Peilnotitie houtrook stookoverlast def concept

Peilnota houtrook- en stookoverlast Hout gestookte kachels en haarden bij particulieren

Definitief concept: 16 november 2020

Inhoudsopgave 1.

2.

3.

4.

Waarom deze peilnota? ........................................................................................................... 3 1.1 Bestaande wet en regelgeving ....................................................................................... 3 1.2 Schone Lucht Akkoord................................................................................................... 4 1.3 Platform Houtrook en Gezondheid ................................................................................. 4 1.4 STAB ............................................................................................................................. 5 Welke (on)mogelijkheden zijn er? ............................................................................................ 5 2.1 Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) ..................................................................... 5 2.2 Beleid en beleidsregels.................................................................................................. 6 2.3 Communicatie................................................................................................................ 7 2.4 Omgevingsplan..............................................................................................................

7 Wat wordt er gepeild? .............................................................................................................. 8 3.1 Huidige rol ..................................................................................................................... 8 3.2 Actievere rol................................................................................................................... 8 3.3 Proactieve rol................................................................................................................. 8 Hoe nu verder? ........................................................................................................................ 9

2/9

1.

Waarom deze peilnota?

Overlast ten gevolge van houtrook uit kachels is een complex dossier, waarin belanghebbenden direct in hun privésfeer betrokken zijn. Enerzijds wordt het stoken van eigen vuur als een vrijheid ervaren. Anderzijds kan in de direct omgeving van de hout gestookte kachel of haard overlast worden ervaren ten gevolge van emissies van houtrook. Deze overlast kan variëren van (geur)hinder tot gezondheidsklachten. Landelijk wordt veel discussie over dit onderwerp gevoerd. Een landelijke verbod op stoken is echter door gebrek aan politiek of maatschappelijk draagvlak, (nog) niet aan de orde. Alle lopende activiteiten en onderzoeken zijn gericht op het beperken van de belangrijkste gezondheidseffecten. Ook in Enkhuizen wordt aandacht gevraagd voor houtrook en stookoverlast, middels het inspreken bij raadsvergaderingen en het indienen van raadsvragen en een motie1. Hoewel de landelijke discussie nog speelt en nog veel ontwikkelingen en mogelijkheden op dit moment onderzocht worden, hebben we getracht om alle relevante onderwerpen in deze peilnotitie een plek te geven. Ook is hierbij gezocht naar regionale afstemming en advies gevraagd aan de omgevingsdienst. Met deze peilnota willen we niet alleen een overzicht geven van de regels, landelijke ontwikkelingen en projecten, maar vooral vragen welke rol de gemeente Enkhuizen rondom dit vraagstuk wil gaan vervullen.

En in navolging daarop welke inzet verwacht wordt.

1.1

Bestaande wet en regelgeving

In de bestaande wet en regelgeving zijn geen toetsbare (milieu)normen opgenomen met betrekking tot houtstook.

a.

Bouwbesluit In het Bouwbesluit 2012 is voor nieuwbouwwoningen een eis opgenomen dat een houtkachel bij een particulier moet voldoen aan afdeling 3.8. Dit heeft betrekking op de toevoer van verbrandingslucht en afvoer van rookgas van de houtkachel. In artikel 7.22 van het Bouwbesluit staat dat het verboden is hinderlijke rook, roet, walm of stank te verspreiden. Er is echter geen normering voor hinderlijkheid opgenomen.

b.

Wet milieubeheer De landelijk wettelijke grenswaarden en actiedrempels die zijn opgenomen in de Wet milieubeheer zijn in het algemeen een compromis tussen haalbaarheid en gezondheid. Veel van de wettelijke normen komen direct uit Europese richtlijnen. De genoemde grenswaarden zijn echter grenswaarden gebaseerd op een jaargemiddelde concentratie. Op basis van de jaargemiddelde concentratie kan volgens de bestaande monitoring gesteld worden dat er in de gemeente Enkhuizen wordt voldaan aan deze norm. Op klein schaalniveau kan dit uiteraard anders zijn, bijvoorbeeld als er lokale bronnen in de nabijheid zijn die niet goed in de ruimtelijke modellering kunnen worden weergegeven (zoals houtstook, kleinschalige bedrijvigheid, etc.) Het zijn juist de pieken van houtstook die de overlast veroorzaken. Handhaving hierop is niet mogelijk omdat voor pieken geen normen bestaan.

1 De motie Aukes houtrook (02-04-2019) is beantwoord met informerende raadsbrief

op 1 oktober 2019. De schriftelijke vragen Aukes over gezondheids- en hindereffecten door houtkachels van particulieren (10-11-2019) is beantwoord met een raadsbrief op 26 november 2019.

3/9

1.2

Schone Lucht Akkoord

Op 13 januari 2020 tekenden 36 gemeenten, 9 provincies en het rijk het Schone Lucht Akkoord (SLA). In het akkoord zijn specifieke maatregelen uitgewerkt in de sectoren; (weg)verkeer, landbouw, scheepvaart, industrie, huishoudens, luchtvaart. Doel van het akkoord is een permanente verbetering van de luchtkwaliteit om gezondheidswinst voor iedereen in Nederland te realiseren. Er wordt toegewerkt naar de advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) voor luchtkwaliteit in 2030 voor fijnstof en stikstofdioxide. De deelnemende partijen stellen als gezamenlijke doel om in 2030 minimaal 50% gezondheidswinst uit binnenlandse bronnen te realiseren t.o.v. 2016. In het SLA is in bijlage 1 onder nummer 4 het aspect houtstook opgenomen. Hierin staan maatregelen die op landelijk niveau al zijn genomen om de overlast als gevolg van houtstook zoveel mogelijk te beperken. Resultaten van deze maatregelen zijn logischerwijs niet direct waarneembaar en zijn voornamelijk gericht op:     

Voorlichting en communicatie (o.a. stookalert, toolkit overlast houtrook, stookwijzer.nl) Invoeren van een richtlijn voor paletkachels; Het intrekken van subsidie voor paletkachels en kleine biomassaketels (tot 500 kW); Het vervroegd invoeren van emissie-eisen uit de Europese Ecodesign-richtlijn en verscherping van de richtlijn. Pilot houtstook (onderzoek hoe een wijk houtstookvrij/houtrookarm te maken)

De omgevingsdienst heeft een regionaal advies opgesteld, met als conclusie om het SLA (nog) niet te ondertekenen. In de regio zijn geen gemeenten die overwegen om het SLA te ondertekenen.

1.3

Platform Houtrook en Gezondheid

Het Platform Houtrook en Gezondheid is samengesteld uit een brede vertegenwoordiging van partijen uit het veld van onderzoek, maatschappelijke organisaties, ondernemers en overheid. Het platform zet zich in voor het voorkomen dan wel verminderen van overlast of gezondheidsschade door het stoken van hout en andere vaste brandstoffen door particulieren. Op 12 mei 2020 heeft het platform een reactie gestuurd naar staatssecretaris van Infrastructuur en Waterschap. Hierin zijn opmerkingen gemaakt en adviezen gegeven over de opgenomen maatregelen met betrekking tot houtrook in het Schone Lucht Akkoord;   

   

Niet alleen voorlichting door gemeenten, maar ook op Rijksniveau; Uitfasering van oude kachels gaat veel te langzaam; Voorgesteld wordt om het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving aan te passen met beoordelingsmethode en criterium/norm voor overlast houtrook, zodat handhaving mogelijk wordt. Het mogelijk maken dat gemeenten in het Omgevingsplan regels kunnen opnemen om het stoken van hout te verbieden of te beperken. Advies om meet- en beoordelingsmethode te ontwikkelen op basis van geuremmissies en geuroverlast en dit te combineren met het lopende TNO-onderzoek. Het stookalert wordt pas echt effectief met een daaraan gekoppeld stookverbod en handhaving hierop. Realisatie houtstookvrij maken of bouwen van een wijk in 2023 lijkt erg optimistisch (ambitie wordt zeker onderschreven). Houtstookarm maken van een bestaande wijk lijkt juridisch zeer complex en twijfelachtig. Geadviseerd wordt vooral te investeren in houtstookvrij maken van alle

4/9

nieuwbouwplannen in Nederland in combinatie met een generieke saneringsregeling voor bestaande houtkachels. De ontwikkelingen vanuit dit platform wordt door de gemeente Enkhuizen nauwlettend gevolgd.

1.4

STAB

Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) heeft in september 2019 een Kennisdocument opgesteld over de gezondheids- en hindereffecten door houtkachels van particulieren. Het document gaat in op het formuleren van een objectiveerbare norm voor het beperken van deze hinder en het ontwikkelen van een handhavingskader. Het document richt zich in hoofdzaak op het gebruik van houtkachels door particulieren waarbij alleen uit oogpunt van referentie gebruik gemaakt wordt van gegevens over bedrijfsmatige ruimteverwarming met hout als brandstof. De gemeente Enkhuizen neemt de methode van dit kennisdocument mee bij de beoordeling op handhavingsverzoeken over houtrook en stookoverlast.

2.

Welke (on)mogelijkheden zijn er?

Gelet op de huidige wet- en regelgeving en aanvullende ervaringen en documenten is een algemeen houtstook verbod (nog) niet mogelijk. We kunnen ons nu alleen richten op een mogelijke aanpak van het beperken van hinder door houtrook en stookoverlast. Waarbij de kwalificatie ‘hinder’ geen wettelijke normen kent. Ingezet kan worden op transparantie in combinatie met voorlichting en communicatie of proactief participeren in lopende onderzoeken en/of projecten.

2.1

Algemeen Plaatselijke Verordening (APV)

De APV is een vastgesteld algemeen verbindend voorschrift. Het is een wetgevende regeling op gemeentelijk niveau. Het geldt voor iedereen binnen de gemeente Enkhuizen en heeft als doel om Enkhuizen netjes en leefbaar te houden. In de APV zijn regels opgenomen ter handhaving van de openbare orde. In de APV van de gemeente Enkhuizen zijn alleen regels opgenomen over het stoken van vuur in de buitenlucht (APV, afdeling 8, artikel 5:34). Voor sfeervuren zoals terrashaarden en vuurkorven geldt dat dit geen gevaar, overlast of hinder voor de omgeving mag opleveren. En geen afvalstoffen verbrand mogen worden. Er zijn geen regels opgenomen over hout gestookte kachels en haarden bij particulieren. In de gemeente Enschede is laatstelijk onderzoek gedaan het opnemen van regels in de APV met als doel de overlast door houtstook te verminderen. Het opnemen van regels wordt door deze gemeente als niet doelmatig en handhaafbaar geacht. Wij delen deze analyse. Uit raadsbrief 30-01-2020 Gemeente Enschede “ Wat betreft de oproep om regels op te nemen in de APV met als doel de overlast door houtstook te verminderen: dit onderdeel hebben we de afgelopen maanden onderzocht. Daarbij is gebruik gemaakt van verschillende bronnen (o.a. gesprekken met de GGD, het ministerie van I&W, de VNG, diverse gemeenten, maar ook door het raadplegen van recente literatuur).

Uit dit onderzoek trekken we de volgende conclusies:

5/9

-

op basis van de huidige wettelijke kaders is het niet mogelijk om (aanvullend op de regels in het Bouwbesluit) regels op te nemen in de APV; uit recente rechterlijke uitspraken blijkt dat er op dit moment geen sluitend systeem is om overlast door houtstook van particulieren objectief aan te kunnen tonen. Er is momenteel geen norm voor houtstook die aangeeft wanneer sprake is van overlast en er is geen betrouwbare manier om de uitstoot van houtrook te meten. Op verzoek van de VNG heeft het ministerie opdracht gegeven om hiervoor een norm te ontwikkelen en te komen tot een betrouwbare, goedkope meetmethode. Dit onderzoek is nog niet afgerond. De te ontwikkelen norm kunnen gemeenten in de toekomst opnemen in hun omgevingsplan, waardoor handhaving makkelijker wordt.

Als desondanks aanvullende regels zouden worden gesteld dan vergt handhaving ervan veel meer capaciteit (onderzoeken, verzamelen sluitend bewijs, etc.). Er zijn bij ons geen gemeenten in Nederland bekend die de overlast met regels in de APV tegengaan. Het college ziet daarom af van het opnemen van regels in de APV om daarmee hinder en overlast door houtstook te verminderen”

2.2

Beleid en beleidsregels

Met beleid en beleidsregels kan de gemeente aangeven hoe een bepaalde bevoegdheid zal worden uitgevoerd. De regels zijn een soort richtlijnen van de gemeente ten behoeve van het scheppen van duidelijkheid naar de burger. Het kunnen geen algemeen verbindend voorschriften zijn (dus geen algemeen verboden of verplichtingen). Handhavingsbeleid De gemeente Enkhuizen beschikt over VTH-beleid Omgevingsrecht (VTH = vergunningverlening, toezicht en handhaving), waarin onder andere is vastgelegd op welke wijze handhaving van de Wabotaken wordt uitgevoerd (bouwen, milieu, RO, brandveiligheid, enz.) Beleidsregels Geurhinder De vermoedelijk enige gemeente in Nederland die een geurbeleid voert, is de gemeente Helmond. De beleidsregels gaan echter alleen over geurhinder door industriële bedrijven. Beleidsregel houtrook en stookoverlast Bij een beleidsregels over stookoverlast kan gedacht worden aan het vastleggen van de procedure hoe om te gaan met klachten over stookoverlast (bovenop of aanvullend op het algemene handhavingsbeleid). Daarin kan worden op genomen: - wanneer een klacht wel opgepakt wordt en wanneer niet.

- welke spelregels er gelden voor de klager en de beklaagde en welke bewijzen/onderzoek benodigd is om een klacht in behandeling te nemen - Ook kan gedacht worden aan het kwalificeren van hinder, bijvoorbeeld aan de kleur van de rook uit de schoorsteen (wit/zwart) of de stookfrequentie per week of aantal uren per week. Als een gemeente beschikt over beleidsregels omtrent houtrook en stookoverlast dan kan bij de behandeling van handhavingsverzoeken verwezen worden naar deze regels. Dit kan de beoordelingstijd aanzienlijk verkorten, maar sluit een houtrook en stookoverlast discussie niet uit. In Enkhuizen is in 2020 (tot op heden) één handhavingsverzoek over houtrook en stookoverlast in behandeling genomen en afgewezen. In 2020 zijn geen en in 2019 zijn vijf klachten in behandeling genomen. Twee daarvan bevonden zich in de binnenstad, waarvan één is opgelost door het informeren/aanleren van beter stookgedrag (Zwitserse stookmethode) en de andere met de instructie om de rookgasafvoer te verhogen. De gemeente Hoorn heeft een beleidsregel over hinder van houtkachels vastgesteld in 2013. Zij treedt slechts handhavend op bij verzoeken tot handhaving van hinder van houtkachels en doet geen actief

6/9

onderzoek naar hinder van houtkachels in het algemeen. Ook toetst zij alleen aan het Bouwbesluit. Indien een verzoeker middels een deskundigenrapport kan aantonen dat een houtkachel toch hinder veroorzaakt dan pas kan besloten worden om handhavend op te treden. De aanleiding voor het opstellen van deze beleidsregels door Hoorn, waren de grote hoeveelheden klachten die ingediend werden zonder aantoonbare of handhaafbare reden. Hoewel deze beleidsregel duidelijkheid geeft over de uitvoering, wordt het opwerpen van een barrière (verplicht opstellen van deskundigenrapport) niet voor Enkhuizen geadviseerd.

2.3

Communicatie

Op dit moment wordt op de website van Enkhuizen informatie gegeven over het voorkomen en verminderen van overlast van houtrook en gezondheidsklachten. Ook wordt aan het begin van het stookseizoen een persbericht afgegeven. Ingezet zou kunnen worden op - intensievere communicatie (meer gebruiken van sociale media en extra nieuwberichten), of - het uitrollen van een complete voorlichtingscampagne (o.a. met flyers, advertenties, sociale media en verlichte reclameborden) beide met als doel om mensen meer bewust te maken van de gevolgen van het stoken van hout en om ervoor te zorgen dat mensen bij het stoken van hout meer rekening houden met de omwonenden. Via de website van infomil is voorlichtingsmateriaal 'Je ziet het niet, maar het is er wel' voor gemeenten beschikbaar gesteld. Dit materiaal voorziet gemeenten van informatie en beeldmateriaal om hun inwoners voor te lichten over houtstook. Het materiaal is geschikt voor de winter en de zomer. De voorlichtingsmaterialen zijn in 2019 ontwikkeld en in 2020 aangepast na een evaluatie onder de gebruikers. De onafhankelijke voorlichtingsorganisatie Milieu Centraal heeft deze materialen gemaakt in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

2.4

Omgevingsplan

Met de komst van de Omgevingswet (Ow) wordt bepaalt dat bij een evenwichtige toedeling van functies aan locaties de gemeente in ieder geval rekening houdt met het belang van het beschermen van de gezondheid (artikel 2.1 lid 4 Ow). Hierbij moet de gemeente rekening houden met de lokale specifieke omstandigheden en de gevolgen van de activiteiten voor de gezondheid van haar burgers (artikel 2.1 en 2.4 Ow). De gemeente kan straks in haar omgevingsplan maatwerkregels stellen voor milieubelastende activiteiten uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Ook voor andere activiteiten met luchtemissies kan de gemeente kiezen of ze daar in het omgevingsplan regels voor wil stellen. Als voorbeeld wordt op dit moment ook gesproken over regels voor houtkachels en vuurkorven van particulieren. Voor de uitvoerbaarheid daarvan en het kunnen handhaven heeft TNO in opdracht van het ministerie van I en W begin 2020 een meetmethode ontwikkeld om overlast te kunnen meten en een aantal mogelijkheden om overlast te kunnen beperken. De meetmethode is gericht op gezondheidsrelevante componenten in houtrook. Binnen het Schone Lucht akkoord zal hiermee worden geëxperimenteerd in de pilots houtstook, waar de gemeenten Utrecht en Helmond aan mee werken. Bij een positief resultaat kunnen gemeenten deze meetmethode gebruiken bij de handhaving van overlast.

Enkhuizen kan bij het burgerparticipatietraject dat gaat plaatsvinden in het kader van de Omgevingswet specifiek inspelen op dit vraagstuk. Aan de hand van de uitkomsten kan een besluit genomen worden of en welke maatwerkregels opgenomen zouden moeten worden in het omgevingsplan.

7/9

3.

Wat wordt er gepeild?

Landelijk wordt veel gediscussieerd, onderzocht en capaciteit ingezet om overlast van houtrook en stookoverlast op een juiste wijze aan te pakken. Door het ontbreken van normeringen en de verschillende belangen is het uitermate lastig om op dit moment met een kant en klaar voorstel te komen hoe de gemeente Enkhuizen op dit moment om zo moeten gaan met deze problematiek. Hoe graag we ook gezondheidsrisico’s willen uitsluiten, op dit moment kan alleen ingezet worden op het verminderen van houtrook en stookoverlast. De vraag daarbij is welke rol we willen vervullen, welke middelen we hiervoor willen inzetten en hoe doelmatig dit zou moeten zijn.

3.1

Huidige rol

Op dit moment worden klachten en handhavingsverzoeken volgens het huidig VTH-beleid Omgevingsrecht uitgevoerd. Hierbij wordt getoetst aan de normen van het Bouwbesluit, wordt gebruik gemaakt van het kennisdocument STAB en advies gegeven over hoe op een juiste wijze gestookt moet worden. In het persoonlijke contact wordt tevens getracht de buren nader tot elkaar te brengen. De ontwikkelingen vanuit het platform Houtrook en Gezondheid wordt nauwlettend gevolgd. In de algemene communicatie wordt aan het begin van het stookseizoen een persbericht opgesteld en verwezen naar de website van de gemeente, waarop onder andere de stooktips worden genoemd met daarbij een verwijzing naar het stook-alert

3.2

Actievere rol

Bij een actievere rol (meer dan huidige inzet) kan gedacht worden aan extra informatie ‘brengen’ naar de inwoners van Enkhuizen. Maar ook het actief laten meewegen van dit gezondheidsaspect bij burgerparticipatietrajecten die plaats gaan vinden; bij bijvoorbeeld bij de invoering van de omgevingswet. Of bij de ontwikkeling van nieuwbouwplannen overwegen om dit houtstookvrij te doen. Deze actievere rol past binnen de huidige werkzaamheden (geen extra kosten). Intensiveren van de communicatie Hierbij wordt meer gebruik gemaakt van sociale media (o.a. Facebook) en zullen extra en uitgebreidere nieuwberichten in kranten en website worden geplaatst. Aanhaken bij burgerparticipatietraject invoering omgevingswet Met de komst van de omgevingswet kunnen maatwerkregels in het omgevingsplan worden opgenomen voor milieubelastende activiteiten. Bij de geplande burgerparticipatie zouden de belangen rondom luchtkwaliteit in combinatie met houtrook en stookoverlast expliciet meegenomen/meegewogen kunnen worden, voordat uw raad het omgevingsplan vaststelt. Houtstookvrij overwegen bij nieuwbouw Bij de ontwikkeling van nieuwbouwplannen zou in een vroeg stadium nagedacht kunnen worden over de kansen en mogelijkheden rondom de ontwikkeling van een houtstookvrije woonwijk. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het niet toestaan van schoorstenen.

3.3

Proactieve rol

Bij een proactieve rol (bovenop de actievere rol) kan men denken aan het doen van buurtonderzoek, uitvoeren van luchtmetingen, het starten van een voorlichtingscampagne of extra investeren in

8/9

proactieve handhaving. Voor al deze keuzes geldt dat dit extra capaciteit vraagt voor inhuur van projectleider(s) en vakspecialisten en aanzienlijke uitvoeringskosten (meetapparatuur, reclameborden, drukwerk, enz.) met zich mee zal brengen. Voorlichtingscampagne Een voorlichtingscampagne (o.a. met flyers, advertenties, op sociale media en op (verlichte) reclameborden) met als doel om mensen meer bewust te maken van de gevolgen van het stoken van hout en om ervoor te zorgen dat mensen bij het stoken van hout meer rekening houden met de omwonenden. Hierbij wordt gebruik gemaakt van het voorlichtingsmateriaal 'Je ziet het niet, maar het is er wel' van Milieu Centraal. Buurtonderzoek en buurtbemiddeling Om de problematiek in Enkhuizen goed in kaart te brengen kan buurtonderzoek worden uitgevoerd. Daarbij hoort uiteraard ook een buurtbemiddelingstraject om wederzijds begrip vorm te geven. Plaatsen van luchtmeters Om de luchtkwaliteit in de gemeente Enkhuizen te bepalen kan gebruik worden gemaakt van luchtmeters. Als een keuze is gemaakt omtrent welke stoffen gemeten zouden moeten worden, welke delen van Enkhuizen hiervoor in aanmerking komen en hoe we de data willen gaan analyseren, dan kan een uitrol van meters plaatvinden. De uitkomsten geven inzicht in de luchtkwaliteit, maar bieden geen handvatten om op te kunnen treden.

Investeren in proactief handhaven Hierbij kan worden gedacht aan het opzetten van een handhavingsproject, waarbij bijvoorbeeld aan de hand van rookontwikkeling uit schoorstenen in de avondperiode toezicht wordt gehouden op de voorschriften van het bouwbesluit en actief voorlichting wordt gegeven over een juiste stookwijze.

4.

Hoe nu verder?

Afhankelijk van de discussie en de richting die uitgesproken wordt, zal een inhoudelijk vervolg gegeven worden. Uiteraard wordt u hierover geïnformeerd en indien nodig zal besluitvorming worden voorbereid en voorgelegd.

9/9