Bijlage bij 21.000237 - Rapport evaluatie toegangsproces (RIS.10095)
Tekst van het document
organiseren van netwerkbijeenkomsten.
verwachtingen over en weer duidelijk zijn”
Het belang van het kennen van je netwerkpartners ook op persoonlijk
“Ik denk dat we hele mooie stappen aan
niveau wordt benadrukt door zowel
het maken zijn binnen De Toegang in
toegangsmedewerkers als zorgprofessionals.
samenwerking met de gemeente. We
Toegangsmedewerkers geven aan ook
moeten onszelf met zijn allen de tijd geven
behoefte te hebben aan meer onderlinge
om een goede organisatie neer te zetten in
samenwerking tussen de eigen teams.
de gemeente Emmen”
Samenwerkingsafspraken Bron: Enquête – medewerkers Toegang
Wat helpt een goede samenwerking? Het maken van samenwerkingsafspraken met alle partijen die een rol spelen in het zorgen ondersteuningslandschap. Wie pakt wat op en wie is waar verantwoordelijk voor? De
“Het resultaat in de samenwerking is
gemeente is als regisseur aan zet om vanuit
persoonsafhankelijk”
de eigen visie de basis te leggen voor rollen/ taken die partijen in de gebieden hebben.
“We worden niet altijd betrokken bij onduidelijkheden, de samenwerking
In de opdracht aan De Toegang (2017) is
zou intensiever kunnen en (pro)actiever,
een expliciete opdracht neergelegd voor
informerender”.
het maken van een “plan van verbinding” met de zorgroute buurt, onderwijs, PoH-
Bron: Enquête – zorgaanbieders
er en Jeugdgezondheidszorg. Dit plan ligt er tot dusverre nog niet. Er zijn wel samenwerkingsafspraken gemaakt in het veiligheidsdomein en vrijwillig en gedwongen kader Jeugd (Raad voor de Kinderbescherming, Beschermtafel enz.). In de praktijk blijkt dat de mate van samenwerking sterk afhankelijk te zijn van de persoonlijke invulling. In de enquête werd meermaals gewezen op de persoonsgebondenheid ervan en de verschillen tussen de toegangsteams. Het ene toegangsteam is beter in samenwerken dan het andere.
51
“Ik ben nu tevreden omdat we elkaar
Meerwaarde werken in gebiedsnetwerken
veel zien en de lijntjes kort zijn. Ik maak
De termen laagdrempelig en lokale/specifieke
mij zorgen wanneer De Toegang uit de
kennisbundeling en netwerksamenwerking
gebieden vertrekt en centraal gaat werken”.
worden vaak gebruikt als argumentatie voor de keuze van een fysiek vormgegeven gebiedsgerichte
“Ik zou graag zien dat er wijkteams komen.
toegang. Volgens de directeur-bestuurder van
Wijkteams met daarin vertegenwoordigers
De Toegang blijkt in de praktijk dat slechts 2%
onderwijs, wijkagent, huisarts.
van de hulpvragen fysiek binnen komt. Dit,
jeugdverpleegkundige/schoolarts,
naast bedrijfseconomische redenen, is voor De
jeugdzorg, wijkverpleegkundige enz. Deze
Toegang reden om de huisvesting centraal te
teams kunnen de casussen in de wijk
willen organiseren. De Toegang kondigt in de Q2
anoniem bespreken en elkaar informeren
2020 aan de teams centraal te willen huisvesten
en op de hoogte houden van wat er
op 1 locatie. Dit moet de communicatie over
speelt in de wijk. Samen kunnen we op
organisatierelevante ontwikkelingen verbeteren
basis van intervisie oplossingen/aanpak/
en ervoor zorgen dat er een meer eenduidige
ondersteuning aandragen”.
manier van werken komt. Nu zijn de teams op de zes locaties te verschillend gaan werken, zo wordt
Bron: Enquête – diverse medewerkers voorliggend veld
“De vraag is of alle expertise van De Toegang over de gebieden moet worden verdeeld. (Jeugd)vragen kunnen ook prima centraal opgepakt worden. Het is wel van belang dat De Toegang de sociaal maatschappelijke problematiek, ontwikkelingen, trends in de gebieden kent” “Samenwerking moet van meerdere kanten komen. Hebben we als gemeente voldoende regie en invloed op die overkoepelende samenwerking, of laten we het maar gebeuren?” Bron: Enquête – ambtenaren
52
aangegeven.
Bevindingen • De gemeente er-en herkent onvoldoende
• Zorgaanbieders en voorliggende voorzieningen
de (vaak pittige) opgave waarvoor de
waarderen de samenwerking met De Toegang
toegangsmedewerkers staan.
als (net) voldoende.
• De verwachtingen die gemeente en partners
• De krappe begroting, de krappe personele
hebben van de samenbindende kracht van De
bezetting en de personele instabiliteit van
Toegang worden in de praktijk niet waargemaakt.
De Toegang zelf worden als belemmerende
De verwachtingen zijn echter ook (te) hoog en
factoren gezien voor het uitbouwen van de
weinig realistisch en niet scherp vertaald in de
samenwerking.
opdracht aan De Toegang. • Centraal in het door Emmen gekozen model • De opdracht van de gemeente aan De
staat de gebiedsgerichte werkwijze en de
Toegang over de inzet op samenwerking in het
voorwaarde een fysieke loketfuncties in de
gebiedsnetwerk is onvoldoende helder voor
gebieden te realiseren. Met de meer fysiek
ambtenaren en zorgaanbieders.
centrale huisvesting van De Toegang krijgt dit basisuitgangspunt in de praktijk op een andere
• De Toegang heeft geen/weinig procesafspraken
manier invulling. Dit is een verandering van
gemaakt over samenwerking met ketenpartners
de oorspronkelijke opzet. Partners maken zich
bij de analyse/verkenning van de hulpvraag. Het
ongerust over de consequenties van deze (als
resultaat van de samenwerking is daardoor te
terugtrekking uit de gebieden beleefde) stap.
veel persoonsgebonden. • Meer in algemene zin: in het netwerk/ zorglandschap ontbreken tussen ketenpartners samenwerkingsovereenkomsten, waarin duidelijk wordt gemaakt wat een ieders rol, verwachtingen en verantwoordelijkheden zijn. Bovendien wordt de samenwerking als thema niet periodiek geëvalueerd en/of doorgesproken. • De werkrelatie tussen De Toegang en het welzijnswerk en jeugdzorgaanbieders is structureel van aard, de relatie met andere voorliggende voorzieningen is voornamelijk op incidentele basis. • De samenwerking met de huisartsen is met name incidenteel van aard. 12% van de toegangsmedewerkers heeft geen relatie met de huisartsen.
53
4.2.4
Onafhankelijkheid
Het beleidskader - de bedoeling
In het beleidsplan staat aangegeven dat het toegangsteam onafhankelijk is.
beschikking, een scherp geformuleerde opdracht, kwaliteitsbewaking en sturing op resultaten 26 .
Beleidskader – uitwerking de praktijk
Het thema onafhankelijkheid komt regelmatig aan de orde als er gesproken wordt over De Toegang. Dit heeft meerdere achtergronden.
Definitie onafhankelijk handelen:
Uit documentanalyse, enquête, interviews en
De Toegang handelt professioneel autonoom
vooronderzoek komt het volgende naar voren:
en staat organisatorisch los van de levering
- Het gemeentelijke dilemma: invloed te wensen
van de ondersteuning, hulp en dienstverlening
vanuit je eindverantwoordelijke rol versus de
en heeft bij de levering van diensten in
opvatting dat professionals zonder ‘last of
de gebieden geen financieel belang22 .
ruggenspraak’ moeten kunnen adviseren.
De legitimatie voor de keuze voor een
- Het toenmalige management van De Toegang
privaatrechtelijke entiteit is gelegen in
(tot 2018) profileerde zich nadrukkelijk op dit
de nadrukkelijke wens om geen politieke betrokkenheid op casusniveau te hebben
thema. Dit galmt nog na. - De noodzaak om als de gemeente in te grijpen
en de toegangsteams handelingsvrijheid te
toen De Toegang onvoldoende functioneerde in
bieden, zodat zij ‘zonder last en ruggenspraak’-
2018 legt druk op de onafhankelijke positie.
uiteraard binnen gestelde kaders- kunnen werken23 .
- De wijze waarop de gemeente de controlerende rol invulde, die volgens De Toegang voelde als oneigenlijke bemoeizorg: het ‘overrulen’.
De invloed op het beleid en het kunnen
In de bovenstaande opsomming lijkt de spanning
sturen moet niet zover gaan dat de gemeente
vooral te gaan over de onafhankelijke positie die De
naast regievoerder ook uitvoerder is. Voor de
Toegang heeft ten opzichte van de gemeente. Op
cliënten en voor de aanbieder van de zorg is
het punt van de onafhankelijke rol die De Toegang
het van belang dat de stichting zelfstandig
moet hebben t.o.v. van de zorgaanbieders is in de
(binnen de beleidskaders) over de toegang tot
beleving minder wrijving.
maatschappelijke ondersteuning kan oordelen zonder dat de gemeente op casusniveau een
Het woord onafhankelijkheid roept emoties op en
belang bij de ‘uitslag’ heeft .
is bijvoorbeeld volgens één van de geïnterviewden
24
uit het voorliggend veld een beklemmend begrip.
54
De entiteit (rechtspersoon stichting) is geënt
De uitleg die eraan gegeven wordt, is; ‘op jezelf
op de onafhankelijke positie. De stichting
staan’ waarbij ‘elke verbinding je onafhankelijkheid
heeft een onafhankelijke positie ten opzichte
zou aantasten’. Dit gedachtengoed lijkt volgens de
van de gemeente25 . De gemeente houdt
geïnterviewde sterk te leven binnen De Toegang. De
de regie op grond van het afgeven van een
vraag is of dit een structuur of cultuurvraagstuk is.
22
Startdocument toegangsteams Emmen 2017
23
Startdocument toegangsteams Emmen, p.20
24
Startdocument toegangsteams Emmen, p.57
25
Uitvoeringsovereenkomst 2017, bijlage p.1.
26
Startdocument, p.10
De onafhankelijke positie heeft als voordeel
“Een punt dat samenhangt met de organisatie
dat een kleine organisatie als De Toegang niet
van de toegang, is het kostenbewustzijn van
verweven is/raakt met de grote (en log opererende)
de toegangsmedewerkers. Veel gemeenten
gemeentelijke organisatie. De keerzijde is dat
geven de instructie om te sturen op
niet vanzelfsprekend veranderingen in het
tevredenheid, en om de cliënttevredenheid
sociaal domein gedeeld worden en gezamenlijk
zo hoog mogelijk te laten zijn. Dit geeft
doorontwikkeld.
toegangsmedewerkers de ruimte om te
Uit de interviews kwam de “bemoei-rol” van de
zorgen dat ze de best mogelijke zorg kunnen
gemeente op tafel. Het gebrek aan scherpte
toewijzen. Hierbij wordt echter geen rekening
in de afbakening van ieders taken, rollen en
gehouden met de kosten van de verschillende
verantwoordelijkheden staat een goede uitvoering
interventies. Dit heeft vaak te maken met
in de weg. Wanneer is controle aantasting van
hun informatiepositie: toegangsmedewerkers
autonomie? Hoe ver moet het verantwoording
weten niet altijd wat welke interventie kost
afleggen gaan en waarover? Dit zijn voorbeelden
en kunnen daardoor niet financieel sturen.
van vragen die worden gesteld door zowel
Zo kunnen ze bijvoorbeeld niet bewust
ambtenaren als toegangsmedewerkers.
kiezen voor een goedkoper traject met
Sturing op inhoud en geld
vergelijkbare effecten. Hierbij speelt mee dat toegangsmedewerkers nog groeien in
De Toegang vindt dat het haar rol is om die
hun rol en dat ze vaak liever voor veiligheid/
hulp aan te bieden die nodig is. Dit stoelt op
zekerheid kiezen. Dit wordt versterkt door de
een fundamentele basisgedachte: het gaat over
verantwoordelijkheid en beroepsregistraties
passend en adequaat en niet over wat het kost.
(SKJ/BIG) en door ruimere beschikkingen
De gemeente vindt dat er ook een financiële
af te geven om administratieve lasten
afweging (mede) plaats moet vinden. In de
te voorkomen. Ook mist vaak het inzicht
beleving van de gemeente vindt de financiële
op de totale prestaties in het stelsel. De
afweging soms onvoldoende of niet plaats. Er is
Visitatiecommissie herhaalt graag de eerdere
kortom onduidelijkheid over de mate waarin vanuit
uitspraak dat de instructie ‘doe wat nodig is’
De Toegang een financiële afweging moet maken
aangevuld moet worden met ‘…en doe niet
binnen casuïstiek.
wat niet nodig is’.”
Uit het recente rapport van de Visitatiecommissie VNG27, waaraan ook de gemeente Emmen een bijdrage geleverd is, wordt duidelijk dat het al of niet maken van een financiële afweging door toegangsmedewerkers een punt is waar in meer gemeenten onduidelijkheid over bestaat. Uit volgende passage blijkt:
27
Visitatiecommissie VNG Financiële beheersbaarheid sociaal domein, september 2020
55
De beleving van respondenten
Ingaand op de mate van onafhankelijkheid van
zorgaanbieders in twijfel trekt. Zorgaanbieders op
De Toegang ten opzichte van zorgaanbieders ,
hun beurt geven aan dat De Toegang er goed in
valt op dat dat 32 % van toegangsmedewerkers
slaagt zich onafhankelijk ten opzichte van hen op
de onafhankelijke positie ten opzichte van de
te stellen (70%).
4.2.4 <Grafiek 1> De Toegang heeft in de praktijk een onafhankelijke positie ten opzichte van zorgaanbieders/
60%
50%
70%
onze organisatie Bron: Enquête (gesloten vragen)
Eens
8%
21%
32%
29%
De Toegang
Gemeente
Neutraal Oneens
13% 18% Zorgaanbieder
Voorliggend
Mate van onafhankelijkheid van De Toegang ten
hebben ten opzichte van de gemeente. Ook van
opzichte van de gemeente
de zorgaanbieders zegt 50% dat De Toegang niet een onafhankelijke positie heeft ten opzichte
Van de medewerkers van De Toegang vindt 51%
van de gemeente en ook een groot deel van het
dat ze in de praktijk niet een onafhankelijke positie
voorliggend veld (47%) is die mening toegedaan.
4.2.4 <Grafiek 2> De Toegang heeft een onafhankelijke
25%
21%
25%
51%
50%
47%
Zorgaanbieder
Voorliggend
positie ten opzichte van de gemeente
12%
28%
41%
Bron: Enquête (gesloten vragen)
Eens Neutraal Oneens
56
De Toegang
Gemeente
Onderstaand nog enkele quotes van toegangsmedewerkers over onafhankelijkheid:
Uitvoering
Het doen van onderzoek is gedelegeerd aan De Toegang. De gemeente is en blijft echter voor de wet eindverantwoordelijk voor de uitgevoerde
“De opdracht aan De Toegang komt van
dienstverlening. Dat levert spanning op als het
de gemeente Emmen. Op een andere
niet goed gaat bij De Toegang, bijvoorbeeld als de
plek positioneren zal weinig opleveren
wachtlijsten toenemen. Vanuit de gemeente wordt
als de opdracht gelijk blijft. De Toegang is
dan hulp en ondersteuning geboden. Dat is ook
niet onafhankelijk, moet voldoen aan een
niet onlogisch, immers:
opdracht”
• Er is sprake van één proces van “hulpvraag tot beschikking” waarin de gemeente ook zelf
“Als Toegang kun je niet onafhankelijk zijn als
verantwoordelijk is voor een essentieel onderdeel
de gemeente zich bezig blijft houden met
van dit proces.
de adviezen die we geven”. Geld is vooral de maatstaf en niet de zorg die kinderen nodig hebben”
• De gemeente is opdrachtgever en eindverantwoordelijk. • De gemeente is enig financier. • De gemeente is facilitator op ICT en
“De gemeente zal of moeten vertrouwen op
informatievoorziening (systemen), financiële
de kennis en kunde van De Toegang en de
afhandeling, kwaliteitstoetsing, uitvoerend
adviezen over moeten nemen en moeten
orgaan op schulddienstverlening en was tot voor
beschikken, of zal zelf consulenten in dienst
kort het zorgloket 28 .
moeten nemen om het onderzoek te doen”
• De gemeente is regisseur en inkoper van zorg en bepaalt daarmee het speelveld van
Bron: Enquête onder toegangsmedewerkers
zorgaanbieders. In de beleving van veel inwoners staat De Toegang dan ook gewoon voor ‘de gemeente’.
28
Het Zorgloket was een onderdeel van het KlantContactCentrum binnen de gemeente. Inwoners konden bij dit loket o.a. terecht voor vragen op het gebied van Wmo.
57
Bevindingen
4.2.5
• De onafhankelijke positie van De Toegang
Het beleidskader - de bedoeling
is bedoeld als organisatorisch los van
Regievoering
Regie is een algemene kapstok waaraan
de levering van de ondersteuning, hulp
verschillende “haakjes” hangen (beleidsregie,
en dienstverlening en onafhankelijk van
procesregie, uitvoeringsregie, casusregie). Er is
de gemeente bij oordeelsvorming op
onduidelijkheid over het begrip regievoering, zo
casusniveau ‘zonder last en ruggenspraak’.
bleek uit vooronderzoek.
Onafhankelijk van de gemeente blijkt in de
Het belang van helder en duidelijk beleggen van
praktijk niet als zodanig ervaren te worden.
de regierol is evident en wordt ook nadrukkelijk in de wetgeving benoemd. Voor de wetgever geldt
• De gemeente is aansprakelijk voor
dat in principe de inwoner de regie heeft, als die
de uitvoering van de Wmo, jeugdwet
deze zelf niet of onvoldoende op kan pakken,
en wet op de Schuldhulpverlening,
kan de inwoner ondersteund worden door een
heeft weliswaar taken aan De Toegang
professional.
gemandateerd, maar zal zich vanuit de
In het gemeentelijk beleid is het uitgangspunt
wettelijke verantwoordelijkheid blijven
van de wetten overgenomen, namelijk het streven
bemoeien met de dienstverlening.
naar één gezin, één plan, één regisseur. In de gemeentelijke beleidsstukken wordt onderscheid
• De Toegang voelt de bemoeienis van de gemeente als een gebrek aan vertrouwen in de deskundigheid van de medewerkers. Al te grote bemoeienis van de gemeente
gemaakt tussen procesregie en uitvoeringsregie.
Definitie
(met regelmaat niet overnemen van
Procesregie ziet erop toe dat de juiste acties
adviezen) zorgt voor ondermijning van de
worden opgestart, partijen aan het werk zijn en
positie van De Toegang.
dat er wordt gemonitord of er voortgang geboekt wordt in de gemaakte afspraken.
• Toegangsmedewerkers vinden dat de gemeente te veel financieel stuurt.
Uitvoeringsregie ligt volgens afspraak bij de
De gemeente vermoedt dat een
partij die de daadwerkelijke hulpverlening geeft
toegangsmedewerker onvoldoende
of de hulpverlening inhoudelijk coördineert.
financiële afwegingen maakt (is er een goedkopere oplossing mogelijk, met hetzelfde effect?). • De Toegang is financieel afhankelijk van de gemeente als enig financier. Voor het doen van onderzoek is er (wellicht) sprake van onafhankelijkheid, maar op organisatieniveau is dat er zeker niet.
58
NB. In het startdocument 29 zijn deze definities
opgeschaald richting gedwongen kader. De
gekoppeld aan regievoering in het kader van de
Toegang bewaakt de voortgang en de onderlinge
uitvoering van de Wmo. In de opdracht uitvoering
samenhang van de ingezette ondersteuning en
toegangstaken Jeugdhulp is dit onderscheid
hulp. Tot de regierol van De Toegang behoort
tussen procesregie en uitvoeringsregie niet zo
het mandaat om het ondersteuningsplan bij
expliciet gemaakt. Daar wordt wel expliciet
te stellen en ingezette hulp en ondersteuning
gesproken over regie op veiligheid.
te intensiveren of te beëindigen (zo nodig in afstemming met de Gecertificeerde Instelling of
In het startdocument 30 staat dat het
een medisch specialist.)32 .
toegangsteam een rol vervult in het regisseren
Bij uitvoering van schulddienstverlening ligt de
bij complexe en/of meervoudige problematiek.
regie bij de gemeente.
Op basis van het opgestelde arrangement begeleidt de procesregisseur (= medewerker Toegang) het proces van melding tot start
Casusregie
In diverse landelijke onderzoeken wordt een
van de ondersteuning en het afgeven van
splitsing gemaakt in casusregie (naast het gezin
de beschikking. Als een melding of aanvraag
staan, doen wat nodig is, samenwerken op
complex is en/of het een multi-probleem
operationeel niveau) en procesregie (coördinatie,
betreft, is het van belang dat er regie wordt
doorzettingsmacht, doen ketenpartners hun
gevoerd. In dergelijke situaties vindt allereerst
werk). Het woord casusregie is als term meer
een regiecheck plaats uitgevoerd door een
ingeburgerd in de jeugdzorg. In de Emmense
toegangsmedewerker.
beleidstukken is het begrip casusregie
31
geen ‘gangbaar’ begrip. Dat is het wel in de Vanaf de start bij het opstellen van het ondersteuningsplan en gedurende de duur van de ondersteuning is de uitvoeringsregisseur (= de hoofdaannemer bij de Wmo) het
beschikbare literatuur elders.
Beleidskader – uitwerking in de praktijk Wat is regievoering en waar is het belegd?
aanspreekpunt voor de cliënt en betrokken
Deze vraag blijkt met name als het gaat over
ondersteuners. De uitvoeringsregisseur monitort
(complexere) jeugdhulpvragen te leven en te
de voortgang en resultaten. De uitvoeringsregie
leiden tot onduidelijkheid in rolopvatting. Zeker
kan ook elders belegd zijn als sprake is van
als er in meer complexe vragen niet direct een
een maatwerkvoorziening in combinatie met
hulptraject in gang gezet kan worden, ontstaat
algemene toegankelijke voorzieningen en/
er een “ondersteuningshiaat”, dat moet worden
of verzekerde zorg. De Toegang bepaalt dit na
opgevuld.
overleg met de hulpvrager. Bij Jeugd is regie op veiligheid bij De Toegang neergelegd. Daar waar het regie versterken niet toereikend is, wordt er door De Toegang volgens de afspraken binnen de Drentse jeugdhulpregio,
29
Startdocument Toegangsteams Emmen, 2017
30
p.17 Startdocument Toegangsteams Emmen 2017
31
p 28, startdocument Toegangsteams Emmen, 2017
32
p. 6 Opdracht uitvoering toegangstaken Jeugdhulp gemeente Emmen
59
Beleving respondenten
De vragen in de enquête over regievoering zijn toegespitst op regie op Jeugd en regie binnen de Wmo. Voor de twee wetten zijn vragen gesteld over proces- en uitvoeringsregie. De vragen gaan in op: - het accepteren van de rol van De Toegang; - de mate van tevredenheid over de uitvoering van de rol - of de rol logisch is belegd op de huidige plek; - hoe men denkt over de gemeentelijke facilitering om de rol goed uit te kunnen voeren. Onderstaand staat samengevat welk percentage en welke groep het eens is met de stelling.
Het is logisch dat De Toegang de procesregie voert bij complexe
Toegang
79% eens
en/of meervoudige problematiek.
Gemeente
75% eens
Zorgaanbieders
69% eens
Toegang
40% eens
Gemeente
39% eens
Toegang
64% eens
Gemeente
29% eens
Zorgaanbieders
77% eens
Gemeente
48% eens
Zorgaanbieders
33% eens
De Toegang
32% eens
Gemeente
57% eens
Zorgaanbieders
79% eens
De Toegang
58% eens
Gemeente
67% eens
Zorgaanbieders
41% eens
De Toegang
77% eens
Gemeente
70% eens
Zorgaanbieders
75% eens
De Toegang
17% eens
Gemeente
47% eens
Zorgaanbieders
-
9. In de praktijk accepteren andere betrokkenen in het veld/onze
De Toegang
67% eens
organisatie dat taken in de uitvoeringsregie rond de Jeugdwet
Gemeente
37% eens
door De Toegang worden uitgevoerd.
Zorgaanbieders
83% eens
1.
2. De gemeente faciliteert De Toegang voldoende om procesregie goed uit te kunnen voeren. 3. In de praktijk accepteren andere betrokkenen in het veld/onze organisatie de procesregierol door De Toegang 4. Ik /onze organisatie is in het algemeen tevreden over hoe de toegangsmedewerkers de procesregie uitvoeren 5. Het is logisch dat de uitvoeringsregie in de WMO in principe bij de zorgaanbieder is neergelegd 6. Het is logisch dat – bij onduidelijkheid over uitvoeringsregie (Wmo) – deze taak bij De Toegang ligt.
7. Het is logisch dat de taken in de uitvoeringsregie rond de Jeugdwet bij De Toegang zijn neergelegd.
8. De gemeente faciliteert De Toegang voldoende om taken in de uitvoeringsregie rond de Jeugdwet goed uit te kunnen voeren.
10. Ik/mijn organisatie ben/is over het algemeen tevreden over hoe
60
De Toegang
-
toegangsmedewerkers de uitvoeringregie rond de Jeugdwet
Gemeente
42% eens
uitvoeren
Zorgaanbieders
33% eens
Wat zien we op basis van de antwoorden?
Procesregie op WMO en Jeugd bij Toegang belegd
Wat verder opvalt: verschillen tussen teams Binnen De Toegang zelf wijkt de beantwoording
in de enquête op sommige regievragen significant Zorgaanbieders, gemeente en De Toegang
af bij onderlinge vergelijking. Het gaat dan om een
zijn het eens over het punt dat het voeren van
vergelijking tussen medewerkers die werkzaam zijn
procesregie een taak is die bij De Toegang op
in het domein Jeugd en medewerkers die bij Wmo
de juiste plek (logisch) is belegd. De gemeente
of op een ander terrein binnen de organisatie (SDV,
had de verwachting dat deze rol door anderen
staf- of administratieve functie) werkzaam zijn.
niet voldoende geaccepteerd zou worden, maar
Medewerkers van het team Jeugd vinden het
dat blijkt niet het geval te zijn, zo blijkt uit de
logischer dat De Toegang de procesregie voert bij
antwoorden. Zowel De Toegang als de gemeente
complexe en/of meervoudige problematiek dan
(zelf) vindt dat de facilitering van de gemeente om
medewerkers Wmo (of andere medewerkers). Dit
goed de regie op het proces te kunnen voeren te
hangt waarschijnlijk samen met een explicieter
wensen overlaat. Zorgaanbieders zijn niet tevreden
verstrekte opdracht aan De Toegang om bij
hoe De Toegang de procesregie vormgeeft, ook
jeugdvraagstukken, zeker als de veiligheid in het
de gemeente is hier ontevreden over. Als de
geding is, de regie te voeren.
regierol onvoldoende scherp is kunnen er (te) hoge
Alhoewel er in grote lijnen acceptatie is voor de
verwachtingen ontstaan.
plek waar de regievoering nu belegd is, worden er zowel in het vooronderzoek als in de enquête
Uitvoeringregie op Jeugd bij Toegang belegd
suggesties gedaan voor het meer beleggen van de regie bij zorgaanbieders.
Zorgaanbieders, gemeente en De Toegang zijn het eens dat het voeren van uitvoeringregie een taak is die bij De Toegang op de juiste plek
De uitvoering
Onduidelijkheden over regie
(logisch) is belegd. De gemeente had twijfels of de uitvoeringsregie Jeugd wel geaccepteerd wordt
Uit beantwoording van de vragen over regie,
door anderen. Deze twijfel lijkt ongegrond.
blijkt het voor ambtenaren niet duidelijk wie
Zowel De Toegang als de gemeente (zelf) vindt dat
welke rol heeft in regievoering. Een relatief hoog
de gemeente deze regierol beter moet faciliteren.
percentage geeft als antwoord; “geen mening”.
Ook hier geldt dat zowel zorgaanbieders als
Van zorgaanbieders valt op dat 40% van de
gemeente niet tevreden zijn over wijze waarop De
respondenten aangeeft niet altijd duidelijk te
Toegang de uitvoeringsregie invult.
hebben wie de regie heeft.
Uitvoeringregie op WMO bij aanbieders belegd
Uit het interview met teamleiders/praktijkleiders van De Toegang komt naar voren dat regievoering
Gemeente en zorgaanbieders vinden het logisch
met name bij Jeugd tot onduidelijkheid leidt. Ze
dat de uitvoeringsregie voor de Wmo belegd is bij
zeggen: ‘regie is een breed begrip waarover geen
de aanbieders. Daar denkt De Toegang anders over.
consensus bestaat’. Er zijn verschillende manieren
Slechts 32% van de medewerkers van de Toegang
om regie te voeren en er is per casus verschil in
vindt deze taak daar goed belegd.
wat nodig is. Wanneer er veiligheid in het geding is, vraagt het een andere regierol, dan wanneer er geen veiligheidsissues zijn.
61
Uit de enquête blijkt de onduidelijkheid over
zorgaanbieders, waardoor het noodzakelijk is om
regie ook te bestaan bij het voorliggend veld
als toegangsmedewerker de vinger aan de pols
(onderwijs). Zo wordt gezegd dat De Toegang stopt
te houden, terwijl er niet de ruimte voor geboden
met regievoeren als de veiligheid niet meer in het
wordt door de eigen organisatie.
geding is. Dit terwijl er dan nog wel verschillende hulpverleners in een gezin betrokken zijn en er dan
De vraag is of dit een wenselijke ontwikkelrichting
wel degelijk nog regie moet worden gevoerd. Men
is. Zeker bij complexe casuïstiek is de regierol
zegt dat de medewerkers van De Toegang bijna
belangrijk. In de dagelijkse praktijk blijkt dat
structureel aangeven geen regie te voeren. Dit is
medewerkers hun rol als regievoerder op hun
een merkwaardige constatering. Men zegt dat ‘ze’
eigen manier invullen en dat hierover geen
(De Toegang) dit dan goed beargumenteren vanuit
specifieke afspraken zijn gemaakt. Het is ook
het gemeentelijk beleid, maar het leidt volgens
onduidelijk in hoeverre de gemeente hecht aan het
hen tot verkeerde verwachtingen en een gebrek
adagium “één regisseur”. Er is geen directe sturing
aan monitoring. Het voeren van regie wordt gemist.
op dit beleidsuitgangspunt.
Procesregie wordt gedefinieerd als het op de hoogte zijn en de voortgang van de hulpverlening monitoren in een hulpvraag/gezin. Dit vraagt helicopterview over casussen, die te weinig wordt
Inspectie gezondheidszorg en Jeugd Regie op veiligheid De inspectie gezondheidszorg en Jeugd 33
teruggezien bij De Toegang. Soms wordt de
signaleerde recent dat de regierol die De Toegang
(proces)regierol ook bewust door zorgaanbieders
heeft, onvoldoende is uitgedacht. Zowel binnen
opgepakt vanuit andere belangen, wordt gemeld
de organisatie als in de samenwerking met
vanuit De Toegang. Er wordt rond casussen
ketenpartners zijn hier verschillende verwachtingen
contact gezocht met de gemeente over verlenging
over. Dit is risicovol, zo zegt zij, gezien de
van hulp, buiten De Toegang om. Doordat
verantwoordelijkheid die De Toegang draagt in
administratieve processen deels bij de gemeente
zaken met veiligheidsrisico’s. Een ander punt is dat
en deels bij De Toegang liggen, zorgt dit niet voor
niet alle professionals voldoende toegerust zijn om
efficiëntie en effectiviteit, is een opmerking vanuit
de regie op veiligheid te voeren. De aanbeveling
de enquête.
is dan ook om met ketenpartners te komen
Analyse
tot een gedeelde visie op regie (op veiligheid), noodzakelijke hulp en integrale hulpverlening.
In de praktijk blijkt het lastig bij afwijkende en complexe casuïstiek eigenaarschap te beleggen. Er wordt vanuit het management, zo geven toegangsmedewerkers aan, nu gestuurd op verkleinen van de rol in regievoering. Dit om te komen tot beheersing van de caseload bij oplopende wachtlijsten Jeugd. De mate waarin daadwerkelijk regie gevoerd wordt lijkt afhankelijk van de ruimte (of drukte) die er is. Toegangsmedewerkers signaleren een (acuut) probleem als er wachtlijsten zijn bij
33
62
Rapport Toezicht naar stichting De Toegang, Inspectie gezondheidszorg en Jeugd, februari 2020, p.17-p.18
Uit de quotes wordt de beleving vanuit de
“Complexiteit en onduidelijkheid, ontbrekende
praktijk goed verwoord. Zie onderstaand.
informatie maken soms dat het erg lang duurt voor er passende hulp/ondersteuning is in een gezin. Dit heeft invloed op de positie als
“Misschien kan de GGD in bepaalde
regievoerder en op het resultaat. Het levert
casuïstiek regiehouder zijn. Ik
helemaal veel vertraging op als er wel een
bedoel niet regie op veiligheid
oplossing is voor het probleem, maar dit niet een
maar een meer coördinerende
gecontracteerde zorgaanbieder betreft”.
rol. Als jeugdverpleegkundige en huisartsenondersteuner heb je een brede
“We moeten duidelijk in kaart brengen hoeveel
kijk op het kind en gezinssysteem en
tijd nodig is voor proces en/of uitvoeringsregie.
daar heb je veel informatie over in het
En hier FTE’s op aanpassen. Nu is er door
kinddossier die helpend voor De Toegang
hoge werkdruk, lange wachtlijsten ed. bijna
kan zijn”.
geen ruimte voor goede procesregie en/of uitvoeringsregie. De visie is 1 plan, 1 gezin, 1
“Ik denk dat de regie soms sneller
regisseur, door het bovenstaande is het nu 1
teruggegeven kan worden naar het
gezin én diverse betrokkenen vanuit De Toegang
voorliggend veld. Dit moet dan wel goed
over het geheel bekeken. Bij elke herindicatie
gecommuniceerd worden!”
een nieuwe medewerker in het gezin, dit is niet helpend”.
Bron: Enquête – open vragen – voorliggend veld
“(je moet) Heldere verwachtingen (hebben). Eigen kracht (regie waar mogelijk bij de inwoner/ ouder) versus "toegang voert regie" . De Toegang voert regie op veiligheid. Incidenteel “Ik denk dat er verwarring is binnen de
bij complexe casuïstiek "regie op zorg". De
organisatie (De Toegang) wat precies
gemeente lijkt af en toe de verwachting te
regie inhoudt”
hebben dat De Toegang bij alle zaken waar een advies ligt van De Toegang ook daadwerkelijk
“Indien er maar duidelijk
regie gevoerd wordt. Het hiaat hierin wordt wel
gecommuniceerd wordt, wie waarvoor
(h)erkend en op verschillende tafels besproken.
verantwoordelijk is dan maakt het voor
(Dit) Leidt nog niet tot een eenduidende/
ons niet uit. Voor ons dient helder te
gezamenlijke visie hierop. Daarnaast is het
zijn, wie wat, waar en wanneer doet en
ook praktisch met de huidige bezetting niet
wat er eventueel als vervolgtraject gaat
realistisch om bij al die zaken daadwerkelijk
plaatsvinden. Er is een heel ruim aanbod
regie te voeren, zoals ik er tegen aan kijk”.
van hulpverlenende instanties, een regievoerder moet hierin de regie gaan
“Regie voeren kost tijd en inspanning. Gezien
voeren en dat is wat wij nu missen”.
de drukte en vele aanmeldingen is er te weinig ruimte om goed regie te kunnen voeren”.
Bron: Enquête – open vragen – voorliggend veld Bron: Enquête – open vragen – medewerkers Toegang
63
Quote ambtenaren: “Het was mij niet bekend dat de
Bevindingen
Toegangsmedewerker procesregisseur
• De plekken waar regievoering nu formeel zijn
is. Naar mijn idee stelt De Toegang vast
belegd, is voor alle partijen acceptabel. Binnen
wat de hulpvraag is en adviseert wie
De Toegang geven sommige medewerkers
erbij ingeschakeld moet worden: als er
aan moeite te hebben met de (uitvoerings)
een voorziening is toegekend dan houdt
regierol die de zorgaanbieders hebben op de
de rol van De Toegang grotendeels op”
Wmo.
Quote voorliggend veld:
• Wie wanneer de regie heeft en tot hoever
“De afbakening van de regierol blijkt
de regierol gaat is echter niet altijd duidelijk;
in de praktijk moeilijk. Dan duikt een
kennelijk wordt dit niet scherp genoeg
medewerker in de uitvoeringsregie. Daar
afgesproken, vastgelegd of bij andere partijen
zijn ze niet van”.
kenbaar gemaakt.
Quote ambtenaren:
• Er wordt binnen De Toegang nog te weinig
“Ik merk dat voor mij de beperking
gekeken naar overdracht van regie naar
voornamelijk in het regievoeren
anderen en de procesgang rond regie.
ligt. Ik zie De Toegang meer als een doorverwijzer dan als een regievoerder.
• Procesregie op complexe casuïstiek is een taak
Wanneer De Toegang een verwijzing
die bij De Toegang hoort, deze taak is breder
doet zie je ze niet meer terug (op
dan alleen regie op veiligheid Jeugd. Dat is in
casusniveau)”.
de praktijk niet voor iedereen duidelijk.
Bron: Enquête – open vragen
• De regievoeringsrol van De Toegang krijgt minder prioriteit bij toenemende werkdruk. • Het is onduidelijk welke waarde de gemeente hecht aan het beleidsdoel één gezin, één plan, één regisseur.
64
4.2.6
Transformatie
Het Beleidskader - de bedoeling
Naast overdracht van specifieke kennis worden professionals van het toegangsteam getraind en gecoacht op het bij voortduring anders leren kijken.
Het kader voor de transformatieopdracht is het
Het toegangsteam wordt gezien als een spin in
beleidskader “Samen verder in het sociaal domein”.
het web van zowel de informele als de formele ondersteuning en dient in samenwerking met
De Toegang dient vorm te geven aan de
uitvoerende organisaties en inwoners een bijdrage
transformatie doelen door:
te leveren aan de ontmoetingen van inwoners.
a. te sturen op verbinding met vrij toegankelijke
In het beleidskader “Samen verder in het Sociaal
voorzieningen; b. invulling te geven aan de één gezin-één plan-
domein” is de transformatiedoelstelling als volgt geformuleerd:
één regisseur gedachte; c. te sturen op op- en afschalen; d. te sturen op verbinding met andere leefdomeinen (onderwijs en participatie).
“In 2021 hebben we als ambitie dat 40% van de hulpvragen zonder inzet van het formele of professionele veld wordt opgelost.”
De inzet is om zoveel mogelijk lichte vormen van ondersteuning in te zetten en zwaardere, duurdere vormen van ondersteuning daarmee
Invulling geven aan deze doelstelling zal in
te voorkomen . Het invulling geven aan de
een samenspel tussen gebiedsnetwerk en
transformatie in het sociaal domein is expliciet
toegangsteam plaatsvinden, zo wordt gesteld.
opgenomen in de profielschets van de leden
Deze doelstelling lijkt door het benoemen van
Raad van Toezicht van De Toegang35 .
een streefpercentage een scherpe doelstelling en
34
is de enige SMART geformuleerde doelstelling als
Definitie Transformatie De transformatie gaat vooral over een
het gaat over het realiseren van de gemeentelijke beleidsdoelen in het sociaal domein. Echter hoe het samenspel moet worden ingevuld, wie welke opdracht hierin heeft is niet duidelijk.
cultuur- en gedragsverandering. Van aanbod- naar vraaggericht, van curatief naar
Op de vraag hoe de 40% inzet van het sociaal
preventief, van problemen naar talenten
netwerk bij de Toegang wordt gemonitord, werd in
en kansen, van formele naar informele
het startdocument aangegeven dat de exacte wijze
ondersteuning, van verwijzen naar erbij halen,
van monitoring nog moest worden vastgelegd.
van bureaucratisch naar snel en doen, van
Ook wordt vervolgens elders gesteld dat het
sectoraal naar integraal36 .
is geformuleerd als een “ambitie” om meer en meer de omgeving te activeren en in te zetten bij hulpvragen. Voor inzicht in de resultaten op het sociaal domein is het lastig dat informele hulp en het gebruik van algemene voorzieningen in zijn algemeenheid
34
Samen verder in het sociaal domein 2017-2021, p.17
35
Startdocument Toegangsteams, 2017, p. 53
36
Startdocument Toegangsteams Emmen, 2017, p. 23.
65
niet worden vastgelegd in systemen. Hierdoor kan
45% van de ondervraagden van gemeente en De
de verschuiving van maatwerkvoorzieningen naar
Toegang vinden dat dit een terechte opdracht is.
algemene voorzieningen en informele hulp en
Het voorliggend veld en de zorgaanbieders spreken
ondersteuning moeilijk worden vastgesteld, zo
zich scherper uit. 33% van de zorgaanbieders
stelt de Rekenkamercommissie Emmen in haar
en slechts 29% van het voorliggend veld vindt
rapport . De gemeente geeft aan dat de financiële
dat deze opdracht bij De Toegang neergelegd
onzekerheid vanuit het Rijk het doorvoeren van de
kan worden. Daarbij komt dat slechts 11% van de
transformatie (innovatie) heeft bemoeilijkt .
toegangsmedewerkers vindt dat de gemeente De
37
38
Het beleidskader – uitwerking in de praktijk
Toegang daartoe ook voldoende faciliteert.
Er is behoefte aan een (hernieuwde, herziene,
Zorgaanbieder vinden voor het overgrote deel,
bijgestelde) visie op transformatie. Zo wordt
88%, dat zij ook een belangrijke opgave hebben
gesteld in de enquête. De transformatie doet meer
in het realiseren van de transformatie. Ook het
dan ooit een beroep op het samenwerken tussen
voorliggend veld zegt dat ze daar een belangrijk
de zogenaamde 0e, 1e en 2e lijn. De Toegang zou
aandeel in hebben (65% van de respondenten uit
als een ‘spin in het web’ een rol moeten pakken bij
het voorliggend veld).
het realiseren van een goede overgang tussen deze lijnen en bij het op maat bieden van een antwoord
Mogelijkheden om hulpvragen voorliggend op te
op de vraag van de hulpvrager. Er zou meer
lossen, op -en af te schalen, via andere domeinen
ingezet moeten worden op het versterken van het
op te lossen of casussen af te sluiten
maatschappelijk middenveld in plaats van het ‘tegenhouden’ van 2e lijns-indicaties. De Toegang
Aan toegangsmedewerkers is gevraagd of het
wordt gezien als een bewaker van de indicaties.
ze lukt om hulpvragen in het eigen netwerk van
Het zou moeten betekenen volgens respondenten
cliënten op te lossen. Dat is zoals bekend een
dat er meer met zijn allen normaliserend gewerkt
transformatiedoel. De toegangsmedewerkers zijn
wordt, waarbij in uitzonderingsgevallen een
daar niet erg optimistisch over. 35% geeft aan dat
indicatie nodig is.
dat niet lukt en 49% zegt dat het soms lukt. De
Beleving respondenten
slagingskans is dus niet erg hoog. Geconcludeerd kan worden dat het een lastige opgave is. Het
Toegang medeverantwoordelijk voor
is niet met zekerheid te zeggen of het zit in de
transformatie
ontbrekende kracht van het netwerk of dat de toegangsmedewerker onvoldoende het eigen
Zorgaanbieders, De Toegang, het voorliggend veld
netwerk van de cliënt durft aan te spreken (of een
en de gemeente zijn eensgezind als het gaat om
combinatie daarvan).
de medeverantwoordelijkheid van De Toegang voor de transformatie. Het antwoord is ja. Er is minder stelligheid en een groter verschil in de antwoorden tussen organisaties als het gaat om de vraag of de opdracht aan De Toegang om 40% van de hulpvragen met informele, niet-professionele hulp op te lossen, terecht bij De Toegang ligt.
66
37
Rapport Sociaal Domein gemeente Emmen, Rekenkamercommissie Emmen, april 2018, p.14.
38
Rapport Sociaal Domein gemeente Emmen, Rekenkamercommissie Emmen, april 2018, p.13.
4.2.6 <Grafiek 1> In hoeverre lukt
16%
het een hulpvraag via het eigen netwerk op te lossen? Bron: Enquête – gesloten vragen
(Heel) vaak
49%
35%
Soms Zelden
De Toegang
80%
20% Gemeente
Zorgaanbieder
Voorliggend
Ook is aan toegangsmedewerkers gevraagd of ze een hulpvraag via voorliggende of algemene voorzieningen weten op te lossen. Daar zijn toegangsmedewerkers wat positiever over dan het oplossen via het eigen netwerk (12% lukt zelden, 59% soms en 29% zegt heel vaak).
4.2.6 <Grafiek 2> In hoeverre lukt het een hulpvraag via
29%
voorliggende en algemene
67%
voorzieningen op te lossen? Bron: Enquête – gesloten vragen
59%
(Heel) vaak Soms Zelden
33% 12% De Toegang
Gemeente
Zorgaanbieder
Voorliggend
67
Een andere vraag die aan toegangsmedewerkers is gesteld in hoeverre het ze lukt om te sturen op op -en afschalen bij zorgaanbieders. Van de toegangsmedewerkers zegt 60% dat ze daar vaak in slagen en 33% zegt soms. Opmerkelijk is dat de zienswijze van de zorgaanbieders anders is. Slechts 29% van de aanbieders zegt daar vaak toe in staat te zijn en 34% zegt daar soms in te slagen. De toegangsmedewerkers vinden zorgaanbieders succesvoller in de op- en afschaalopdracht dan dat de zorgaanbieders dat zelf vinden.
4.2.6 <Grafiek 3> In hoeverre
17%
lukt het te sturen op opschalen en afschalen door zorgaanbieders?
60%
42% 34%
Bron: Enquête – gesloten vragen
(Heel) vaak
29%
33%
Soms
6%
Zelden
De Toegang
42%
37%
Gemeente
Zorgaanbieder
Voorliggend
Toegangsmedewerkers zeggen dat bij 27% van de casussen het niet lukt om deze af te sluiten en dat het in 44% van de gevallen soms lukt. In 29% van de hulpvragen lukt het wel. De gemeenteambtenaren denken daarentegen dat het niet of zelden voorkomt dat een casus niet afgesloten kan worden. De vraag is waar de zorg over deze casussen ligt: bij De Toegang? Dit wordt niet duidelijk uit de enquête (en vraagt dus nadere bestudering, zeker als dat inhoudt dat daardoor de caseload alsmaar groeit bij De Toegang).
4.2.6 <Grafiek 4> In hoeverre lukt het om casussen na de
29%
13%
evaluatie ook echt af te sluiten? Bron: Enquête – gesloten vragen
44%
(Heel) vaak
88%
27%
Soms Zelden
68
De Toegang
Gemeente
Zorgaanbieder
Voorliggend
Wat verder opvalt - verschillen tussen teams
Er is geen eenduidig beeld over de mate
Vergelijken we de antwoorden in de enquête
waarin nu al transformerend gewerkt wordt
tussen medewerkers Wmo, Jeugd en overige
in het sociaal domein. Zo wordt in de enquête
medewerkers (SDV, staf, administratief) dan
aangegeven dat De Toegang al langere tijd
zien we rondom de invulling van het thema
gewend is om te kijken wat laagdrempelig
transformatie een aantal interessante verschillen
kan en werkt men aan normaliseren en de-
tussen de teams. De medewerkers Wmo zijn
medicaliseren. Echter, zo wordt gesteld in een
significant tevredener over de faciliterende rol van
interview met toegangsmedewerkers:
de gemeente in de transformatie dan de overige teams van de toegangsorganisatie. Daarentegen hebben ze er minder vertrouwen in dat hulpvragen
“Er wordt aan de andere kant ook zo
in het eigen netwerk opgelost kunnen worden, zijn
veel bezuinigd, dat daar waar vroeger
ze iets negatiever over het vinden van oplossingen
opvoedingsvragen zonder verwijzing
in voorliggende en algemene voorzieningen,
opgepakt werden, nu “je soms haast niet
het kunnen sturen op op- en afschalen door
anders kan dan verwijzen, omdat je het als
zorgaanbieders of het kunnen oppakken van de
organisatie niet meer kunt waarmaken”.
ondersteuning via andere leefdomeinen.
De uitvoering
Bron: interview toegangsmedewerkers
De vraag in hoeverre De Toegang de haar gestelde hulpvragen weet om te buigen van potentiële
De behoefte aan meer aanbod aan voorliggende
maatwerkvoorzieningen naar ondersteuning in
voorzieningen en het bezuinigen op het
het eigen netwerk, algemene voorzieningen of zelf
voorliggend veld is moeilijk te rijmen, zo zeggen
weet op te lossen binnen drie gesprekken, kan niet
toegangsmedewerkers.
worden beantwoord. Dit wordt niet of onvoldoende vastgelegd in systemen en hierop wordt ook niet
Hoe wordt de stand van de transformatie beleefd
gerapporteerd in de kwartaalrapportages van De
door de verschillende partijen en hoe draagt
Toegang.
De Toegang daaraan bij? De beelden worden op de volgende pagina weergegeven.
In het gehouden interview met de directeurbestuurder werd het volgende aangegeven:
“Er zijn verwachtingen en ook misverstanden. Er zijn verwachtingen rondom bijv. de transformatie. Maar er moet bewustwording komen dat De Toegang een grote bijdrage levert aan de transformatie die niet direct zichtbaar is als het gaat over afschaling aan de voorkant en de opleverende besparing”. Bron: interview
69
“Er wordt te vaak jeugdhulp ingezet voor
“De kaders staan beschreven in allerlei
maatschappelijke vragen: de problemen
documenten. De gemeente moet regie
worden in het kind gezocht in plaats van
nemen en via onze gesprekken met onze
bij de problematiek van ouders, de school,
partners of bijeenkomsten de visie te
de leefomgeving. De opgroeisituatie
herhalen, zodat er gemeenschappelijke
verandert onvoldoende en dan begint vaak
kennis tot stand komt”.
de stapeling van jeugdhulp. Een visie vanuit transformatie zoals normaliseren, betrekken
Bron: Enquête – Enquête open vragen, ambtenaren
van het netwerk kan veel meer worden uitgedragen” “De bedoeling van de transformatie is voor velen niet helder. Problemen worden
“Bij met name klanten die maatwerkhulp
vaak opgelost door inzet van Jeugdhulp,
nodig hebben zien we dat die hulp wordt
terwijl de in stand houdende factoren in de
uitgehold omdat er getransformeerd wordt.
context (armoede, onderwijs, verslaving,
Echter de klanten ervaren het alleen maar
LVB): de maatschappelijke opdracht van
als hulpvermindering. Het ‘zoek het maar uit’
de transformatie binnen het gehele sociale
gevoel. Dus daar zou meer begeleiding op
domein te weinig vorm krijgt”
zijn plek zijn”.
“De Transformatie is een breed begrip. Is
“Emmen is groot, 6 gebieden met elk hun
onze visie nog wel up-to-date? Binnen de
andere laagdrempelige voorzieningen,
gemeente leven al verschillende inzichten
dit is verwarrend. Een belemmering die ik
en onduidelijke beelden. Nemen we dan
ervaar is het inzetten van het netwerk van
De Toegang voldoende mee of werken ze
de jeugdige, dit vraagt heel veel tijd van een
met de transformatie zoals we die eerder
medewerker om dit te organiseren. Daarbij
bepaalde hebben en verwachten we de
is het netwerk vaak te zwak om in te kunnen
transformatie anno nu?”
schakelen”.
“Ik denk dat de druk bij De Toegang groot
“Er is te weinig hulp voorliggend”.
is. Hierdoor is er denk ik weinig ruimte in de hoofden om werkelijk te transformeren.
“Vooral als de gemeente Emmen streeft naar
Het zou goed zijn om aan De Toegang
dat 40% van de hulpvragen met informele,
een beleids/transformatiemedewerker te
niet professionele hulp moet worden
koppelen die de transformatie op gang
opgelost in 2021. Waar is dit op gebaseerd?
brengt en linking pin is voor de gemeente”.
Weet de gemeente wel hoeveel zorgvragen er in het gebied zijn? Prima dat er voor
“Met betrekking tot de brede blik,
informele hulp wordt gekozen waar dat kan,
preventief, oog voor talenten en kansen is
maar graag professionele hulp waar nodig.”
dit onvoldoende en niet aanwezig”. Bron: Enquête – Enquête open vragen, voorliggend veld Bron: Enquête – Enquête open vragen, ambtenaren
70
“De 40% doorstroom naar informele zorg
‘De ervaring op dit moment is dat
is een mooie gedachte; in de praktijk is
voorliggende voorzieningen wegbezuinigd
het eerder een harde bezuiniging dan
worden of maar voor korte duur ingezet
cliëntgericht. Afschalen vraagt soms in de
kunnen worden. Wanneer stut en steun hulp
eerste fase meer uren ondersteuning om
vanuit een voorliggende voorziening ingezet
daarna eerder af te schalen. We zien almaar
kan worden, zal dit veel schelen’’.
meer dat een beschikking dermate krap wordt afgegeven dat het behalen van doelen
‘De gemeente moet zich realiseren dat met
een bijna onmogelijke opgave wordt”.
de problematiek die er in de gemeente is, veelal al langere periode speelt en niet
“Een stabiele Toegang zal er aan kunnen
binnen een paar jaren op te lossen is. Er
bijdragen dat de transformatieprocessen
zijn mensen die altijd ondersteuning nodig
sneller kunnen ontwikkelen. Naar mijn
zullen blijven hebben. Afschalen naar de
mening is een reductie van 40% aan
algemene collectieve voorziening lukt
zorgkosten niet geheel reëel gezien de zorg
veelal niet omdat simpelweg de capaciteit
in de regio Emmen”.
ontbreekt bij het voorliggend veld’.
“Er is vanuit De Toegang erg veel focus
‘Duidelijke afspraken ook richting
op de eigen bedrijfsvoering en zeer
voorliggend veld, zorgaanbieders en andere
weinig betrokkenheid bij de gezamenlijke
samenwerkingspartners. Wat is de rol van
transformatie-opdracht. We missen echt
De Toegang en dit duidelijk communiceren
de gezamenlijke focus op de kansen v.w.b.
ook naar de inwoners. Wanneer wordt
de transformatie, De Toegang laat hierin
iets opgeschaald, wanneer afgeschaald,
niets (pro)actiefs zien helaas. Misschien dat
wanneer zijn evaluaties en waar wordt op
er na een lastige start nu ruimte voor gaat
geëvalueerd. Duidelijk het voorliggend
ontstaan?”.
veld in beeld hebben en eventueel samen oplopen in casussen. Doordat De Toegang
“Ons inziens ontbreekt een integrale-
zelf ook meer naar de voorkant gaat, kan
domein overstijgende aanpak waardoor een
er veel vanuit preventie worden gedaan, er
transformatie niet realiseerbaar is. Hierdoor
werken ten slotte allemaal HBO geschoolde
is het voor De Toegang ook onmogelijk om
professionals met SKJ registratie. Maar dan
te komen tot een integrale aanpak”.
moet de visie van De Toegang ook helder zijn. Wil De Toegang een rol hebben in het
Bron: Enquête – Enquête open vragen, zorgaanbieders
voorliggend veld en dus zelf meer preventief inzetten d.m.v. eigen hulpverlening of alleen maar advies geven voor een beschikking als soort beschikking-loket? Bron: Enquête – Enquête open vragen, toegangsmedewerkers
71
‘Er zal vanuit het voorliggend veld voldoende
‘Om te kunnen transformeren is het
georganiseerd moeten worden waar de
van belang dat er intensiever wordt
inwoner naar verwezen kan worden. Vaak
samengewerkt. Dit zal tussen De Toegang
zijn de bestaande algemene voorzieningen
en de gemeente zijn maar ook met het
niet passend voor de situatie of past het te
aanwezige netwerk in Emmen. Voor mij,
weinig bij de wensen van de inwoner.
voornamelijk Beschermd Wonen aanvragen,
Ook is de sociale kaart van het voorliggend
houdt dit in dat er een betere afstemming
veld niet altijd duidelijk en moet je dit
moet komen met de maatschappelijke
echt ontdekken in de tijd dat je in Emmen
opvang, politie, OGGZ, Menso, GGZ. Dit
werkzaam bent. Hier zou meer overzicht in
betekent dat ik niet 80% van mijn tijd kan
gebracht moeten worden zodat je de juiste
besteden aan het oppakken van signalen en
voorzieningen in het voorliggend veld goed
huisbezoeken afleg. Dit betekent dat ik ook
en makkelijk weet te vinden’.
tijd moet investeren om deze samenwerking vorm te geven en hierin afspraken te kunnen
‘Het voorliggend veld moet beter ingericht
maken en zorgen dat mensen niet tussen wal
worden, zodat hier ook daadwerkelijk
en schip vallen, wat nu wel gebeurt. De zorg
naar verwezen kan worden. Negen van de
binnen Emmen is hier niet goed op afgesteld’.
tien meldingen die ik doorstuur naar het voorliggend veld worden niet opgepakt,
‘Stop met bezuinigen bij Sedna, zij zijn het
omdat de problematiek snel te ingewikkeld
voorliggend veld. Belangrijke trainingen
is, er in het voorliggend veld te weinig
zoals bijv. de Bikkel training worden
mogelijkheden zijn om daadwerkelijk hulp te
stopgezet. Hier komt geen vervanging
verlenen en ga zo maar door’.
voor, de vraag blijft hetzelfde dus zetten we jeugdhulp in. Onderwijs en zorg moeten
72
‘Meer samenwerking met organisaties als
beter en efficiënter gaan samenwerken.
bijv. Sedna. Ik merk dat in de Monden deze
Realistisch is dat de er veel kinderen in
er wel is maar in andere gebieden weinig of
onveiligheid opgroeien, door juist de
niet. De sociale teams in de verschillende
professionalisering van De Toegang, Sedna
gebieden zijn niet (meer) of weinig actief.
komen deze kinderen steeds meer en beter
Het is vaak onduidelijk wat een organisatie
in beeld, waardoor de hulpvragen van
als Sedna bijvoorbeeld kan.’
kinderen fors toenemen’.
Bron: Enquête – Enquête open vragen,
Bron: Enquête – Enquête open vragen,
toegangsmedewerkers
toegangsmedewerkers
Tot slot nog enkele opmerkingen van ambtenaren die ingaan op de vraag hoe de gemeente stuurt op het realiseren van de transformatiedoelen:
“We willen monitoren in hoeverre de beleidsdoelstelling worden gehaald. De toegangsmedewerkers vullen echter in het systeem er vaak niet in hoe de hulpvraag is opgelost” “Het kostenbewustzijn moet vergroot worden, dat zou ook een motivatie kunnen zijn om te transformeren” “Wij (gemeente) moeten gaan sturen door de agenda te bepalen. We bepalen de agenda maar we sturen onvoldoende. Het lijkt er op dat de agenda ondeugdelijk is”. Bron: Enquête – Enquête open vragen, ambtenaren
73
Bevindingen • De transformatie-opgave ‘an sich’ is
• Het lijkt of De Toegang er beter in slaagt
geformuleerd, maar wie wat moet doen (welke
hulpvragen kwijt te raken in algemene
opdracht) is niet uitgewerkt en daarmee is er
voorzieningen dan in het eigen netwerk.
onvoldoende basis gelegd voor verantwoording, monitoring en doelbereiking van de opgave.
• Vanuit de gemeente lijkt er minder geloof in het zoeken/vinden van oplossingen in andere
• De transformatieopdracht vindt men terecht (mede) ook bij De Toegang liggen.
leefdomeinen. Dit roept de vraag op in hoeverre er dan ook sturing op plaatsvindt.
• De verwachtingen die expliciet neergelegd zijn
• Ook binnen de hulpverlening lijkt het betrekken
bij De Toegang ten aanzien van hun rol in de
van andere leefdomeinen als oplossingsrichting
transformatieopgave zijn niet scherp genoeg
lastig te zijn.
geformuleerd. Wanneer ben je als Toegang goed bezig in de transformatieopgave?
• Er is sprake van casussen die niet kunnen worden afgesloten waardoor er kennelijk een hulpvraag
• Ook voor alle andere spelers in het sociaal
blijft.
domein geldt dat onduidelijk is wat hun expliciete bijdrage moet zijn in de transformatie.
• Een scherper inzicht in deze populatie is gewenst, zeker ook als dit betekent dat hieruit
• De opgave die De Toegang heeft op
(maar ook andere partijen) in gaat/blijft zitten
maatwerk is te ambitieus, zijnde:
(verstoppingen).
a. Op casusniveau zoveel mogelijk in zetten op lichte ondersteuning (daar waar het kan). b. Te sturen op algemene voorzieningen. c. Binnen het totale zorglandschap “spin in het web” zijn. d. Een bijdrage te leveren aan het versterken van het informele veld. e. Te werken aan innovatie. • Het betrekken van het eigen netwerk als (mede)oplossing voor hulpvragen is zowel bij in de verwijzing (De Toegang) als in het hulpverleningstraject (zorgaanbieders) een lastige opgave.
74
structureel aandacht vanuit De Toegang
transformatie naast de toegangstaak tot
4.3
Deelvraag 2 Doelmatigheid inrichting van het toegangsproces
In 4.4. en 4.5. wordt met name de doeltreffend en doelmatigheid van De Toegang geduid in vergelijking met andere gemeenten. In deze hoofdstukken wordt op hoofdlijnen ingegaan
De hoofdstukken 4.3, 4.4. en 4.5 gaan in op de
op de bevindingen van HHM. Bijgaand is in het
bevindingen die een antwoord moeten geven
bijlagenboek het volledige rapport van HHM
op de vraag hoe doelmatig de inrichting van
toegevoegd.
het toegangsproces is en hoe doeltreffend en
Er wordt nader ingegaan op de vraag wat op basis
doelmatig de bedrijfsvoering van De Toegang is. Ter
van het takenpakket van De Toegang een passende
verduidelijking de definities van doelmatigheid en
caseload is 39 . De norm voor wat passend is ontstaat
doeltreffendheid:
door onderlinge vergelijking tussen gemeenten waarbij rekening gehouden wordt met een bepaalde bandbreedte die door omgevingsfactoren
Doelmatigheid is de mate van gebruik van
bepaald wordt.
middelen om een bepaald doel te bereiken. Als metafoor wordt ook wel gebruikt: de kortste route naar het doel. Een proces is doelmatig als het ten opzichte van de norm weinig middelen gebruikt.
4.3.1
Rechtmatigheid - wettelijke termijnen
De termijnen voor afhandeling van meldingen Doeltreffendheid (effectiviteit) geeft aan dat de
Wmo, Jeugdhulp en Schulddienstverlening hebben
uitkomst van het proces gerealiseerd wordt. Een
een wettelijke basis. Deze zijn door de gemeente
metafoor hiervoor is: het doel raken.
Emmen vastgelegd in gemeentelijke beleidsregels en verordeningen.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op: 4.3.1 en 4.3.2. Doelrealisatie op rechtmatigheid: - Slaagt De Toegang er in bij te dragen aan het
Wmo 2015
Onder de Wmo 2015 ziet de aanvraagprocedure er als volgt uit. Voordat de cliënt een aanvraag
realiseren van de wettelijke eisen die gesteld
indient bij het college, doet hij een melding bij het
worden aan het toegangsproces?
college waarin hij aangeeft behoefte te hebben
4.3.4. Doelrealisatie op kwaliteit:
aan maatschappelijke ondersteuning. Het college
- Wat zijn de bevindingen ten aanzien van de
heeft dan 6 weken de tijd om hier een onderzoek
kwaliteit van de onderzoeken die door De
naar te doen. De cliënt kan dan na dit onderzoek de
Toegang uitgevoerd worden?
aanvraag indienen. Zodra de cliënt dit doet, moet
4.3.5 Doelmatige inrichting van het toegangsproces:
het college binnen 2 weken een beslissing over
- Is het toegangsproces voor de onderzochte
de aanvraag nemen. Als het college onvoldoende
dienstverlening (Wmo, Jeugd en SDV) doelmatig
gegevens heeft om een beslissing te nemen dan
ingericht?
dient het college de cliënt op de hoogte te stellen
- Wat zijn de bevindingen ten aanzien van de
en aan te geven hoeveel tijd er aanvullend nodig is
(beschreven)werkprocessen die De Toegang per
om onderzoek te doen.
doelgroep hanteert?
De wet gaat er van uit dat de gehele procedure niet meer dan 8 weken in beslag zou mogen nemen.
39
De directeur-bestuurder geeft aan dat er momenteel (jan 2021) gewerkt wordt aan caseloadbepaling.
75
Onder toepassing van artikel 4:14 Awb kan de
het geval van SDV 6 weken) een besluit op hun
beslistermijn verlengd worden.
aanvraag? Aangezien het gaat om de evaluatie van
Jeugdwet
de toegang tot Wmo, Jeugdwet en SDV, gaat het hier om de uitvoering zoals die door De Toegang
Een aanvraag voor jeugdhulp is vergelijkbaar met
wordt uitgevoerd. De andere toegangspoorten
de procedure die gehanteerd wordt bij de Wmo,
worden hierin niet meegenomen.
zoals gesteld in de gemeentelijke beleidsregels. Ook hier geldt dat deze in principe binnen 8 weken tot een besluit moet leiden. De gemeente kan conform
Werkwijze
Het team Kwaliteit Sociaal Domein (KSD) van
de Awb de beslistermijn Jeugd opschuiven als de
de gemeente Emmen levert wekelijks een
gemeente de aanvraag niet binnen de termijn kan
managementrapportage (MI) aan bij De Toegang. Dit
behandelen.
gebeurt op basis van een gebruikersovereenkomst die De Toegang met de gemeente heeft afgesloten.
In de Wmo 2015 is de bestuursrechtelijke periode
De bron voor deze MI vormen de systemen
van acht weken opgesplitst. Er staat zes weken voor
I-Samenleving en het medewerkersportaal (MP)
onderzoek, en twee weken voor het beslissen op de
van de gemeente Emmen. Daarnaast leveren
aanvraag. Voor de Jeugdwet wordt de termijn van 8
de gemeentelijke kwaliteitsmedewerkers en
weken wettelijk gezien niet opgesplitst in 6 weken
informatie-adviseurs per kwartaal een rapportage
onderzoek en 2 weken voor beslissen op aanvraag.
‘kwaliteitsmonitor’. Deze wordt gedeeld met het management van de gemeente en met De Toegang.
SDV
Conform de wet Schuldhulpverlening 2017
Uit de gesprekken met de (gemeentelijke)
geeft de gemeente Emmen in de beleidsregels
kwaliteitsmedewerkers en medewerkers
aan dat iemand die zich wendt tot het college
informatievoorziening blijkt:
voor schulddienstverlening binnen vier weken
• Dat de wettelijke termijn van 8 weken
uitgenodigd zal worden voor een eerste gesprek
op cliëntniveau niet uit de verschillende
en ingeval van een crisissituatie dat er binnen 3
registratiesystemen op te maken valt doordat:
werkdagen crisisinterventie geboden wordt. Het
- De melding in I-Samenleving geregistreerd
college streeft er na om een aanvraag in het kader
wordt en afgesloten wordt als De Toegang
van de schulddienstverlening binnen 6 weken na
het gespreksverslag af heeft. Er wordt dan
datum aanvraag af te handelen.
een signaal aangemaakt (andere nummering) in I-Samenleving op grond waarvan de
4.3.2
Doelrealisatie - wettelijke termijn versus doorlooptijden
maken. De melding en het signaal in I-samenleving hebben een andere codering en zijn niet navolgbaar. Jeugdaanbieders
Het doen van onderzoek bij meldingen Wmo,
en Schulddienstverlening werken niet in
Jeugdhulp en SDV is als taak bij De Toegang
I-Samenleving, dus de gehele procedure is niet
belegd. De vraag is of het toegangsproces voor de
navolgbaar;
verschillende ondersteuningsvormen voldoet aan
76
hoofdaanbieders een ondersteuningsplan
- De wettelijke termijn van 8 weken wordt op
de wettelijk gestelde termijn. Dus krijgen inwoners
cliëntniveau wel steekproefsgewijs getoetst door
binnen de gestelde termijn van 8 weken (of in
kwaliteitsmedewerkers Wmo en Jeugd.
• Dat (gelet op bovenstaande) voor de Wmo,
• Er wordt niet gemonitord op de dienstverlening
Beschermd Wonen en Jeugd de gemiddelde
rond Schulddienstverlening (geen onderdeel
doorlooptijd slechts voor een deel van
van de controle van kwaliteitsmedewerkers; niet
het toekenningsproces in beeld gebracht
opgenomen in de kwaliteitsmonitor).
kan worden, namelijk van melding tot
• De fase van het beslissen op de aanvraag is een
gespreksverslag. De Toegang heeft daar vier
taak die bij de gemeente ligt. Voor de beslisfase