Bijlage bij 21.000237 - Rapport evaluatie toegangsproces (RIS.10095)
Tekst van het document
weken de tijd voor. De aanbieders hebben dan
staat 2 weken. In het MP (medewerkersportaal)
nog twee weken om het ondersteuningsplan te
van de gemeente vindt de registratie plaats.
maken om de onderzoeksfase binnen 6 weken
De koppeling tussen melding in I-Samenleving
af te ronden . Voor de Wmo is ook zichtbaar
en aanvraag in het MP is niet te maken. Wel is
te maken of de hoofdaanbieders binnen de
de gemiddelde doorlooptijd van de beslisfase
40
gestelde termijn de ondersteuningsplannen
inzichtelijk;
weten op te leveren, dat is niet zichtbaar te
• Er bestaat een verschil tussen de werkelijke stand
maken bij de jeugdzorgaanbieders;
van zaken en de geregistreerde gegevens in de systemen. Dit wordt veroorzaakt door hiaten in het administreren van handelingen bij De Toegang.
Gemiddelde doorlooptijden Toegang uit registratiesystemen 10 9 8 7 6 5 4 3 2
6
8,2
6
9
6
5
6
5
6
5,5
6
5
1 0
Q3-2018
Q4-2018
4.3.2 < Grafiek 1> Gemiddelde doorlooptijden Toegang Wmo Bron: Gemeente Emmen
Q1-2019
Q2-2019
Q3-2019
Q4-2019
4
4
4
4
8 7 6 5 4
Afgesproken doorlooptijd in weken Werkelijke doorlooptijd in weken
40
3 2
7
5,8
4,8
1 0
Q1-2020
Q2-2020
Q3-2020
Q4-2020
Dit geldt niet voor gecontracteerde BW-aanbieders, die kunnen na afgifte van een indicatie binnen een termijn van 3 maanden alsnog een ondersteuningsplan indienen.
77
In het overzicht over Q3 2018 t/m Q4 2019 dat
De werkelijke doorlooptijd in het rood is de
overgenomen is uit de opgestelde kwaliteitsmonitor
periode van melding t/m gespreksverslag. De
staat in het blauw de afgesproken termijn41 . Vreemd
kwaliteitsmonitoringsrapportages over de eerste
genoeg staat hier dat de termijn voor afhandeling
twee kwartalen van 2020 zijn formeel nog niet
door De Toegang zes weken is. Dat is niet correct. Het
opgeleverd. Op verzoek van de onderzoekers
moet vier weken zijn, aangezien de aanbieders ook
zijn ten behoeve van dit onderzoek wel al de
nog twee weken nodig hebben voor het maken van
doorlooptijden over 2020 aangeleverd door de
het ondersteuningsplan. (Het laat zien dat ook de
informatie-adviseurs.
kwaliteitsmonitor nog in de kinderschoenen staat). In de monitor 2020 is dat aangepast naar vier weken.
4.3.2 <Grafiek 2> Gemiddelde doorlooptijd Beschermd
10
Wonen (in weken) Bron: Gemeente Emmen
5
Afgesproken
4
doorlooptijd in weken Werkelijke
0
doorlooptijd in weken
8
4
7,2
4
6,5
4
Q1-2020
Q2-2020
Q3-2020
Q4-2020
6
6
6
6
4.3.2 <Grafiek 3> Gemiddelde doorlooptijd De Toegang Jeugd Bron: i Sam, Gemeente Emmen
Afgesproken doorlooptijd in weken Werkelijke doorlooptijd in weken 12 10 8 6 4 2 0
41
6
6
Q3-2018
6
8,7
Q4-2018
11
Q1-2019
Q2-2019
7
Q3-2019
5
Q4-2019
Deze is overigens niet correct vermeld. De termijn moet 4 weken zijn, omdat deze grafiek uitsluitend zicht geeft op de doorlooptijd bij de Toegang tot en met het gespreksverslag.
78
11
4.3.2 <Grafiek 4.> Gemiddelde doorlooptijd Toegang Jeugd 2020 Bron: iSam, Gemeente Emmen
Afgesproken doorlooptijd in weken
12 10 8 6 4
Werkelijke
2
doorlooptijd in weken
0
6
10,8
Q1-2020
6
10,2
Q2-2020
6
9,1
Q3-2020
6
Q4-2020
(NB. ook in deze rapportages staat de streeftermijn op 6 weken, terwijl de afgesproken termijn die De Toegang heeft vier weken is).
Bevindingen doorlooptijden
naast elkaar I-Samenleving, MP, Civ Sam en voor
Er is geen instrumentarium op basis waarvan
SDV nog Allegro en Cognos) en er meerdere
gestuurd kan worden op het behalen van
verantwoordelijken zijn op onderdelen, wordt er
de 8 weken termijn. Wel vinden er achteraf
geen ‘overall’ verantwoordelijkheid genomen. De
steekproefsgewijs toetsen plaats. De grafieken
gemeente is echter wel eindverantwoordelijk,
laten zien dat de gemiddelde doorlooptijden bij
maar stuurt niet op het halen van de wettelijke
De Toegang hoger zijn dan de streeftermijnen.
termijnen. Kanttekening die gemaakt kan worden
Voor de Wmo wordt de termijn (van 4 weken) met
dat er een escape is door de mogelijkheid om de
twee weken overschreden en voor Jeugd wordt de
termijn te verlengen. Bovendien is het zo dat de
termijn (van 4 weken) met vier weken overschreden
hulp aan de cliënt in de praktijk al wel start ook al
in 2018-2019 en in 2020 met 6 weken. Voor
is er nog geen beschikking. De cliënt ondervindt er
Beschermd Wonen wordt de termijn (van 4 weken)
daardoor ‘minder hinder’ van.
met drie weken overschreden. Bijzonder is dat de beschrijvingen van de werkprocessen van De Toegang niet aansluiten bij de afgesproken
Cliëntervaringen
Uit uitgevoerde cliënt ervaringsonderzoeken Wmo
termijnen voor afhandeling en ook niet aansluiten
en Jeugd blijkt dat er een groot verschil zit in de
bij de wettelijk (verplichte) termijnen. Dus al in de
beleving van cliënten Wmo en Jeugd als het gaat
beschrijving van de werkprocessen op Jeugd en
om de vraag of ze snel geholpen zijn43 . Voor Wmo
Wmo zitten weeffouten qua termijnen.
(alle vormen van Wmo- ondersteuning dus inclusief
42
Beschermd Wonen) is dat percentage 72% en Het toegangsproces SDV (voor wat betreft de
voor Jeugd is dat 45%. De beleving van de cliënten
gemeentelijke rol) is niet onderzocht.
komt overeen met het beeld van de grafieken
Aangezien er geen overzicht is over het
over doorlooptijden, waar de overschrijdingen op
totaalproces (registratie in meerdere systemen
Jeugd aanzienlijk hoger liggen dan die voor Wmo.
42
v.b. Werkproces Jeugd (Visio) 2 december 2017 hanteert 9 weken, Wmo 12 weken.
43
Vanwege lage respons in het cliënt ervaringsonderzoek Jeugd is het overigens lastig conclusies te verbinden uit het onderzoek, zo stellen ambtenaren.
79
Ongetwijfeld zullen niet alleen de doorlooptijden
Jeugd
van De Toegang in deze spelen, maar ook de
• De gemiddelde doorlooptijd van De Toegang
oplopende wachtlijsten van jeugdzorgaanbieders
voor het proces van melding tot gespreksverslag
(zoals toegangsmedewerkers aangaven tijdens
is over de periode 2018-2019 gemiddeld 8 weken
interviews).
en in 2020 is dat gemiddeld 10 weken. Dat is
Nadere uitwerking per doelgroep Wmo
• De gemiddelde doorlooptijd van De Toegang voor
meer dan het dubbele, de streeftermijn is 4 weken. • Uit gesprekken met medewerkers Jeugd (Toegang en gemeente) komt naar voren dat
het proces van melding tot gespreksverslag is
met name bij de aanbieders Jeugd er groeiende
over de periode 2018-2019 en 2020 gemiddeld 6
wachtlijsten zijn, bij sommige aanbieders soms 12
weken. Dat is 2 weken langer dan de streeftermijn
weken44 .
van 4 weken.
• Uit de kwaliteitsmonitor Jeugd 2019 (2020 is nog
• De hoofdaanbieders (op één hoofdaanbieder na)
niet geleverd) blijkt dat de gemeente weliswaar
leveren de ondersteuningsplannen gemiddeld
gemiddeld binnen de termijn van 2 weken (van
genomen niet binnen de gestelde twee weken
aanvraag tot besluit) blijft, maar daarnaast in 27%
(zie grafieken in het bijlagenboek).
van de gevallen gebruik maakt van de wettelijke
• Uit de kwaliteitsmonitor Wmo 2019 (2020 is nog niet geleverd) blijkt dat de gemeente weliswaar
mogelijkheid om de beslistermijn te verlengen. • Uit de interviews met De Toegang komt naar
gemiddeld binnen de termijn van 2 weken blijft
voren dat medewerkers wel een signaal krijgen
(van aanvraag tot besluit) maar dat daarnaast in
in I-samenleving als de afgesproken termijn
30% van de gevallen gebruik gemaakt wordt van
(op casusniveau) overschreden wordt, maar
de wettelijk mogelijkheid om de beslistermijn te
dat er bij het management weinig sturing zit
verlengen. Verder wordt er in Q4 2019 melding
op het behalen van termijnen. Ook vanuit de
gemaakt dat de gemiddelde doorlooptijd oploopt.
gemeente zijn de doorlooptijden nauwelijks
• Uit het recent uitgevoerde cliënt ervaringsonderzoek Wmo (2020) blijkt dat 72% van de respondenten wist waar ze een
tot geen onderwerp van gesprek in de accountgesprekken. • Het recent uitgevoerde cliëntervaringsonderzoek
hulpvraag konden stellen en dat ze daarna ook
Jeugd (2020)45 , laat zien dat iets meer dan de
snel geholpen zijn. Op de vraag of ze ook goed
helft (64%) van de respondenten aangeeft vaak
geholpen zijn, gaf meer dan 80% aan dat dat het
tot altijd de hulp gekregen te hebben die het
geval was.
kind nodig heeft, maar minder dan de helft is van mening snel geholpen te zijn 45%. 49% geeft
Beschermd Wonen
aan ‘nooit’ of ‘soms’ snel geholpen te zijn.
• De gemiddelde doorlooptijd van De Toegang voor het proces van melding tot gespreksverslag is over
Schulddienstverlening (SDV)
2020 gemiddeld 7 weken. Dat is 3 weken langer
• In de kwartaalrapportages en de MI van De
dan de streeftermijn van 4 weken. • De doorlooptijden zijn in 2019 niet bijgehouden.
80
Toegang is SDV niet opgenomen. De uitvoering van Schulddienstverlening is bij de gemeente
Beschermd Wonen is ook nog geen onderdeel van
belegd. De Toegang heeft een informerende
de kwaliteitsmonitor.
en signalerende rol als het gaat om inwoners
44
Informatie oktober 2020
45
Zie noot 40
met schulden. Medewerkers SDV van De
Vanwege andere prioriteiten blijken de Q1 en de
Toegang voeren een keukentafelgesprek met de
Q2 kwaliteitsrapportages over het jaar 2020 nog
inwoner die schulden heeft 46 . De beschikking
niet gemaakt te zijn (medewerkers: ‘het is een
wordt door de gemeente opgesteld. Door het
ondergeschoven kindje’). Ze worden niet gebruikt
gemeentelijk team SDV wordt aangegeven dat
om te sturen, maar om achteraf zicht te krijgen op
het intakegesprek opnieuw gedaan wordt na
ontwikkelingen.
doorzetting van De Toegang. In de praktijk lijkt het niet goed te werken, vooral ook omdat het
Er vinden tweewekelijks gesprekken plaats
kwetsbaar georganiseerd is bij De Toegang (twee
tussen De Toegang en de accountmanager van
medewerkers, bij ziekte van één van de twee
de gemeente. Daarvan worden geen schriftelijke
stagneert het).
verslagen gemaakt. Welke onderwerpen daar aan de orde komen in relatie tot de monitoring en
4.3.3
Wat valt verder op?
waarop gestuurd wordt, is niet duidelijk. Dit geldt overigens ook voor de gesprekken die plaatsvinden tussen management en bestuurder van De Toegang.
De Toegang krijgt haar managementinformatie via het team KSD van de gemeente aangeleverd. De MI-rapportages worden in opdracht van De Toegang door het team opgesteld. Het zijn extra
4.3.4
comptabele Excel-bestanden. Informatie over
Doelrealisatie kwaliteit & professionaliteit De Toegang
werkprocessen wordt niet gegenereerd binnen
Wat wordt er door de gemeente aan De Toegang
het gebruikte systeem I-samenleving. Het extra
gevraagd als het gaat om het leveren van kwaliteit
comptabel werken maakt dat er gemakkelijk
en wat zien we in de praktijk? Onderstaand wordt
fouten kunnen ontstaan. De Toegang is voor
ingegaan op de kwaliteit van dienstverlening,
stuurinformatie grotendeels afhankelijk van de
maar ook wordt stil gestaan bij de beleefde
gemeentelijke backoffice. De stuurinformatie die
professionaliteit van De Toegang. Tot slot wordt
geleverd wordt is nog vrij summier, ze bieden ook
ingegaan op de meest actuele ontwikkelingen
nog weinig relevante data. De Toegang vraagt
(sept/okt 2020) die van invloed zijn op de kwaliteit
niet (pro)actief de managementinformatie op en
van dienstverlening.
lijkt ook niet te sturen op scherpere analyses. Ook bij de vastlegging aan de bron in het systeem
Kwaliteit: algemeen
I-samenleving is nog weinig discipline om het
In het startdocument 47 is een aantal uitgangspunten
volledig en tijdig te vullen (registeren van acties in
geformuleerd, die ingaan op de verwachte kwaliteit
het systeem). Dat geldt ook voor hoofdaanbieders
van De Toegang:
die in I-samenleving werken. De gemeente maakt
- Toegangsmedewerkers en regisseurs worden
naast een MI ook kwaliteitsmonitors. Er is nog niet
gematcht op basis van een functie- en
zo’n lange traditie. Het is eerder een eerste begin
competentieprofiel.
om een kwaliteitsmonitoring te ontwikkelen. In de
- Het team heeft ruimte om ‘al doende te leren’ en
rapportages zitten nog fouten, de betrouwbaarheid
om een eigen manier van werken te ontwikkelen
van de gegevens is nog niet zo groot. De gemeente
passend bij de dynamiek van het leefgebied en
noch De Toegang vragen de gegevens actief op.
de dynamiek van het team.
46
Anders dan de werkbeschrijving SDV aangeeft wordt geen advies opgesteld.
47
Startdocument Toegangsteams Emmen 2017, p. 22
81
- Professionals en organisaties leren vooral van elkaar: van elkaars kennis, specialismen en
Toetsing en verantwoording
In het startdocument 49 staat aangegeven dat de gemeente wil sturen op kwaliteit en financiën.
vaardigheden. - De kwaliteit van de toegangsmedewerkers
De periode 2017 tot 2021 zou worden benut
wordt geborgd in de stichting (middels
om te onderzoeken op welke manier het beste
ontwikkeltrajecten en een functionering/
gemonitord en geëvalueerd kan worden.
beoordelingscyclus). Sinds medio 2018 is de gemeente gestart met In algemene zin wordt gesteld dat personeel
kwaliteitsmonitoring op Wmo en Jeugd50 . Deze
dat ingezet wordt gekwalificeerd moet zijn.
rapportages worden gedeeld met De Toegang.
Het streven is dat medewerkers T-shaped
De rapportages komen tot stand op basis van
professionals worden . De geïnterviewden stellen
steekproefsgewijze kwaliteitstoetsing door
dat het werken als T-shaped professional in de
kwaliteitsmedewerkers van de gemeente51 . Er
praktijk een utopie is gebleken. Medewerkers zijn
wordt getoetst op juridische kennis, inzicht,
specialisten en geen generalisten.
nauwgezetheid en duidelijkheid. De normen die
48
gehanteerd worden, zijn opgesteld op basis van de De uitgangspunten binnen De Toegang zijn
wet, gemeentelijke beleidsregels en verordeningen.
gebaseerd op rolvolwassen en professionele
In de monitor wordt naast de uitkomst van de
medewerkers die zelf organiserend (eigen
steekproeven o.a. inzicht gegeven in aantallen
regie) functioneren en zich verantwoorden.
hulpvragen, doorlooptijden (onderzoeks- en
Coaching, intervisie en casuïstiekbespreking
beslisfase) en het aantal besluiten gegenereerd uit
met teamleiders, gedragswetenschapper en
de diverse systemen als het Medewerkersportaal,
praktijkleider en onderling dragen bij aan het
i-Samenleving en bijgehouden excelbestanden.
vergroten van de kwaliteit van medewerkers.
Doordat het registreren op meerdere onderdelen
Binnen De Toegang moet men zorg dragen voor:
nog verbetering behoeft is overigens geen 100% betrouwbaar inzicht beschikbaar. In het
- Het inrichten van een kwaliteitsmanagementsysteem. - Scholingsplannen deskundigheidsbevordering gericht op taken en verantwoordelijkheden.
jaaroverzicht 2019 komt naar voren dat op de getoetste onderdelen de kwaliteit van de adviezen aanmerkelijk verbeterd is. Dit beeld wordt bevestigd in de afgenomen interviews. Er is geïnvesteerd zowel door De Toegang (praktijkbegeleiders)
In de opdrachten (Wmo, Jeugd en SDV) aan De
als de gemeente (kwaliteitsmedewerkers) in
Toegang voor het vervullen van toegangstaken
deskundigheidsbevordering van medewerkers
worden de kwaliteitskaders gesteld. De
(scholing, aanscherpen van gehanteerde
betreffende kaders zijn opgenomen in
format voor het gespreksverslag, spiegelen op
bijlagenboek.
geconstateerde ‘fouten’).
48
Startdocument p. 22
49
Startdocument p. 12
50
De kwaliteitsrapportage WMO rapporteert ook over onderdelen die niet door De Toegang worden uitgevoerd. Dan gaat het om
het opstellen van het advies en het verlenen van de beschikking voor de Gehandicaptenparkeerkaart en het Leerlingenvervoer. Deze onderdelen worden door het team IMS van de gemeente uitgevoerd. 51
82
Er wordt anders dan voor WMO en Jeugd geen toetsing uitgevoerd op SDV door kwaliteitsmedewerkers van de gemeente.
De kennis beklijft, er is voor de onderdelen Wmo/
opgenomen in de inhoudelijke verslaglegging.
Beschermd Wonen een stabiele groep ontstaan
Daarnaast zouden verdere afspraken worden
van kundige medewerkers. Specifiek wordt
gemaakt voor het opstellen van trendrapportages.
benoemd de stappen die de medewerkers
Ten aanzien van verantwoording en monitoring
Beschermd Wonen gemaakt hebben in het
stelt de jeugdhulpopdracht dat er via de cyclus van
opstellen van een onafhankelijk advies. Evenals
het bestuurlijk overleg terugkoppeling plaatsvindt.
voor de Wmo wordt er door kwaliteitsmedewerkers Jeugd van de gemeente steekproefsgewijs
In de huidige beschikbare rapportages
getoetst op geleverde kwaliteit op onderzoek doen
(kwaliteitsmonitors, de kwartaalrapportages
door De Toegang.
en jaarverslagen die worden opgesteld door De Toegang) is niet tot nauwelijks sprake van
De kwalitatieve verslaglegging van de
inhoudelijke verslaglegging. Hierbij kan worden
hulpverlening (ondersteuningsplannen) door
gedacht aan bijvoorbeeld gebiedsgerichte
de zorgaanbieders, wordt niet getoetst door de
analyses, inzicht in aard, zwaarte en complexiteit
gemeente maar gecheckt door De Toegang. In
van zorgvragen, effecten van hulpverlening of de
een interview met de toegangsmedewerkers
inzet vanuit het voorliggend veld en mate van
Jeugd werd aangegeven dat de kwaliteit van de
samenwerking.
ondersteuningsplannen en verslaglegging niet altijd goed is, hetgeen betekent dat De Toegang
In de kwartaalrapportages van De Toegang
hierop moet sturen. Men stelt dat de zorgverlener
zelf (bijvoorbeeld Q1-Q2 2020) wordt geen
niet op ondeugdelijkheden wordt aangesproken
verantwoording afgelegd over kwaliteitsaspecten.
maar de toegangsmedewerkers wel. Er zijn geen
De invulling binnen de rapportages is vormvrij.
minimale kwaliteitseisen gesteld voor vastlegging
Bestuurlijke overleggen zijn er wel, maar aangezien
van data en informatie door de zorgaanbieders.
de verslaglegging summier is, is het niet te zien of hierover mondeling gerapporteerd wordt. In
In 2020 is de kwaliteitsmonitoring zowel op
de kwartaalrapportages van De Toegang wordt
Wmo als Jeugd nog niet opgeleverd. In de
gerapporteerd over scholing van medewerkers.
kwaliteitsmonitor t/m Q4-2019 Jeugd, wordt
Er wordt geen verantwoording afgelegd
geconstateerd dat er in het vierde kwartaal een
over de kwaliteit van dienstverlening. In de
verbetering is te zien ten opzichte van het derde
kwartaalrapportages van De Toegang wordt
kwartaal. Er worden minder ‘fouten’ geconstateerd,
geen verantwoording afgelegd op het onderdeel
maar het hele jaar beschouwend is er nog geen
Schulddienstverlening.
consistent beeld te zien qua verbetering. Bij de aangehouden aanvragen schort het met name aan
Tot dusverre is het nog niet scherp wat het
een duidelijke onderbouwing van het advies.
gehanteerde kwaliteitssysteem is, of er monitoringsgegevens zijn geformuleerd en hoe het
In de opdracht uitvoering toegangstaken
opschalingsmodel is georganiseerd bij De Toegang.
Jeugdhulp is er bij de start aangegeven dat voor
De huidige kwaliteitsmonitors omvatten adviezen,
de toegangstaken jeugdhulp in afstemming met
constateringen en actiepunten. Het is onduidelijk
De Toegang een set van monitoringsgegevens
wat daar mee gebeurt en of deze worden
geformuleerd zou worden, die dienen te worden
opgevolgd of gemonitord op verbetering.
83
Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd: verbeterplan
Medio 2018 ontving de inspectie meerdere signalen over de kwaliteit van medewerkers en het hoge verloop van medewerkers bij stichting De Toegang. Geconstateerd werd dat de hulpverlening onvoldoende van de grond
Er waren ook aandachtspunten: - er is nog te weinig sprake van een eenduidige werkwijze; - medewerkers maken onvoldoende gebruik van externe expertise van ketenpartners; - niet alle aantekeningen over veiligheid komen in het dossier terecht (risico bij overdracht);
kwam, wat maakte dat deze stagneerde of niet
- wachtlijsten bij Jeugd- en volwassen – GGZ of
goed werd ingezet, waardoor de kwaliteit van
de Raad voor de Kinderbescherming leidt tot
de hulpverlening structureel te kost schoot en in sommige gevallen leidde tot directe onveiligheid
verzwaring problematiek; - complexe problematiek is lastig te organiseren,
bij jeugdigen. Op grond daarvan hebben De
zorgaanbieders achten het te risicovol;
Toegang en de gemeente een verbeterplan
- de regierol is onvoldoende uitgedacht;
opgesteld. Zij zijn een verbetertraject ingegaan,
- niet alle professionals zijn voldoende toegerust;
waarbij de resultaten in januari 2019 zijn
- De Toegang evalueert het effect van de ingezette
gepresenteerd aan de Inspectie. In november
hulpverlening niet.
2019 heeft de inspectie getoetst of het heeft geleid tot een beter functioneren van De
Als noot geeft de Inspectie aan dat de
Toegang. De inspectie heeft toen vastgesteld dat
verbetermaatregelen deels nog hun weerslag
dat het geval was. Positief werd gewaardeerd
moeten vinden in de praktijk en dat de
dat:
verbeteringen nog grotendeels intern gericht
- stappen gezet zijn in opbouw en stabiliteit van
waren!
de teams, waardoor het aantal wachtenden
Het Inspectierapport heeft volgens de teamleiders
voor stichting De Toegang is beperkt;
van De Toegang een mooie meting op kwaliteit
- kaders en voorwaarden zijn versterkt
opgeleverd. 52 Het voornemen is via een werkgroep
(inwerktraject, functieprofiel, opleidingsplan,
training & opleiding nu zelf audits uitvoeren op
inzet gedragswetenschapper, onderlinge
kwaliteit, aldus de teamleiders.
afstemming); - bij complexe problematiek er extra afstemming plaatsvindt; - inwoners positief zijn over hoe medewerkers het gesprek aan gaan;
Heeft De Toegang positie en in hoeverre wordt zij serieus genomen en als professionele organisatie gezien door zorgaanbieders, de gemeente, het
- medewerkers Signs of safety gebruiken;
voorliggend veld en andere partners in het zorg-
- het verloop onder het personeel is
welzijnsveld? En wat zegt De Toegang zelf over
genormaliseerd;
haar eigen professionaliteit en wat is de mate
- spoedzaken direct worden opgepakt;
van erkenning van de gemeente in de rol van
- alternatieve hulp wordt ingezet als
opdrachtgever als het gaat om het al dan niet zijn
noodzakelijke hulp nog niet voor handen is; - regierol op veiligheid beter wordt ingevuld.
52
84
Professionaliteit De Toegang
Bron: interview teamleiders De Toegang.
van een professionele organisatie? Hierover zijn in de enquêtevragen gesteld.
4.3.4 <Grafiek 1>. De Toegang wordt door de andere maatschappelijke partners als
63%
een professionele organisatie
85%
gezien Bron: Enquête – gesloten vragen
8% 29%
Neutraal
11% 4%
Oneens
De Toegang
Gemeente
Eens
Zorgaanbieder
Voorliggend
58%
53%
20%
24%
17%
23%
24%
Gemeente
Zorgaanbieder
Voorliggend
4.3.4 <Grafiek 2> De Toegang is een professionele organisatie. Bron: Enquête – gesloten vragen
79%
3%
Eens Neutraal Oneens
De Toegang
Uit grafiek 1. valt af te lezen dat
Verondersteld mag worden dat een professionele
toegangsmedewerkers denken dat de andere
organisatie weinig interventies nodig heeft op de
maatschappelijke partners hen als een
(kwaliteit) van het werk. Opvallend is echter dat
professionele organisatie zien (85% van de
de ambtelijke organisatie aangeeft dat het niet
toegangsmedewerkers is die mening toegedaan).
vanzelfsprekend is dat de adviezen van De Toegang
Kijkend naar de scores van de zorgaanbieders en
in de praktijk 1-op-1 overgenomen worden door de
het voorliggend veld (zie grafiek 2) wijkt dit beeld
gemeente. Zo geeft ruim 30% aan dat dit aan de
behoorlijk af van het zelfbeeld van De Toegang en
adviezen direct overgenomen worden, maar bijna
zijn zij minder positief (58% zorgaanbieders-53%
48% geeft aan dat dit niet het geval is, waarbij bijna
voorliggend veld). Het beeld van de gemeente over
22% hier neutraal heeft geantwoord.
de professionaliteit van De Toegang ligt iets dichter bij de ‘zelfbeeld’ van De Toegang.
85
De medewerkers van de gemeente zijn dus
“Het kennis- en ervaringsniveau van de
positiever dan de medewerkers van De Toegang
gemiddelde toegangsmedewerker laat
hadden verwacht. Van de ambtenaren vindt ruim
te wensen over als het gaat om complexe
79% dat De Toegang een professionele organisatie
(psychiatrische) jggz – problematiek”.
is. De gemeente vraagt zich echter wel af of andere partijen De Toegang wel professioneel
Bron: Enquête – open vragen, zorgaanbieder
vinden, zo blijkt uit de enquête. De aarzeling van de gemeente wordt bevestigd. De zorgaanbieders en het voorliggend veld beoordelen de professionaliteit aanmerkelijk lager. Van de zorgaanbieders geeft 58% aan het (enigszins)
Actuele situatie De Toegang september 2020 Alhoewel er sinds 2018 een stijgende lijn
eens te zijn met de stelling ‘De Toegang is een
waarneembaar was in verbetering van kwaliteit
professionele organisatie’. En van het voorliggend
van dienstverlening en afnemende wachtlijsten,
veld is 53% het (enigszins) eens met deze stelling.
is in 2020 te zien dat er sprake is van afnemende doorlooptijden en daardoor groeiende wachtlijsten,
Alhoewel de indruk uit de interviews en de
verloop van personeel en daarmee verlies aan
documentenanalyse is dat de kwaliteit van de
kwaliteit. De omstandigheden wijzingen door
dienstverlening de afgelopen 2 jaar (maatwerk
toenemende wachtlijsten bij aanbieders en
leveren) flink vooruitgegaan is, wordt er melding
daarnaast is er een taakstelling vanuit de gemeente
gemaakt dat de laatste maanden een negatieve
neergelegd bij De Toegang.
tendens merkbaar is: onrust, oplopende wachtlijsten en verloop onder medewerkers. De
Met name bij het onderdeel Jeugd doen zich
geringere stabiliteit en kwaliteit wordt met name
problemen voor, zo rapporteert De Toegang;
op het onderdeel Jeugd gemeld.
- dat er verloop is onder het personeel, overdracht tijd kost en er gebrek is aan ervaring bij nieuwe,
Een voorbeeld van een quote uit de organisatie zelf:
jonge medewerkers; - dat de wachtlijsten oplopen, voor Jeugd is de wachtlijst 12 weken voordat een eerste afspraak
“De Toegang is een roerige organisatie waar erg veel verloop is van goed personeel. Het
ingepland kan worden met De Toegang (crisiszaken worden opgepakt);
verloop van ervaren medewerkers zorgt
- dat er is geen doorstroom is en sprake van
voor onrust en dit gaat ten koste van de
wachtlijsten bij zorgaanbieders, GI’s en de
kwaliteit”. Het MT doet geen inspanningen
Raad voor de Kinderbescherming (door het
om goed personeel binnen te houden. Het
Coronavirus is beperkte capaciteit beschikbaar).
huidige MT is niet in staat de juiste sturing te
Regie op deze casuïstiek ligt bij De Toegang;
geven en er is geen visie”.
- dat de klachten sinds kort weer toenemen door lange wachttijden zowel bij zorgaanbieders als bij
Bron: Enquête – open vragen, toegangsmedewerker
De Toegang; - de bezuinigingsopgave een druk legt op de beschikbare capaciteit (streven is om formatie gemiddeld 60 fte terug te brengen naar gemiddeld 55 fte)
86
4.3.5
Doelmatige inrichting van het toegangsproces
leggen, door in de werkwijze meer uniformiteit aan
Doelmatigheid kan op verschillende manieren
waarin duidelijkere richtlijnen gegeven worden voor
bereikt worden. In de literatuur worden die
het afsluiten van een melding).
invalshoeken ook wel geduid als technische en allocatieve doelmatigheid. Het gaat niet zozeer om het verschil, ze liggen in elkaar verlengde, ze laten eenvoudigweg zien waaraan gedacht kan worden.
te brengen en door onderdelen van werkprocessen duidelijker uit te werken (protocollen bijvoorbeeld
Actualisatie beschrijvingen werkprocessen De werkprocessen binnen de verschillende domeinen zijn niet eenduidig en de daarin gehanteerde termijnen stroken niet met de wettelijk vastgelegde termijnen.
Technische doelmatigheid: Het toegangsproces is ‘lean’ georganiseerd (geen
Het proces van melding tot einde zorg moet
dubbele handelingen, geen verspilling,
geactualiseerd worden met een aparte route
voorkomen van fouten en het stroomlijnen
voor Wmo en Jeugd. Het werkproces Wmo-
van processen, hogere kwaliteit leveren tegen
hulpmiddelen is in concept klaar en Begeleiding en
gelijke kosten).
Huishoudelijke hulp zijn duidelijk beschreven. Voor woningaanpassing is het werkproces niet duidelijk
Allocatieve doelmatigheid: De beschikbare
(wat doet de gemeente en wat De Toegang?). De
middelen worden daar ingezet waar ze het
aanpassingen in de werkprocessen worden in
meeste opleveren (geen onnodig ‘zware of
samenspraak met de gemeente gemaakt. Het
dure’ professional).
werkproces binnen Jeugd rondom crisismelding is via richtlijnen op Drents niveau afgestemd. Het werkproces rondom veiligheidscasuïstiek Jeugd
Cijfermatig wordt doelmatigheid in 4.3 besproken.
kent duidelijke afspraken tussen gemeente,
In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de inrichting
Veilig Thuis Drenthe en De Toegang en is goed
van het werkproces, de organisatiestructuur
ingeregeld.
rondom de toegang tot hulp en ondersteuning en de financiële sturing op doelmatigheid. Opmerkingen en gedane suggesties uit het
Aandachtspunten huidige werkprocessen
In het doornemen van de huidige werkprocessen
vooronderzoek, de interviews en de enquête zijn
valt een aantal zaken op.
meegenomen.
• De te hanteren termijnen wijken af van de
Inrichting werkproces
wettelijk gestelde. • Uit het beschreven proces van melding tot en
De huidige werkprocessen zijn niet direct
met keukentafelgesprek valt niet op te maken of
paraat en bekend, zo blijkt uit interviews met
er bij de melding triage plaats vindt en of er dan
toegangsmedewerkers. Beschrijvingen van
verschillende routes ingezet worden.
de werkprocessen zijn verouderd (2017) en de
• Bij Wmo-begeleiding en huishoudelijke hulp
beschrijvingen zijn vrij grofmazig. Medewerkers
wordt beschreven dat de ondersteuning door een
van De Toegang geven zelf aan dat er efficiënter
hoofdaanbieder al wordt gestart zonder formele
gewerkt kan worden door meer afspraken vast te
beschikking. Het ondersteuningsplan bij een
87
toekenning Beschermd wonen is geen onderdeel
b) het voorkomen van een nieuwe aanvraag t.z.t.
van het advies en komt pas na de afgifte van de
door bundeling in één advies Beschermd
beschikking (de inkoopafspraken verschillen per
Wonen waardoor maar één beschikking hoeft
vorm van dienstverlening). • Voor SDV is de rol van De Toegang minimaal
te worden afgegeven; c) het opknippen van het werkproces van De
(geen advies, geen plan van aanpak) als sprake is
Toegang door bij melding een betere triage te
van doorverwijzing naar het gemeentelijke team
organiseren;
SDV. • Er is sprake van een verschillende werkwijze in de aanpak bij complex of enkelvoudige casussen. Bij
d) de routes ‘enkelvoudig’ en ‘complex’ verder uitlijnen54; e) voeren van telefonische keukentafelgesprekken.
complex worden binnen De Toegang ook andere
Dit is vanwege het Coronavirus ingevoerd,
collega’s ingeschakeld vanuit team Jeugd en/of
werkt efficiënt, maar monitoring is van belang
SDV.
(afbreukrisico maatwerk);
• Er is bij De Toegang geen inzicht in het
f) het oppakken van dubbeling in de uitvraag
toegangsproces bij andere ‘ingangen’.
tussen zorgaanbieder en De Toegang55 ;
• De klachtenprocedure en werkwijze is niet
g) enkelvoudige indicatiestellingen (onder
duidelijk en toegankelijk op de website te vinden.
Aanzetten tot verdere verbeteringen toegangsproces
Er wordt door toegangsmedewerkers aangegeven dat er intern binnen de organisatie goede stappen
voorwaarden) neerleggen bij aanbieders, zodat De Toegang meer gefocust kan zijn op casussen waarvoor ze toegevoegde waarde hebben; h) het vermijden van een dubbele intake op schulddienstverlening56 .
zijn gezet, maar dat de gemeente ook nodig is om de efficiency en doelmatigheid te vergroten.
Uit een interview kwam naar voren dat er door
De administratieve druk wordt als groot ervaren,
een betere samenwerking met het welzijnswerk
of zoals werd gesteld in een interview met
(Sedna) voor wat betreft de ‘vinger aan de pols’
toegangsmedewerkers: “Alles moet verantwoord
functie er winst te behalen is. De lijntjes met
worden”. Er is verder weinig ruimte om maatwerk
maatschappelijk werk/buurtwerk/jeugdwerk
te leveren buiten de kaders om (soms moet het
kunnen nog veel korter. Ook wordt de ruimte
bij de gemeente achter de helsdeuren vandaan
gemist om wat vaker vanuit De Toegang contact
gehaald worden om het onorthodoxer te doen)53 .
met een cliënt te onderhouden om de boel even op gang te krijgen en te houden: het direct
Voorbeelden van vereenvoudiging van
loslaten is op lange duur kostenverhogend. Vanuit
werkprocessen die voorbijkomen en waarvan een
medewerkers van de GGD werd aangegeven dat
aantal al worden opgepakt, zijn:
zij meer ondersteunend kunnen werken aan
a) terugdringen van uitgebreide gespreksverslagen;
De Toegang57.
53
Bron: interview toegangsmedewerkers.
54
Circa 80% van de meldingen leidt tot een indicatie binnen één wet, zo blijkt uit onderzoek van de Wetenschappelijke Raad
55
De Toegang bepaalt wel wat er moet gebeuren maar niet aantal uren. Dit moet weer opnieuw ‘bedacht’ worden door
56
Zowel bij de Toegang als team SDV van de gemeente. Veel meldingen komen binnen bij de gemeente. Die wordt geacht ze
voor het Regeringsbeleid (WRR). aanbieder, dus daar wordt weer over gesproken in een andere setting. door te verwijzen naar De Toegang, vervolgens komen de cliënten weer terug bij de gemeente. 57
88
Bron: enquête
Inrichting organisatie; structuur en fysieke positionering
georganiseerde structuur met aanpassingen in aansturing, werkverdeling, werking in teams en het loslaten van de gedachte van de T-shaped
De Toegang heeft de opdracht fysiek werkzaam
medewerker. Inzet is wel kennisverbreding
te zijn in 6 gebieden van de gemeente met
onderling te bevorderen op de domeinen Wmo,
ruimte voor eigen gebied specifieke werkwijzen . 58
Jeugd, SDV.
De interne organisatiestructuur was en is ingericht vanuit een inhoudelijke benadering
De beweging naar centraal is mede ingezet,
(medewerkers werkzaam op Wmo-casussen,
omdat de signalen slechts voor 2% binnen komen
Jeugdmedewerkers en medewerkers specifiek
bij de fysieke balies. Verder moet het leiden tot
op SDV). De functies van gedragswetenschapper
uniformiteit in processen. Deze beweging is
(Jeugd) en praktijkleider (Wmo) binnen De
overigens een afwijking op de oorspronkelijke
Toegang bieden inhoudelijke ondersteuning
visie van de gemeente zoals vastgelegd in o.a.
(casuïstiek) aan de medewerkers. De teamleiders
het startdocument en de overeenkomsten en
doen de aansturing van de teams.
opdrachten61 .
In een zogenaamd maandelijks superusersoverleg waarin ook de gemeente aanschuift, vindt
Een andere beweging is de nog redelijk
er afstemming plaats met als doel te komen tot
recente62 overheveling van de taken van het
uniforme werkprocessen in op elkaar afgestemde
Zorgloket van de gemeente naar De Toegang,
systemen.
hetgeen ook bijdraagt aan het ‘leanen’ van het
Organisatiewijziging De Toegang
toegangsproces.
Men heeft binnen De Toegang een
De frontoffice van de gemeente verwees
organisatieverandering in gang gezet, waarbij
willekeurig door naar De Toegang, aldus een
het uitgangspunt is de aansturing meer op
respondent. 63 Het gebeurt vaak dat inwoners naar
een uniforme wijze en dus doelmatiger neer
De Toegang verwezen worden maar toch bij de
te zetten59 . Deze behoefte komt voort uit de
gemeente moeten zijn.
constatering dat er sprake is van verschillen per 60
locatie, verschillen in aanpak van problematiek, in de doorstroom van aanvragen en ontwikkeling van de 6 teams. Er was behoefte aan een
Gemeentelijke organisatie: opdrachten, rollen en taken De gemeente is de enige opdrachtgever
direct beschikbare ondersteuning vanuit de
van De Toegang en heeft een deel van het
praktijkleider/gedragswetenschapper.
toegangsproces Wmo, Jeugd en SDV bij de
De aanpassingen betreffen een meer centraal
stichting neergelegd via opdrachten. De opdracht
58
Sinds kort wordt de bedrijfsvoering meer centraal aangestuurd, zijn de teams centraal gehuisvest, en wordt gewerkt met
59
Voortkomend uit gemeentelijke bezuinigingen op de lumpsum en vanuit inhoudelijke en sturingsoverwegingen.
spreekuren in de gebieden. 60
Bron: presentatie directeur-bestuurder d.d. 9 juli 2020.
61
Niet iedereen is zo gelukkig met de keuze van De Toegang zo blijkt uit de enquête: “Ik vind het jammer dat de medewerkers van de Toegang straks centraal gaan werken en niet meer in de gebiedsteams. Ik verwacht dat dit de samenwerking niet ten goede zal komen”. De centralisatie staat haaks op de opdracht aan de Toegang om gebiedsgericht te werken, tenzij De Toegang hier op een andere wijze invulling aan gaat geven.
62
Voorjaar 2020.
63
Bron: enquête
89
aan De Toegang zou scherper (meer gebundeld)
functionarissen. Rolduidelijkheid, het ‘weten
geformuleerd moeten worden. Er moet meer
waar je van bent en wat je moet doen’ is voor
focus aangebracht in de opdracht, zo horen we
verbetering vatbaar binnen de gemeente64 . De
van geïnterviewden. Dit zou een doelmatige
aansturing van het sociaal domein binnen de
uitvoering van de opdracht bevorderen.
gemeente is sectoraal ingericht (Jeugd-WmoSDV) hetgeen de relatie met De Toegang ook
Wat duidelijk is, is dat de opsplitsing in meerdere
sectoraal gedreven maakt. De verschillen in wijze
separate volgtijdelijke deelopdrachten, de
van inkoop van zorg (Wmo en Jeugd) helpen
uniformiteit niet bevordert. Als voorbeeld valt
niet mee in het uniformeren van de aansturing,
te noemen de invulling van de regierol. Er is
ondanks een specifieke accountmanager voor
terugblikkend geen integraal beleid gemaakt
De Toegang. De toegang tot Participatie ligt bij
voor het totale speelveld aan oude en nieuwe
de gemeente hetgeen een afwijking is op het
taken. De focus is de laatste jaren geweest op
oorspronkelijke gemeentelijke gedachtengoed.
het overnemen van nieuwe taken. Ook dat is per beleidsterrein georganiseerd. In de uitvoering
Over de taakverdeling tussen medewerkers
zijn er geen weloverwogen keuzes gemaakt om
van De Toegang en medewerkers van de
taken doelmatig te beleggen/ in te richten in
gemeente wordt aan beide kanten wel
samenhang.
geopperd dat er functies binnen de gemeente in De Toegang thuishoren (beleid jeugdhulp,
De opdracht aan De Toegang staat niet los van
kwaliteitsmedewerkers). De huidige constructie
de opdrachten die zijn verstrekt aan andere
wordt niet altijd als productief ervaren. Het leidt
partijen in het sociaal domein en hebben ook
tot bijstelling van adviezen vanwege inhoudelijke
invloed op het doelmatig kunnen handelen.
interventies van de (controlerende) gemeente.
Indien voorliggende voorzieningen niet
De audit- en control vindt men overigens wel
voorhanden zijn, wordt onnodig maatwerk
thuis horen bij de gemeente.
ingezet. Is het voorliggend veld doelmatig ingericht en de samenwerking goed afgestemd dan beïnvloedt dit het toegangsproces.
Kostenbewustzijn
Het kostenbewustzijn is nog geen onderdeel
Concreet benoemd is dat het bieden
van het werkproces. Een financieel overzicht
van kortdurende ondersteuning door het
met prijzen per trajecten is beschikbaar, maar
welzijnswerk niet goed is ingeregeld (taakstellend
wordt in de praktijk in geringe mate gebruikt.
en financieel). Ook werkt een onoverzichtelijk
Het kostenbewust handelen zou nog meer
landschap aan teams in gebieden (Sedna-teams,
ontwikkeld kunnen worden, zodat het kan
wijkteams, sociale teams) niet bevorderlijk. De
leiden tot een meer doelmatige inzet van
rollen en taken van de teams ten opzichte van
middelen.
elkaar zijn niet helder en versterken elkaar niet.
Op onderdelen is het inzicht er wel degelijk.
Het voorliggend veld is niet doelmatig ingericht.
Zo geven toegangsmedewerkers Jeugd aan dat de bouwsteen crisis voor jeugd opnieuw
Het onderhouden van de relatie met De
bekeken moet worden. De veronderstelling is
Toegang door de gemeente gebeurt op
dat de bouwsteen veel te duur is in verhouding
verschillende niveaus en ook door verschillende
met wat de aanbieders daarvoor leveren. Het
64
90
zie ook deelvraag 5. (Be)sturing en leiderschap, van dit rapport.
vergroten van de aandacht voor de zogenaamde “grote geldstroom”65 en wellicht werken met incentives, kan een waardevolle aanvullende opdracht zijn voor De Toegang. Onderstaand nog een aantal opmerkingen vanuit het voorliggend veld die ingaan op de werkwijze van De Toegang.
“Ik realiseer mij dat ik geen rooskleurig beeld van De Toegang heb en dit middels de enquête ventileer. Maar bij ons op school is de frustratie naar deze organisatie hoog opgelopen omdat afspraken niet worden nagekomen, er bij ons niet het gevoel is dat De Toegang het beste met kinderen voor heeft en zo kan ik nog wel even door gaan. Wellicht kunt u een keer telefonisch contact opnemen met onze school om e.e.a door te spreken”. Bron: Enquête
65
zie ook deelvraag 4
91
Bevindingen Termijnen en doorlooptijden
• Er is nog weinig urgentiebesef bij De Toegang,
professionele organisatie dan de
noch bij de gemeente om de wettelijke
samenwerkingspartners (zorgaanbieders en
termijnen te behalen.
voorliggend veld) dit vinden (imago).
• Of een cliënt daadwerkelijk binnen de gestelde termijn van 8 weken het besluit op z’n aanvraag ontvangt, wordt niet bijgehouden. • De grafieken laten zien dat de gemiddelde doorlooptijden bij De Toegang hoger zijn dan de streeftermijnen. • De gemiddelde overschrijding van de doorlooptijd bij De Toegang (melding t/m
Doelmatigheid inrichting
• De beschrijvingen van de werkprocessen van De Toegang zijn verouderd en sluiten niet aan bij de wettelijke termijnen maar er wordt aan gewerkt. • Er zijn nog verschillende mogelijkheden om de werkprocessen binnen De Toegang meer lean te organiseren. • De Toegang heeft de organisatie/bedrijfsvoering
gespreksverslag) is bij Jeugd groter dan bij de
meer gecentraliseerd. Inzet is een doelmatigere
Wmo.
organisatie.
Managementinformatie
• De doelmatigheid van De Toegang kan verbeterd worden door focus aan te brengen in de
• De beschikbare managementinformatie
opdrachtverlening aan De Toegang (door taken
is nog heel beperkt, bevat geen analyse
elders te beleggen en/of cliëntroutes te verkorten).
en inzicht in de Emmense zorgvragen,
• De doelmatigheid van het toegangsproces
ontwikkelingen en effecten van toeleiding en
(in bredere zin) kan de gemeente verbeteren
ondersteuning.
door meer alignment aan te brengen in
• De monitoring bij de gemeente op doelrealisatie staat niet hoog op de agenda. • Aandacht voor processen, ‘workflow’ en
opdrachtverstrekking in het sociaal domein (o.a. betere verbinding oude/nieuwe taken). • De gemeentelijke rolonduidelijkheid in
systemen is er bij De Toegang en overigens
opdrachtgeverschap zorgt voor verminderde
ook bij de gemeente in zeer geringe mate.
doelmatigheid.
Sturing op kwaliteit
• De kwaliteit is vanaf 3e kwartaal 2018 (na crisis) verbeterd, maar actuele informatie (september 2020) meldt over toenemende wachtlijsten, afname in kwaliteit en verloop onder medewerkers (met name op Jeugd). • Het management van De Toegang stuurt onvoldoende op/met de beschikbare en nog verder te verbeteren sturingsinformatie en acteert reactief (wat is er gebeurd) i.p.v. proactief (wat zien we gebeuren).
92
• De Toegang ziet zichzelf als een meer
• De noodzaak tot kostenbewust handelen is onvoldoende als opdracht mee gegeven aan De Toegang. Er is geen incentive om kostenbewust te handelen.
4.3
Deelvraag 3 Doeltreffendheid bedrijfsvoering De Toegang
De deelvragen 3. en 4. (onderdelen hoofdstukken 4.4 en 4.5) zijn weggezet in een deelonderzoek uitgevoerd door Bureau HHM. Hieronder is
een samenvatting opgenomen van de door
HHM geconstateerde bevindingen. Het gehele
bij veiligheidsvraagstukken (Jeugd) is de opdracht niet scherp geëxpliciteerd en is de invulling daarvan multi-interpretabel. Dit wordt ook geconstateerd door de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd. Gevolg is extra inzet op formatie zonder inhoudelijke evaluatie of die inzet passend is, aldus bureau HHM. In hoeverre de afgesproken doelen/ prestaties de afgelopen twee jaar zijn behaald, bestaat de conclusie deels uit beelden, vanwege het niet aantoonbaar kunnen maken.
onderzoek van HHM is als aparte bijlage opgenomen in het bijlagenboek.
4.4.1
Doelbereiking
4.4.2
Procesinrichting
Primaire werkprocessen zijn in verschillende verslagen uitgewerkt in flowcharts en beschreven.
Het beantwoorden van de vraag in hoeverre er
HHM ziet ook hier weinig tot geen handvatten
sprake is van een doeltreffende bedrijfsvoering
om deze processen te kunnen meten (KPI’s)
start bij de vraag of er doelen eenduidig zijn
en ziet (dus) ook geen informatie terug dat dit
vastgelegd en welke afspraken er zijn gemaakt over
structureel wordt gedaan. De Toegang verzamelt
de te realiseren doelen.
procesinformatie, zoals aantallen binnenkomende
Het deelonderzoek van HHM gaat in op de mate
aanvragen over caseload en doorlooptijd, maar
van doelbereiking door De Toegang. Zij constateren
de gegevens zijn vaak niet representatief voor het
dat er bij de start van de stichting algemene
bepalen van een resultaat.
doelstellingen en richtinggevende kaders zijn vastgelegd in documentatie, die echter niet zijn
Een eerste stap naar het beter meetbaar maken, is
vertaald naar Kritische Performance Indicatoren
volgens HHM het advies uit het rapport van Lean
(KPI’s). Ook zien zij dat de doelstellingen tussen
Noord (najaar 2019) opvolgen en te starten met
2017 en 2020 weinig richtinggevend lijken te zijn
(tijdelijk) tijdschrijven om meer en beter inzicht te
voor het gesprek tussen gemeente en De Toegang.
krijgen. Uit interviews blijkt dat dit tot op heden
Er is weinig tot geen uitwerking of terugkoppeling
niet is gedaan door urgentere zaken die voorrang
op doelstellingen en uitgangspunten te vinden in
krijgen.
de onderzochte documenten tussen 2017 en 2020.
Leercirkels (PDCA-cirkels) zijn nog beperkt aanwezig en zijn enkel in geval van urgente
Volgens HHM lijkt de onafhankelijkheid van
knelpunten of calamiteiten incidenteel ingericht.
stichting De Toegang het formuleren van doelen
Het blijft onduidelijk of alle elementen van een
tussen opdrachtgever en opdrachtnemer in de
leercirkel aanwezig zijn, concludeert HHM. Er
weg te staan en leggen geïnterviewden een
wordt wel gewerkt aan het inrichten van leercirkels
oorzaak in steeds wisselende verwachtingen van
via de inzet van experts als praktijkleiders/
de gemeente Emmen aan stichting De Toegang.
gedragswetenschappers v.w.b. interne (bij)scholing.
Vooral de taken op het gebied van de casusregie
93
4.4.3
Externe invloed
Bevindingen
HHM benoemt de gemeente en de
Het algemene beeld dat HHM schetst komt
zorgaanbieders als de twee belangrijkste
overeen met reeds geschetste constateringen
externe invloeden op de dienstverlening van De
elders in dit rapport namelijk:
Toegang. Over de rol van de gemeente is HHM kritisch
• Het beeld is dat er hard en met zorg wordt
v.w.b. de wijze van opdrachtverleningen zowel
gewerkt aan de uitvoering van taken en
op inhoud en tempo in volgordelijkheid, de
de kwaliteit van de geleverde diensten is
mate van begeleiding in de overdrachtsfase
toegenomen.
en de neergelegde wisselende verwachtingen. Ook de invloed van zorgaanbieders op de
• De opdracht aan de Toegang is in hoofdlijnen
dienstverlening van De Toegang is relevant om
duidelijk maar algemene doelstellingen en
te benoemen, met name waar het gaat over het
richtinggevende kaders zijn niet vertaald in
opvangen van de regietaak daar waar sprake is
Kritische Performance Indicatoren (KPI’s).
van wachtlijsten bij jeugdzorgaanbieders.
. • De gestelde doelen rondom integrale aanpak, regievoering (1 regisseur), transformatie, T-shaped werken niet worden gehaald of niet realistisch blijken in de praktijk. • In de procesinrichting wordt te weinig meetinformatie verzameld en geanalyseerd (toepassing leercirkels PCDA) ter verbetering van de bedrijfsvoering. Dit betekent dat de mate van doelmatigheid en kosteneffectiviteit niet is te objectiveren.
94
4.5
4.5.1
Deelvraag 4 Doelmatigheid bedrijfsvoering De Toegang Begroting, financiering en verantwoording
(geweest) van een groot verloop van personeel, waardoor de kosten voor externe inzet hoog konden uitpakken. Tot op dit moment lijkt een objectiveerbare en onderbouwde grondslag voor het aantal benodigde fte voor De Toegang te ontbreken, zo concludeert HHM. Uit de stukken blijkt (volgens HHM) niet dat
HHM geeft aan dat zij uit de stukken geen
er structureel aandacht is voor het verbeteren
inzichtelijke onderbouwing voor de eerste
van de doelmatigheid. In het startdocument
begroting heeft aangetroffen. De eerste
staat aangegeven dat de stichting primair
begroting, onderdeel van het Collegebesluit tot
verantwoordelijk is voor de monitoring, zowel
instelling van de stichting van september 2016,
rondom cliënten als bedrijfsvoering. Door het
is gebaseerd op 27 fte waarvan 16,5 fte voor de
ontbreken van heldere KPI’s en een bijpassende
toegangsmedewerkers (primair proces). Dat aantal
set afspraken rondom (de vormgeving van) de
is gebaseerd op een rapportage van LPBL1 over
monitoring en rapportage richt de gezamenlijke
de caseload van medewerkers van wijkteams 66 .
aandacht zich vooral op de budgettaire
Uit de gevoerde gesprekken is de indruk ontstaan
problematiek bij De Toegang. Signalen over
dat dit aantal formatieplaatsen overeenkwam met
klachten of wachttijden waren wel aanleiding
het aantal toegangsmedewerkers dat zich op dat
voor gesprekken. Volgens HHM faciliteert de
moment binnen de gemeente met de betreffende
gemeente (met extra middelen en ambtelijke
taken bezighield. Het bijbehorende budget was
inzet) wel oplossing voor acute problemen maar
al eerder in de Kadernota 2017 vastgesteld. Dat
analyseert geen structurele verbeteringen.
budget is gebaseerd op een doorrekening van de kosten van een organisatie waarvan het primair proces door 16,5 fte (+ 4 fte flex) wordt uitgevoerd.
Kosteneffectiviteit
Zijn er op de inhoudelijke beleidsterreinen ontwikkelingen die van invloed zijn op de
In de tabel op de volgende pagina is een overzicht
kosteneffectiviteit? HHM stelt dat een kritische
gegeven van de ontwikkeling van De Toegang in
herbezinning op de rol van De Toegang,
de afgelopen jaren. De inhoud van deze tabel is
als onderdeel van de totale keten en vanuit
afgeleid uit de verschillende documenten die zijn
de transformatie-ambities, kan leiden tot
aangereikt aan HHM.
herschikking van taken en bijstelling van de
Daar waar in de afgelopen jaren de uitgaven
opdracht aan de stichting. En daarmee op de
(aanvankelijk) de hoogte van de subsidie oversteeg
kosteneffectiviteit. Een andere ontwikkeling die
en de exploitatie dus uit de pas liep met de
wordt genoemd zijn de veranderingen binnen
begroting, heeft dat steeds betrekking op de
Beschermd Wonen en het doorbreken van de
formatie. De feitelijk benodigde formatie is steeds
oude ‘olifantpaadjes’ in de Jeugdhulp via de
lastig voorspelbaar gebleken. Ook is sprake
inkooprelatie.
66
Uit de feitencheck is hier ambtelijk de volgende correctie op gekomen: “De werkelijkheid is dat voor 2017 de toegang voor schoonmaakondersteuning was georganiseerd bij de hoofdaanbieders en dat de gemeente de toegang voor begeleiding en beschermd wonen inkocht bij de MO-ZAAK. Oftewel, beide extern. De notie dat die 16,5 FTE primair proces toegangsmedewerkers gebaseerd zou zijn op het aantal gemeentelijke formatieplaatsen klopt dan ook niet. Daarnaast is het ook niet gebaseerd op de toenmalige formatie van de hoofdaanbieders en de MO-ZAAK. De berekening van 16,5 FTE stond op zich zelf en is mede op basis van extern advies geland in de 1ste indicatieve begroting SDT 2017”.
95
De kosteneffectiviteit weerspiegelt de verhouding tussen de kosten van De
Ontwikkeling SDT
Toegang zelf (de ‘kleine’ geldstroom) en de kosten die als gevolg van de indicatieadviezen door De Toegang voor de gemeente worden gegenereerd in de vorm van de maatwerkvoorzieningen (de ‘grote’ geldstroom).
Jaarrekening (uiteindelijk)
- baten (inclusief bijstellingen) - lasten
- resultaat
Nergens in de stukken en niet in de gesprekken wordt deze relatie gelegd, constateert HHM, alhoewel dit een relevant aspect is van kosteneffectief werken.
4.5.2
Bemensing, caseload en vergelijking andere gemeenten
Voor zover HHM dit heeft kunnen nagaan beschikt De Toegang over alle relevante functionarissen voor een zorgvuldige uitvoering van het bij hen neergelegde deel van het
Aantal meldingen - Jeugd - Wmo
Fte totaal, waarvan
- consulenten Jeugd - consulenten Wmo
Aantal voorzieningen - Jeugd - Wmo
- Totaal (inclusief P-wet)
primaire proces van toegang. Het vergelijken met andere gemeenten is lastig en deels appels met peren vergelijken omdat de referentiegegevens niet zijn verzameld met dit
Meldingen per fte - Jeugd - Wmo
doel. Een voorzichtige analyse (zie tabel 2): Het aantal fte’s consulenten Jeugd lijkt gemiddeld in vergelijking maar wellicht zijn regietaken bij andere gemeenten nog ergens anders belegd. Het aantal consulenten Wmo lijkt tamelijk laag in vergelijking maar andere gemeenten hanteren wellicht een ander model (geen regierol voor hoofdaannemers). Het aantal meldingen lijkt niet af te wijken van elders maar is volgens HHM niet heel betrouwbaar vanwege de grote verschillen in meten. Het lijkt erop dat het aantal maatwerkvoorzieningen per fte boven het gemiddelde van andere gemeenten lijkt te zitten, net als het aantal voortijdig afgebroken trajecten in de jeugdhulp. Dit raakt aan de kosteneffectiviteit
96
Maatwerkvoorzieningen per fte - Jeugd - Wmo
4.5.1 tabel 1: ontwikkelingen SDT in de afgelopen jaren (bedragen afgerond op duizendtallen) 2016/2017
2018
2019
2020 (verwacht)
2021
€ 3.123.000
€ 5.833.000
€ 4.880.000
€ 5.060.000
€?
€ 2.930.000
€ 6.024.000
€ 5.508.000
€ 5.220.0003
€?
+€ 193.000
-/- € 193.000
-/- € 628.000
-/- € 160.000
€?
Nb
9.437 (aantal zonder
8.822
12.000 (verwacht)
76,2
69,5
56,1 (na mutaties)
55,3 (kader!)
- 47,66
- 23,4
- 21,1
39,5 (alle
- 19,67
- 18,9
- 21,74
consulenten)
2.655
3.295
3.160
10.590
8.680
9.610
18.045
16.475
16.795
98,0 per fte (zonder
195,4 per fte
Nb
5
4
meldingen Jeugd meervoudig) 39,1
Nb
Nb
meldingen jeugd meervoudig)
668,3
345,7
397,0
Nb
98,3
69,1
135
Nb
392,2
182,1
508,5
Cijfers mede gebaseerd op het exploitatieoverzicht na Q3-2019; cijfers 2020 gebaseerd op de door de RvT goedgekeurde begroting 2020. Cijfers uit de jaarrekening zijn afgerond op duizendtallen.
3
Gebaseerd op de meest recente prognose van SDT (mededeling via de gemeente ontvangen).
4
De gemeente heeft niet met dit resultaat ingestemd; is nog onderwerp van gesprek.
5
De formele jaarrekening 2019 beschikbaar gekomen na dit advies. Geeft aan een uiteindelijk tekort van € 606.420,
97
van De Toegang op het bredere sociaal domein in Emmen.
Vergelijkingen met andere gemeenten
Een nadere analyse is nodig.
Samenvattend
De discussie over mensen en middelen mist
Peiljaar gegevens Aantal inwoners (2020)
een gezamenlijke basis van overeenstemming tussen gemeente en De Toegang over waar die mensen en middelen precies voor nodig zijn en waartoe de inzet leidt. Dat houdt een risico
Aantal meldingen - Jeugd - Wmo
in zich dat veranderingen in het werkveld van De Toegang (meer complexe jeugdhulp-vragen, meer crisissituaties, minder doorstroming door wachtlijsten bij aanbieders) direct terugslaan op
Fte consulenten - Jeugd - Wmo
de benodigde capaciteit bij De Toegang. Het is volgens HHM daarom veel meer de vraag wat van De Toegang verwacht mag worden en wat, gegeven die specifieke taakopdracht, de meest doelmatige en effectieve wijze van organiseren is.
Aantal voorzieningen - Jeugd - Wmo
- Totaal (inclusief P-wet) Jongeren met jeugdhulp Voortijdig afgebroken trajecten
Bevindingen HHM
Meldingen per fte
• De rol van De Toegang in het bredere sociaal
- Wmo
- Jeugd
domein in Emmen en daarmee de gevolgen van het handelen van De Toegang is geen onderwerp van de communicatie tussen gemeente en De Toegang. • HHM komt tot de conclusie dat De Toegang binnen de goedgekeurde begroting zou moeten kunnen werken. Er zijn geen aanwijzingen dat De Toegang met de huidige formatie echt te kort komt. In vergelijking met andere gemeenten vallen geen grote afwijkingen op.
98
Maatwerkvoorzieningen per fte - Jeugd - Wmo
4.5.2 tabel 1: vergelijkingen met andere gemeenten Emmen
Referentie 1
Referentie 2
Referentie 3
Referentie 4
2019
2018
2017
2019
2018
107.055
+/- 105.000
+/- 80.000
+/- 25.000
+/- 35.000
1.254
4.940
450 casussen6
306 [1.346]
2.164 [6.276]
6.693
3.810
5.474 [7.116]
1.026 [4.514]
2.884 [8.364]
23,4
29,7
18 [23,5]
3,2 [14,1]
6,2 [18]
18,9
28
8 [10,4]
5,4 [23,8]
8,6 [24,9]
3.160
2.325
1.875 [2.438]
405 [1.782]
708 [2.053]
9.610
6.900
6.895 [8.964]
1.315 [5.786]
2.220 [6.438]
16.795
12.670
11.645 [15.139]
2.015 [8.866]
3.440 [9.976]
12,8%
13,6%
10,1%
6,7%
9,8%
36,4%
13,3%
26,7%
14,3%
11,1%
54
166
?
96
349
354
136
684
190
335
135
78
104
127
114
508
246
862
244
258
In deze tabel zijn bij de referentiegemeenten 2, 3 en 4 het aantal fte en de aantallen meldingen en voorzieningen omwille van de vergelijking met Emmen vertaald naar een vergelijkbaar inwoneraantal. Dat vergelijkingsgetal is [cursief en tussen rechte haken] weergegeven.
6
Dit betreft de complexere casussen waarvoor ‘toegang’ in deze referentiegemeente naast onderzoek ook zorgplannen opstelt, casusregie voert en voortgang monitort.
99
4.6
Deelvraag 5 – (Be)sturing en leiderschap
4.6.1. Afspraken, praktijk en ervaringen
Organen: De stichting kent een bestuur en een raad van toezicht. Het bestuur over de stichting is opgedragen aan het bestuur onder toezicht van de raad van toezicht.
De gemeente Emmen heeft ervoor gekozen om het doen van onderzoek tot ondersteuning
Bestuur:
extern te positioneren in een aan de gemeente
Het bestuur bestaat uit een door de raad van
gelieerde rechtspersoon. De gemeente moet
toezicht vast te stellen en door het college van
hiervoor o.a. een sturende en doorslaggevende
B en W van de gemeente Emmen goedgekeurd
invloed hebben op de strategische doelstellingen
aantal leden, met een minimum van 1 lid.
van de stichting en toezicht uitoefenen zoals op de eigen diensten. Voor het college van B&W ligt
Een besluit tot benoeming van een bestuurslid
de sturende invloed in de opdrachtgeversrol. De
kan de raad van toezicht slechts nemen met een
verantwoordingsafspraken tussen gemeente en
absolute meerderheid van het aantal geldige
De Toegang zijn vastgelegd in het startdocument
uit te brengen stemmen en met voorafgaande
(augustus 2016), de stichtingsstatuten (november
goedkeuring van het college. Een bestuurslid
2016) en de overeenkomst (februari 2017) en
geniet beloning voor zijn werkzaamheden. De
diverse uitvoeringopdrachten. In het kort
vaststelling van het salaris en de regeling van
worden deze toegelicht, zodat duidelijk wordt
overige arbeidsvoorwaarden van een bestuurslid
wie welke verantwoordelijkheid heeft. Niet
geschiedt door de raad van toezicht. Een dergelijk
op alle gemaakte verantwoordingsafspraken
besluit behoeft de voorafgaande goedkeuring van
wordt in dit onderzoek nader ingezoomd
het college.
(dat zou een onderzoek an sich zijn). Tot de scope van dit onderzoek behoort de in de
Organisatie Bestuur:
statuten vastgestelde afstemmingscyclus
Indien en zolang het bestuur uit één (1) persoon
tussen de besturen. Daarbij wordt met name
bestaat, is het houden van bestuursvergaderingen
ingegaan op de beleving en de verwachtingen
niet nodig, wel houdt het bestuur alsdan een
van de besturen. Naast het bestuderen van
(digitaal) besluitenregister bij waarin duidelijk
brondocumenten zijn gesprekken gevoerd met
de inhoud, de achtergrond en de motivatie van
de directeur-bestuurder, medewerkers/managers
genomen besluiten worden bijgehouden, alsmede
van De Toegang, de voltallige Raad van Toezicht,
de datum van ingang van het betreffende besluit
de verantwoordelijk wethouder, het voltallig
en de wijze van openbaarmaking.
college, de concernmanager sociaal domein en
Dit besluitenregister is openbaar tenzij het bestuur
de teamleider ABS en de accounthouder.
met toestemming van de raad van toezicht
Welke afspraken liggen er ten aanzien van (aan)sturing?
100
voorafgaand aan het te nemen besluit vastgesteld dat het betreffende besluit niet openbaar wordt gemaakt. Laatstbedoelde besluiten worden in een
Uit statuten en uit het startdocument wordt de
apart – niet openbaar – register bijgehouden, dat
taakverdeling en beoogde werking van stichting
echter onbeperkt toegankelijk is voor de raad van
De Toegang als volgt beschreven:
toezicht.