Bijlage 1 - Analyserapport 'Omarm de complexiteit' Jeugdhulpregio Drenthe

JUNI 2022

ANALYSERAPPORT

Omarm de complexiteit JE UGDHULPRE GIO DRE NT HE

1

Inhoudsopgave Inleiding

5

Samenvatting

6

Aanpak analyse

11

Geschieden is samenwerking

13

Samenwerking tussen twaalf gemeenten Samenwerking tussen gemeenten en aanbieders De geschiedenis geduid

Huidige Jeugdhulpregio

14 17 20

22

Aantal jeugdigen Huidige samenwerkingsafspraken Programma Envedder Structuur en organisatie Conclusies huidige Jeugdhulpregio

22 22 25 30 33

Landelijke ontwikkelingen

36

Hervorming jeugdhulp Aanpalende ontwikkelingen Landelijke ontwikkelingen naar Drenthe vertaald

Ervaren samenwerking

36 46 48

55

Geen concrete ambities door verschillen Geen uitgesproken collectief belang Afkalvend vertrouwen Verwarring over organisatie Zoeken naar balans tussen inhoud en proces Een casus om van te leren

2

55 56 58 59 62 63

Eindconclusies

64

Een gedeelde ambitie op wereldvredeniveau Belangen onvoldoende behartigd Groeiend wantrouwen en nieuwe kansen Verbindende schakels ontbreken Onvoldoende procesregie Nauwelijks Drents geluid in (Noord-Nederland) De eindconclusies overziend

Aanbevelingen

64 66 67 67 69 69 71

72

Kies samen een scenario voor de toekomst Adviesscenario Ambtelijke acties op de korte termijn

74 80 83

Bijlage Geïnterviewden

87

Verklarende woordenlijst

89

Bronnen

91

3

Alles mag je worden Het springzaad knapt, de brempeulen knallen open en jij ligt er in je wieg als een popelend boontje bij. Alles mag je worden van mij: zeeman, boswachter, archeoloog. Of als je leven ingewikkelder loopt gesponsord ontdekker van aangroei werende stoffen voor scheepsverf, alleenstaand paddenstoelenfotograaf, pacht- en beestenlijstenonderzoeker van verdwenen Drentse keuterijen... Behalve ongelukkig. Beloofd? - Erik Menkveld

4

Inleiding Het is schrijnend om te moeten constateren dat dit analyserapport maar heel weinig over de leefwereld van kinderen, jongeren, hun ouders en verzorgers gaat. Het rapport gaat vooral over de systeemwereld waarin de hulp aan jeugdigen en hun ouders is georganiseerd. Helaas weten kinderen, van wie het leven ingewikkelder loopt, maar al te goed hoe het voelt om in een complexe omgeving op te groeien. Het is aan ons allen, degene die in de systeemwereld van de jeugdhulp werkzaam zijn, om het leven van kinderen niet nog complexer te maken. Tegelijkertijd vinden we dat een lastige opgave. De systeemwereld is complexer dan de meesten van ons wensen. Als er een eenvoudige oplossing was, dan hadden we die al lang gevonden. En dus kunnen we niet anders dan de complexiteit omarmen. Ten gunste van onze kinderen, die alles behalve ongelukkig mogen worden.

Reflectie op functioner en J eug dhulpr eg io Na het vertrek van de vorige regiomanager Jeugdhulpregio Drenthe / programmamanager Envedder in het najaar van 2021, ontstond een moment waarop behoefte was aan reflectie op het functioneren van de Jeugdhulpregio. Dit rapport is de uitkomst van een analyse die in de eerste vier maanden van 2022 is uitgevoerd.

Mogelijk t waalf nieuwe weth ouder s In diezelfde periode zijn er ook gemeenteraadsverkiezingen geweest. Die hebben geleid tot verschuivingen in het politieke landschap. In alle Drentse gemeenten is een lokale partij de grootste partij geworden. Ten tijde van dit schrijven vinden in een aantal Drentse gemeenten nog collegeonderhandelingen plaats. Wel is al duidelijk dat waarschijnlijk geen enkele Drentse wethouder uit de afgelopen bestuursperiode met jeugd in zijn/haar portefeuille terugkomt. Om nieuwe bestuurders met jeugd in hun portefeuille mee te nemen in de samenwerking binnen de Jeugdhulpregio Drenthe zijn de beschrijvende delen uit dit rapport uitgebreid.

Leeswijz er Dit analyserapport begint met een samenvatting en een beschrijving van de aanpak van de analyse. Daarna wordt in vier hoofdstukken de analyse gedaan vanuit vier verschillende invalshoeken: de geschiedenis van de Jeugdhulpregio, de huidige Jeugdhulpregio, de landelijke ontwikkelingen en de ervaren samenwerking. In het daaropvolgende hoofdstuk worden de eindconclusies getrokken. Het rapport eindigt met aanbevelingen, waarin zes scenario’s en een adviesscenario zijn uitgewerkt.

5

Samenvatting Aanpak analyse Om de samenwerking in de Jeugdhulpregio te analyseren zijn de volgende vragen gesteld: • Welke gedeelde ambitie heeft de Jeugdhulpregio? Welke doelen en prestaties horen daarbij? • Op welke wijze zijn de belangen van de twaalf gemeenten en de beide inkoopregio’s behartigd? • Hoe zijn de onderlinge relationele verhoudingen? • Hoe ziet de structuur, zowel de governance als ambtelijke structuur, van de regionale samenwerking er uit? • Hoe zijn de samenwerkingsprocessen, zoals de onderlinge rolverdeling en fasering, geregeld? • Welke (toekomstige) ontwikkelingen zijn er buiten de Jeugdhulpregio? Welke kansen en bedreigingen levert dat op? Om deze vragen te beantwoorden is gebruik gemaakt van het Wiel van samenwerking dat vijf categorieën met verschillende indicatoren kent voor een kansrijke samenwerking: ambitie, belangen, relatie, organisatie en proces. De analyse is uitgevoerd door literatuuronderzoek, interviews en werkvloeronderzoek.

Geschiedenis samenwer king Tijdens de voorbereiding op de decentralisatie van de jeugdzorg ontstond een samenwerking tussen alle twaalf Drentse gemeenten. Kort na de decentralisatie in 2015 werd duidelijk dat de vijf NoordmiddenDrentse gemeenten met elkaar de inkoop van jeugdhulp wilden organiseren. In 2016 besloten zij dat en per 2017 is de splitsing naar twee inkoopregio’s een feit. In 2018 vond een evaluatie plaats over de inrichting van de Jeugdhulpregio en worden vier scenario’s geschetst voor de toekomst. Besloten werd om de clusters transformatie, veiligheid en regionale coördinatie bij een coördinerende gemeente onder te brengen. En afgesproken werd dat beide inkoopregio’s uitvoering geven aan de inkoop, het contractmanagement en de monitoring van (boven)regionale jeugdhulp. In dezelfde periode werd duidelijk dat alle Drentse gemeenten geconfronteerd werden met een financieel tekort van gemiddeld 15% op het jeugdhulpbudget van 2017. Er was niet alleen sprake van een samenwerking tussen alle twaalf gemeenten, er was sinds de start van Jeugdhulpregio Drenthe ook veel aandacht voor de samenwerking tussen gemeenten en aanbieders. In 2018 werd gezamenlijk het Statement Jeugd Drenthe geschreven en later in dat jaar het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd 2018-2020 dat vanaf 2019 verder ging onder de naam Envedder.

Daarna kwam het Bestuurlijk Transformatie Akkoord 2019-2022 tot stand en twee jaar later de Regiovisie Jeugd Drenthe 2021-2025. Als we de geschiedenis duiden komen we tot de conclusie dat er in de bestuursperiode 2014-2018 een Drentse minderheid van vier à vijf gemeenten was die meerwaarde zag in een Drents convenant om de transformatie op Drentse schaal voort te zetten. Als vlak voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 de indringende documentaire Alicia gezamenlijk wordt bekeken, ontstaat het Statement Jeugd Drenthe. Het Statement was bedoeld als overdrachtsdocument voor nieuwe wethouders en blijkt achteraf de basis te vormen voor de daarna ontstane plannen en afspraken met aanbieders. De conclusie van eind 2015, dat slechts vier à vijf gemeenten de meerwaarde zagen om op Drentse schaal aan transformatie te werken,

6

verdween naar de achtergrond. Zo ontstonden er, met weinig intrinsieke motivatie, toch diverse transformatieplannen in samenwerking met aanbieders.

Huidige Jeugdhulpr eg io In Drenthe wonen in totaal bijna 100.000 jeugdigen in de leeftijd van 0 tot 18 jaar. De huidige samenwerkingsafspraken zijn in een samenwerkingsovereenkomst vastgelegd die in 2019 voor onbepaalde tijd is aangegaan. Hierin zijn afspraken gemaakt over de taken en rollen van de coördinerende gemeente, die van de twee inkoopregio’s en van de gezamenlijke gemeenten. Daarnaast zijn er in de samenwerkingsovereenkomst financiële afspraken gemaakt, waaronder een verdeelsleutel. Er is jaarlijks bijna € 850.000 beschikbaar voor structurele activiteiten en er is sinds 2019 eenmalig een kleine € 3 miljoen beschikbaar voor Envedder. De personele inzet bestaat uit ongeveer 25 medewerkers die gemiddeld 8 uur per week beschikbaar zijn voor de Jeugdhulpregio en/of Envedder. In het programma Envedder zijn oorspronkelijk drie resultaten beschreven: een Drentse Jeugdacademie, afstemming tussen gecertificeerde instellingen en gemeenten en de ontwikkeling van kleinschalige woonvoorzieningen voor jeugdigen met complexe problematiek. In de loop van de jaren zijn daar vijf projecten aan toegevoegd: het Bestuurlijk Transformatie Akkoord, Regie op 3, Mocking Bird, de Drentse Experttafel en het FACT-jeugdteam. Er wordt weinig programmatisch en projectmatig gewerkt.

De structuur en organisatie van de Jeugdhulpregio bestaat binnen Drenthe uit het Algemeen Bestuurlijk Overleg, de coördinerende gemeente Hoogeveen, een overleg tussen drie (loco-)gemeentesecretarissen, een ambtelijk jeugdoverleg en diverse werkgroepen voor verschillende beleidsdossiers. Daarnaast bestaan de twee inkoopregio’s Zuid-Drenthe en Noordmidden-Drenthe. Envedder kent een eigen programmastructuur met een programmateam en voor de meeste projecten een stuurgroep. In NoordNederland wordt tussen de drie provincies samengewerkt in 3Noord en bestaat het Jeugd Expertisenetwerk Noord-Nederland. Landelijke gremia waar jeugd aan de orde komt zijn de VNGcommissie Onderwijs, Zorg en Jeugd, het Bestuurlijk Jeugdoverleg en het ambtelijk Jeugdoverleg tussen de 42 jeugdhulpregio’s, de ambtelijke Meedenkgroep en het G40-stedennetwerk. Als we conclusies over de huidige Jeugdhulpregio trekken, dan stellen we vast dat de ambitie mager is geformuleerd in de samenwerkingsovereenkomst en beperkt blijft tot enkele zinnen voorafgaand in ‘overwegende dat’. We concluderen dat geen van de drie oorspronkelijke doelen van Envedder volgens planning is gerealiseerd.

Vijf van de acht projecten richt zich op jeugdigen met complexe problematiek die vastlopen in de hulpverlening en een aantal daarvan zijn verweven met acties die voortkomen uit het inspectierapport Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Verder concluderen we dat de ambtelijke aansturing onvoldoende is geborgd doordat mandaat ontbreekt en er onvoldoende verbinding is tussen de verschillende gremia.

Landelijke ontwikkelingen Een belangrijke aanleiding voor de landelijke hervorming van de jeugdhulp is het groeiend aantal jeugdigen dat in Nederland gebruik maakt van jeugdzorg. In 2019 zijn daarover bestuurlijke afspraken gemaakt tussen het Rijk en de VNG. In 2020 heeft het Rijk een wetsvoorstel gedaan, waarmee wordt beoogd dat gemeenten hun opdrachtgeverschap verstevigen door regionale samenwerking, dat gemeenten de toegang tot jeugdhulp versterken, dat jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen hun opdrachtnemer- en werkgeverschap en goed bestuur versterken en dat inzicht in en toezicht op zorg voor jeugdigen wordt versterkt. Als reactie op dit wetsvoorstel hebben gemeenten de Norm voor

7

Opdrachtgeverschap ontwikkeld, die is bedoeld om te laten zien dat er ook niet-vrijblijvende afspraken gemaakt kunnen worden zonder een wettelijke verplichting daartoe. Ondertussen werden verschillende onderzoeken ingesteld naar financiële tekorten bij gemeenten op het jeugdhulpbudget. Toen de VNG van mening was dat het Rijk zich niet aan de bestuurlijke afspraken uit 2019 hield hebben zij een arbitragecommissie ingesteld. Deze Commissie van Wijzen gaf in een semi-bindend oordeel vijf aanbevelingen. Deze aanbevelingen vormden het uitgangspunt voor de Hervormingsagenda Jeugd 20222028. De samenwerking in de Hervormingsagenda is in januari 2022 door de VNG opgeschort, nadat in het coalitieakkoord onverwacht een extra structurele bezuiniging van € 511 miljoen was opgenomen voor gemeenten. Halverwege mei heeft het kabinet aangegeven zelf de verantwoordelijkheid voor die bezuiniging op zich te nemen en daarmee is de impasse weer doorbroken. Ondertussen stuurt het Rijk sinds 2020 door specifieke uitkeringen op regionale schaal beschikbaar te stellen via aangewezen coördinerende gemeenten. En er is een discussie over de democratische legitimatie van regionale samenwerkingen. Naast de hervorming van de jeugdhulp zijn er twee aanpalende ontwikkelingen: de hervorming van de jeugdbeschermingsketen en oplopende personeelstekorten in de zorg- en welzijnsbranche in NoordNederland.

Als we de landelijke ontwikkelingen vertalen naar Drenthe dan zien we op de eerste plaats dat de landelijke trend, waarbij ieder jaar een stijging is van het aantal jeugdigen dat gebruik maakt van jeugdzorg, in Drenthe anders verloopt. In Drenthe is vanaf 2018 sprake van een licht dalende trend. De landelijke structurele knelpunten, die ten grondslag liggen aan de wens van het Rijk dat gemeenten hun opdrachtgeverschap verstevigen door regionale samenwerking, is in Drenthe op sommige punten herkenbaar. Er is in Drenthe overeenstemming over de doelen van de Hervormingsagenda, maar er is weerstand tegen de wettelijke verplichting om regionaal samen te werken. Drenthe kan meer gebruik maken van de mogelijkheden om te beïnvloeden. De hervorming van de jeugdbeschermingsketen wordt in Drenthe opgestart en ook in onze provincie moet gekeken worden hoe de consequenties van de personele tekorten beperkt kunnen worden.

E r var en samenwer king Tijdens 19 interviews zijn 38 personen geïnterviewd aan de hand van het Wiel van samenwerking. Zij geven aan dat er geen gezamenlijke ambitie is door verschillen. De ambitie reikt nauwelijks verder dan een abstract geformuleerde ambitie waar iedereen het over eens is. Concrete invulling blijft uit volgens de meesten geïnterviewden. De verschillen over de invulling lijken vooral langs de lijn van de inkoopregio’s te zijn. Er wordt een verschil ervaren in waar het accent ligt in afspraken met aanbieders (inhoud versus financiën) en er wordt verschillend gedacht over de schaal waarop de inkoop idealiter plaatsvindt (Noordmidden-/Zuid-Drenthe versus Drentse schaal). Er is geen uitgesproken collectief belang. Gemeenten hebben verschillende ideeën over het belang dat zij hebben bij de Jeugdhulpregio. Sommigen hebben weinig belang bij de Jeugdhulpregio en anderen benadrukken waar gedeelde belangen zouden moeten liggen. Duidelijk wordt dat gemeenten en aanbieders wederzijds afhankelijk zijn van elkaar. Er is sprake van afkalvend vertrouwen. Tussen gemeenten en aanbieders is zelfs sprake van groeiend wantrouwen. Daarbij wordt aangegeven dat het ook gaat over zelfvertrouwen van wethouders. De relatie met het Rijk wordt als moeizaam ervaren.

8

Er is in verschillende opzichten verwarring over de organisatie. Er zijn onduidelijkheden over de governance, waardoor niet helder is wie waar precies van is. Tussen de inkoopregio’s bestaan verschillende ideeën over wie over welk beleid gaat. Er is te weinig verbinding tussen de Jeugdhulpregio en de inkoopregio’s. En tot slot is er rolverwarring en weinig vertrouwen bij de coördinerende gemeente. Veel mensen zijn zoekend naar de balans tussen inhoud en proces. Er is bestuurlijk weinig gezamenlijke dossierkennis. Ambtelijk is de balans zoek. Steeds meer lokale beleidsambtenaren lijken op afstand te komen, waardoor ook bestuurlijke overleggen niet goed voorbereid worden. Dit hoofdstuk eindigt met de casus kleinschalige woonvoorzieningen, een casus om van te leren.

E indconclusies In de eindconclusies beantwoorden we de analysevragen. Op de vraag welke gedeelde ambitie de Jeugdhulpregio heeft, komen we tot de conclusie dat er een gedeelde ambitie is op wereldvrede niveau. Een concrete invulling blijft uit doordat er geen gedeelde intrinsieke motivatie was om op Drentse schaal aan transformatie te werken en door verschillen die er tussen inkoopregio’s zijn. Op de vraag welke doelen en prestaties bij de ambitie horen, komen we tot de conclusie dat veel aandacht binnen Envedder uitgaat naar jeugdigen die vastlopen in de hulpverlening en dat overige taken van de Jeugdhulpregio zich vooral richten op Noord-Nederlandse schaal. Ook moeten we concluderen dat de oorspronkelijke doelen van Envedder vertraagd of nog altijd niet zijn gerealiseerd. Op de vraag op welke wijze de belangen van de twaalf gemeenten en de beide inkoopregio’s zijn behartigd, komen we tot de conclusie dat de belangen onvoldoende behartigd zijn. Dit wordt gevoed door onbekendheid met waar de Jeugdhulpregio zich op richt en het dilemma tussen autonomie versus samenwerken. Individuele gemeenten komen steeds meer op afstand te zijn en belangen van inkoopregio’s zijn onvoldoende geborgd. Op de vraag wat de belangen van de aanbieders zijn moeten we op de eerste plaats constateren dat we in deze analyse daarover geen compleet en genuanceerd antwoord kunnen geven.

Wel is duidelijk geworden dat aanbieders verlangen naar duidelijkheid over wie waar van is. Op de vraag hoe de onderlinge relationele verhoudingen zijn komen we tot de conclusie dat er een groeiend wantrouwen is tussen gemeenten en aanbieders en dat er nieuwe kansen zijn met twaalf nieuwe wethouders. Op de vraag hoe de samenwerkingsprocessen, zoals de onderlinge rolverdeling en fasering, zijn geregeld concluderen we dat er vooral onvoldoende procesregie is. Er zijn geen afspraken over hoe verbindingen worden gemaakt tussen verschillende gremia, de ambtelijke aansturing is onvoldoende geborgd en er wordt binnen het programma Envedder niet programmatisch gewerkt. Op de vraag welke (toekomstige) ontwikkelingen er zijn buiten de Jeugdhulpregio en welke kansen en bedreigingen dat oplevert komen we tot de conclusie dat er vier relevante ontwikkelingen zijn: de hervorming van de jeugdhulp, de aanstaande hervorming van de jeugdbeschermingsketen, aanpassingen aan de governance structuur in 3Noord-verband en oplopende personeelstekorten in de zorg- en welzijnsbranche. We constateren ook dat er landelijk nauwelijks een Drents geluid is. Er is nauwelijks een Drents geluid in (Noord-)Nederland en het Rijk wordt soms als gezamenlijke vijand gezien. De vraag is wat Drenthe gaat doet met alle landelijke ontwikkelingen: afwachten of in actie komen?

9

Aanbevelingen Een complexe opgave vraagt om een andere kijk op samenwerken. In het slothoofdstuk worden zes scenario’s geschetst voor de toekomst: de Jeugdhulpregio opheffen (1), de Jeugdhulpregio als leernetwerk (2), als ecosysteem (3), als beleidsmaker (4), als inkooporganisatie (5) of als organisatienetwerk (6). Het adviesscenario is de Jeugdhulpregio als organisatienetwerk. Het goed organiseren van jeugdzorg is een complexe maatschappelijke opgave waarin vele partijen een rol spelen. Dat vraagt om ketenregie. Een organisatienetwerk is daarvoor de meest aangewezen vorm. Andere scenario’s vallen om verschillende redenen af. Tot slot adviseren we om het goede gesprek te voeren over een gedeelde ambitie en de consequenties daarvan. Daarna kan hierover een gesprek met aanbieders gevoerd worden en kan inrichting plaatsvinden van de governance en de rest van de organisatie.

10

Aanpak analyse Analysevr agen Om de samenwerking in de Jeugdhulpregio te analyseren zijn de volgende vragen gesteld: • Welke gedeelde ambitie heeft de Jeugdhulpregio? Welke doelen en prestaties horen daarbij? • Op welke wijze zijn de belangen van de twaalf gemeenten en de beide inkoopregio’s behartigd? • Hoe zijn de onderlinge relationele verhoudingen? • Hoe ziet de structuur, zowel de governance als ambtelijke structuur, van de regionale samenwerking er uit? • Hoe zijn de samenwerkingsprocessen, zoals de onderlinge rolverdeling en fasering, geregeld? • Welke (toekomstige) ontwikkelingen zijn er buiten de Jeugdhulpregio? Welke kansen en bedreigingen levert dat op?

Het wiel van samenw er king Om de analysevragen te beantwoorden is gebruik gemaakt van het Wiel van samenwerking. Dat is een set van 20 indicatoren voor een kansrijke samenwerking (figuur 1, pagina 12), die onderverdeeld zijn in vijf categorieën: ambitie, belangen, relatie, organisatie en proces. Kaats en Opheij (2012) stellen dat deze indicatoren kunnen helpen als er binnen een samenwerking behoefte bestaat aan een evaluatie of diagnose. Of als periodiek gesproken wordt over de vraag: (Hoe) gaan we verder?

Methode We voerden de analyse uit door middel van literatuuronderzoek, het interviewen van diverse betrokkenen en het doen van werkvloeronderzoek. Er hebben 19 interviews plaatsgevonden, waarin 38 personen zijn geïnterviewd. Er is gesproken met een vijftal wethouders jeugd, drie (loco-) gemeentesecretarissen, diverse medewerkers van de coördinerende gemeente, een afvaardiging van de beleidsadviseurs, een afvaardiging van de coördinatoren toegang, zes grote aanbieders, een afvaardiging van Groningen en Friesland waarmee in 3Noord wordt samengewerkt, de VNG en met een regioadviseur van het landelijke Ketenbureau i-Sociaal Domein. Zie bijlage 1 voor een volledig overzicht van welke personen zijn geïnterviewd. De vragen voor het interview zijn ook geformuleerd op basis van het Wiel van samenwerking. Het werkvloeronderzoek bestond uit het duiden van wat er op de werkvloer gaande is. Dit kon worden uitgevoerd doordat naast de analyse ook de rol van regiomanager en programmamanager werd ingevuld. Gaandeweg de analyse is besloten om de analyse vanuit vier invalshoeken te doen: • de geschiedenis; • de huidige situatie; • de landelijke context; • de ervaren samenwerking.

Low pr o file analyse wer d uitg ebr eid Vooraf was het de bedoeling om een low profile analyse uit te voeren waarbij een beschrijving van de Jeugdhulpregio het primaire doel was. De advisering zou zich beperken tot verbetervoorstellen ten aanzien van de huidige governance en het verbeteren van de relatie tussen beleid, toegang en inkoop.

11

Alleen sleutelfiguren zouden worden geïnterviewd. Gedurende de analyse bleek dat zowel vanuit de onderzoekers als vanuit betrokken stakeholders uitbreiding van het aantal geïnterviewde personen wenselijk was. De complexiteit van de maatschappelijke opgave en van de landelijke context waren groter dan vooraf gedacht. De analyse is daarom tijdens de uitvoering uitgebreid met: • Een extra analysevraag: Wat zijn de belangen van aanbieders? • De interviews zijn uitgebreid met aanbieders, samenwerkingspartners uit Groningen en Friesland en met de Vereniging Nederlandse Gemeenten. • De advisering reikt verder dan alleen de governance en raakt alle aspecten van het Wiel van samenwerking.

Figuur 1: Indicatoren voor kansrijke samenwerking

12

Geschiedenis samenwerking De eerste invalshoek van de analyse is de geschiedenis van de samenwerking. Tijdens de interviews is meermaals aangegeven dat gemaakte afspraken of bestaande structuren in de Jeugdhulpregio vaak vanuit historisch perspectief verklaard worden. Dit hoofdstuk biedt daarom inzicht in en overzicht over belangrijke momenten in de geschiedenis van de samenwerking. We maken een onderscheid tussen enerzijds de samenwerking tussen twaalf gemeenten en anderzijds de samenwerking tussen gemeenten en aanbieders. In de laatste paragraaf wordt de geschiedenis geduid.

“De samenwerking is gegroeid zoals het gegroeid is.”

Voor ber eiding op de decentr alisa tie In 2015 werd de jeugdzorg van provincies naar gemeenten gedecentraliseerd. Ter voorbereiding op de decentralisatie kwam in Drenthe het Regionaal Transitie Arrangement Drenthe tot stand. Dit werd in 2013 ondertekend door elf gemeenten (Meppel uitgezonderd), acht zorgaanbieders, GGD Drenthe, Bureau Jeugdzorg en de Provincie Drenthe. Onderdeel van het Regionaal Transitie Arrangement vormde het in Drenthe ontwikkelde zorgordeningsmodel met acht interventieniveaus. De interventieniveaus 1, 2 en 3 zouden vanaf 2015 door iedere gemeente lokaal worden georganiseerd. De interventieniveaus 4 t/m 8 zouden vanaf dat moment op Drentse schaal worden ingekocht. Verder bestond het Regionaal Transitie Arrangement Drenthe uit inhoudelijke en financiële afspraken. Drenthe was hiermee landelijk een koploper en voorbeeld.

Figuur 2: De Drentse jeugdzorgketen met acht interventieniveaus uit 2013

13

Samenwerking tussen twaalf gemeenten Met de voorbereiding op de decentralisatie van de jeugdhulp ontstond er een regionale samenwerking tussen alle twaalf Drentse gemeenten: Aa en Hunze, Assen, Borger-Odoorn, Coevorden, De Wolden, Emmen, Hoogeveen, Meppel, Midden-Drenthe, Noordenveld, Tynaarlo en Westerveld. Zij vormen sindsdien samen de Jeugdhulpregio Drenthe. Afspraken werden vastgelegd in de Bestuursovereenkomst coördinerende gemeente Jeugdhulp in Drenthe 2016, 2017 en 2018.

Van één naar twee inko opr eg io’s In 2015 en 2016 waren de belangrijkste taken van de Jeugdhulpregio de inkoop, het contractmanagement, het financieel beheer en de monitoring van alle jeugdzorg voor alle twaalf gemeenten. Gemeente Hoogeveen was verantwoordelijk voor de inkoop en gemeente Emmen beheerde het geld. De transitie- en transformatieopgave werd Drenthe-breed bij het beleidsoverleg jeugd belegd. Daarmee lag de beleidsverantwoordelijkheid voor transformatie op Drentse schaal. Na de zomer van 2015 ontstond er discussie over de samenwerking op Drentse schaal. De NoordmiddenDrentse gemeenten (Aa en Hunze, Assen, Midden-Drenthe, Noordenveld en Tynaarlo) gaven aan met z’n vijven de inkoop van jeugdhulp te willen organiseren. Zij hadden sinds 2014 goede ervaringen met de (voorbereidingen op de) inkoop van Wmo met z’n vijven en wilden een inkoopmodel voor 0-100 jaar. In reactie daarop werd in het najaar van 2015 door de Jeugdhulpregio een inventarisatie uitgevoerd onder alle twaalf gemeenten. Het doel van de inventarisatie was te verkennen op welke onderdelen draagvlak was voor samenwerking op Drentse schaal. Er was draagvlak om het Drentse zorgordeningsmodel met de acht interventieniveaus in heel Drenthe te handhaven. Tot op de dag van vandaag wordt het zorgordeningsmodel voor de interventieniveaus 4 t/m 8 gebruikt.

Ook was er draagvlak om de bovenregionale zorg gezamenlijk te contracteren. Daarentegen zagen slechts vier à vijf gemeenten de meerwaarde van een convenant om de transformatie op Drentse schaal voort te zetten. Begin 2016 besloten de Noordmidden-Drentse gemeenten definitief om vanaf 2017 met z’n vijven de inkoop van jeugdhulp te organiseren. Vanaf 2017 bestond Drenthe uit twee inkoopregio’s: Noordmidden-Drenthe en Zuid-Drenthe. Door de splitsing in twee inkoopregio’s veranderden vanaf 2017 de taken van de Jeugdhulpregio. Enkele vormen van (boven)regionale jeugdzorg bleven op Drentse schaal worden ingekocht, waaronder Jeugdzorg-Plus (gesloten jeugdzorg), jeugdbescherming, jeugdreclassering en pleegzorg. Daar bleef de Jeugdhulpregio verantwoordelijk voor. Vanaf dat moment is de gemeente Hoogeveen de coördinerende gemeente voor de Jeugdhulpregio Drenthe. De Emmense rol als financieel beheerder kwam te vervallen, iedere gemeente droeg vanaf 2017 zelf zorg voor het financieel beheer.

E valuatie over de inr ichting van de Je ug dhulpr eg io Aan het einde van 2018 zou de tot dan geldende bestuursovereenkomst tussen de twaalf gemeenten aflopen. Dat was aanleiding om opnieuw te kijken hoe Drentse gemeenten wilden samenwerken rond jeugdhulp. De evaluatie over de inrichting van de Jeugdhulpregio kende gedurende het jaar 2018 verschillende fasen. Tijdens het Algemeen Bestuurlijk Overleg Jeugd (ABO Jeugd) van december 2017 werd besloten dat de Jeugdhulpregio Drenthe moest blijven bestaan en dat een evaluatie over de inrichting van de Jeugdhulpregio moest plaatsvinden. Die evaluatie zou zowel voor de gehele Jeugdhulpregio als voor

14

beide inkoopregio’s gedaan moeten worden. In maart 2018 is een breed palet aan wegingscriteria door het ABO vastgesteld: effect voor jeugdigen/verzorgers, effect voor zorgaanbieders, effect voor samenwerking (boven)regionaal/landelijk, gevolgen voor (opgebouwde) expertise/kennis/ervaring ambtelijk en bestuurlijk, gevolgen voor budget (zowel zorg- als uitvoeringskosten), gevolgen voor lokale/regionale regie (zowel intern als extern) en de gevolgen voor een dekkend zorglandschap. Er vond alleen een ambtelijke evaluatie plaats op basis van bovenstaande, door bestuurders vastgestelde, wegingscriteria. Contractmanagers, beleidsadviseurs en coördinatoren toegang van de Drentse gemeenten kwamen tijdens de evaluatie tot de volgende conclusies: • “Expertise, kennis, ervaring en inzicht van gemeenten is toegenomen. • De wijze van samenwerking in de Jeugdhulpregio Drenthe heeft geen direct merkbaar gevolg voor jeugdigen. • Er zijn veel overlegmomenten en schakels tussen de inkoopregio’s Zuid-Drenthe, NoordmiddenDrenthe en de coördinerende gemeente. • Duidelijkheid ontbreekt soms over opdrachtgeverschap, eigenaarschap, rollen en verantwoordelijkheden. • Drenthe staat bovenregionaal en landelijk ‘op de kaart’ met mooie samenwerkingsresultaten. • Door de splitsing in twee inkoopregio’s zijn de administratieve lasten en uitvoeringskosten bij gemeenten en aanbieders toegenomen.

• De Drentse gemeenten hebben een gezamenlijke opgave als het gaat om een dekkend zorglandschap. • Beleidsinhoudelijke thema’s benaderen we zoveel mogelijk vanuit Drents perspectief.” Op basis van deze ambtelijke evaluatie zijn tijdens het ABO Jeugd van maart 2018 de volgende uitgangspunten voor de Drentse samenwerking vastgesteld: 1. “Als 12 Drentse gemeenten willen we duurzaam samen blijven optrekken in onze verantwoordelijkheid ingevolge de Jeugdwet voor de jeugdigen en hun gezinnen in Drenthe. Naar buiten presenteren we ons als één Jeugdhulpregio. 2. Wij willen gezamenlijk de transformatie-opgave oppakken en hebben daarom met onze ketenpartners een bestuurlijke ambitie geformuleerd op transformatie (Overdrachtsdocument Statement Jeugd Drenthe). Gezamenlijke beleidsinhoudelijke thema’s benaderen we vanuit Drents perspectief. 3. We hechten veel aan lokale regie en autonomie en willen hier zonder last en ruggenspraak invulling aan kunnen geven. Gemeenten willen graag regionaal en bovenregionaal samenwerken wanneer dit voordelen oplevert voor het Drentse kind en de jeugdhulp. 4. (Boven)regionale samenwerking is noodzakelijk om te borgen dat de benodigde jeugdhulp in (de nabijheid van) de regio geboden kan (blijven) worden. 5. Het behouden, bundelen en samenbrengen van informatie, expertise, kennis, inzicht en ervaringen levert synergie op voor alle gemeenten.

We streven naar een integrale benadering. 6. Wij streven naar administratieve lastenverlichting en willen de uitvoeringskosten van de Jeugdwet beperken, zowel bij gemeenten als bij aanbieders zodat zoveel mogelijk budget beschikbaar is voor directe hulp aan jeugdigen. We streven naar efficiency zodat de verschillende thema’s binnen de juiste gremia worden besproken.” In het Plan van Aanpak Jeugdhulpregio Drenthe 2019 en verder dat tijdens hetzelfde ABO van maart 2018 werd besproken, worden twee aandachtspunten genoemd: • Er zijn diverse bespreekpunten die meer over bedrijfsvoering gaan dan over beleidsinhoudelijke zaken die wel met bestuurders worden besproken, maar niet met gemeentesecretarissen.

15

•

Op een aantal dossiers ontbreekt het opdrachtgeverschap en is niet altijd duidelijk waar de verantwoordelijkheid ligt.

Ook werd tijdens het ABO van maart 2018 ingestemd met het voorstel om “de Ambtskring [te] vragen de uitgangspunten met inachtneming van de bevindingen [van de] evaluatie en geschetste voor- en nadelen door een werkgroep te laten uitwerken en de uiteindelijke (organisatie)structuur en uitwerking ambtelijk vast te stellen.” In september 2018 leidde dit tot vier scenario’s waarover de gemeentesecretarissen een besluit zouden nemen: 1. Alle vier clusters (1 Transformatie, 2 Veiligheid, 3 Inkoop – contractmanagement – monitoring (boven)regionale jeugdhulp en 4 Regionale coördinatie / aanspreekpunt Jeugdhulpregio) onderbrengen bij één coördinerende gemeente. 2. Alleen cluster 4 (Regionale coördinatie / aanspreekpunt Jeugdhulpregio) onderbrengen bij één coördinerende gemeente. Clusters 1 (Transformatie) en 2 (Veiligheid) te verdelen onder Drentse gemeenten. Voor cluster 3 (Inkoop – contractmanagement – monitoring (boven)regionale jeugdhulp) een regionaal contract-/accountteam vormen vanuit beide inkoopregio’s. 3. Gekozen scenario: De clusters 1 (Transformatie), 2 (Veiligheid) en 4 (Regionale coördinatie / aanspreekpunt Jeugdhulpregio) onderbrengen bij één coördinerende gemeente. Vanuit beide inkoopregio’s op Drentse schaal uitvoering geven aan cluster 3 (Inkoop – contractmanagement – monitoring (boven)regionale jeugdhulp). 4.

Alle vier clusters onderbrengen bij beide inkoopregio’s en alles opsplitsen naar twee Jeugdhulpregio’s. Beide inkoopregio’s adviseerden het derde scenario. De ambtskring van gemeentesecretarissen besloot vervolgens om: • het advies van beide inkoopregio’s op te volgen en te kiezen voor het 3 e scenario; • gemeente Hoogeveen als coördinerende gemeente voort te zetten voor onbepaalde tijd. Het gekozen scenario heeft vervolgens geleid tot een nieuwe samenwerkingsovereenkomst die per 2019 voor onbepaalde tijd is aangegaan. Deze afspraken zijn in het hoofdstuk Huidige Jeugdhulpregio op pagina 23 beschreven.

Financiële tekor ten ontstonden Ondertussen bleek begin 2018 dat alle Drentse gemeenten geconfronteerd werden met een financieel tekort van gemiddeld 15% op het jeugdhulpbudget van 2017. De verwachting was dat gemeenten ook in 2018 geconfronteerd zouden worden met een tekort. Uit de Transformatiemonitor 2017 blijkt dat duurdere, specialistische jeugdhulp tussen 2015 en 2017 toenam, terwijl de goedkopere generalistische jeugdhulp juist afnam (figuur 3). Vanaf 2018 ligt de verantwoordelijkheid voor de monitoring bij beide inkoopregio’s. Er is sinds die tijd geen Drentse monitor meer beschikbaar.

16

50%

Generalistische jeugdhulp (4)

40% Specialistische jeugdhulp (5)

30% Specialistische intensieve jeugdhulp (6)

20%

Zorg overdag (7)

10% Verblijf met bed (8)

0% 2017

2016

2015

Figuur 3: Zorgtrajecten jeugdhulp naar interventieniveau

Bestuurders waren verontrust over de tekorten en wilden in gesprek met aanbieders. Hoewel de inkoop niet meer door de Jeugdhulpregio werd uitgevoerd, kwam het vraagstuk wel in Drents verband op tafel.

Samenwerking tussen gemeenten en aanbieders Behalve dat gemeenten met z’n twaalven samenwerkten, werkten zij door de jaren heen ook samen met aanbieders. Dat startte al tijdens de voorbereiding op de decentralisatie bij de totstandkoming van het Regionaal Transitie Arrangement. Tussen 2015 en 2017 bestond het Bestuurlijk Platform waar zowel gemeenten als aanbieders in participeerden. Deze paragraaf beschrijft welke inhoudelijke afspraken gemeenten en aanbieders met elkaar maakten vanaf de splitsing naar twee inkoopregio’s.

Statement Jeugd Dr enthe In februari 2018, in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen, is het Statement Jeugd Drenthe (2018) tot stand gekomen. Aan de hand van de documentaire Alicia gingen gemeenten, aanbieders, verwijzers, cliëntbelangenorganisaties en onderwijs één dag met elkaar in gesprek. De documentaire laat zien wat het met je doet als je opgroeit in kindertehuizen, hopend op een plek in een pleeggezin. De vraag die die dag centraal stond was: Hoe komen we met elkaar tot een substantiële vermindering c.q. halvering van het aantal kinderen zoals Alicia? Het antwoord, dat in het Statement Jeugd Drenthe werd vastgelegd, was: • “Matched care. We willen de zorg voor jeugdigen afstemmen op zijn/haar kenmerken, zoals de ernst van de problemen, mentale en sociale vaardigheden en de opvoedvaardigheden van de ouder(s). • Samenbrengen van kennis en ervaring van generalisten en specialisten. • Gebruik van effectief bewezen programma’s en kennisinstituten. • Actief inzetten en investeren op preventie.”

T r ansfor matieplan Zor g voor de Jeug d 2018 -2020 In april 2018 presenteerde het Rijk vervolgens het landelijke actieprogramma Zorg voor de Jeugd, waar ook financiële middelen voor beschikbaar werden gesteld. Het Rijk formuleerde zes actielijnen: • Actielijn 1: Betere toegang tot jeugdhulp voor kinderen en gezinnen.

17

• • • • •

Actielijn 2: Meer kinderen zo thuis mogelijk laten opgroeien. Actielijn 3: Alle kinderen de kans bieden zich te ontwikkelen. Actielijn 4: Kwetsbare jongeren beter op weg helpen zelfstandig te worden. Actielijn 5: Jeugdigen beter beschermen als hun ontwikkeling gevaar loopt. Actielijn 6: Investeren in vakmanschap.

In navolging op het landelijke actieprogramma is in Drenthe in september 2018 het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd Jeugdhulpregio Drenthe 2018-2020 vastgesteld, wat later het programma Envedder zou gaan heten. In dit plan stond: “Vanuit de gemeenten ontstaat er behoefte om te komen tot concrete afspraken met zorgaanbieders vanuit een gezamenlijk gevoelde urgentie en verantwoordelijkheid van gemeenten en zorgaanbieders om de jeugdhulp betaalbaar en beschikbaar te houden. Dit moet zijn beslag krijgen in een Bestuurlijk Transformatie Akkoord Jeugdhulp Drenthe waarin deze gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt vertaald naar inspanningsverplichtingen voor zowel gemeenten als zorgaanbieders. (…) Belangrijk is dat het akkoord dient om de transformatie van de jeugdhulp in Drenthe een impuls te geven en op basis van het akkoord gemeenten en zorgaanbieders aangesproken kunnen worden op de gezamenlijke verantwoordelijkheid.” De landelijke insteek was om via een zestal actielijnen een impuls te geven aan de transformatiebeweging. Het Drentse plan is in samenspraak met aanbieders tot stand gekomen. Er was grote betrokkenheid van zowel aanbieders, cliëntenbelangenorganisaties als gecertificeerde instellingen. Ook beide inkoopregio’s waren betrokken.

Iedereen committeerde zich aan drie transformatiethema’s: • een Drentse Jeugdacademie; • afstemming tussen gecertificeerde instellingen en gemeenten over verwijzingen; • ontwikkeling van kleinschalige woonvoorzieningen.

Figuur 4: Visuele weergave van het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd Drenthe 2018-2020

In het Transformatieplan werd ook gesproken over de volgende voorwaarden om te kunnen transformeren: • een (boven)regionaal expertteam dat aanwezig is voor complexe zorgvragen: destijds ingevuld door PRACHT = Plan Reductieniveau 8, wat later de Drentse Experttafel zou worden; • (proces)afspraken over de aanpak van wachtlijsten en wachttijden; • meerjarige inkoopcontracten; • consequente vertaling van inkoopcontracten naar uitvoeringsvarianten van het programma Informatievoorziening Sociaal Domein; • een gezamenlijke visie op de doorontwikkeling van de lokale teams: de afspraak was dat dat een lokale verantwoordelijkheid is en invulling op Drentse schaal door kennisuitwisseling plaatsvindt). Er zijn in het Transformatieplan geen afspraken gemaakt door wie en op welke wijze aan deze voorwaarden zou worden voldaan.

18

B estuurlijk Tr ansfor matie Akkoor d 2019 -2022 In december 2018 werd het Bestuurlijk Transformatie Akkoord (BTA) ondertekend door gemeenten en aanbieders, vanwege de “gezamenlijk gevoelde urgentie en verantwoordelijkheid van gemeenten en zorgaanbieders om de jeugdhulp betaalbaar en beschikbaar te houden”. Dit leidde tot de volgende ambitie: “De 12 Drentse gemeenten en de 5 grootste jeugdzorgaanbieders willen gezamenlijk zorgdragen voor een kwalitatief goed jeugdhulpaanbod tegen betaalbare kosten.” De volgende doelen en uitgangspunten werden gesteld: • “Meer preventie, eigen verantwoordelijkheid, benutten eigen kracht en sociale netwerk van kinderen en hun ouders. • Kinderen en jongeren naar vermogen mee laten doen, door normaliseren, ontzorgen en niet onnodig medicaliseren. • Sneller jeugdhulp op maat, dicht bij huis, om zo beroep op gespecialiseerde zorg te verminderen. • Betere samenwerking: 1-gezin, 1-plan, 1-regisseur, door ontschotting van budgetten. • Meer ruimte voor professionals, door terugdringen regeldruk.” Er werd in het Bestuurlijk Transformatie Akkoord gesproken over een strategische alliantie: “Om de transformatie vorm te geven is er ‘transformationeel leiderschap’ nodig.

Kenmerkend voor dat leiderschap zijn een duidelijke visie en focus op een beter resultaat voor de cliënten en gezinnen, het aangaan van allianties en een sterk commitment daaraan, de bereidheid om de eigen organisatie te veranderen en het inspireren en motiveren van de betrokkenen.” Ook werd afgesproken om vanuit de bedoeling te werken: “We constateren dat de denkrichting de afgelopen periode van zowel de gemeenten als de zorgaanbieders vooral vanuit de systeemwereld is geweest en dat we daarmee de aansluiting op ‘de bedoeling’ (van de transformatie) kwijtgeraakt zijn. We willen meer en nadrukkelijk aansluiten bij de leefwereld van kinderen, jongeren en ouders. Waarbij het vasthouden aan ‘de bedoeling’ en de transformatiedoelen van de Jeugdwet het uitgangspunt is.”

Pr ogr amma E nvedder In 2019 werd gestart met de uitvoering van het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd. Tegelijkertijd werd aandacht besteed aan de communicatie over de activiteiten en de in gang gezette beweging. Er werd een communicatieplan opgesteld en onder begeleiding van een communicatie- en participatiebureau is in 2020 de naam Envedder geboren. Het programma Envedder geeft daarmee uitvoering aan de drie doelen van het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd Drenthe. Een uitgebreide beschrijving van het programma Envedder is te vinden in het hoofdstuk Huidige Jeugdhulpregio op pagina 25.

Regiovisie Jeugd Dr enthe 2021 -2025 Na het Statement Jeugd Drenthe, het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd, dat later Envedder werd, en het Bestuurlijk Transformatie Akkoord moest er ook een regiovisie komen. De regiovisie is de Drentse uitwerking van de Norm voor Opdrachtgeverschap. De Norm voor Opdrachtgeverschap is het antwoord van de VNG op het voornemen van het Rijk om regionale samenwerking wettelijk te verplichten. In de Norm voor Opdrachtgeverschap staan niet-vrijblijvende afspraken tussen gemeenten binnen een regio. Lees meer over de Norm voor Opdrachtgeverschap in het hoofdstuk Landelijke ontwikkelingen op pagina 40. 19

De Regiovisie is een bundeling van eerder gemaakte afspraken die vervolgens besproken zijn met beide inkoopregio’s, aanbieders, cliëntenraden, toegangen, onderwijs, rechtbank, Raad voor de Kinderbescherming, welzijnsorganisaties en huisartsen. In de Regiovisie wordt eerst de maatschappelijke opgave verwoord met enkele feiten en cijfers. Vervolgens wordt de Drentse visie beschreven, waaronder het versterken van het gewone leven en transformationeel leiderschap. De zes actielijnen uit het landelijke actieprogramma Zorg voor de Jeugd van 2018 zijn als leidende principes opgenomen. Vervolgens zijn afspraken over de (boven)regionale samenwerking beschreven, waaronder de samenwerking met het onderwijs en in 3Noord-verband. De toegang tot de jeugdhulp is beschreven aan de hand van de vijf basisfuncties die volgens de Norm voor Opdrachtgeverschap lokaal georganiseerd moeten zijn: een veilige leefomgeving, tijdig signaleren van de vraag, vindbare en toegankelijke hulp, handelen met een brede blik en leren en verbeteren. Ook de wijze waarop de verbinding tussen toegangen en gecontracteerde hulp plaatsvindt en de Drentse Experttafel hebben een plek. Over de governance is opgenomen “De Drentse regionale samenwerking is geformaliseerd in een meerjarige, niet vrijblijvende samenwerkingsovereenkomst tussen de 12 gemeenten.

Met als doel de colleges van de 12 gemeenten te ondersteunen in de uitvoering van de taken in het kader van de Jeugdwet.” Tot slot is de wijze waarop sturing en bekostiging van de jeugdhulp plaatsvindt uitgewerkt, waaronder de inkoopstrategie, zorgvuldigheidseisen voor de inkoop, afspraken over het beperken van de administratieve lasten en afspraken over reële tarieven. De Drentse Regiovisie is door alle Drentse colleges voor vier jaar vastgesteld. Elke gemeente heeft zelf de overweging gemaakt om de regiovisie al dan niet voor te leggen aan de gemeenteraad.

De geschiedenis geduid Uit de interviews die voor deze analyse zijn afgenomen, blijkt dat bestaande afspraken en structuren in de Jeugdhulpregio vaak worden verklaard vanuit een historisch perspectief. De dingen zijn zoals ze zijn, omdat ze zo zijn ontstaan. Voor een analyse van de samenwerking is het duiden van het historisch perspectief daarom relevant.

Met weinig intr insieke motivatie toc h samen tr ansfor mer en Ondanks een Drentse minderheid van vier à vijf gemeenten die in de bestuursperiode 2014-2018 meerwaarde zagen in een Drents convenant om de samenwerking op Drentse schaal voort te zetten, ontstond in het voorjaar van 2018 toch het Drenthe-brede Statement Jeugd Drenthe. Dit statement vormde de basis voor het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd. Juist in de periode dat er bij gemeenten bestuurswisselingen plaatsvonden, lijkt de samenwerking met aanbieders geïntensiveerd te worden. Daarmee bleek de basis gelegd te zijn voor samenwerkingsafspraken met aanbieders voor de bestuursperiode 2018-2022. Het Statement Jeugd Drenthe, dat de basis vormde voor het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd, komt niet alleen in slechts één dag tot stand. Het komt ook slechts een maand vóór de gemeenteraadsverkiezingen tot stand. Bovendien raakt de anderhalf uur durende, indringende documentaire Alicia, over een meisje dat al vier jaar in een kindertehuis wacht op plaatsing in een pleeggezin, in het hart. Deze documentaire werd op die dag gezamenlijk bekeken. Het is daarom denkbaar dat het zakelijke perspectief die dag nauwelijks onderwerp van gesprek was. En, hoewel het statement was bedoeld als overdrachtsdocument voor nieuwe bestuurders, werd ook de conclusie getrokken dat sinds die dag “een

20

beweging is gestart waar we allemaal eigenaar van zijn en waar we allen de verantwoordelijkheid voor voelen om dit verder te brengen, zowel regionaal als lokaal.” Het is goed voorstelbaar dat, met het hart op de juiste plek, gepoogd is om nieuwe bestuurders de juiste richting mee te geven. Mogelijk ook omdat het Rijk begin 2018 geld beschikbaar stelde om de transformatie te versterken. Toch komt het, terugblikkend op het verleden, tamelijk sturend over om in het kader van overdracht naar nieuwe bestuurders een indringende documentaire de basis te laten zijn van Drentse samenwerking rond transformatie. Met te weinig oog voor de zakelijke kant, terwijl gemeenten juist in diezelfde periode geconfronteerd werden met financiële tekorten over 2017. De conclusie van eind 2015, dat slechts vier à vijf gemeenten de meerwaarde zagen om op Drentse schaal samen te werken, verdween naar de achtergrond. Het Statement Jeugd Drenthe leidde tot het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd 2018-2020, waarvan de activiteiten in het programma Envedder werden verankerd. Het plan werd verdiept met het Bestuurlijk Transformatie Akkoord 2019-2022.

Met nieuwe bestuurders, de ogenschijnlijke wens om op Drentse schaal te willen samenwerken op transformatie, commitment tussen gemeenten en aanbieders dat in een akkoord is vastgelegd en met geld vanuit het Rijk lijkt de Drentse samenwerking in 2018-2019 op te bloeien. In 2021 is, onder landelijke druk, het geheel gebundeld in de Regiovisie jeugd Drenthe. Zo kon het gebeuren dat met weinig intrinsieke motivatie van de twaalf gezamenlijke gemeenten toch flink is geïnvesteerd om met aanbieders tot Drentse afspraken te komen, terwijl de Jeugdhulpregio (op enkele onderdelen na) geen mandaat meer had voor de inkoop van jeugdhulp. Dat was immers belegd bij de twee ontstane inkoopregio’s. We concluderen ook dat er weliswaar goed is nagedacht over zaken, maar dat dingen ook weer naar de achtergrond zijn verdwenen. Dit gebrek aan collectief geheugen ontneemt de samenwerking de mogelijkheid om als vanzelfsprekend terug te kunnen grijpen op gezamenlijke herinneringen.

Ambivalentie in de samen wer king Op verschillende momenten spreekt er ambivalentie uit afspraken die tussen de twaalf gemeenten gemaakt werden. Die ambivalentie leidt tot weinig concrete afspraken. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de uitgangspunten voor de Drentse samenwerking die tijdens het ABO van maart 2018 zijn vastgesteld, nadat de evaluatie over de inrichting van de Jeugdhulpregio was uitgevoerd. Enerzijds bestond de wens om gezamenlijke beleidsinhoudelijke thema’s vanuit Drents perspectief te benaderen, maar onduidelijk bleef op welke thema’s (“wanneer dit voordelen oplevert voor het Drentse kind en de jeugdhulp”). Anderzijds werd veel waarde gehecht aan lokale regie en autonomie en was de wens om daar “zonder last en ruggenspraak invulling aan te kunnen geven”. Ook uit de Regiovisie Jeugd Drenthe spreekt ambivalentie. Enerzijds wordt er gesproken over een nietvrijblijvende overeenkomst, als reactie op het voornemen van het Rijk om regionale samenwerking wettelijke te verplichten. Anderzijds heeft de regiovisie het doel om gemeenten te ondersteunen in de uitvoering van de Jeugdwet, wat juridisch klopt en tegelijk de autonomie bevestigd. Steeds weer klinkt door dat gemeenten geen autonomie wilden inleveren en tegelijkertijd nietvrijblijvende afspraken wilden maken, soms onderling en soms met aanbieders. Dat is onverenigbaar met elkaar.

Bij niet-vrijblijvende samenwerkingsafspraken lever je per definitie autonomie in. 21

Huidige Jeugdhulpregio Het vorige hoofdstuk, over de geschiedenis van de samenwerking, ging over de eerste invalshoek van de analyse. De tweede invalshoek van de analyse is de samenwerking in de huidige Jeugdhulpregio. In dit hoofdstuk worden achtereenvolgens het aantal jeugdigen, de huidige samenwerkingsafspraken, de financiële en personele middelen, het programma Envedder en de structuur en organisatie en beschreven. In de laatste paragraaf worden conclusies getrokken over de huidige Jeugdhulpregio.

Aantal jeugdigen In Drenthe wonen in totaal bijna 100.000 jeugdigen in de leeftijd van 0 tot 18 jaar. Bijna 60.000 van hen wonen in de inkoopregio Zuid-Drenthe en bijna 40.000 in de inkoopregio Noordmidden-Drenthe. Aantal

Gebied Borger-Odoorn Coevorden Emmen Hoogeveen Meppel Westerveld De Wolden Regio Zuid-Drenthe

4.618 6.774 20.251 11.706 7.269 3.332 4.830 58.780

Aa en Hunze Assen Midden-Drenthe Noordenveld Tynaarlo Regio Noordmidden-Drenthe

4.581 14.385 6.357 5.988 7.445 38.756

Provincie Drenthe

97.536

Tabel 1: Aantal 0-18-jarigen op 1 januari 2021, bron CBS

Huidige samenwerkingsafspraken In deze paragraaf worden de huidige samenwerkingsafspraken beschreven, waaronder de afspraken in de samenwerkingsovereenkomst, beschikbare financiële middelen en personele inzet.

Samenwer kingsover eenko mst Vanaf januari 2019 zijn de samenwerkingsafspraken vastgelegd in de Samenwerkingsovereenkomst Jeugdhulpregio Drenthe die voor onbepaalde tijd is aangegaan. Hierin zijn afspraken gemaakt over de taken en rollen van de coördinerende gemeente, die van de twee inkoopregio’s en van de gezamenlijke gemeenten.

22

De coördinerende gemeente heeft een regionale, coördinerende rol, faciliteert de Jeugdhulpregio, is eerste aanspreekpunt namens de Jeugdhulpregio en draagt zorg voor vertegenwoordiging namens de Jeugdhulpregio. Deze gemeente is financieel penvoerder, organiseert en faciliteert de regionale overleggen en doet periodiek verslag aan de gezamenlijke gemeenten. Deze gemeente draagt zorg voor procesregie op de de clusters 1 Transformatie en 2 Veiligheid, te weten: • Transformatieplan Jeugdhulpregio Drenthe 2018-2020 • Academische functie Accare • Kennisplatform Kind en (Echt)Schtscheiding (KEES) • Crisishulpverlening Spoed4Jeugd • Drentse Verwijsindex (DVI) • Lectoraat kindermishandeling • Plaatsingscommissie (PC) Noord • Stichting Pleegwijzer • Verbinding met de veiligheidsketen De inkoopregio’s geven op het niveau van de Jeugdhulpregio uitvoering aan de inkoop, het contract- en kwaliteitsmanagement en de monitoring van pleegzorg, gecertificeerde instellingen en Jeugdhulp-Plusvoorzieningen. Daarnaast zijn de inkoopregio’s ieder verantwoordelijk voor de inkoop van alle overige jeugdhulp in de eigen inkoopregio. De gezamenlijke gemeenten dragen zorg voor uitvoering van de regionale opdrachten ten aanzien van de clusters 1 Transformatie en 2 Veiligheid.

Verder is afgesproken dat de gemeenten naar rato mankracht leveren om alle taken van de Jeugdhulpregio (dus ook voor de uitvoering van de taken van de coördinerende gemeente en de inkoopregio’s) uit te voeren. Daarnaast zijn er in de samenwerkingsovereenkomst financiële afspraken gemaakt, waaronder de verdeelsleutel die in de volgende paragraaf aan bod komt.

Financiële middelen In 2021 is er door de Jeugdhulpregio bijna € 850.000 uitgegeven. Deze middelen worden gebruikt voor structurele activiteiten. Bijna 80% hiervan gaat naar zorg(gerelateerde) inkoop zoals het crisismeldpunt Spoed4Jeugd Drenthe, huisvestigingsvergoeding voor gesloten jeugdhulp, ondersteuning aan pleeggezinnen door Pleegwijzer, de Drentse Verwijsindex en het lectoraat kindermishandeling. De overige bijna 20% zijn gebruikt voor personele inzet door de coördinerende gemeente. In de samenwerkingsovereenkomst is een verdeelsleutel opgenomen. De verdeelsleutel is naar rato van de gemiddelde rijksbijdrage jeugd op basis van de meicirculaires over de jaren 2015, 2016, 2017 en 2018 van gemeenten. Deze verdeelsleutel wordt tot op heden gebruikt, omdat vanaf 2019 niet meer is na te gaan wat de rijksbijdrage. Vanaf 2019 is de rijksbijdrage jeugd namelijk aan de algemene uitkering toegevoegd en zijn het geen geoormerkte middelen meer. De verdeelsleutel is als volgt: Aa en Hunze (4,3%), Assen (18,3%), Borger-Odoorn (4,9%), Coevorden (6,3%), De Wolden (2,9%), Emmen (24,7%), Hoogeveen (13,1%), Meppel (6,9%), Midden-Drenthe (5,7%), Noordenveld (4,7%), Tynaarlo (5,0%) en Westerveld (3,1%). Daarnaast is er in 2019 incidenteel geld beschikbaar gekomen uit het Transformatiefonds.

Drenthe ontving € 2.977.725 (voor de jaren 2018, 2019 en 2020 elk een bedrag van € 992.575) voor de uitvoering van het Transformatieplan dat in Drenthe later onder de noemer Envedder invulling heeft gekregen. Van

23

de beschikbare middelen is tot en met 2021 nog geen 45% besteed. De resterende 55% worden in 2022 en 2023 besteed. De middelen worden gebruikt voor de projecten Zorgmakelaars, Kleinschalige woonvoorzieningen, FACT 2.0, Drentse Experttafel, Drentse Jeugdacademie en het Bestuurlijk Transformatie Akkoord. Er is afgesproken dat de inzet van de programmamanager en de projectleiders Envedder wordt gefinancierd uit de beschikbare transformatiegelden. Er is een afspraak dat gemeenten die ambtelijke inzet plegen voor Envedder, dat kunnen declareren voor € 80 per uur. Dat geldt niet voor ambtenaren die andere taken voor de Jeugdhulpregio uitvoeren.

Per sonele inzet Voor de Jeugdhulpregio Drenthe zijn verschillende medewerkers, veelal parttime, werkzaam. Voor de taken van de coördinerende gemeente zijn 4 medewerkers beschikbaar met in totaal 29 uren per week. Dat is gemiddeld 7,3 uren per week per medewerker. Functie Regiomanager Regiosecretaris Financieel adviseur Financieel-administratief medewerker Totaal

Uren per week 14 uur 5 uur 8 uur 2 uur 29 uur

Tabel 2: beschikbare functies voor de taken van de coördinerende gemeente

Voor het programma Envedder zijn 23 medewerkers beschikbaar met in totaal (minimaal) 183 uren per week. Dat is gemiddeld 8 uur per week per medewerker. Programma/Project Envedder Envedder Envedder Envedder Dialoogtafel Drentse Jeugdacademie Kleinschalige woonvoorzieningen Zorgmakelaar Drentse Experttafel

Regie op 3

Functie Programmamanager Programmasecretaris Communicatieadviseur (regiefunctie) Procesbegeleider Bestuurlijk Transformatie Akkoord Projectleider Communicatieadviseur Projectleider Projectleider Twee zorgmakelaars (32 + 36) Projectleider Twee voorzitters (2 x 8 uur/maand) Procesbegeleider (1) Procesondersteuner (secretarieel) Procesregisseur Procesbegeleiders (6 x 2 uur/week)

Totaal Tabel 3: beschikbare functies voor taken programma Envedder

24

Uren per week 14 9 8 4 16 6 13 4 68 16 4 Afhankelijk v inzet 6 3 12 (minimaal) 183

Programma Envedder Deze paragraaf beschrijft het programma Envedder dat een tijdelijk karakter kent. Het programma kende oorspronkelijk drie projecten, waar in de loop van de jaren verschillende projecten aan zijn toegevoegd die hier allen aan bod komen. Ook wordt beschreven op welke wijze de projecten verweven zijn met activiteiten die voortkomen uit het inspectierapport Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd.

“Envedder is een zak met geld.”

Dr ie oor spr onkelijke pr ojecten Het programma Envedder is gestart met de drie doelen uit het Transformatieplan Zorg voor de Jeugd 2018-2020. Zie de visuele weergave van het Transformatieplan in figuur 4 op pagina 18. De resultaten die het Transformatieplan moesten opleveren waren: • Op 1 juli 2019 een Drentse Jeugdacademie operationeel hebben “waarin kennis van en voor generalisten en specialisten samen met ervaringsdeskundigen bij elkaar wordt gebracht en gedeeld over o.a. innovatie, effectief bewezen methodieken, best practices en gecontracteerde jeugdhulp op alle niveaus. Dit draagt zowel op inhoud als op proces bij aan een bestendige jeugdhulpverlening aan de kinderen en jeugdigen in Drenthe.” • Eind 2019 een effectieve manier gevonden hebben om de afstemming tussen gecertificeerde instellingen en gemeenten te verbeteren voor jeugdigen met een jeugdbeschermingsmaatregel: “De match van vraag en aanbod vergt een doorontwikkeling. We willen invulling geven aan deze wens tot gezamenlijke doorontwikkeling, betere samenwerking tussen betrokken partijen, minder overlap en gedeelde afwegingscriteria. Dat zorgt voor een beter overleg en een verkorting van de doorlooptijd.” • Eind 2020 meer passende hulp voor kwetsbare jeugdigen en hun gezin realiseren in de vorm van kleinschalige woonvoorzieningen.

“De verwachting is dat met passende kleinschalige woonvoorzieningen kwetsbare jongeren aan een steviger en duurzaam fundament kunnen bouwen, waarmee zij zichzelf autonoom kunnen door ontwikkelen.” Een kleinschalige woonvoorziening is een vorm van jeugdhulp met verblijf waarin een klein aantal kinderen en jongeren met complexe problemen woont en een beperkt aantal vaste professionele opvoeders werkt. In Drenthe is aan die definitie toegevoegd dat er een ondersteuningsbehoefte is die kennis en expertise vereist vanuit samenwerkende aanbieders (domein overstijgend). In mei 2022 constateren we het volgende: • Het eerste kenniscafé van de Drentse Jeugdacademie heeft in januari 2022, tweeëneenhalf jaar later dan de bedoeling was, plaatsgevonden. Op het moment van dit schrijven, medio mei 2022, hebben er drie kenniscafé’s plaatsgevonden. Er is geen kennis-, leer- of werkagenda voor de Drentse Jeugdacademie. • Vanaf april 2020 zijn er twee zorgmakelaars aangesteld om de samenwerking tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen te verbeteren. Hiermee is een effectieve manier gevonden om de afstemming tussen gecertificeerde instellingen en gemeenten te verbeteren. Er lijkt tevredenheid over deze werkwijze. • Voor de ontwikkeling van kleinschalige woonvoorzieningen is eerst een veldonderzoek naar de aard en omvang ervan uitgevoerd.

De aard van de problematiek kon worden geschetst, maar over de noodzakelijke omvang kon moeilijk een advies gegeven worden. Vanuit de gedachte 'niet het kind,

25

maar de expertise reist' hebben een vijftal grote aanbieders het initiatief genomen en in de 2020 gewerkt aan een businessplan voor kleinschalig specialistisch wonen. Dit businessplan kent twee sporen: o het Reizend Specialistisch Team: een team van inhoudelijk experts dat op locatie tijdelijk ondersteuning biedt; o Kleinschalig Specialistisch Wonen, waarbij jongeren duurzaam en zo thuis mogelijk wonen. Begin 2022 zijn er nog altijd geen kleinschalige woonvoorzieningen gerealiseerd en is er ook geen Reizend Specialistisch Team. Het project kleinschalige woonvoorzieningen is in het hoofdstuk Ervaren samenwerking als casus nader beschreven (zie pagina 49). De drie oorspronkelijke doelen van Envedder zijn vertraagd of nog altijd niet gerealiseerd. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de bijna € 3 miljoen die voor de jaren 2018, 2019 en 2020 beschikbaar waren voor het Transformatieplan eind 2020 nog lang niet uitgegeven zijn. Eind 2021 was nog niet de helft van de middelen besteed. De huidige begroting geeft ruimte voor activiteiten tot eind 2023.

Vijf a anvul lende pr ojecten In de loop van de jaren zijn er diverse andere projecten onderdeel geworden van Envedder, die worden gefinancierd uit de middelen die bedoeld waren voor het Transformatieplan met de drie oorspronkelijke doelen. Figuur 5 op pagina 28 is een visuele weergave van het programma Envedder anno 2022. De volgende projecten zijn toegevoegd: • Het Bestuurlijk Transformatie Akkoord met bestuurlijke dialoogtafels waar vier wethouders en bestuurders van de vijf grootste aanbieders elkaar spreken. Het succes hiervan is dat gemeenten en aanbieders op bestuurlijk niveau met elkaar in gesprek zijn, wat op zichzelf voor een goede onderlinge verstandhouding zorgt. • Regie op 3, een aanpak waarmee een ‘pas op de plaats’ wordt georganiseerd voor jeugdigen met langdurige, gestapelde en herhaalde jeugdhulptrajecten waar effecten (deels) uitblijven. Er zijn zes procesbegeleiders beschikbaar, waarvan er drie in dienst zijn bij een gemeente (Emmen, Assen en Borger-Odoorn) en drie in dienst van een aanbieder. Zij kunnen door heel Drenthe worden ingezet. Iedere procesbegeleider kan jaarlijks zes casussen voor zijn/haar rekening nemen, waarmee jaarlijks 36 jeugdigen in Drenthe ondersteund kunnen worden. Regie op 3 zou vaker als methode ingezet kunnen worden en beter ingebed kunnen worden in bestaande structuren.