Toelichting bij Raadsvoorstel wijzigingen Doelgroepenbeleid .pdf

Toelichting bij Nota van wijzigingen inzake Doelgroepenbeleid In de besloten sessie met advocaat mr. J.H. Meijer op 8 juli jl. zijn de knelpunten in het Doelgroepenbeleid besproken. Het betreft de navolgende punten: 1. de eis dat de doelgroepen niet gemengd mogen worden gehuisvest op dezelfde locatie en in de nabijheid van elkaar; 2. de eis dat er 1 persoon per kamer gehuisvest mag worden, tenzij het gaat om twee partners in een duurzame verhouding; 3. de verplichting voor het college om de raad vooraf te informeren over de bestaande en toekomstige initiatieven voor huisvesting van 9 of meer personen van de doelgroepen, voordat de omwonenden worden geïnformeerd; 4. de verplichting voor het college om bij toepassing van de kruimelgevallenregeling voor bovengenoemde gevallen, voor (on)bepaalde tijd of bij gebruik van een buitenplanse vrijstelling in welke vorm dan ook, de aanvraag te bespreken in de raadscommissie alvorens een besluit te nemen; 5. de verplichting voor het college om alleen mee te werken aan een initiatief als er sprake is van redelijke mate van draagvlak in de omgeving van het initiatief, blijkend uit een meerderheid in de buurt die niet tegen het initiatief is. Deze punten zullen hieronder nader worden toegelicht, waarbij tevens een voorstel tot aanpassingen van het bestaande beleid wordt gedaan.

Deze voorgestelde aanpassingen zijn samengevoegd in de “Nota van wijzigingen”. Ad 1 en 2) Mengen van doelgroepen en het stellen van een maximum van 1 persoon per kamer, tenzij sprake is van een duurzame relatie Bestaand beleid: * De doelgroepen spoedzoekers, arbeidsmigranten en mensen met onbegrepen gedrag mogen op geen enkele wijze met elkaar gemengd of in elkaars nabijheid worden gehuisvest (pag 20, alinea 4.3 bullet 2)

* Meer specifiek geldt voor het uitgangspunt in de achtste bullet onder bestaand beleid dat per slaapvertrek maximaal 1 persoon gehuisvest mag worden, tenzij het gaat om 2 partners die in een duurzame verhouding leven (al dan niet gehuwd). Deze verblijfsruimte voor 1 persoon voorziet in 1 bed per slaapvertrek en 1 kast, beiden zoals aangegeven in de normering van SNF, 1 bureau of tafel en 1 of 2 stoelen. (pag. 23, laatste bullet onder ’nieuw beleid’) Kanttekening: Bij het opstellen van ruimtelijk beleid mag niet zover worden gegaan dat bepaalde aspecten van de goede ruimtelijke ordening expliciet niet worden getoetst of worden uitgesloten van beoordeling. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State benadrukt dat bij het formuleren van beleid niet voorbij kan worden gegaan aan wettelijke verplichtingen. Het beleid moet dus in overeenstemming zijn met wettelijke voorschriften zoals die volgen uit (o.a.) de Wro en de Wabo. Ook beleid dat bepaalde ontwikkelingen categorisch uitsluit, staat op gespannen voet met de discretionaire bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning te verlenen. In feite berooft het beleid dan de betrokken bestuursbevoegdheden van hun discretionaire karakter. Verder moet het beleid geënt zijn op overwegingen met betrekking tot de goede ruimtelijke ordening.

Eisen of keuzes in het ruimtelijk beleid die hun oorsprong hebben in de bescherming van het belang van de openbare orde zijn bijvoorbeeld niet toegestaan. Als het gaat om ruimtelijk beleid met betrekking tot huisvesting van arbeidsmigranten of andere doelgroepen (zoals studenten) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak aanvaard dat deze huisvesting qua locatie en omvang mag worden gereguleerd op basis van ruimtelijk relevante aspecten. Uit de recente uitspraak van de Afdeling terzake de huisvesting van statushouders blijkt zelfs dat dit een aspect is dat het college moét betrekken bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening. Ook eisen in het

kader van kamerverhuur met betrekking tot de minimale oppervlakte van de kamers en het aantal gemeenschappelijke ruimtes zijn toegestaan, zolang dit te relateren is aan het beperken van overbewoning, overlast en de ruimtelijke uitstraling van de bewoning, zo bevestigt de Afdeling. Hetzelfde geldt voor de eis van een maximaal aantal bewoners in een pand ten behoeve van kamerverhuur. Ook dat kan ruimtelijk relevant worden geacht omdat het aantal bewoners van een pand dat voor kamerverhuur is bestemd van invloed kan zijn op de kwaliteit van de leefomgeving en het woon- en leefklimaat van omwonenden. Voor de eis om maximaal 1 persoon per kamer toe te laten geldt dat deze inrichtingseis in het algemeen aanvaardbaar is zolang dit te relateren is aan (bijvoorbeeld) het beperken van overbewoning en overlast en de ruimtelijke uitstraling van de bewoning. In het amendement is evenwel ook aangegeven dat - in afwijking van de 1-persoon per kamer regel - per slaapvertrek 2 personen mogen worden gehuisvest als het gaat om 2 partners die in een duurzame verhouding leven (al dan niet gehuwd). Deze toevoeging maakt het motief van de eis onduidelijk en maakt ook dat betwijfeld kan worden of de eis van maximaal 1 persoon per kamer noodzakelijk is vanuit het oogpunt van de goede ruimtelijke ordening.

De gemeenteraad acht het immers ruimtelijk aanvaardbaar dat 2 personen per kamer worden gehuisvest als zij in een duurzame relatie met elkaar staan. De ruimtelijke relevantie van het feit dat de personen met elkaar in een duurzame relatie moeten staan voor de uitstraling die de bewoning heeft op de omgeving, is niet duidelijk. Het is te verwachten dat de bestuursrechter die nadere toelichting van de gemeente zal verlangen als een omgevingsvergunning op dat punt wordt geweigerd. Zonder die toelichting staat deze eis op gespannen voet met het uitgangspunt van de Afdeling dat uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in het algemeen niet van belang is wie een woning of kamer bewoont. Een eventuele omgevingsvergunning die op dit beleid wordt gebaseerd krijgt ten aanzien van het aantal toegestane bewoners bovendien ook een dynamisch karakter omdat dit aantal dus afhankelijk is van de onderlinge relatie tussen de bewoners. Dat lijkt een ongewenst gevolg, ook vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid. Een objectiever criterium zou in dat verband zijn om een minimumeis qua vloeroppervlakte op te nemen per locatie, per kamer en per persoon om zo overbewoning en negatieve effecten op de omgeving te voorkomen. De onderlinge verhouding tussen de bewoners speelt dan verder geen rol bij de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning.

Conclusie: het stellen van eisen aan het maximaal aantal bewoners per kamer of object, moet een ruimtelijke onderbouwing hebben. Op basis van het voorgaande kan worden geconstateerd dat de beleidskeuzes van de gemeenteraad onder 1 en 2 op zichzelf niet onaanvaardbaar zijn, zolang deze maar te relateren zijn aan de goede ruimtelijke ordening en gebaseerd zijn op ruimtelijke motieven en afwegingen. De hierboven aangehaalde rechtspraak geeft daartoe voldoende aanknopingspunten. De bestuursrechter zal dit beleid exceptief kunnen toetsen als deze eisen aan de weigering van een omgevingsvergunning ten grondslag wordt gelegd. Voorgesteld beleid: Wat betreft het niet mengen: “In verband met het borgen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, in de eerste plaats voor de doelgroepen zelf, is het een voorwaarde dat de doelgroepen niet op dezelfde locatie gemengd worden gehuisvest en evenmin in de nabijheid van elkaar. Arbeidsmigranten, mensen met onbegrepen gedrag en spoedzoekers hebben vaak een ander levensritme en geven over het algemeen een andere invulling aan een dag. Zij stellen over het algemeen ook wat andere eisen aan woonomstandigheden.

Zeker daar waar onder de mensen met onbegrepen gedrag en de spoedzoekers personen gehuisvest moeten worden die op dat moment (psychisch (zeer)) kwetsbaar zijn, is gemengde huisvesting van verschillende doelgroepen niet wenselijk in het kader van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Anders gezegd, voorkomen moet worden dat daar waar woon- en leefsituaties van elkaar afwijken, er over en weer fricties en/of overlastsituaties ontstaan, die afbreuk doen aan het woon- en leefklimaat. Ook voor omwonenden dan wel omliggende bedrijven is het van belang dat de verschillende doelgroepen niet op dezelfde locatie worden gehuisvest. Voorkomen moet worden dat omwonenden/omliggende bedrijven worden geconfronteerd met verschillende woon- en leefsituaties van verschillende doelgroepen. Het risico op fricties, overlast en/of een gevoel van sociale onveiligheid wordt beperkt indien de verschillende doelgroepen niet op één en dezelfde locatie worden gehuisvest. Daarmee kan ook voor omwonenden/omliggende bedrijven een aanvaardbaar woon- en leefklimaat/ vestigingsklimaat worden geborgd.

Met “niet in elkaars nabijheid” wordt bedoeld een minimale afstand tussen de locaties van ten minste 500 meter. Waarbij met “locatie” het te bewonen object wordt bedoeld.”

Wat betreft de gebruiksoppervlakte per persoon: “Om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de arbeidsmigranten zelf te borgen, overbewoning te voorkomen, en daarmee een risico op fricties, overlast en/of een gevoel van sociale onveiligheid onderling en naar omwonenden/omliggende bedrijven zo veel mogelijk te beperken, is het van belang dat een te huisvesten arbeidsmigrant de beschikking heeft over een minimale gebruiksoppervlakte. De normering van de stichting Normering Flexwonen (SNF) is de minimale norm voor huisvesting van arbeidsmigranten (zoals opgenomen in bijlage 6.)” Toelichting hierbij: Wat is de wens van de raad: de minimale eis van de SNF hanteren of een grotere gebruiksoppervlakte per persoon? Voor de goede orde: zowel de recreatiewoningen aan Berkenweg als het Brigadegebouw voldoen ruimschoots aan deze eis van SNF. Bij Berkenweg is de gebruiksoppervlakte 12,8 m2 per persoon en bij Brigadegebouw 15 m2. Bedacht moet worden dat dit niet oneindig opgehoogd kan worden. Het moet wel redelijk zijn. De rechter voert hierop een redelijkheid en billijkheidtoets uit. Opgemerkt wordt dat het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten onder leiding van Roemer aanbevelingen aan het Rijk heeft gedaan, onder andere wat betreft de huisvesting van arbeidsmigranten. Het Aanjaagteam adviseert het Rijk om de bestaande normen van de Keurmerken aan te scherpen.

Door in het Doelgroepenbeleid te laten staan dat aansluiting wordt gezocht bij de SNF normen, zal dit bij een aanscherping van die normen ook automatisch doorwerken in het Doelgroepenbeleid. Ad 3 en 4: de verplichting voor het college om de raad vooraf te informeren over de bestaande en toekomstige initiatieven voor huisvesting van 9 of meer personen van de doelgroepen, voordat de omwonenden worden geïnformeerd en de verplichting voor het college om bij toepassing van de kruimelgevallenregeling voor bovengenoemde gevallen, voor (on)bepaalde tijd of bij gebruik van een buitenplanse vrijstelling in welke vorm dan ook, de aanvraag te bespreken in de raadscommissie alvorens een besluit te nemen; Kanttekening: Voorop zij gesteld dat uit artikel 2.12 Wabo volgt dat het de (exclusieve) bevoegdheid van het college van B&W is om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor een bepaald plan. Dat geldt voor zowel de kruimelgevallenregeling als voor de reguliere buitenplanse vrijstelling (afwiijking). Het college is dan ook bij uitsluiting bevoegd om beleidsregels op te stellen op grond van artikel 4:81 Awb waarin is opgenomen hoe en op welke wijze het college van deze bevoegdheid gebruik maakt.

Hoewel het college de inhoud van het door de gemeenteraad opgestelde beleid dient te betrekken bij de beoordeling van de aanvraag en de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening, is het niet aan de gemeenteraad om daarin extra procedurele of formele verplichtingen op te nemen voor het college die verder gaan dan in de Wabo is bepaald als het gaat om de behandeling van een aanvraag. Aan de gemeenteraad komt immers niet de bevoegdheid toe tot verlening van de omgevingsvergunning. Bovendien is in de Wabo in combinatie met het Besluit omgevingsrecht (Bor) niet bepaald dat het college eerst advies dient in te winnen bij de gemeenteraad of een commissie daarvan als het gaat om een plan waarvoor vergunning kan worden verleend met de kruimelgevallenregeling. De Wabo geeft ook geen bevoegdheid aan de gemeenteraad om dit nader te bepalen. Alleen als het gaat om een omgevingsvergunning die door middel van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo wordt voorbereid, de zogenaamde uitgebreide procedure of projectafwijkingsbesluit, schrijft de Wabo dwingend voor dat de gemeenteraad daarvoor een verklaring van geen bedenkingen moet afgeven (artikel 2.27 Wabo jo. artikel 6.5 Bor). Uit artikel 6.5 lid 2 Bor volgt evenwel dat de verklaring slechts kan worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

De uitbreiding van dit stelsel met de verplichting voor het college om eerst advies te vragen aan de raadscommissie vóórdat de omgevingsvergunning kan worden verleend, staat dus op gespannen voet met de wijze van voorbereiding van de omgevings-vergunning zoals die uit de Wabo volgt. Tenslotte dient opgemerkt te worden dat bij vergunningverlening met toepassing van de kruimelgevallenregeling als een reguliere buitenplanse vrijstelling (afwijking) de Wabo een wettelijke beslistermijn van 8 weken voorschrijft. Bij het overschrijden van deze termijn ontstaat een vergunning van rechtswege.

Er is dus geen juridische verplichting voor het college om bij besluitvorming omtrent een kruimelgeval of reguliere buitenplanse vrijstelling (afwijking) toepassing te geven aan de verplichtingen die de gemeenteraad onder 3 en 4 heeft geformuleerd. Het al dan niet toepassing geven aan deze verplichtingen kan ook niet afdoen aan de rechtmatigheid van het besluit van het college tot verlening of weigering van een omgevingsvergunning. Daarvoor is namelijk bepalend of het plan in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening; punt 3 en 4 zijn vanuit het oogpunt van de goede ruimtelijke ordening niet van belang. Juridisch gezien is in het kader van de verlening van een verklaring van geen bedenkingen geen basis voor het stellen van deze procedurele eisen. Conclusie: afgesproken kan worden dat de raad wordt geïnformeerd. Dit betreft echter geen juridische verplichting, maar interne werkafspraken.

Voorgesteld beleid: *”Bestaande en toekomstige initiatieven voor locaties waar meer dan 9 personen behorende tot de doelgroep spoedzoekers, arbeidsmigranten en personen met onbegrepen gedrag (gaan) verblijven of gehuisvest zijn/worden, worden in een vroegtijdig stadium ter kennisgeving aan de gemeenteraad voorgelegd.” *”Voordat een besluit wordt genomen op een vergunningaanvraag voor het huisvesten van bovengenoemde doelgroepen vallende onder de zogenaamde kruimelgevallenregeling zal de raad daarover worden geïnformeerd. Gelet op de wettelijke beslistermijnen van maximaal 8 weken van de Wabo, dient de raad z.s.m. geïnformeerd te worden. Bij een vergunningaanvraag welke behandeld wordt met de uitgebreide procedure (zogenaamde projectafwijkingsbesluit) wordt de raad op grond van de Wabo gevraagd om een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Dit gebeurt binnen de daarvoor geldende termijnen.” Verwijderd wordt dan: Bij gebruik van de zogenaamde kruimelgevallenregeling voor bovengenoemde gevallen, voor (on)bepaalde tijd of bij gebruik van een buitenplanse vrijstelling, in wat voor vorm dan ook, bespreekt het college de aanvraag met de raadscommissie alvorens een besluit te nemen. Ad 5.

De verplichting voor het college om alleen mee te werken aan een initiatief als er sprake is van redelijke mate van draagvlak in de omgeving van het initiatief, blijkend uit een meerderheid in de buurt die niet tegen het initiatief is. In het huidige Doelgroepenbeleid is deze eis terug te vinden op pag. 21 bovenaan. Kanttekening De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 18 december 2019 een uitspraak gedaan, waaruit voortvloeit dat de omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, niet betekent dat een bestemmingsplan of ander ruimtelijk plan niet in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening. De enkele omstandigheid dat in een voorkomend geval draagvlak voor een initiatief zou ontbreken, kan volgens de Afdeling daarom geen dragend argument zijn voor het weigeren van de planologische medewerking. Deze eis is dus in strijd met artikel 2.12 Wabo. Wat volgens diezelfde uitspraak wél op grond van het ruimtelijk beleid van een initiatiefnemer kan worden verlangd, is dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Als aan die verplichting niet of niet behoorlijk tegemoet wordt gekomen, kan dat voor het bestuursorgaan reden zijn om de gewenste medewerking niet te verlenen.

Het betreft als zodanig een inspanningsverplichting voor de initiatiefnemer om draagvlak te creëren, maar geen resultaatsverplichting. Vanwege het voorgaande is er geen juridische grondslag voor het opnemen van de eis in het Doelgroepenbeleid dat voldoende maatschappelijk draagvlak aanwezig moet zijn. Onder de nieuwe Omgevingswet neemt de burgerparticipatie een belangrijke positie in. In de Raadsbrief van 19 mei 2020 is uw Raad geïnformeerd over de ‘klantreis bij een initiatief’. Daarin wordt onder andere ingegaan op de burgerparticipatie. Het invullen van de burgerparticipatieplicht zal gaandeweg

steeds meer vorm krijgen. Het voorstel is dat in het Doelgroepenbeleid aansluiting wordt gezocht bij het burgerparticipatietraject zoals dat op grond van de Omgevingswet moet worden doorlopen.

Voorstelgesteld beleid: Het voorstel is om de tekst op pag. 22 onder “uitgangspunten proces en uitvoering” achterwege te laten en te vervangen voor: “Binnen de gemeente wordt de burgerparticipatie nader uitgewerkt. Hiervoor zijn speciale schema Klantreizen opgesteld. Deze reizen hebben betrekking op drie fasen: Verkennen initiatief, Vergunningen en Toezicht & Handhaving. Elke reis wordt apart beschreven. De ingediende initiatieven dienen aan de hand van deze Klantreizen en de burgerparticipatie doorlopen en getoetst te worden. Bij initiatieven in het kader van dit doelgroepenbeleid is de initiatiefnemer verplicht het burgerparticipatietraject, zoals omschreven in de klantreizen, te doorlopen. Indien de initiatiefnemer niet kan aantonen dat hij op adequate wijze invulling heeft gegeven aan deze stappen, dan kan dit een reden zijn om planologische medewerking te ontzeggen .” Aanvullend In het Doelgroepenbeleid wordt op diverse plaatsen verwezen naar de SNF-normen. Indien Uw Raad besluit om geen aansluiting te zoeken bij deze normen maar een andere minimale norm te hanteren, zal dit op diverse plaatsen in het Doelgroepenbeleid een aanpassing vergen. Bedacht moet wel worden dat, hoe hoger die norm is en hoe meer die afwijkt van de SNF norm, het nut en de noodzaak van die hogere norm des te meer onderbouwd moet worden, zulks vanuit ruimtelijk oogpunt.

Het is niet houdbaar om die norm oneindig hoog te stellen. Zeker niet wanneer het de bedoeling is om daarmee een specifieke aanvraag te weigeren. Beleid wordt immers opgesteld als algemeen kader. Zoals opgemerkt, adviseert het Aanjaagteam het Rijk om de bestaande normen van de Keurmerken aan te scherpen. Door in het Doelgroepenbeleid te laten staan dat aansluiting wordt gezocht bij de SNF normen, zal dit bij een aanscherping van die normen ook automatisch doorwerken in het Doelgroepenbeleid.