Nota grondbeleid 2019 - 2022 vastgesteld op 18 november 2019

“Vaste grond onder de voeten”

Vaste grond onder de voeten… … is de nota die ingaat op het grondbeleid binnen de gemeente Elburg. De nota reikt vaste spelregels aan die noodzakelijk zijn bij de uitvoering van grondpolitiek. Spelregels waar je mee uit de voeten kunt.

Gemeente Elburg

1

“Vaste grond onder de voeten”

1 oktober 2019

Broeklanden I Gemeente Elburg

2

“Vaste grond onder de voeten”

Inhoudsopgave

Blad

• 3 Beleidsdeel 1. Inleiding • Aanleiding • Doelstelling en nut van de nota • Leeswijzer 2. Beleidskeuzes Toelichtend deel 3. Grondbeleid in het algemeen • Wat is grondbeleid? • Wat is het doel van grondbeleid? • Welke vormen grondbeleid zijn er? • Trends in verband met grondbeleid 4. Het verwerven en uitgeven van grond • Vrijwillig • Wet voorkeursrecht • Onteigenen • Gronduitgifte

4

Financiële (tussentijdse) afwikkeling van complexen

9. Bestuurlijk kader • Dualisering • Integriteit en controle

31

5

6

9

5. Grondexploitatie • Algemeen • Rekentheorie • Welke berekeningsmethoden zijn er? • Hoe worden grondprijzen bepaald?

13

6. Kostenverhaal • Algemeen • Hoe worden kosten verhaald? • Vormen van kostenverhaal

15

7. Grondbeleid Elburg 19 • Keuze vorm van grondpolitiek • Inhoud grondpolitiek • Verwerving • Strategische verwerving • Berekeningsmethode grondexploitaties • Berekeningsmethode grondprijzen • Gronduitgifte in eigendom • Erfpacht • Kostenverhaal • Bovenwijkse kosten, bovenplanse kosten en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen • Tegemoetkoming in schade (planschade) • Gemeentelijke transparantie kostenverhaal • Vastgoedbeheer • Ruilgronden • Stedelijke kavelruil 8. Planning & Control 28 • Relatie met programmabegroting • Administratieve organisatie • Rente toerekening • Weerstandsvermogen en risicobeheersing grondexploitatie

Gemeente Elburg

3

“Vaste grond onder de voeten”

Beleidsdeel 1. Inleiding Aanleiding Het grondbeleid is voor gemeenten een belangrijk hulpmiddel voor het realiseren van haar doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting en economische ontwikkelingen. Grondbeleid is nodig om te zorgen voor voldoende aanbod van gronden voor goedkope woningen, vrije kavels, bedrijfsterreinen, groen en andere publieke voorzieningen. Gemeenten gebruiken het grondbeleidsinstrumentarium om ruimtelijke ontwikkelingen te faciliteren en zelf locaties te verwerven, bouwrijp te maken en uit te geven of daartoe te stimuleren. De aanleiding van de Nota Grondbeleid is drieledig, te weten: I. In de verordening conform artikel 212 van de Gemeentewet (de financiële verordening) is in artikel 22 opgenomen dat het college eens in de vier jaar een (bijgestelde) nota grondbeleid ter behandeling en vaststelling aan de raad aanbiedt. Jaarlijks wordt over de uitvoering van het grondbeleid gerapporteerd in de paragraaf grondbeleid in de programmarekening. Het meerjarig perspectief is verwoord in de paragraaf grondbeleid in de meerjarenprogrammabegroting.

Doelstelling en nut van de nota De doelstellingen van de Nota Grondbeleid zijn: • Het door de gemeente naar derden kenbaar maken van het door haar te hanteren grondbeleid; • Het vaststellen van een beleid waar ambtelijk en bestuurlijk aan kan worden getoetst; • Het beantwoorden van de vraag hoe een specifieke ruimtelijke ontwikkeling door middel van het voeren van grondbeleid kan worden gerealiseerd; • Het geven van duidelijkheid aan alle betrokkenen (ambtelijk en bestuurlijk) hoe om te gaan met (sturend) grondbeleid. Leeswijzer De nota grondbeleid Elburg bestaat uit twee delen. Het eerste deel betreft het beleidsdeel. Dit eerste deel bestaat uit de inleiding en de beleidskeuzes. Dit eerste deel betreft het bindende deel van de nota. Het tweede deel betreft het toelichtende deel van de nota en beschrijft de aanleiding en de onderbouwing van het beleid.

De gemeente Elburg is sinds 1 januari 2004 verplicht in het kader van het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BBV) een paragraaf grondbeleid in de programma begroting op te nemen (artikel 9.2 BBV). In deze paragraaf moet ten minste aandacht worden besteed aan: a. de visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; b. een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert; c. een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie; d. de onderbouwing van de geraamde winstneming; e. de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken. II. Niet alleen de wettelijke noodzaak is reden een nota grondbeleid op te stellen, maar ook de wens voor een duidelijk en transparant grondbeleid is aanleiding alle zaken met betrekking tot dit beleid op een rij te zetten. III. Actualisatie van Nota Grondbeleid in het kader van de gewijzigde standpunten c.q. stellige uitspraken van de Commissie BBV en de aanstaande Omgevingswet (waarin de Aanvullingswet grondeigendom zal zijn opgenomen). Veldbiesweg ‘t Harde Gemeente Elburg

4

“Vaste grond onder de voeten”

2. Beleidskeuzes • Beleidskeus I Keuze vorm grondpolitiek Ia. De gemeente Elburg voert een situationele grondpolitiek, uitgaande van een voorkeur voor een actieve grondploitiek. Ib. Indicaties voor hetzij een actieve, hetzij een faciliterende politiek voor een concrete locatie zijn in ieder geval: De omvang van de financiële risico’s voor de gemeente De grootte van het belang c.q. de mate van noodzakelijkheid van de ontwikkeling Zijn de eigenaren bereid en in staat de ontwikkeling zelf te realiseren? • Beleidskeus II Verwerving Ingeval van een keus in een concreet geval voor actieve grondpolitiek hanteert de gemeente de vol gende principes ten aanzien van verwerving : 1. De gemeente maakt actief gebruik van het voorkeursrecht; 2. Bij onderhandelingen laten we ons bijstaan en vertegenwoordigen door een op dit gebeid gespecialiseerd taxatie- en adviesbureau (deskundig, objectief en onafhankelijk); 3. Te allen tijde wordt als eerste getracht via minnelijk overleg tot aankoop te komen; 4. Onteigening wordt alleen ingezet als minnelijk overleg niet tot het gewenste resultaaat leidt en de eigenaar niet in staat of bereid is de ontwikeling in de door de gemeente gewenste vorm te realiseren; 5. Bij een eigenaar die “in staat en bereid is” zelf te realiseren, wordt ingezet op: - een bouwclaim- of grondruilovereenkomst respectievelijk op: - het aangaan van een samenwerkingvorm viaPPS.

• Beleidskeus III Strategische verwerving Bij onduidelijkheid over toekomstige bestemming, of bestemmingswijziging en de daarbij behorende termijnen wordt van geval tot geval bekeken of al dan niet een strategische aankoop moet worden gedaan. • Beleidskeus IV Exploitaties Dynamische eindwaardemethode blijven toepassen voor het berekenen en opstellen van grondexploitatieberekeningen en kostenverhaals-berekeningen. Jaarlijks moet een herziening van de grondexploitatiebegroting plaatsvinden. Actualisaties van het grondexploitatiecomplex en de grondexploitatiebegroting met planinhoudelijke wijzigingen, dan wel autonome wijzigingen met materiële financiële gevolgen, moeten opnieuw door de raad worden vastgesteld.

Gemeente Elburg

• Beleidskeus V Grondprijzen 1. Berekenen van de kostprijs van de bouwterreinen ten behoeve van de haalbaarheid. 2. Berekende grondprijs per bestemmingsplan en per woningcategorie , te bepalen door een onafhankelijk deskundige zodanig dat een marktconforme grondprijs ontstaat. • Beleidskeus VI Gronduitgifte 1. Toepassen Algemene uitgiftevoorwaarden gemeente Elburg 2019. 2. Kavels voor koopwoningen in project toewijzen aan aannemers of ontwikkelaars. 3. Kavels voor (sociale) huurwoningen en sociale koopwoningen toewijzen aan woningcorporaties of aan beleggers indien corparaties geen interesse hebben. Bij toewijzing aan een belegger worden voorwaarden gesteld om te bereiken dat de woningen bij de juiste doelgroep komen. 4. Bedrijfskavels worden aan een belangstellend bedrijf toegewezen als het betreffende bedrijf passend is op de betreffende locatie. 5. Gegadigden voor vrije woningbouwkavelskavels krijgen, na inschrijving en eventueel loting, een reserveringsovereenkomst voorgelegd. Ingeval van collectief particulier opdrachtgeverschap wordt als voorwaarde gehanteerd dat een deskundige begeleider wordt ingeschakeld. 6. Het realiseren van gemeentelijke projecten kan ook door het houden van competities. • Beleidskeus VII Erfpacht Uitgifte in erfpacht wordt niet toegepast. • Beleidskeus VIII Kostenverhaal 1.

Kostenverhaal vindt zoveel mogelijk plaats via gronduitgifte, anterieure of posterieure overeenkomsten 2. Daar waar noodzakelijk wordt het exploita-tieplan c.q. worden de kostenverhaalsregels en de daaraan gekoppelde exploitatiebijdrage ingezet als instrument om kosten te verhalen 3. Bovenwijkse kosten worden zowel via de privaatrechelijke als publiekrechtelijke weg verhaald 4. Voor bovenplans kostenverhaal en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen wordt de uitvoeringsparagraaf van de structuurvisie (omgevingsvisie) als basis gebruikt • Beleidskeus IX Tussentijdse resultaten 1. Een voorzienbaar verliesgevend complex wordt direct ter grootte van dit volledige verlies ten laste van de algemene reserve bouwgrondexploitatie gebracht. 2. Op basis van de Percentage of completion (Poc) methode wordt tussentijdse winst genomen en gestort in de algemene reserve bouwgrondexploitatie.

5

“Vaste grond onder de voeten”

Toelichtend deel 3. Grondbeleid in het algemeen Wat is grondbeleid? Onder grondbeleid wordt verstaan het op een zodanige wijze handhaven van het bestaand grondgebruik, dan wel het (laten) realiseren van gewenste veranderingen in dit grondgebruik, dat dit past in de door de gemeente geformuleerde doelstellingen in het kader van de ruim telijke ordening. Wat is het doel van grondbeleid? Hiermee is het grondbeleid geen doel op zich maar een randvoorwaarde voor het te voeren ruimtelijk beleid (publiek doel). Het geeft aan op welke wijze de instrumenten (middelen) ingezet zullen worden in het kader van de ruimtelijke ontwikkelingen. Dit is het afwegingskader voor deelbelangen zoals volkshuisvesting, welzijn, verkeer, natuur en economie. Grondbeleid moet doelgericht ingezet worden voor het behartigen van het publiek belang. Het hoofddoel voor de gemeente van een (uitbreidings) plan bestemd voor woningbouw is, dat dit gerealiseerd wordt ten behoeve van de huisvesting van burgers. Of met andere woorden: voorzien in volkshuisvesting (publiek belang). Bij (uitbreidings)plannen voor bedrijventerreinen worden economische belangen gediend (werkgelegenheid, gunstig vestigingsklimaat en groeimogelijkheden voor bedrijven, enz.) Het is uiteindelijk niet van belang wie (publiek of privaat) hiervoor zorg draagt.

Redenatie hiervoor is dat de markt (private partij) net zo goed hiervoor zorg kan dragen, zolang de markt zich maar houdt aan de door de overheid gestelde randvoorwaarden en eisen. Welke vormen van grondbeleid zijn er? Er worden drie vormen van grondbeleid onderscheiden, te weten actief, faciliterend en passief grondbeleid. Deze drie vormen van grondbeleid worden in deze paragraaf toegelicht. Nieuwere fenomenen als organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie worden gemakshalve toegelicht onder het kopje faciliterend grondbeleid. In onderscheid van grondbeleid wordt hierna ook gesproken over grondpolitiek. Dat ziet op de aanpak bij de toepassing van het beleid.

Plan Heidezoom ‘t Harde

• Actief De gemeente neemt zelf het initiatief en koopt zelf de benodigde gronden en panden aan, zorgt voor het bouwen woonrijp maken en de uitgifte (meestal verkoop) van de gronden.

Gemeente Elburg

6

“Vaste grond onder de voeten”

Voordelen: o Maximale sturing en realisatie van beleidsdoelstellingen bij de uitvoering van het bestemmingsplan; o Verhaal van alle kosten middels gronduitgifte; o Positieve exploitatieresultaten vloeien in de gemeentelijke kas en komen de gemeenschap ten goede. Nadeel: o Risico’s als gevolg van marktontwikkelingen, renteverliezen bij een (grote) grondvoorraad, bodemverontreinigingen, e.d., komen voor rekening van de gemeente. • Actief via PPS Publiek-private samenwerkingen (PPS) zijn er in diverse vormen. Soms hebben zowel gemeente als marktpartij(en) gronden in een te (her)ontwikkelen gebied. Partijen kunnen kiezen voor samenwerking met als doel zoveel mogelijk te sturen op de (wijze van) uitvoering en te delen in positieve exploitatieresultaten (samenwerking op basis van contracten of ook via een gezamenlijk op te richten onderneming). Bij tegenvallende exploitatie kan het gevolg zijn dat de gemeente moet meedelen in negatieve exploitatieresultaten. Wanneer dergelijke doelen worden gesteld, is de PPS te beschouwen als een vorm van actief grondbeleid. De voor- en nadelen zijn in principe dezelfde als bij de hiervoor genoemde volledige gemeentelijke exploitatie.

De meerwaarden van zulke samenwerkingen kunnen zijn: risicoreductie en -spreiding, strategische inkoop van de marktpartij, waarborging realisatie maatschappelijke voorzieningen en kwaliteitseisen, gebruik maken van de deskundigheid en ervaring van beide partijen, planoptimalisatie, vergroting slagvaardigheid, fiscale voordelen, inzet publiekrechtelijke middelen, efficiencyvoordelen bij aanleg van infrastructuur en versnelde realisatie van de plannen. Een nadeel van deze vorm is dat de gemeente niet de volledige zeggenschap heeft en dat de eventuele winst gedeeld moet worden. • Faciliterend via PPS Er zijn ook andere situaties waarin gemeente en marktpartijen of particuliere eigenaren redenen hebben om voor samenwerking te kiezen. Bijvoorbeeld: Marktpartijen hebben gronden, maar hebben ook gemeentegrond nodig of hebben de gemeente nodig om aanvullend particuliere gronden te verwerven met hulp van het gemeentelijk instrument van onteigening. De gemeente ondersteunt vanuit haar beleid het programma dat marktpartijen wensen te realiseren. Marktpartijen willen in een bepaald gebied het commercieel vastgoed realiseren en de gemeente het maatschappelijk vastgoed. Wanneer de gemeente voor de betreffende gronden geen exploitatierisico’s wil lopen en/of geen of weinig behoefte heeft aan eigenaarszeggenschap, kunnen dergelijke private ontwikkelingen gefaciliteerd worden door 1

een samenwerkingsovereenkomst en de inzet van de gemeentelijke publiekrechtelijke instrumenten In de samenwerkingsovereenkomst worden afspraken vastgelegd over de wijze van uitvoering en over de financiële aspecten. Er zijn vele vormen van PPS-overeenkomsten mogelijk. Het zijn uitvoeringsinstrumenten van het ruimtelijke ordeningsbeleid welke gericht zijn op integrale ontwikkeling van een project waarbij samenwerking en doelstellingen zowel maatschappelijke als commerciële kenmerken kunnen hebben. De samenwerkingsvorm kan qua intensiteit zeer uiteenlopend zijn. • Faciliterend Daarnaast zijn er situaties denkbaar waarin de gemeente bepaald beleid gerealiseerd wil zien, maar er qua grondposities geen bemoeienis mee wenst of geen belangen heeft om zelf vastgoed te (laten) ontwikkelen. De gemeente heeft dus beleidswensen, maar wenst de uitvoering aan marktpartijen of particulieren over te laten. Ook kan de situatie zich voordoen dat de gemeente wel zelf wenst te ontwikkelen, maar het zogenaamde zelfrealisatierecht van eigenaren moet respecteren. In dergelijke gevallen is een samenwerkingsovereenkomst minder intensief dan in de hiervoor genoemde PPS-situaties. De overeenkomst heeft tenminste de elementen van kostenverhaal en de inzet van planologische middelen.

Ook kan de situatie zich voordoen dat een overeenkomst niet (bijtijds) tot stand kan komen en de gemeente een exploitatieplan bij een bestemmingsplan vaststelt. • Faciliterend in verband met organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie Organische ontwikkeling is te beschouwen als een reactie op de meer grootschalige vormen van ontwikkelingsplanologie die voorafgaand aan de krediet- en vastgoedcrisis bij veel gemeenten populair was. Er is sprake van een trend die relevant is voor het gemeentelijk grondbeleid. De memorie van toelichting1 op het wetsvoorstel Omgevingswet zegt er het volgende over: “Bij organische gebiedsontwikkeling ontwikkelen gebieden zich zonder exact vastgelegd eindbeeld, maar wel met een gewenste ontwikkelingsrichting op basis van een visie voor een gebied. (…) Organische gebiedsontwikkeling pretendeert niet alle mogelijke ontwikkelinitiatieven en hun (on) wenselijkheden te kunnen voorzien. Het is een planvorm waarbij geen star eindbeeld wordt vastgelegd, maar verschillende invullingen, uitvoeringen en richtingen mogelijk worden gemaakt. Daarbij past een juiste balans tussen het bieden van vrijheid enerzijds en de behoefte aan voorspelbaarheid en (rechts)zekerheid anderzijds.” Uitnodigingsplanologie wordt beschouwd als het bieden van ruimte voor organische ontwikkeling en/of het stimuleren ervan.

De memorie van toelichting op het wetsvoorstel Omgevingswet typeert uitnodigingsplanologie als het vooraf bieden van planologische zekerheid en het op hoofdlijnen bieden van inzicht in de grondexploitatie.

Paragraaf 5.4 memorie van toelichting.

Gemeente Elburg

7

“Vaste grond onder de voeten”

Ter onderscheiding van deze typering kan ook worden gesproken van uitnodigingsplanologisch beleid. Daarmee wordt bedoeld dat gemeentelijk beleid een uitnodiging of stimulans tot (organische) ontwikkeling inhoudt (via een structuurvisie c.q. omgevingsvisie of een andere ruimtelijke visie voor een deelgebied van de gemeente). Wanneer aan de hand van zulk beleid initiatiefnemers en gemeente met elkaar in gesprek en onderhandeling komen kan, bij bevredigend resultaat, het bijbehorende planologische besluit worden genomen. Dit kan telkens wanneer zich een volgende initiatiefnemer meldt binnen een setting van organisch gedachte gebiedsontwikkeling. Uitnodigingsplanologie is hiermee te beschouwen als een vorm van faciliterende grondploitiek waarmee organische ontwikkeling wordt gefaciliteerd en ertoe wordt uitgenodigd of ook gestimuleerd. • Passief Bij een passieve grondploitiek wordt het initiatief tot het exploiteren van gronden totaal overgelaten aan private partijen. De gemeente beperkt zich tot haar publieke taak, zoals in procedure brengen van planologische plannen (bijvoorbeeld bestemmingsplan). De onder actieve grondploitiek genoemde voordelen, kunnen bij passieve grondpolitiek in grote lijnen worden gezien als nadelen en het nadeel genoemd bij actief grondbeleid wordt bij passief beleid een voordeel: de risico’s komen voor rekening van de exploitant.

Trends in verband met grondbeleid Er zijn diverse trends te noemen die relevant (kunnen) zijn met het oog op keuzes in het grondbeleid. • Omgevingswet In 2016 is de Omgevingswet door het parlement aangenomen. In de Omgevingswet is allerlei wetgeving op het vlak van het omgevingsrecht samengevoegd en waar mogelijk geïntegreerd. Insteek is de zorg voor de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving omvat onder meer bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed. De wet gaat uit van een omgevingsplan waarin op gemeentelijke niveau allerlei bindende regels op het vlak van de fysieke leefomgeving worden vastgelegd. Daaronder vallen ook bestemmingen en bestemmingsregels zoals deze nu in bestemmingsplannen worden opgenomen. Het gaat dan niet om bestemmen en bestemmingen op zichzelf, maar om bredere afwegingen. In dat verband wordt er gesproken van het (op evenwichtige wijze) toedelen van functies aan locaties. Dit wordt vastgelegd in een omgevingsplan. Bij wijze van overgangsrecht zal worden bepaald dat alle bestemmingsplannen worden aangemerkt als het ene omgevingsplan van de gemeente. Elk besluit omtrent het omgevingsplan is daarmee een wijziging van het omgevingsplan. Een tien-

Gemeente Elburg

jaarlijkse plicht tot actualisatie, zoals nu voor bestemmingsplannen geldt, is bij het omgevingsplan niet aan de orde. De Omgevingswet geeft betere mogelijkheden voor uitnodigingsplanologie. Dit wordt onder het volgende kopje behandeld. Voor het grondbeleid is (het wetsvoorstel van) de Aanvullingswet grondeigendom (onderdeel van de Omgevingswet) van belang. In dat opzicht houdt de Omgevingswet weinig wezenlijke veranderingen in. Wat betreft het gemeentelijk voorkeursrecht wordt de positie van de grondeigenaar iets gunstiger. Het onteigeningsrecht wordt voor een belangrijk deel in het bestuursrecht getrokken. Van een dagvaarding bij de civiele rechter zal geen sprake meer zijn. Wel blijft het vaststellen van de schadeloosstelling een zaak van de civiele rechter De grondexploitatieregeling wordt omgedoopt in de kostenverhaalsregeling en voorziet in twee modellen voor kostenverhaal: het integrale en het organische model. In plaats van exploitatieplan wordt gesproken van kostenverhaalsregels De mogelijkheid om fondsbijdragen voor bovenplanse kosten in exploitatieplannen (kostenverhaalsregels) op te nemen vervalt. In de Omgevingswet wordt (via de Invoeringswet Omgevingswet) een integrale regeling opgenomen voor planschade nadeelcompensatie onder der naam ‘Nadeelcompensatie’. Voor het onderdeel planschade zijn verschillen ten opzichte van de regeling in de Wro o.a.

Het moment waarop indrecte schade kan worden geclaimd verschuift van de vaststelling van het omgevingsplan naar het moment waarop de activiteit, bijvoorbeeld het bouwen van woningen, daadwerkelijk plaatsvindt. De aftrek van het zogenaamde normaal maatschappelijk risico wordt verhoogd van 2% naar 4%. De verwachting is dat de Omgevingswet per 2021 in werking treedt • Organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie De memorie van toelichting op het wetsvoorstel Omgevingswet zegt het volgende over de trend van organische ontwikkeling: “Na de reactieve toelatingsplanologie en de initiërende ontwikkelingsplanologie is de laatste jaren een sterke behoefte ontstaan aan een nieuwe vorm van gebiedsontwikkeling die vaak wordt aangeduid als organische gebiedsontwikkeling. Het gaat hierbij om een autonome ontwikkeling die aansluit bij de wens om minder in ‘blauwdrukken van bovenaf’ te denken en het initiatief in de fysieke leefomgeving meer bij burgers en bedrijven te leggen. Door de financieel-economische crisis heeft deze ontwikkeling – deels uit noodzaak – een sterke impuls gekregen. Deze koerswijziging is naar verwachting structureel van aard.”

8

“Vaste grond onder de voeten”

Voor uitnodigingsplanologie worden in de Omgevingswet betere mogelijkheden geboden ten opzichte van het omgevingsrecht onder de Wro. Uitnodigingsplanologie wordt beter mogelijk gemaakt door: Het schrappen van de actualiseringsplicht. De plicht om aan te tonen dat nieuwe functies binnen tien jaar gerealiseerd worden vervalt. Dat hoeft alleen nog als in het omgevingsplan aan een locatie een nieuwe functie wordt toegekend die afwijkt van de bestaande gerealiseerde functie. Op deze manier kunnen ook functies worden toegekend waarvan onzeker is of en wanneer ze worden gerealiseerd. Zo wordt in de Omgevingswet organische ontwikkeling, met de daaraan eigen onzekerheden, gefaciliteerd. Het onderzoek naar de haalbaarheid van functies hoeft niet bij het vaststelling van wijzigingen van het omgevingsplan te worden gedaan, maar mag worden doorgeschoven naar de concrete aanvraag voor een omgevingsvergunning. Globaal ‘bestemmen’ is daarmee makkelijker dan onder de Wro en daardoor ontstaan er meer mogelijkheden om, via uitnodigingsplanologie, de breedte van allerlei organisch gewenste ontwikkelingen in het omgevingsplan op te nemen. De introductie van een organisch kostenverhaalsmodel naast een integraal kostenverhaalsmodel geeft mogelijkheden in de kostenverhaalsregels rekening te houden met meerdere invullingsmogelijkheden binnen een globaal (uitnodigingsgericht) omgevingsplan.

Daarmee wordt de inzet van het kostenverhaal flexibeler. De mogelijkheid wordt geboden om onbenutte gebruiksruimte na een bepaalde termijn zonder gevolgen voor vergoeding van nadeelcompensatie (planschade) te kunnen afnemen. Dat neemt belemmeringen weg om extra of nieuwe functies toe te kennen. Want indien een partij een gebruiksruimte na verloop van tijd niet benut kan de gebruiksruimte zonder financiele gevolgen bijvoorbeeld elders worden ingezet. • Stedelijke kavelruil Stedelijke kavelruil heeft te maken met het herschikken van eigendomsgrenzen en zakelijke rechten in gebieden waar stedelijke functies worden beoogd of veranderd, te vergelijken met kavelruil in het landelijk gebied. Het is gericht op het mogelijk maken van de (her)ontwikkeling van gebieden waar eigendomsgrenzen een belemmerende rol spelen voor een gewenste ontwikkeling bij meerdere eigenaren. • Wet modernisering vennootschapsbelasting-plicht overheidsondernemingen

op basis van de Wet modernisering vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen. Het gaat in feite om activiteiten die de overheid als ondernemer verricht. Hieronder vallen, onder bepaalde voorwaarden, ook de gemeentelijke grondexploitaties.

4. Het verwerven en uitgeven van grond Vrijwillig Een onderdeel van het actief grondbeleid vormt de verwerving van gronden. Als een bestemmingsplan c.q. omgevingsplan wordt ontwikkeld zal de gemeente, om haar actief grondbeleid vorm te kunnen geven en gronden te kunnen verwerven tegen aanvaardbare grondprijzen, tijdig (mogelijk eerder dan de planprocedure) dienen te starten met de verwerving van de gronden. De onderhandelingen voor de verwerving van gronden geschieden aan de hand van de waarde welke door een beëdigd taxateur wordt vastgesteld. Vestigen voorkeursrecht Het gemeentelijk voorkeursrecht is er op gericht om bij verkoop van grond (op initiatief van de eigenaar) gemeenten een voorkeurspositie te geven in de onderhandelingen ten opzichte van derde gegadigden. De grondeigenaar zal, wanneer er een voorkeursrecht gevestigd is, die grond eerst aan de gemeente moeten aanbieden. Alleen als de gemeente daarop niet ingaat, mag de grond aan een andere partij worden verkocht. De gemeenteraad kan besluiten om een voorkeursrecht te vestigen op (bepaalde gedeelten van) het grondgebied van de gemeente. Bij toepassing van het voorkeursrecht moet het gaan om gronden met een toekomstige, niet agrarische bestemming die nog niet is verwezenlijkt, zoals uitleglocaties en herstructureringslocaties.

De gemeente is bevoegd, niet verplicht, tot invoering van het voorkeursrecht op deze locaties. Het vestigen van een voorkeursrecht is een tijdrovende en minutieuze aangelegenheid (vergelijkbaar met onteigening). De wet hanteert strikte, gesanctioneerde termijnen. Indien de termijnen niet gehaald worden, kan dit tot gevolg hebben dat het voorkeursrecht van rechtswege vervalt en er gedurende twee jaar geen (tweede) voorkeursrecht meer gevestigd mag worden en er kan een schadevergoedingsplicht ontstaan. Daadwerkelijke vestiging van het voorkeursrecht betekent ook dat ieder moment het “risico” aanwezig is dat grond wordt aangeboden aan de gemeente. Op dat moment moet de gemeente op korte termijn beslissen of ingegaan moet worden op de aanbieding en hiervoor moeten dan meteen gelden beschikbaar zijn. Wanneer de gemeente geen belang meer heeft bij voortzetting van het voorkeursrecht kan zij overgaan tot intrekking ervan.

Vanaf 2016 moeten overheden vennootschapsbelasting afdragen over winsten uit overheidsondernemingen. Dit

Gemeente Elburg

9

“Vaste grond onder de voeten”

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal, door aanvaarding van de Aanvullingswet grondeigendom, het recht rond de vestiging van voorkeursrechten enigszins veranderen. De uitgangspunten van de gewijzigde regeling zijn: de reikwijdte van het voorkeursrecht blijft in beginsel ongewijzigd; de vestigingsgrondslagen worden zo min mogelijk verruimd of beperkt; de positie van de eigenaar wordt verbeterd. Samengevat, zullen de volgende wijzigingen optreden ten opzichte van de regeling in de Wet voorkeursrecht gemeenten: de bevoegdheid tot intrekking van de voorkeursrechtbeschikking wordt toegekend aan het bestuursorgaan dat de beschikking heeft gegeven, dus op gemeentelijk niveau aan de gemeenteraad (en niet aan het college van burgemeester en wethouders). De bevoegdheid kan worden gemandateerd; door de overgang van de Wro naar de Omgevingswet, ontstaan er nieuwe instrumenten in het omgevingsrecht en wijzigen de grondslagen voor het geven van een voorkeursrechtbeschikking, namelijk de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan; de regels voor bekendmaking en mededeling van de voorkeursrechtbeschikking worden beter afgestemd op de Awb. Bekendmaking vindt plaats door toezending aan de vervreemder, mededeling gaat via publicatie.

Het ingaan van het voorkeursrecht wordt gekoppeld aan het moment van registratie van de beschikking in de openbare registers; alle voorkeursrechtbeschikkingen worden ingeschreven in de openbare registers. De inschrijving van voorkeursrechten in het gemeentelijke beperkingenregister komt daarmee te vervallen; de regeling die vereist dat het bestuursorgaan van de intrekking en het verval van het voorkeursrecht mededeling doet aan de eigenaren en de beperkt gerechtigden is uitgebreid met een verplichting om mededeling te doen van de vernietiging van de voorkeursrechtbeschikking; wanneer een vervreemder zijn onroerende zaak wenst te vervreemden en hij deze aanbiedt aan het orgaan dat kan handelen namens de publiekrechtelijke rechtspersoon op naam waarvan een voorkeursrecht is gevestigd, maar deze de onroerende zaak niet wenst te verwerven, vervalt het voorkeursrecht op de aangeboden onroerende zaak van rechtswege. Voor zulk een verval geldt wel de voorwaarde dat het voorkeursrecht al vijf jaar is gebaseerd op een omgevingsplan waarin de betrokken functie aan de locatie is toegedeeld; de termijn waarbinnen, na het verval of de intrekking van een voorkeursrecht, niet een nieuwe voorkeursrechtbeschikking kan worden gegeven, wordt drie jaar in plaats van twee jaar; de hoofdregel is dat de onroerende zaak ter verkrijging moet worden aangeboden aan het be-

Gemeente Elburg

-

voegde orgaan van de publiekrechtelijke rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht is gevestigd. Overeenkomsten die een aanbod aan het bevoegde orgaan doorkruisen kunnen worden vernietigd. Op deze hoofdregel komt een uitzondering, namelijk dat overeenkomsten worden toegestaan, die leiden tot vervreemding aan een derde die zelf kan en wil realiseren. Die derde moet dan de nieuwe functie verwezenlijken in overeenstemming met de wijze zoals die bij of op grond van het omgevingsplan is voorzien. De criteria waaraan moet worden voldaan, hebben een vergelijkbare strekking als de criteria die worden gesteld aan een zelfrealisatieverweer bij onteigening; de mogelijkheid bestaat om in bepaalde gevallen een schadevergoeding te vorderen. Het recht op schadevergoeding bestaat als aan de hieronder genoemde vereisten is voldaan: o er heeft een vervreemding plaatsgevonden aan de rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht was gevestigd, o waarbij de functie waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd, niet tot uitvoering is gebracht, en o een omgevingsplan onherroepelijk is geworden, waarin aan de locatie een functie wordt toegedeeld die de vestiging van een voorkeursrecht verhinderd zou hebben, omdat de nieuwe functie toch een agrarische functie is of omdat het gebruik niet meer strijdig is met de nieuwe functie.

Daarnaast bestaat er ook aanspraak op schadevergoeding in de volgende situaties: o er heeft een vervreemding plaatsgevonden aan de rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht was gevestigd, terwijl sprake was van een voorkeursrecht voor een niet-agrarische functie die nog niet in een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan aan de locatie was toegedacht of toegedeeld en het bestuursorgaan heeft niet tijdig een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan met die functie vastgesteld,

o

er heeft een vervreemding plaatsgevonden aan de rechtspersoon op naam waarvan het voorkeursrecht was gevestigd, terwijl een kortdu-rend voorkeursrecht was gevestigd door het college van burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten en de gemeenteraad of provinciale staten heeft niet binnen drie maanden een voorkeursrecht gevestigd. Het recht op schadevergoeding is geregeld in hoofdstuk 15 van de Omgevingswet. De schadevergoeding kan worden gevorderd bij de burgerlijke rechter.

10

“Vaste grond onder de voeten”

0

1 2

Huidige regeling (Onteigeningswet) Redelijke pogingen tot minnelijke verwerving lukken niet of niet tijdig Verzoek (door bestuursorgaan aan de Kroon) Besluit (door de Kroon) Belanghebbenden kunnen bij de Kroon een zienswijze naar voren brengen

3

4 Onteigenen De gemeente kan door toepassing van de Onteigeningswet komen tot onteigening van gronden die benodigd zijn voor de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting. De onteigeningsprocedure is een omvangrijke procedure en vormt het uiterste middel om tot realisatie van de doelstelling te kunnen komen. De rechtvaardiging van een dergelijke ingreep is gelegen in het gemeenschapsbelang, dat hoger moet worden geacht dan het belang van de individuele eigenaar. De procedure is met zeer veel waarborgen omkleed. Dat is logisch omdat de overheid de volledige beschikking krijgt over een onroerende zaak. Sinds de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet wordt onteigening formeel door de Kroon gedaan op voorstel van de gemeenteraad. Uit jurisprudentie blijkt dat wanneer de betrokken eigenaar bereid en in staat is de bestemming zelf te realiseren in de vorm zoals de gemeente deze voor ogen staat, een onteigeningsprocedure weinig tot geen kans van slagen heeft. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal, door aanvaarding van de Aanvullingswet grondeigendom, het recht rond onteigening veranderen.

Bij de uitwerking van een nieuwe regeling voor onteigening is rekening gehouden met de volgende specifieke uitgangspunten: het verscherpen van de procedurele scheiding tussen de besluitvorming over de onteigening en het vaststellen van de schadeloosstelling; het moderniseren van de besluitvorming over de onteigening; het behoud van de burgerlijke rechter als schadeloosstellingsrechter. In onderstaand een overzicht van de huidige en nieuwe regeling. -

Gemeente Elburg

5

6a

6b

7

Dagvaarding voor de burgerlijke rechter om de onteigening uit te horen spreken en de schadeloosstelling te horen bepalen Belanghebbenden kunnen bij de rechtbank een verweerschrift indienen De burgerlijke rechter stelt het voorschot op de schadeloosstelling vast (op 90% van het aanbod) De burgerlijke rechter spreekt de onteigening uit Belanghebbenden kunnen verzoeken de rechtmatigheid van de onteigening te toetsen Belanghebbenden kunnen bij de Hoge Raad beroep in cassatie instellen tegen de onteigening Inschrijving van het vonnis waarbij de onteigening is uitgesproken in de openbare registers (waardoor de eigendom overgaat) Voorwaarden voor de inschrijving: (1) onteigeningsbesluit is onherroepelijk

Voorgesteld regeling (Omgevingswet) Redelijke pogingen tot minnelijke verwerving lukken niet of niet tijdig

Besluit (door het bestuursorgaan) Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan een zienswijze naar voren brengen Verzoek aan de bestuursrechter om de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen Belanghebbenden kunnen bij de rechtbank een bedenking indienen De bestuursrechter bekrachtigt de onteigeningsbeschikking Belanghebbenden kunnen bij de Raad van State hoger beroep instellen tegen de bekrachtiging Verzoek aan de burgerlijke rechter om de schadeloosstelling te bepalen Belanghebbenden kunnen bij de rechtbank een verweerschrift indienen De burgerlijke rechter stelt de voorlopige schadeloosstelling vast (op 100% van het aanbod)

Inschrijving van een door de notaris op te maken onteigeningsakte in de openbare registers (waardoor de eigendom overgaat) Voorwaarden voor de inschrijving: (1) onteigeningsbesluit is onherroepelijk (2) planologisch besluit is onherroepelijk 11

“Vaste grond onder de voeten”

8

(2) planologisch besluit is onherroepelijk (3) voorschot is vastgesteld en betaald De burgerlijke rechter stelt de definitieve schadeloosstelling vast Belanghebbenden kunnen bij de Hoge Raad beroep in cassatie instellen tegen de schadeloosstelling

(3) voorlopige schadeloosstelling is vastgesteld en betaald De burgerlijke rechter stelt de definitieve schadeloosstelling vast Belanghebbenden kunnen bij de Hoge Raad beroep in cassatie instellen tegen de schadeloosstelling

De nieuwe regeling heeft, samengevat, de volgende wijzigingen t.o.v. de Onteigeningswet: -

-

-

-

-

-

-

-

-

Er wordt een scheiding aangebracht tussen de onteigeningsprocedure en de schadeloosstellingsprocedure. Beide procedures worden afzonderlijk van elkaar doorlopen. De mogelijkheid om zakelijke rechten afzonderlijk te onteigenen komt te vervallen. Onteigening vindt niet langer plaats op grond van een koninklijk besluit maar op grond van een onteigeningsbeschikking genomen door het bestuursorgaan dat het aangaat. De onteigeningscriteria worden wettelijk vastgelegd. Het onderscheid in onteigeningstitels verdwijnt, alle onteigeningen in de Omgevingswet volgen dezelfde procedure. De bestuursrechter zal bij alle onteigeningen betrokken zijn. Het bevoegd gezag zal de bestuursrechter verzoeken om de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen. De verkrijging van de onroerende zaak vindt plaats door de inschrijving van een notariële onteigeningsakte in de openbare registers. Deze akte kan worden opgemaakt nadat aan een aantal wettelijke voorwaarden is voldaan. De rechtbank spreekt niet langer de onteigening uit. De schadeloosstelling wordt vastgesteld in een verzoekprocedure, en niet langer als vordering in een dagvaardingsprocedure. De rechtbank stelt niet langer het voorschot op de schadeloosstelling vast op negentig procent, maar kent een voorlopige schadeloosstelling toe die in beginsel gelijk is aan het aanbod. De bezwaarschriftenprocedure bij het deskundigenbericht komt te vervallen.

In plaats daarvan zenden de deskundigen een concept van het deskundigenbericht toe aan de belanghebbenden en de verzoeker en wordt aan hen de gelegenheid gegeven voor het maken van opmerkingen en het doen van verzoeken. De wijze om beroep in cassatie in te stellen wordt gewijzigd. In de nieuwe regeling wordt aangesloten bij de reguliere termijnen en procedures van een verzoekprocedure.

-

Overbodige regelingen zijn geschrapt, de regeling is gemoderniseerd en de leesbaarheid is verbeterd.

Gronduitgifte Veel gemeenten bezitten grond vanwege actieve grondpolitiek die in het verleden werd toegepast of ook in de huidige tijd wordt toegepast. Dat gebeurde/gebeurt vaak om woningbouwlocaties en/of bedrijventerreinen te kunnen ontwikkelen. Een andere reden van grondbezit is het kunnen beschikken over gronden voor sportieve en recreatieve doelen. Voor de laatste categorie geven gemeenten grond vaak uit in huur en de grond voor gebouwen soms in erfpacht. Bouwgrond wordt veelal uitgegeven in volledig eigendom (verkoop). Het middel van uitgifte in erfpacht wordt in enkele grote gemeenten voor woningbouw toegepast. Voor de uitgifte van bouwgrond voor bedrijventerreinen wordt door meer gemeenten gekozen voor erfpacht. Het betreft dan veelal een tijdelijk recht van erfpacht dat als financieringsfaciliteit wordt geboden aan bedrijven. Vaak is het dan gekoppeld met een recht van koop. Verhuur of verpachting komt bijvoorbeeld voor in gevallen waarin de gemeente (agrarische) gronden heeft verworven en er nog geen bouwtitel is gecreëerd. Het betreft in de regel tijdelijke situaties. Naast de uitgifte van bouwgrond bestaat in veel gemeenten een beleid rond de verkoop of verhuur van reststroken/snippergroen. Staatssteun en grondprijsbeleid Een belangrijk aspect bij de aan- en verkoop van gronden en gebouwen door de gemeente, is het voorkomen van ongeoorloofde staatssteun.

Ongeoorloofde staatssteun is aan de orde wanneer de gemeente gronden en/of opstallen boven de marktwaarde aankoopt of beneden de marktwaarde verkoopt zonder dat daarvoor toestemming is gevraagd aan en verkregen van de Europese Commissie. Staatsteun wordt gedefinieerd als “steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Tot juli 2016 diende aan de hand Mededeling grondtransacties2 te worden nagegaan op welke wijze de overdracht van gronden staatssteunproof kon worden vormgegeven. Verliep de verkoop van overheidsgrond via één van de volgende verkoopprocedures, dan ging de Europese Commissie er vanuit dat er geen sprake was van staatssteun: De overheidsgrond wordt via een openbare en onvoorwaardelijke biedprocedure, verkocht aan de hoogste bieder. De marktwaarde van de overheidsgrond wordt vóór de verkoop door een onafhankelijke taxateur vastgesteld.

2

Mededeling van de Commissie betreffende staatsteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties, (97/C 209/03) Gemeente Elburg

12

“Vaste grond onder de voeten”

Volgens deze marktwaarde wordt de overheidsgrond vervolgens ook verkocht. Op 19 juli 2016 is er een nieuwe Mededeling3 in werking getreden. Een belangrijk verschil is dat de oude Mededeling over de verkoop van gronden en gebouwen ging en de nieuwe Mededeling betrekking heeft op de aan- en verkoop van activa, goederen en diensten of andere vergelijkbare transacties. De nieuwe Mededeling maakt een onderscheid voor het bepalen van de marktconformiteit, namelijk: 1.

2.

Gevallen waarin de marktconformiteit rechtstreeks kan worden bepaald, verdeeld in: a. Een transactie op voet van gelijkheid tussen overheden en private partijen (pari passu); b. De aan- en verkoop van activa, goederen en diensten via een concurrerende, transparante, niet discriminerende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedure. De marktconformiteit van een transactie bepalen aan de hand van: a. Benchmarking, of; b. Andere waarderingsmethoden.

Dit betekent niet dat taxaties geen geëigend middel meer zijn. Er gelden alleen specifieke eisen. Een belangrijke daarvan is dat de robuustheid van een taxatie aangetoond moet zijn. Afhankelijk van de waarde kan dit door de waarde van de transactie te bevestigen door ‘een gevoeligheidsanalyse uit te voeren, waarin verschillende zakelijke scenario’s worden onderzocht, noodplannen worden opgesteld en de uitkomsten worden vergeleken met alternatieve waarderingsmethoden.’ Daaraan kan op verschillende manieren vorm worden gegeven, namelijk door a) de uitkomst van de taxatie bij wijze van second opinion te vergelijken met een alternatieve waarderingsmethoden, b) een second opinion te vragen op een uitgebrachte taxatie, c) het laten maken van twee taxaties of eventueel het werken met een taxatiecommissie. De basis is dat de door de gemeente vastgestelde grondwaarden marktconform zijn bepaald aan de hand van taxaties en onderzoeken en dat biedingen onder de vastgestelde prijzen niet geaccepteerd kunnen worden. Uitgifte van gronden kan ook plaatsvinden via een tender.

5 . Grondexploitatie Algemeen In de grondexploitatie wordt het grondbeleid voor een concrete ruimtelijke ontwikkeling tot uitvoering gebracht. De grondexploitatie omvat de grondverwerving, het bouw- en woonrijp maken en de gronduitgifte. Met het begrip grondexploitatie wordt echter veelal ook het rekenmodel bedoeld waarin de financiële aspecten van de locatieontwikkeling worden geanalyseerd en waarmee het project in financiële zin kan worden bewaakt. Dit leidt tot de volgende definitie: “De financiële vertaling van het productieproces dat (ruwe) grond omzet in grond voor een (andere) gewenste bestemming. Dit is een overzicht van grondopbrengsten en grondkosten uitgezet in de tijd, rekening houdend met opbrengsten- en kostenstijgingen en rentetoerekening.” Voor veel ontwikkelingen geldt de voorwaarde van een grondexploitatie met minimaal een sluitend resultaat. Met andere woorden: de opbrengsten moeten de uitgaven dekken. Met name bij (binnenstedelijke) herstructureringsopgaven zal een sluitende grondexploitatie niet altijd haalbaar zijn. Grondexploitaties worden doorgaans opgesteld ten behoeve van besluitvorming in verschillende fasen. De hier bedoelde grondexploitatie geeft inzicht in het verwachte financiële resultaat van een ontwikkeling.

Deze ‘gewone’ grondexploitatie dient onderscheiden te worden van de exploitatieopzet bij het exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13.1 lid c van de Wro (de grondexploitatiewet). Deze exploitatieopzet bij het exploitatieplan is bedoeld als fictief rekenmodel om te komen tot kostenverhaal. Rekentheorie Een grondexploitatie bestaat uit nominale, dat wil zeggen op basis van het huidige prijspeil, geraamde kosten en opbrengsten. Simpel gezegd: wanneer alles nu wordt uitgevoerd zijn dit de juiste, daadwerkelijke bedragen. In werkelijkheid heeft een project een bepaalde looptijd. Binnen die looptijd worden de nominale kosten en opbrengsten gefaseerd. Deze fasering bepaalt hoe groot de bedragen voor kosten en opbrengstenstijgingen zijn en hoe groot de rentetoerekening is. De gangbare berekeningsmethoden houden in de presentatie van het resultaat rekening met deze inflatie en rente invloeden. Hieronder worden de verschillende berekeningsmethoden toegelicht

3

Mededeling van de Europese Commissie betreffende het begrip “staatsteun” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, (2016/C 262/01) Gemeente Elburg

13

“Vaste grond onder de voeten”

Welke berekeningsmethoden zijn er? • Enkelvoudige methode De methode is eenvoudig van opzet; er wordt geen rekening gehouden met stijging van kosten en opbrengsten gedurende de looptijd van het plan. De renteberekening is enkelvoudig en globaal. Hierbij is er sprake van een grove berekening van renteverliezen / -opbrengsten en wordt er geen rekening gehouden met feitelijke momenten van investeringen en opbrengsten. Tijdig herzien van de exploitatie elimineert dit nadeel. De methode is alleen geschikt voor plannen die relatief klein zijn, een korte looptijd hebben en een gelijkmatig verloop in tijd voor wat betreft kosten en opbrengsten.

Hoe worden grondprijzen bepaald? De opbrengsten in een grondexploitatie bestaan doorgaans grotendeels of geheel uit de opbrengsten uit gronduitgifte van bouwrijpe kavels. Voor de bepaling van de hoogte van de gronduitgifteprijzen zijn verschillende methodieken voor handen. De volgende methodieken kunnen worden onderscheiden: • Kostprijsbenadering • Comparatieve methode • Residuele waardemethode • Grondquotes

• Statische eindwaarde Bij deze methode wordt uitgegaan van werkelijke fasering van kosten en opbrengsten. Deze fasering geeft een renteberekening die spoort met de werkelijke renteverliezen en –opbrengsten. Er wordt gebruik gemaakt van het actuele rentepercentage. Er wordt geen rekening gehouden met inflatie.

• Kostprijs In de vorige paragraaf is de rekentheorie rondom grondexploitaties aangegeven. Bij de eindwaarde methodiek wordt de fasering aangepast en als gevolg daarvan verbetert of verslechtert het saldo contante waarde. De nominale ramingen voor de kosten en opbrengsten staan vast.

• Dynamische eindwaarde Deze methode is gelijk aan de statische, doch hierbij wordt er juist wel rekening gehouden met inflatiecorrectie. De dynamische eindwaarde methode wordt in de praktijk het meest toegepast.

In de situatie waar een kostprijs wordt berekend, wordt in feite omgekeerd geredeneerd. Het saldo van kosten en opbrengsten staat in dit geval vast. Dit dient namelijk 0 te zijn.

De verschillende methoden worden hieronder nader toegelicht.

Om op deze manier de kostprijs te berekenen moet er dus inzicht zijn in de kostenposten en fasering. Nadeel van deze methode is dat er nauwelijks een relatie is met de markt. Voordeel is wel dat op deze manier de minimale verkoopprijs bekend is om een sluitende grondexploitatie te realiseren.

Vastgoedexploitatie

Grondexploitatie

Winst op VON -prijs Winst op bouwkosten Bouwkosten en bijkomende kosten

Opbrengsten

VON-prijs

Stichtingskosten

BTW

Kosten Fasering

Grondwaarde

Gemeente Elburg

14

“Vaste grond onder de voeten”

Comparatieve methode Comparatief betekent vergelijkenderwijs. De grondprijs wordt dus vastgesteld door te onderzoeken wat gerealiseerde grondprijzen op vergelijkbare locaties zijn. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de vergelijkbaarheid van de locatie (correcties mogelijk voor ligging en andere aspecten) en met de prijspeildatum van het vergelijkingsmateriaal. De methode is relatief simpel te noemen en kan indien voldoende vergelijkingsmateriaal voor handen is leiden tot marktconforme prijzen. • Residuele methode De residuele grondopbrengsten worden bepaald aan de hand van de opbrengsten van het vastgoed en de kosten die gemaakt moeten worden om dit vastgoed te realiseren: de stichtingskosten. Door van de vastgoedopbrengsten de stichtingskosten af te trekken, ontstaat de residuele grondopbrengst welke als opbrengst wordt opgevoerd in de grondexploitatie. De onderstaande figuur maakt duidelijk hoe de grond- en vastgoedexploitatie aan elkaar gerelateerd zijn. In dit voorbeeld is de residuele grondwaardemethode nader uitgewerkt voor woningbouw. Middels enkele kleine aanpassingen geldt echter dezelfde methode voor andere soorten vastgoed.

• Grondquote Grondwaardes door middel van grondquotes worden bepaald door bij een bepaalde VON-prijs een percentage van die VON-prijs (exclusief BTW) voor de grond te rekenen. De quotes zelf worden doorgaans afgeleid van gerealiseerde grondprijzen op andere locaties waarmee de basis van deze methodiek gelegen is in de eerdere genoemde comparatieve en residuele methoden. De gemeente kan bij de bepaling van grondprijzen volgens de grondquotesystematiek dit beleid eenvoudig toepassen en hoeft verder niet in onderhandeling te treden met de ontwikkelaar. Grondquotes kunnen gepresenteerd worden in een quotelijn. Een quotelijn kan er uitzien zoals in onderstaande figuur is weergegeven. Hierbij kan bijvoorbeeld gelden dat een rijwoning met een VON-prijs van € 241.200 een grondwaarde van 25% heeft en een vrijstaande woning van € 498.750 een grondwaarde van 35%. Hierbij dient wel rekening te worden gehouden met de BTW. De VON-prijs is altijd inclusief BTW waar de grondwaarde altijd exclusief BTW wordt uitgedrukt. Om de grondwaarde te berekenen dient de VON-prijs dus nog met de BTW verminderd te worden. Figuur 3: Residuele grondwaarde in de grondexploitatie

Om op deze manier een grondprijs te berekenen dient marktonderzoek uitgevoerd te worden naar reële vrij op naam prijzen (VON) waarbij, net als bij de comparatieve grondwaardemethode, rekening dient te worden gehouden met de vergelijkbaarheid van de locaties en prijspeildatum van het vergelijkingsmateriaal. Een ander, zeer belangrijk element, is de bepaling van de stichtingskosten. Hoe hoger de stichtingskosten hoe minder de grond waard is. Met name in een vroeg stadium is het vaak lastig om de bouwkosten goed in te kunnen schatten. Voor een juiste inschatting is deskundigheid op het gebied van bouwkosten vereist. Doordat de methode uitgaat van de marktwaarde van het onroerend goed wordt deze door deskundigen beschouwd als een methodiek die, mits correct toegepast, leidt tot marktconforme grondprijzen. Het bepalen van marktconforme grondprijzen behorende bij functies in de commerciële/vrije sector is van belang om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. In de toelichting op de Wro is ook uitdrukkelijk uitgesproken dat de te verwachten opbrengsten in een exploitatieopzet bij het exploitatieplan marktconform zullen moeten worden benaderd. Bij een correct gebruik van deze methode is dit de meest inzichtelijke en reële methode.

Bovendien kan deze methode op projectbasis worden toegepast hetgeen een voordeel is als de frequentie van locatieontwikkelingsprojecten binnen gemeenten laag is. De methode wordt aanbevolen door de Vereniging van Nederlandse Grondbedrijven (VNG) en de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM) in hun convenant van 19 december 2001.

Gemeente Elburg

Quote

VON-prijs

Ontwikkelaars worden bij het hanteren van een quotelijn niet beloond voor het toevoegen van extra kwaliteit aan de woning als dit zich niet direct vertaalt in de VON-prijs van de woning. Als de VON-prijs gelijk blijft terwijl de stichtingskosten, als gevolg van het toevoegen van extra kwaliteit, hoger worden, dan heeft de ontwikkelaar residueel gezien minder geld voor de grond beschikbaar. De quote is echter gekoppeld aan de VON-prijs en de grondprijs wordt dus niet lager. Als gevolg hiervan voegt een ontwikkelaar dergelijke extra kwaliteit dan ook niet toe. Als residueel wordt gerekend dan vertaalt dergelijke extra kwaliteit zich direct in een lagere grondwaarde.

6. Kostenverhaal Algemeen De Wro geeft in de afdeling 6.4 een regeling van kostenverhaal, kostenverdeling en gemeentelijke regie bij particuliere grondexploitatie. Doelstelling van de betrekkelijk nieuwe wet is een goede regeling voor

15

“Vaste grond onder de voeten”

kostenverhaal, binnenplanse verevening en locatieeisen bij particuliere grondexploitatie. In de afdeling Grondexploitatie van de Wro (ook wel bekend als Grondexploitatiewet) is daarom gekozen voor handhaving van een gemengd stelsel voor grondexploitatie van een plangebied met zowel een privaatrechtelijk (grondexploitatieovereenkomst) als een publiekrechtelijk spoor (dit laatste door aan een omgevingsvergunning een betalingsvoorschrift te verbinden op basis van een exploitatieplan). De mogelijkheden van het kostenverhaal via het privaatrechtelijke spoor zijn groter dan via het publiekrechtelijke spoor. Via het privaatrechtelijk spoor zijn alle kosten te verhalen uit de kostensoortlijst – opgesomd in artikel 6.2.4 in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) – en andere kosten die onder ruimtelijke ontwikkelingen vallen die in de structuurvisie als zodanig zijn opgenomen. Via het publiekrechtelijk spoor zijn alleen die kosten te verhalen die onder de kostensoortlijst vallen. Voor het publiekrechtelijk spoor geldt ook dat kosten kunnen worden verhaald voor zover ze voldoen aan de zogenaamde PTP-criteria (profijt, toerekenbaarheid, proportionaliteit). Dat houdt het volgende in: Profijt: het exploitatiegebied moet profijt hebben van de investering; Toerekenbaarheid: de investering moet (mede) gedaan worden voor het exploitatiegebied.

Als er andere dekkingsmiddelen zijn (zoals gebruiks-tarieven), worden de kosten niet toegerekend. Proportionaliteit: als meerdere gebieden profijt hebben worden de kosten van de investering proportioneel (naar evenredigheid) toegerekend aan het exploitatiegebied. Het publiekrechtelijk spoor geeft de gemeente echter de mogelijkheid om sturend op te treden door in het vast te stellen exploitatieplan locatie-eisen, woningbouwcategorieën en de fasering van de planontwikkeling op te nemen. Daarnaast heeft de op 1 oktober 2010 in werking getreden Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) de mogelijkheden van het exploitatieplan vergroot. Een exploitatieplan kan krachtens artikel 6.13 lid 2 sub e Wro regels bevatten met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het exploitatieplan aan te geven regels. Dat betekent dat in bepaalde gevallen bij de omgevingsvergunning van het exploitatieplan worden afgeweken, mits het exploitatieplan daaromtrent regels bevat. Tot slot brengt de inwerkingtreding van de Wabo met zich mee dat de terminologie van wetgeving rond kostenverhaal is gewijzigd.

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal, door aanvaarding van de Aanvullingswet grondeigendom, het recht rond kostenverhaal enigszins veranderen. Met betrekking tot het aangaan van anterieure overeenkomsten verandert er niets. Ook het bedingen van financiële bijdragen aan gebiedsontwikkelingen blijft mogelijk. De publiekrechtelijke variant, het in een exploitatieplan opnemen van fondsbijdragen voor bovenplanse kosten, komt waarschijnlijk te vervallen. De figuur van het exploitatieplan keert niet terug als zelfstandige planfiguur maar het kostenverhaal wordt, door middel van kostenverhaalsregels, opgenomen in het omgevingsplan. Met de aanvullingswet wordt, naast het reeds bestaande integrale model, een organisch model voor kostenverhaal geïntroduceerd. Voor beide modellen geldt een aantal gelijke regels, maar er zijn ook verschillen. Het gezamenlijke deel verschilt op onderdelen van de regeling in de Wro en op andere onderdelen blijft het gelijk.

Gelijk of ongeveer gelijk blijven: de afbakening van het kostenverhaalsgebied; de ‘aangewezen (bouw)activiteiten’ (onder de Wro: aangewezen bouwplannen; de PPT-criteria; de plankostenregeling; de macro-aftopping (niet meer kosten verhalen dan de geraamde opbrengstern toelaten; een kostenomslag naar rato van de grondopbrengsten het werken met een eindafrekening; geen plicht tot kostenverhaal bij kruimelgevallen; rechtstreeks beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen de kostenverhaalsregels in het omgevingsplan. Er zijn ook verschillen: het opleggen van de kostenverhaalsbijdrage is niet meer gekoppeld aan de vergunning voor het bouwen, maar aan de uitvoering van de bouwactiviteit; degene die de bouwactiviteit uitvoert moet een kostenverhaalsbeschikking bij de gemeente vragen (een beschikking bestuursrechtelijke geldschuld). Zolang deze niet is verkregen, mag de activiteit niet worden uitgevoerd. Het college kan hierop uitzonderingen toestaan, mits aanvullende zekerheden worden verstrekt; het principe van een eindafrekening blijft, maar het moment is niet wettelijk voorgeschreven. Er wordt een mogelijkheid geïntroduceerd om vanaf vijf jaar tussentijds af te rekenen; voor het ramen van inbrengwaarden kan gekozen worden voor een onafhankelijke taxatie, maar ook voor het opnemen van de WOZ-waarden.

Tot slot kan per 1 november 2010 het vaststellen van een exploitatieplan bij kruimelgevallen onder EUR 10.000,- opbrengst achterwege blijven. Gemeente Elburg

16

“Vaste grond onder de voeten”

In het organische model worden alleen de publieke kosten verhaald (kosten van investeringen in de openbare ruimte, gemeentelijke plankosten en eventuele kosten van nadeelcompensatie). De kosten van inbrengwaarden van bouwkavels en van het bouwrijp maken ervan worden niet opgenomen en dus niet verevend. Voor de hoogte van de kosten mag volstaan worden met een grovere benadering door het opnemen van een kostenplafond in het omgevingsplan. De raming van opbrengsten in het omgevingsplan is niet verplicht. Op het moment dat een kostenverhaalsbeschikking wordt verleend dienen de kosten en opbrengsten wel te worden geraamd en dient een waardevermeerderingstoets te worden uitgevoerd. Het berekende bedrag van de kostenverhaalsbeschikking kan tot maximaal het niveau van de waardevermeerdering worden opgelegd. Die toets wordt uitgevoerd door het ramen van de opbrengsten van de kavel(s) waarvoor de beschikking is aangevraagd. Daarop worden in mindering gebracht de inbrengwaarden en de kosten die voor de kavel zijn gemaakt (kosten van bouwrijp maken). Hoe worden kosten verhaald? Binnen de beschreven vormen van grondbeleid (hoofdstuk 2 en hier beknopt herhaald) zijn de volgende vormen van kostenverhaal mogelijk.

Actief De gemeente neemt in dit model zelf het initiatief en koopt zelf de benodigde gronden en eventueel panden aan, zorgt voor het bouw- en woonrijp maken en de uitgifte (meestal verkoop) van de gronden. • Gronduitgifte In dit geval worden de kosten verhaald via de verkoop van bouwkavels (al dan niet met winst). • Bouwclaim model In wezen is dit een bijzondere vorm van het actieve grondbeleid: de partij “die in staat en bereid is zelf het plan te verwezenlijken” (aannemer / projectontwikkelaar) verkoopt de grond die zij in eigendom heeft, tegen ruwe bouwgrondwaarde aan de gemeente. Hierbij wordt afgesproken dat de gemeente een, direct overeen te komen, aantal bouwkavels verkoopt aan de eerder genoemde partij tegen een direct overeen te komen grondprijs (berekeningsprincipe). De kavels worden uiteraard geleverd nadat zij bouwrijp gemaakt zijn. In dit geval worden de kosten ook verhaald via de verkoop van bouwkavels.

Gemeente Elburg

Faciliterend / PPS De gemeente neemt gezamenlijk met marktpartij(en) het initiatief om tot uitvoering van het grondbeleid te komen. Met name door de ingenomen grondposities is het niet mogelijk als gemeente om volledig zelfstandig het grondbeleid uit te voeren, maar wordt er door het afsluiten van een samenwerkingsovereenkomst (PPS – publiek private samenwerking) voor een gezamenlijke exploitatie gekozen. In principe worden ook hier de kosten via gronduitgifte verhaald. Risico’s en een eventueel tekort op de grondexploitatie worden door alle deelnemende partijen gedragen. Eventuele locatie-eisen van de gemeente worden in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen. Wanneer het echter niet komt tot afspraken over kostenverhaal via gronduitgifte en over de eventuele locatie-eisen, wordt bezien of daarover afzonderlijke afspraken kunnen worden gemaakt (anterieure overeenkomst). Lukt dat niet voordat een planologisch besluit wordt genomen dan wordt een exploitatieplan vastgesteld. Dan kan het kostenverhaal via de omgevingsvergunningen worden geëffectueerd en kan via handhaving op de nakoming van locatie-eisen worden gestuurd. Passief Bij een passief grondbeleid wordt het initiatief tot het exploiteren van gronden totaal overgelaten aan private partijen. De gemeente beperkt zich tot haar publieke taak, zoals in procedure brengen van planologische plannen.