Bijlage 3: Memo Ruimtelijke planvorming Buitengebied

MEMO Ruimtelijke planvorming Buitengebied

Bestemd voor:

De Raad van de gemeente Elburg

Deze memo is van: Datum: Onderwerp:

W. Rouffaer en P. de Haas 9 maart 2021 Memo Ruimtelijke planvorming Buitengebied

Inleiding In het buitengebied van de gemeente Elburg komen diverse belangen en ontwikkelingen samen. Landbouw, natuur en landschap zijn direct in het oog springende vertrouwde functies, maar zeker ook recreatie speelt hier een belangrijke rol. Actuele, nieuwe thema’s zijn het stikstofdossier en de energietransitie. De verschillende bestaande en/of nieuwe functies leggen beslag op de beschikbare ruimte. Dikwijls gaan de functies goed samen, of versterken zij elkaar, maar op sommige locaties ontstaat een zekere spanning. Dan is een afweging van belangen nodig. Die afweging wordt op gemeentelijke niveau gemaakt in de ruimtelijke planvorming. De gemeente heeft een visie op het buitengebied van de toekomst, zoals omschreven in de Omgevingsvisie Elburg 2018. De visie geeft richting aan de verdere ruimtelijke planvorming in bestemmingsplannen en is een eerste toetsingskader voor nieuwe initiatieven. In het meer concrete bestemmingsplan wordt de ruimte bestemd voor verschillende functies. In een bestemmingsplan ordent de gemeente de ruimte zodanig dat knelpunten worden beslecht en zoveel mogelijk win-winsituaties worden gecreëerd.

Hoe gaat de gemeente de komende tijd de ruimtelijke ordening in het buitengebied gestalte geven? Welke processen en projecten lopen er al of gaan binnenkort van start? Welke resultaten zijn in de loop van 2021 te verwachten? In deze memo nemen we u mee in de planning. Van belang hierbij is te beseffen dat de gemeente in een overgangsfase zit. De Omgevingswet komt eraan. Deze wet heeft een grote impact op de gemeentelijke plan - en beleidsvorming. Bestaande kaders van zowel rijk, provincie als gemeente worden vervangen door nieuwe regelgeving en beleid. En er worden nieuwe manieren van werken geïntroduceerd, gericht op meer samenhang en samenwerking. Momenteel wordt de implementatie hiervan gemeentelijk voorbereid en werken we al zoveel mogelijk in de geest van de nieuwe wet (ja-mits).

Ruimtelijke planvorming nu en verder Elk ruimtelijk initiatief krijgt vorm binnen een bestaand ruimtelijk kader of er wordt een specifiek kader voor ontwikkeld. Ruimtelijke plannen zijn meer en meer aan dynamiek onderhevig. We werken momenteel binnen het kader van de huidige omgevingsvisie (2018) en de nog geldende bestemmingsplannen/ sectorale beleidsplannen. Maar we zijn ook al bezig die kaders te actualiseren conform de (nog niet in werking getreden) Omgevingswet. Tegelijkertijd worden kaders opgesteld, soms provinciaal of regionaal, die weer invloed hebben op de lokale planvorming en vice versa.

Onderstaande opsomming van lopende en geplande gemeentelijke ruimtelijke beleidsprocessen is dan ook een momentopname. De opsomming is daarnaast gelimiteerd tot datgene dat relevant is voor het buitengebied.

Omgevingsvisie Elburg 2018 Als er sprake is van een nieuw ruimtelijk initiatief in het buitengebied en het past niet binnen het geldende bestemmingsplan, dan wordt een inschatting gemaakt of het initiatief mogelijk toch kansrijk is. Dit doen we ook nu al in de geest van de Omgevingswet. Ja mits. Een eerste belangrijke check wordt gedaan aan de hand van de Omgevingsvisie Elburg 2018. De omgevingsvisie is bij uitstek het beleidsinstrument waarmee de raad kaders stelt en richting geeft. Voor het buitengebied biedt de omgevingsvisie een vrij actueel en nog goed bruikbaar kader. Gemeente Elburg hecht aan de agrarische functie van het buitengebied. In de omgevingsvisie is dat als een van de kernpunten specifiek benoemd “het belang van de agrarische functie van het buitengebied benadrukken en blijven ondersteunen”. Ook is eind 2019 een motie aangenomen door de raad waarin dit nogmaals wordt onderstreept en de raad het college vraagt – inzake het stikstofdossier – bij de provincie het belang van de Elburgse agrariërs op de agenda te houden. Daarnaast ziet de gemeente het buitengebied zeker ook als ruimte waar andere functies een plek hebben. Landschap en natuur versterken, vooral de in de visie benoemde parels (zie kader volgende pagina) en kansen verzilveren om een gevarieerde aantrekkelijke recreatiegemeente te blijven.

Als kernpunt voor dit gebied is in de omgevingsvisie opgenomen “bewaken van een goede balans tussen de verschillende functies in het buitengebied”. Initiatieven in het geb ied zijn te faciliteren mits deze bijdragen aan behoud en versterking van de kwaliteit – of er in elk geval geen afbreuk aan doen. Elburg is onderweg naar een actualisatie van de omgevingsvisie. Maar vermoedelijk blijft de kern van de boodschap inzake de belangrijkste functies in het buitengebied ook in de nieuwe versie overeind. De actualisatie van de visie brengt voor de raad een herijkingsmoment om op visieniveau nadere nuance aan te kunnen brengen. Uiteraard binnen de (wettelijke) kaders die daaraan do or provincie en rijk zijn gesteld.

Omgevingsvisie Elburg, actualisatie Als gemeente zitten we volop in een transitie naar de Omgevingswet. Nu nog geldende wetten en beleidskaders van rijk en provincie verdwijnen op korte termijn. Nieuwe wetgeving en kaders komen daarvoor in de plaats. Kaders waarover nu nog geen volledige zekerheid bestaat. De Omgevingswet staat ook voor een andere manier van werken. Integrale, samenhangende beleidsvorming, meer transparantie, participatie en werken vanuit een “ja, mits” - benadering zijn leidende principes. Die andere manier van werken beslaat de gehele beleidscyclus. Van beleid maken, het vastleggen daarvan in regels, het beoordelen van nieuwe initiatieven tot het evalueren en bijstellen van het beleid. Duidelijk zal zijn dat deze verandering een stevig nieuw fundament vraagt. Een fundament waarop de gemeente in de toekomst beleid kan gaan maken en nieuwe initiatieven kan beoordelen. Een nieuwe inrichting en organisatie van de eigen beleidscyclus conform die leidende principes. Zodra dat fundament er ligt kan daar op een efficiënte, samenhangende manier inhoudelijk invulling aan gegeven worden. Het traject naar dat nieuwe fundament is ingezet. Onderdeel daarvan is het, samen met de raad, vormgeven en inrichten van een nieuwe werkwijze van beleid maken.

Een werkwijze waarbij vanuit een actuele, integrale omgevingsvisie gerichter en op een participatieve wijze tot het vastleggen en uitvoeren van de beleidsdoelen gekomen wordt. Zodra deze nieuwe werkwijze er is kan gestart worden met het daadwerkelijk in de praktijk brengen. Daarbij kan overwogen worden om het buitengebied als één van de eerste inhoudelijke onderwerpen op te pakken.

Hieronder in de kaders treft u een aantal relevante passages aan uit de Omgevingsvisie Elburg 2018.

Agrarische functie blijvend belangrijk De agrarische functie is blijvend belangrijk voor Elburg, ook vanuit het oogpunt van landschapsbeheer. We stimuleren een toekomstgerichte landbouw en zijn voorstander van verbreding (met nevenactiviteiten zoals recreatie en zorg) en verdieping van de functie (zoals biologische -, of regeneratieve landbouw). Ontwikkelingsmogelijkheden van andere agrarische bedrijven mogen e chter niet in gevaar komen. Uit: Omgevingsvisie Elburg 2018

Gezond en groen Onze vele parels willen we verder versterken, zoals de houtwallen, de zandverstuivingen, het bosgebied, de landgoederen, de fundamenten van de Ludgeruskerk, de molen en uiteraard ook de open weiden en de randmeren. De grootste parel is onze Vesting in combinatie met de Haven (met alle voorzieningen en cultuurhistorie). We nodigen uit om bij investeringen ook tegelijk de landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten te versterken, onderling te verbinden, of beter toegankelijk te maken zoals door het aanleggen van paden: kwaliteit door ontwikkeling. Van de parels en andere kwaliteiten moet iedereen kunnen profiteren, zowel de mensen uit Elburg, als ook bezoekers die naar ons komen om te recreëren. Dit betekent goede ontsluiting van deze parels en een fiets- en wandelvriendelijk klimaat. Hierbij is het van belang dat ten alle tijden door eenieder respectvol met de waarden omgegaan wordt. Uit: Omgevingsvisie Elburg 2018

Gevarieerde aantrekkelijke recreatiegemeente Om kansen te verzilveren voor Elburg, is het belangrijk dat we goed inspelen op de veranderende wensen van de toeristen en recreanten, zoals door de aanleg van slow- en fastlanes voor elektrische fietsen en park & Rides aan de randen van de bebouwde kom. Het is onze ambitie om mensen langer te laten verblijven en de bestedingen te verhogen, door bijvoorbeeld de ontwikkeling van een slechtweervoorziening en het verknopen van de parels aan een ketting. Ook willen we de verbindingen met de Veluwe en Flevoland verbeteren, zodat vanuit Elburg een diversiteit aan mogelijkheden binnen handbereik ligt. We spelen in op de toenemende behoefte aan luxe en hoogwaardig recreëren, kleinschaligheid, wellness, het streven naar eigen identiteitsversterking, gezondheid en bezinning. Vernieuwing en kwaliteitsversterking van vakantieparken is de ambitie, ontwikkeling van nieuwe parken is onder voorwaarden afweegbaar. Daarnaast is uitbreiding van verblijfsrecreatie via een hotel, B&B en niche ontwikkelingen mogelijk. Uit: Omgevingsvisie Elburg 2018

Bestemmingsplan Randmeerkust Voor een strook grond langs de Randmeerkust is binnen de gemeente Elburg een bestemmingsplan van 1980 geldend. Dit bestemmingsplan is achterhaald, omdat in het gebied in de afgelopen decennia vele ontwikkelingen hebben plaatsgevonden die juridisch-planologisch niet geborgd zijn. In de afbeelding staat het gebied met een rode contour aangegeven. Het geldende bestemmingsplan “Buitengebied 1980” kent vooral de bestemming “Landschappelijk en natuurwetenschappelijk waardevol gebied met agrarisch gebruik”. Feitelijk is echter naast natuur en agrarisch gebruik ook sprake van recreatief gebruik in de vorm van “recreatielandjes”. Dit zijn vooral geclusterde graslandjes met recreatiemiddelen zoals caravan en chalet en insteken door het riet met en zonder aanlegsteigers en beschoeiingen. Deze situatie is door de Raad van State onder het overgangsrecht gebracht. De recreatielandjes, insteken en aanlegsteigers liggen deels in het door het rijk aangewezen Natura 2000-gebied Veluwerandmeren. Hiervoor geldt een natuurbeheerplan (sinds 2017), waarin natuurdoelstellingen voor dit gebied zijn opgenomen, onder andere in relatie tot het rietbeheer voor de beschermde soorten roerdomp en grote karekiet.

Voor Bestemmingsplan Randmeerkust worden de komende tijd een drietal documenten opgeleverd: 1. Nieuw bestemmingsplan Er is een noodzaak om een goede juridische regeling voor het geb ied vast te stellen. Vaker dan voorheen komt namelijk de vraag van eigenaren van de recreatiemiddelen om deze te vernieuwen. Op dit moment zijn de recreatiemiddelen feitelijk strijdig met het geldende bestemmingsplan. De raad heeft echter uitgesproken de recreatiemiddelen die onder het overgangsrecht vallen in een nieuw bestemmingsplan te willen legaliseren. Ook de instandhoudingsdoelstellingen vanuit het natuurbeheerplan Veluwerandmeren zijn daar direct aan gekoppeld. In 2018 is een concept bestemmingsplan opgesteld, waarvoor nu echter nog een actualisatieslag noodzakelijk is. Hiermee worden in het bestemmingsplan de natuur, de recreatiemiddelen en overige functies goed geregeld zodat realisatie kan volgen. Het geactualiseerde ontwerp wordt voor 1-1-2022 ter inzage gelegd. 2. Beeldkwaliteitsplan Het bestaande concept-beeldkwaliteitsplan (ook van 2018) geeft een goed beeld van de gewenste kwaliteit voor de recreatiemiddelen. Het moet echter uitgebreid worden met ruimtelijke voorwaarden voor de daarbij horende bebouwing, steigers, vlonders én de openbare ruimten. 3.

Inrichtingsplan voor de rietkraag De instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied vereisen een inrichtingsplan voor de rietkraag. Voor het opstellen van dit plan is door de Coöperatie Gastvrije Randmeren een projectleider ingehuurd. Deze zal ook de hieruit voortkomende maatregelen tot uitvoering brengen. Bestemmingsplan en beeldkwaliteitsplan raken hieraan en moeten hierop afgestemd zijn. Dit onderdeel van het project wordt in nauw overleg met de projectleider van Gastvrije Randmeren opgepakt omdat het directe gevolgen heeft voor de bouw- en gebruiksmogelijkheden in de natuur.

Bestemmingsplan Buitengebied Het Bestemmingsplan Buitengebied is in 2018 geactualiseerd. Op basis van dit plan kunnen ruimtelijke initiatieven worden verwezenlijkt, of niet. Als een initiatief in het bestemmingsplan past kan zondermeer een vergunning voor het initiatief worden aangevraagd. Het college besluit op de vergunningaanvraag. Maar past het niet? Dan wordt allereerst aan de hand van de omgevingsvisie bepaald of het initiatief toch mogelijk gemaakt kan worden. Afhankelijk van de daaruit volgende conclusie kan een nieuwe ruimtelijke procedure worden gestart om het initiatief mogelijk te gaan maken. In een dergelijk geval zal de raad hierover moeten besluiten. In de actualisatie van het bestemmingsplan (2018) kregen een aantal belangrijke gemeentelijke en provinciale kaders hun doorwerking: o

o

o

o

Beleidsnota plattelandswoningen Elburg: deze beleidsnota bevat regels voor hergebruik en omzetting van een agrarische bedrijfswoning naar een plattelandswoning binnen deze visie voor een vitaal platteland. Beleid ten aanzien van voormalige agrarische bebouwing (VAB-beleid gemeente Elburg 2016): het VAB-beleid biedt de mogelijkheid voor functieverandering naar wonen of recreëren voor voormalige agrarische bouwpercelen. Dit kan een duurzame oplossing zijn voor voormalig (agrarische) bedrijfsbebouwing waar geen toekomst meer in zit. Door het opruimen van schuren en het verkleinen van de agrarische bouwblokken, wordt verrommeling van het landschap voorkomen. Beleidsregels ‘Werken in het buitengebied’ (17 oktober 2017): het VAB-beleid biedt de mogelijkheid voor functieverandering naar wonen of recreëren. De gemeente wil echter ook ruimte bieden aan functieverandering naar vormen van ‘werken’ met zeer beperkte milieuhinder (niet-agrarische bedrijven). Met deze beleidsregels wordt dat mogelijk gemaakt. Gelders Natuurnetwerk: in het bestemmingsplan is ook de begrenzing van het Gelders Natuurnetwerk opgenomen. De gebieden die hieronder vallen zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming, mede bestemd voor behoud, herstel en besc herming van de aanwezige natuurwaarden en voor de ontwikkeling van nieuwe natuurwaarden.

Veegplan Buitengebied Het bestemmingsplan Buitengebied is nog vrij jong - in 2018 vastgesteld - in het plan zitten een paar omissies in de bestemmingsplanregels en de kaart. Deze moeten gecorrigeerd worden. Omdat het plan inhoudelijk wel actueel is, is hier gekozen voor een “beleidsarme” actualisatie. Besloten is zo min mogelijk inhoudelijke wijzigingen op te nemen, zodat de procedure snel kan verlopen. Concreet betekent dit dat er geen nieuw bestemmingsplan buitengebied wordt opgesteld. Het betreft hier in hoofdzaak een “technische” aanpassing om een aantal onvolkomenheden in de regels op te lossen. De planning is dat het veegplan voor het einde van 2021 ter inzage wordt gelegd.

Actuele thema’s in het buitengebied Twee thema’s verdienen nu – ook met betrekking tot de ruimtelijke planvorming – extra aandacht. Dit zijn het stikstofdossier en de energietransitie.

Stikstof In mei 2019 werd duidelijk dat de PAS (Programmatische Aanpak Stikstof) te kort schoot in de bescherming van de natuur. Het programma omvatte maatregelen waarmee de natuur (op termijn) zou worden hersteld. De hiermee vrijgespeelde toekomstige stikstofruimte kon onder voorwaarden alvast worden ingezet binnen de vergunningverlening. Zo konden (bouw)projecten in de omgeving van Natura2000-gebied toch doorgang vinden. Totdat de Raad van State hier in 2019 een streep door zette.

Het stopzetten van de PAS raakte veel projecten. Lopende en nieuwe vergunningaanvragen kwamen op een stapel terecht – in afwachting van hoe nu om te gaan met het ontbreken van de benodigde stikstofruimte. Om op korte termijn belangrijke projecten toch doorgang te laten vinden is landelijk een tamelijk drastisch besluit genomen: het voorlopig verlagen van de maximumsnelheid op snelwegen. Dit heeft enige stikstofruimte opgeleverd. Een deel hiervan kwam ten goede aan projecten van nationaal belang, een deel wordt momenteel door provincies verdeeld over urgente andere projecten. Een andere landelijke maatregel, om de uitstoot van stikstof te verlagen door toediening van eiwit-armer voer, heeft het uiteindelijk niet gehaald. Wel kan ook enige stikstofwinst verwacht worden uit de (landelijke) regeling sanering varkenshouderijen. Een groot deel van de stikstofproblematiek zal uiteindelijk op provinciaal/regionaal/lokaal niveau opgelost moeten worden. De provincie heeft hierin een belangrijke regierol. Op basis van de Provinciale Verkenning Gelderse Maatregelen Stikstof heeft de provincie een eerste aanzet tot een Gelderse aanpak geschetst (zie ook: Eerste contouren van de Gelderse Maatregelen Stikstof). In deze aanpak zoekt de provincie duidelijk aansluiting bij de verschillende regio’s.

Om met de provincie te kunnen schakelen op dit onderwerp is nu ook in onze regio gestart met een samenwerking op het stikstofdossier. Onder leiding van een regionaal projectleider zijn de gemeenten in de regio Noord Veluwe vanaf het najaar 2020 bezig met oriëntatie op dit onderwerp. Het proces moet gaan leiden tot een Uitvoeringsprogramma Stikstof Noord Veluwe. In het proces is en wordt nadrukkelijk aansluiting gezocht bij de regionale agrarische en natuurbelangenorganisaties. De eerste fase van het project loopt ten een einde en in maart/april wordt het conceptadviesrapport verwacht, waarna afhankelijk van bestuurlijke en financiële steun van de provincie, gestart kan worden met fase 2, te weten het opstellen van het plan zelf, gevolgd door fase 3 - de uitvoering. Nadat provinciale steun is verkregen, zal ook de raad worden betrokken bij de planvorming. Het provinciale en regionale uitvoeringsplan moet stikstofruimte gaan vrijspelen. Met die ruimte kan dan enerzijds de natuur worden versterkt, anderzijds kan een deel weer worden ingezet om nieuwe (ruimtelijke) projecten mogelijk te maken. Het is dus zoeken naar transformatieprojecten die de stikstofdepositie verlagen. En hoe dichter de bron bij stikstofgevoelige natuurgebieden ligt hoe groter de impact qua depositie op dat gebied. De rand rondom de Veluwe is daarom zeer interessant voor het stikstofdossier.

Transformatiekansen benutten gaat vaak niet van de ene op de andere dag. Om hieraan toch een vliegende start te kunnen geven is de provincie eind vorig jaar gestart met een vrijwillige aankoopregeling kalverhouderijen. Tot 1 december 2020 konden bedrijven zich hiervoor opgeven. Dit heeft een 100-tal inschrijvingen opgeleverd (zie ook de provinciale nieuwsbrieven in bijlage 4). De provincie gaat vervolgens aan de slag om te bezien of hier kansrijke opties tussen zitten. Dit kan al veel ruimte gaan opleveren, uiteraard is het vervolgens zaak de ruimte op een verantwoorde wijze in de regio in te zetten.

Wat nu met de vergunningen? Langzaamaan komt er gelukkig weer beweging in de stapel liggende vergunningaanvragen. Projecten die stikstof vragen, maar in zo geringe mate dat ze de drempelwaarden niet overschrijden, kunnen weer worden afgehandeld. Andere projecten kunnen worden vergund door oude rechten met nieuwe rechten te verrekenen, dit heet “intern salderen”. In sommige gevallen biedt “verleasen” van stikstofruimte een oplossing; projecten die eenmalig stikstof uitstoten (bij de bouw bijvoorbeeld) kunnen tijdelijk stikstofruimte van een ander gebruiken. Voor die projecten waarbij intern salderen niet voldoende ruimte biedt is het mogelijk om eventueel extern te salderen. In de provincie Gelderland is deze optie echter nog niet vrijgegeven. Nieuwe jurisprudentie zal hier mogelijk spoedig verandering in brengen (voor meer informatie zie ook: website provincie).

Regionale Energie Strategie Een ander belangrijk thema met impact op het buitengebied is de energietransitie. Op dit moment wordt door middel van het RES-traject (Regionale Energie Strategie) gewerkt aan de ruimtelijke inpassing van de benodigde energieprojecten. De RES-regio Noord Veluwe is gevraagd in een bod aan te geven wat de regio vóór 2030 kan en wil realiseren aan grootschalige opwek van duurzame elektriciteit, met een doorkijk naar de periode 2030 2050. Daarbij moet regionaal antwoord worden gegeven op de volgende vragen: o Welk deel van de 35 TWh neemt Noord-Veluwe voor haar rekening? o Ruimtelijke inpassing – Waar zou het kunnen? o Draagvlak – Waar zouden we het willen? o Maatschappelijke kosten – Wat is de meest betaalbare optie? Ook zal de regio moeten gaan aangeven wanneer die opwek daadwerkelijk gerealiseerd zal zijn. De opgave van het Rijk is niet vooraf verdeeld over de regio’s, omdat de keuze is gemaakt om de RES -sen op te stellen met maatschappelijke betrokkenheid en dus van onderop. Planning Komend jaar is een belangrijke mijlpaal op 1 juli 2021: opleveren RES 1.0 per regio. Om dit proces tot een voldragen einde te brengen worden de raden uitgenodigd om op bepaalde momenten deel te nemen aan de vorming van het eindbod.

Op 15 maart wordt/bent u in de gelegenheid gesteld uw mening te vormen over de ‘Inhoudelijke richting voor het regionale verhaal van de RES 1.0 Noord-Veluwe’. Op dinsdagavond 23 maart organiseert de werkorganisatie RES bovendien een regionaal raadsatelier.

Afsluiting In deze memo is u een overzicht gegeven van relevante gemeentelijke ruimtelijke kaders en de verdere ontwikkeling daarvan. Voor het onderwerp stikstof kunt u komend half jaar meer informatie verwachten. Wat betreft de RES wordt u meegenomen in het verdere besluitvormingstraject. Inzake het bestemmingsplan Buitengebied en het bestemmingsplan Randmeerkust zult u komend jaar deelproducten ter vaststelling voorgelegd krijgen. Als het gaat over de belangenafweging in geval van nieuwe (natuur)initiatieven in het buitengebied bieden de huidige bestemmingsplannen en anders de omgevingsvisie voldoende basis. Wanneer de omgevingsvisie wordt geactualiseerd kan de raad hier opnieuw naar kijken en indien gewenst nadere nuance aanbrengen.