Rekenkamerrapport Schoon genoeg - Procesanalyse Huishoudelijke Ondersteuning

16

goed gewogen en compleet advies uit te kunnen brengen en of de tijd om de kanttekeningen/aandachtspunten uit het CRSD-advies goed te laten landen in het ambtelijke advies aan het college en het collegebesluit. Zorgaanbieders In de adviesnota van de ambtelijke organisatie aan het college is hierover in oktober 2017 het volgende opgenomen:

“In 2016 is een traject gestart om met partners te bekijken of een andere systematiek in toekenning en financiering van hulp gerealiseerd kan worden. Het doel van dit traject was te komen tot een duurzaam, doelmatig en betaalbaar uitvoeringsbeleid. De expliciete bestuurlijke wens is om meer te sturen op resultaten, en minder op het ‘recht op een aantal uren’. Samen met de gecontracteerde aanbieders is de afgelopen maanden verder uitgewerkt wat de mogelijkheden zijn tot het toekennen van het product ‘Huishoudelijke Ondersteuning’ waarbij wordt gestuurd op doelen en resultaten (resultaatsturing) en niet meer op basis van uren en minuten (P x Q financiering). In het uitgebreide traject is samen met de aanbieders geconcludeerd dat de overstap naar een productfinanciering, waarin wordt gestuurd op resultaten het meest kansrijk is en past in de doelstellingen die gesteld worden in de Wmo 2015.”

In de praktijk heeft de concrete voorbereiding van de beleidswijziging per 1-1-2018 in de zomer van 2017 vorm gekregen, door middel van gesprekken/bijeenkomsten met een selectie van de in totaal 16 zorgaanbieders. In de periode tot aan oktober hebben hierbij vooral de vormgeving van het beleid op hoofdlijnen (systematiek, wie welke rol, etc.) en de uitwerking van budget-/resultaatfinanciering (financieel/tarieven) ervan centraal gestaan. Dit in aanloop naar de beleidsbeslissing door het college eind oktober en de ondertekening van de gewijzigde contracten met de zorgaanbieders tot in november. Voor de zorgaanbieders was hierbij het financieel/contractuele aspect dominant aanwezig. De aandacht voor de concrete uitwerking van de daadwerkelijke uitvoering van het nieuwe beleid daarentegen, was minder prominent aanwezig in het voorbereidingstraject (zoals: uitwerking van nieuwe processen, voorbereiding van op orde brengen van systemen/administraties, benoemen/inregelen van randvoorwaarden voor de concrete uitvoering van het nieuwe beleid, etc.). Ook was de tijd om deze onderwerpen en ervaring met resultaatgericht indiceren in andere gemeenten vanuit de zorgaanbieders nog in te brengen en te adresseren en met elkaar goed in te regelen, in de periode na de beleidsbeslissing eind oktober tot aan de invoering ervan per 1-1-2018, erg kort.

Cliënt-belangenorganisaties en cliëntondersteuning Voor de betrokkenheid van cliënt-belangenorganisaties en cliëntondersteuning (o.a. KBO, FNV, OvO, PVGE) tijdens de beleidsvoorbereiding geldt dat zij zich in 2018 vooral geconfronteerd zagen met de beleidswijziging nadat deze was ingegaan. Deze stakeholders zijn nauwelijks tot niet betrokken geweest bij het beleidswijzigingsproces en hebben vooral achteraf, na ingang van het nieuwe beleid, reactie gegeven en input geleverd op het nieuwe beleid in de uitvoeringsfase. 2.2.2.5 Conclusie beleidsvoorbereidingsfase Alhoewel de aanloop naar de beleidsbeslissing en de daadwerkelijke invoering van de beleidswijziging op zichzelf voldoende lijkt, met genoeg tijd voor een gedegen voorbereiding en een inzicht bij de gemeente – in ieder geval op hoofdlijnen – over de omvang van de beleidswijziging en de impact ervan, is er een aantal factoren die maken dat de beleidsvoorbereiding niet optimaal is verlopen: • Er is in deze fase een relatief beperkte betrokkenheid geweest van de belangrijkste stakeholders. Sommige stakeholders zijn nauwelijks/niet betrokken (cliëntbelangenorganisaties en cliëntondersteuning), een enkele stakeholder (CRSD) is wel

17

•

•

betrokken, maar relatief laat en onder omstandigheden waarin deze stakeholder niet optimaal functioneerde en van een belangrijke groep stakeholders (zorgaanbieders) is slecht een selectie direct betrokken geweest bij de vorming van het beleid. Daarbij speelt ook een rol dat de oorspronkelijke beweegreden voor de beleidswijziging een financiële lijkt te zijn, waarbij later ook kwalitatieve voordelen zijn herkend en juist werden benadrukt. Hierdoor is in de beeldvorming met name het financiële aspect bij de meeste stakeholders dominant gebleven. Ook omdat juist de financieel/contractuele kant voor een groep stakeholders (zorgaanbieders) eerst geregeld moest worden (contractwijzigingen) en prominent aanwezig was, als randvoorwaarde voor de beleidswijziging. Daarnaast zijn de diverse stakeholders – voor zover betrokken – relatief laat in het proces betrokken bij de concrete inhoudelijke voorbereiding van de beleidswijziging en was de resterende tijd voor de voorbereiding van de daadwerkelijke uitvoering ervan erg kort, zeker gezien de omvang en impact van de beleidswijziging.

Bovenstaande betekent dat niet optimaal gebruik is gemaakt van de kennis en kunde die bij de stakeholders aanwezig is, het draagvlak niet ten volle is gecreëerd en ook de voorbereiding op de daadwerkelijke uitvoering in een (te) kort tijdsbestek plaats moest vinden.

2.2.3

Beleidsbepaling

(besluiten)

De kern van deze fase is het nemen van de beslissing over de inhoud van het beleid, op basis van de beleidsvoorbereiding. Centraal hierbij staan het vaststellen van de beoogde doelen en de daarvoor beschikbare middelen. De aandachtspunten in deze fase zijn dan ook: • Is het besluit door het juiste gremium genomen? • Zijn de kaders en de doelen duidelijk? • Is een helder besluit genomen? • Is het besluit transparant en op basis van ‘A-B-C-informatie 5’ genomen? 2.2.3.1 College besluit en transparantie / betrokkenheid raad In oktober 2017 heeft het college het besluit genomen om het beleid van de huishoudelijke ondersteuning per 1-1-2018 te wijzigen. Vooropgesteld: het college was bevoegd om dit besluit te nemen, aangezien het geen aanpassing vergde van de Verordening Sociaal Domein (bevoegdheid van de gemeenteraad), maar de beleidswijziging via de Nadere Regels Sociaal Domein kon worden verankerd. Het college heeft de gemeenteraad daarvan op de hoogte gesteld middels een raadsinformatiebrief en daarmee transparantie betracht richting de gemeenteraad.

Echter, gezien de voorgeschiedenis van en eerdere politieke aandacht voor het beleidsterrein huishoudelijke ondersteuning in de gemeente Eindhoven, de omvang van de beleidswijziging en de verwachte impact ervan (het aantal betrokken stakeholders, de wijzigingen in de uitvoering van de HO en de omslag in financiering, onrust onder de inwoners met ca. 2.500 te herindiceren cliënten), is de vraag op zijn plaats of een nauwere en eerdere betrokkenheid van de gemeenteraad bij het besluit gerechtvaardigd was geweest, niet vanuit het perspectief van bevoegdheid, maar wel vanuit het perspectief van draagvlak en transparantie. Dit had ook gelegenheid kunnen geven aan stakeholders om voorafgaand aan de beleidsbeslissing hun input en mening in de openbaarheid kenbaar te maken, zoals bij raadsvoorstellen over het algemeen het geval is.

5 Accuraat, Betrouwbaar, Compleet.

18

2.2.3.2 Helderheid van het besluit en duidelijkheid over de doelen en kaders Het genomen besluit om over te gaan naar een beleid van resultaatgericht beschikken kan op zichzelf helder genoemd worden; in het voorstel worden diverse argumenten, kanttekeningen en een aantal aspecten die standaard in een collegevoorstel zijn opgenomen, nader uitgewerkt. In het collegevoorstel wordt ook aangegeven wat de doelstelling is: “Het uitvoeren van een duurzaam, doelmatig en betaalbaar beleid voor Huishoudelijke Ondersteuning waarbij: meer maatwerk mogelijk is; inwoners door meer maatwerk langer zelfstandig kunnen blijven wonen; de medewerkers van de stichting WIJeindhoven op een daadwerkelijk generalistische wijze werken doordat zij geen specialistische indicatie op uren hoeven af te geven; er meer grip is op kosten doordat er sprake is van een vast budget per huishouden; er vanuit partnerschap met de aanbieders van huishoudelijke ondersteuning wordt gewerkt.”

Wat hierbij wel opvalt is dat in het voorstel voor een deel van de doelstellingen wel, maar ook voor een deel van de doelstelling niet specifiek wordt onderbouwd waarom de beleidswijziging leidt tot het bereiken van de doelstelling. En alhoewel dit niet voor alle genoemde doelstellingen goed mogelijk is, worden ook enkele doelstellingen waar het wel mogelijk zou kunnen zijn weinig ‘SMART’ 6 omschreven: wanneer / met welke effecten is het doel bereikt en wat zijn de exacte verwachtingen? 2.2.3.3 Besluitvormingsbasis: weging van alternatieven en objectieve/onafhankelijke toets De basis voor de door het college genomen beleidsbeslissing is de Adviesnota Herijking uitvoeringsbeleid Huishoudelijke Ondersteuning. Deze adviesnota gaat geheel uit van en is gericht op productfinanciering en sturen op resultaten; resultaatgericht indiceren. De eerder door KPMG Plexus genoemde andere mogelijke uitvoeringsvarianten ‘beschikken op in te zetten uren’ en ‘beschikken op basis- en aanvullende uren’ (februari 2017) komen niet aan bod.

Dit staat in contrast met hetgeen in een eerdere raadsinformatiebrief (juni 2017) is gesteld; “dat een drietal uitvoeringsvarianten voor de huishoudelijke ondersteuning zijn uitgewerkt waarbij de voor- en nadelen en financiële gevolgen op een rij zijn gezet … waarbij een nader onderzoek plaatsvindt of beschikken op het te behalen resultaat ook een verstandiger keuze is.” Uit het onderzoek door de rekenkamercommissie blijkt niet dat de alternatieve beleidsvarianten met voor- en nadelen ten opzichte van elkaar het college hebben bereikt. Daarnaast is de hiervoor genoemde adviesnota opgesteld door en aan het college gezonden vanuit de Sector Sociaal Domein, waarin is opgenomen dat: “De expliciete bestuurlijke wens is om meer te sturen op resultaten, en minder op het ‘recht op een aantal uren’.” Ook hierbij geldt dat uit het rekenkameronderzoek niet is gebleken dat op de adviesnota een onafhankelijke(r) toets of ‘second opinion’ is uitgevoerd door afdelingen buiten de Sector Sociaal Domein, zoals bijvoorbeeld door de (staf)afdeling Juridische Zaken en/of concerncontrol en/of een specialistisch juridisch kantoor. Een dergelijke onafhankelijke(r) toets had wellicht kunnen leiden tot een andere weging van bijvoorbeeld het wel al onderkende, doch als gering ingeschatte, juridische risico en/of kunnen leiden tot een aanpassing in de uitvoering van de beleidswijziging.

Eén van de centrale punten bij latere juridische procedures (bezwaren en beroepen) was het aantal uren dat niet in de beschikking (en/of het ondersteuningsplan) werd opgenomen. Na invoering van de beleidswijziging en het opkomen van bezwaren en beroepen werd namelijk door zowel het

6 1. Specifiek, 2. Meetbaar, 3. Acceptabel, 4. Realistisch, 5. Tijdgebonden; waarbij met name op 1, 2 en 5 nader geconcretiseerd had kunnen worden.

19

door de gemeente ingehuurde specialistische advocatenkantoor als door één van de gemachtigden verwezen naar uitspraken hierover van vóór de beleidswijziging (2016 en 2017): • Uitspraak CRvB op 18 mei 2016, huishoudelijke hulp, gemeente Rotterdam: o De wijze van toekenning van huishoudelijke ondersteuning – waarbij in het leveringplan wel per ruimte in de woning werd vermeld welke werkzaamheden moesten worden uitgevoerd, door wie en met welke frequentie, maar niet de tijd die per activiteit nodig is – is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat daarmee geen inzicht werd gegeven op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van de resultaten. In feite kon de cliënt door deze wijze van verstrekking van een maatwerkvoorziening niet weten op hoeveel uur ondersteuning hij kon rekenen. • Uitspraak Rechtbank Zeeland-West-Brabant, begeleiding (Wmo), gemeente Dongen: o Met de strekking van de uitspraak. dat bij toekenning van begeleiding in de vorm van resultaatgebieden concreet moet zijn:  welke activiteiten moeten worden verricht om het resultaat te bereiken;  hoeveel tijd daarvoor nodig is; en met welke frequentie deze activiteiten moeten worden verricht. 2.2.3.4 Conclusie beleidsbepalingsfase (besluiten) Het college had de bevoegdheid om het besluit tot de beleidswijziging te nemen.

Echter, gezien de voorgeschiedenis van (politieke en ook juridische) aandacht en de omvang en verwachte impact van de beleidswijziging was een grotere/directere betrokkenheid van de gemeenteraad gepast geweest, ook in het kader van de transparantie van de besluitvorming, het politieke draagvlak en de kans voor stakeholders om in de openbaarheid hun perspectief kenbaar te maken. Dergelijke bijeenkomsten met de gemeenteraad en bij sommige van deze bijeenkomsten ook stakeholders, hebben later na invoering van de beleidswijziging wel plaatsgevonden. Daarnaast is opvallend dat de besluitvorming vooral gericht was op de optie van resultaatgericht indiceren en dat een brede afweging van alternatieven op bestuurlijk niveau (het college) niet expliciet lijkt te hebben plaatsgevonden. Ook een onafhankelijke(r) toets op het voorstel, bijvoorbeeld op het juridisch perspectief, maar ook op de haalbaarheid in de operationele uitvoering heeft onvoldoende plaats gevonden.

2.2.4

Beleidsuitvoering

De kern van deze fase is het uitvoering geven aan de beleidsbeslissingen die door de beleidsbepalers zijn genomen. Net zoals bij de beleidsvoorbereiding, geldt ook in deze fase dat de stakeholders (burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven, etc.) worden betrokken bij de uitvoering. Dit komt de kwaliteit van de uitvoering, de samenwerking in de praktijk en het bereiken van de gestelde doelen ten goede. 2.2.4.1 Inleidend Zoals eerder aangegeven ging het bij de beleidswijziging huishoudelijke ondersteuning om een omvangrijke wijziging op diverse terreinen met een aanzienlijke impact voor diverse stakeholders. Uit de procesanalyse komt naar voren dat de verschillende betrokken stakeholders, binnen de mogelijkheden, (beleids)ruimte en vanuit de positie die zij hadden, veel in het werk hebben gesteld om de beleidswijziging vanaf 1 januari 2018 en daarna zo goed mogelijk uit voeren en – conform het nieuwe beleid – huishoudelijke ondersteuning aan de cliënten te verlenen. Deze inzet laat echter onverlet dat in de uitvoeringsfase voldoende ruimte voor verbetering is. Hieronder gaan we in op enkele opvallende zaken.

20

2.2.4.2 Communicatie en rol zorgaanbieders en cliëntondersteuners(/belangenorganisaties) Zoals eerder aangegeven is er vanuit de gemeente over de beleidswijziging gecommuniceerd: • In december 2017 is door de gemeente een brief en een folder met informatie over de beleidswijziging opgesteld, die in tranches aan de inwoners zijn verzonden (samenhangend met de planning van de herindicaties); • De folder is ook aan zorgaanbieders en WIJeindhoven uitgereikt, ter ondersteuning bij hun communicatie over de beleidswijziging met de cliënten; • Daarnaast is in december 2017 een training georganiseerd door de gemeente, voor medewerkers van zorgaanbieders, over de beleidswijziging en het communicatieve aspect daarvan, gezien de centrale rol die zij daarin kregen. Naast deze schriftelijke communicatie van de gemeente aan de inwoners, had WIJeindhoven in het herindicatieproces ook de taak om vanuit hun rol als toegangverlener tot de huishoudelijke ondersteuning, tijdens een veelal relatief kort en telefonisch gesprek met de cliënt, uitleg te geven over de beleidswijziging. Echter, de centrale rol in de persoonlijke communicatie aan de cliënten over de beleidswijziging en het concrete effect voor de cliënt was neergelegd bij de medewerkers van de zorgaanbieders. Organisatorisch gezien is dit logisch.

Immers, de medewerkers van de zorgaanbieders gingen als specialisten vanaf januari 2018 ook het nader onderzoek uitvoeren (voor 2018 door de generalisten van WIJeindhoven) en samen met de cliënt het ondersteuningsplan opstellen. Echter, vanuit een aantal andere perspectieven is het een minder logische keuze gebleken om medewerkers van zorgaanbieders een centrale rol te geven in de persoonlijke communicatie: • De groep van mensen die de communicatie over de beleidswijziging aan de cliënten doet werd daardoor substantieel groter, waarbij medewerkers van zorgaanbieders ook verder weg staan van de gemeente. Hierdoor is de wijze waarop over de beleidswijzing werd gecommuniceerd aan de cliënten minder goed stuurbaar, zeker met een relatief grote groep van zorgaanbieders (destijds 16). o In aanvulling hierop: het doen van het nader onderzoek en het opstellen van een ondersteuningsplan vergt andere competenties dan het verlenen van de huishoudelijke hulp. De manier waarop zorgaanbieders hiermee omgingen verschilde. Sommige zorgaanbieders hebben er voor gekozen om deze taak bij een specifieke groep medewerkers neer te leggen, bij andere zorgaanbieders werd dit gedaan door de huishoudelijke hulpen zelf of een combinatie van beiden. • Daarbij komt dat de beleidswijziging in ieder geval buiten de gemeente vooral werd gepercipieerd als bezuinigingsmaatregel.

En waarbij de beleidswijziging – op zijn minst in de beleving van medewerkers van zorgaanbieders – ook impact had op hen zelf en/of hun directe omgeving. Immers: over het algemeen betekende de herindicaties in de praktijk minder uren voor de zorgmedewerker te besteden aan een cliënt en dus ook minder werk voor zorgaanbieders én hun medewerkers. • Daarnaast speelt de positie van de zorgmedewerkers ten opzichte van de cliënt een rol. Vaak is er sprake van een langdurige en soms persoonlijke relatie van de zorgmedewerkers met de cliënt. En alhoewel er resultaatgericht werd geïndiceerd, speelt in de praktijk toch het aantal uren dat een cliënt op een zorgmedewerker kan rekenen een belangrijke rol voor de cliënt. Het bericht dat het resultaat wel wordt behaald, maar dat de cliënt de zorgmedewerker in de praktijk minder lang/vaak zou zien is – zeker in een situatie waar de cliënt bijvoorbeeld ouder wordt en meer ondersteuning nodig heeft – moeilijk te verkopen. Naast de positie van zorgaanbieders speelt ook de positie van cliëntondersteuners (en belangenorganisaties; vaak overlappen deze) een rol. Meer regie voor de cliënt was een van

21

de doelstellingen van het beleid. Gezien de doelgroep is ondersteuning hierbij, door een cliëntondersteuner, vaak van belang om hieraan goed invulling te kunnen geven. Hierbij valt op dat de (organisaties van) cliëntondersteuners relatief lang op afstand hebben gestaan bij de beleidswijziging en zich geconfronteerd voelden met de beleidswijziging en wat die in de praktijk betekende. Ook de situatie van begin 2019, toen de afhandeling van bezwaren in een stroomversnelling kwam en documentatie op zeer korte termijn moest worden klaargemaakt, is initieel door de gemeente onvoldoende rekening gehouden met de rol en mogelijkheden voor cliëntondersteuners (en gemachtigden ten behoeve van juridische ondersteuning) om de cliënten hierbij goed te ondersteunen; er moest teveel in een te korte tijd gebeuren waardoor de cliëntondersteuning en -ondersteuners onder grote druk kwamen te staan. 2.2.4.3 Voorkomen versus genezen Tijdens de uitvoering van een omvangrijke beleidswijziging zoals de huishoudelijke ondersteuning is het gangbaar dat er onvolkomenheden worden aangetroffen waarop moet worden bijgestuurd; niet alles is vooraf voorzienbaar en te voorkomen.

Uit diverse bronnen blijkt ook dat bijsturing tijdens de uitvoering veelvuldig en op diverse punten heeft plaatsgevonden, zowel ‘werkenderwijs’ op basis van feedback uit de operationele uitvoering als op basis van signalen van diverse stakeholders. Echter, van belang voor een goede uitvoering is dat de basis voor de uitvoering vóór de start goed genoeg op orde is en dat onvolkomenheden zoveel als redelijkerwijs mogelijk worden voorkomen. Het betrekken van kennis en expertise van stakeholders is hierbij van belang, zowel in de voorbereiding als tijdens de uitvoering. Hierbij valt op dat tijdens de uitvoering op een substantieel aantal zaken moest worden bijgestuurd die – bij een gedegen voorbereiding van de uitvoering en met betrokkenheid van stakeholders – vooraf voorzienbaar hadden kunnen zijn, zoals: • Het opstellen van een protocol dat door de zorgaanbieders moest worden gebruikt met betrekking tot de verslaglegging van de keukentafelgesprekken in de loop van 2018; • Administraties/dossiers die onvolledig waren, deels omdat ze niet goed/tijdig waren overgedragen van de ene op de andere organisatie en deels omdat de registraties vanaf het begin van de beleidswijziging niet afdoende waren, met gevolgen voor de bezwaarafhandeling; • (deel)Processen tussen de aanmelding en de daadwerkelijke levering van de huishoudelijke ondersteuning die niet voldeden aan de juridische

vereisten; • Diverse wijzigingen in bevoegdheden, verantwoordelijkheden en taken van een aantal stakeholders tijdens de uitvoering van de beleidswijziging, zoals taken die begin 2019 van de zorgaanbieders overgingen naar het nieuw opgerichte Servicebureau van de gemeente om te kunnen voldoen aan de vergewisplicht; Een substantieel aantal van deze punten is pas tijdens de uitvoering (vanaf medio 2018) aan het licht gekomen, vaak na signalering door stakeholders zoals belangenorganisaties en gemachtigden. Hierbij valt ook op dat deze signalering vaak formeel kenbaar moest worden gemaakt, gericht aan het college. Dit geeft aan dat een aantal stakeholders niet intensief en niet tijdig genoeg betrokken zijn bij het traject en geen integraal onderdeel uitmaakten van de uitvoeringsfase. 2.2.4.4 Het ‘juridisch spoor’ tijdens de uitvoering Gezien de aandacht die het juridische aspect van de beleidswijziging de afgelopen jaren heeft gekregen, verdient dit aspect ook de aandacht in deze analyse. Hierbij geldt dat bij een omvangrijke beleidswijziging als de huishoudelijke ondersteuning, er effecten op juridisch gebied kunnen worden verwacht, dat is gangbaar. De verwachting van de gemeente

22

voorafgaand aan de beleidswijziging was dat ca. 15% van de herindicaties zouden leiden tot bezwaren. Er waren ca. 2.500 te herindiceren cliënten. Uiteindelijk zijn er ruim 300 bezwaren ingediend. Zonder oordeel over de verwachte en daadwerkelijk omvang van het aantal bezwaren kan wel worden geconcludeerd dat het daadwerkelijke aantal bezwaren redelijk overeenkomt met de verwachting. Toch is een aantal zaken relevant hierbij Het effect van het toenemende aantal bezwaren op de uitvoering Naast de eerder genoemde beperkte betrokkenheid van een aantal belangrijke stakeholders voorafgaand en tijdens de uitvoering, heeft ook het toenemende aantal bezwaren effect gehad op de uitvoering. Juist deze ontwikkeling heeft veel aandacht gekregen van zowel gemeentelijke organisatie, politiek/bestuurlijk als andere stakeholders. Dit is ten koste gegaan van de aandacht voor de uitvoering zelf, juist in een periode (2018 tot begin 2019), waarin de uitvoering moest worden neergezet en aandacht vergde. Ook zorgde het toenemende aantal bezwaren voor twijfel over de juridische haalbaarheid van de beleidswijziging. Wijze van afhandeling van bezwaren en samenwerking tussen gemeente en gemachtigden De behandeling van bezwaren heeft lang geduurd.

Er was een fundamenteel verschil van inzicht tussen de gemeente aan de ene kant en gemachtigden en belangenorganisaties aan de andere kant, over de juridische haalbaarheid van het resultaatgericht beschikken. De gemeente werd daarbij gesteund door de aankondiging van het ministerie van VWS (en de VNG) om resultaatgericht beschikken te verankeren in de Wmo, met het advies om door te gaan met het beleid en was daardoor vasthoudend aan het beleid. Daarnaast waren niet alle dossiers van vóór 2018 compleet en was er in veel gevallen een onvolledige opbouw van administraties vanaf de ingang van het nieuwe beleid, bijvoorbeeld omdat gespreksverslagen en/of ondersteuningsplannen niet aan de administratieve eisen voldeden. Ook hierdoor liep het proces van bezwaarafhandeling vertraging op en verliep het proces niet soepel. Deze situatie heeft niet bijgedragen aan een gezamenlijke constructieve houding tussen gemeente en gemachtigden en zorgde ervoor dat overleggen vaak moeizaam verliepen, oplossingen slechts op deelaspecten konden worden gevonden en men elkaar vooral vond in het formele juridische traject bij de rechtbank en de Centrale Raad voor Beroep. Pas in de loop van 2020 lijkt de verhouding verbeterd en is er ruimte voor wederzijds constructief, gezamenlijk overleg.

2.2.4.5 Conclusie beleidsuitvoeringsfase Voorafgaand aan de invoering zijn wel specifieke risico’s benoemd, maar in de concrete voorbereiding op de uitvoering en tijdens de uitvoering zelf is hieraan geen adequate opvolging gegeven. De zorgaanbieders en hun medewerkers hadden een lastige positie in de communicatie over de beleidswijziging aan de cliënten. Ook zijn belangrijke stakeholders niet proactief, tijdig en structureel betrokken bij de uitvoering van de beleidswijzing. Ook de wijze waarop is vormgegeven aan het juridisch traject van bezwaren en beroepen is niet optimaal, mede ingegeven door de door het ministerie van VWS en VNG uitgesproken intentie om resultaatgericht indiceren te verankeren in de Wmo, maar ook door niet op orde zijnde administraties en dossiers. Bovenstaande samengenomen wordt duidelijk dat er geen structurele, gezamenlijke aanpak was bij de invoering van de beleidswijziging. Daaraan toegevoegd dat belangrijke stakeholders ook in de voorbereidingsfase onvoldoende betrokken zijn bij de beleidswijziging heeft geleid tot een wij-zij verhouding die de kwaliteit van de uitvoering geen goed heeft gedaan.

23

2.2.5

Beleidsevaluatie

De kern van deze fase is het nagaan van de kwaliteit van het gemeentebeleid door nieuw/gewijzigd beleid systematisch, periodiek en/of op ijkmomenten te (laten) evalueren, al dan niet door een onafhankelijke partij en met betrokkenheid van stakeholders. 2.2.5.1 Inleidend In de RIB van 24-10-2020 wordt het belang van evaluatie van het nieuwe beleid aangegeven: “We monitoren de behaalde resultaten en klanttevredenheid” … “heldere KPI’s, kwaliteitscontrole en monitoring van de resultaten zijn van essentieel belang om budgetfinanciering te laten slagen”. Hierbij vallen de volgende zaken op. 2.2.5.2 Algemene cliëntervaringsonderzoeken De gemeente Eindhoven voert jaarlijks drie kwantitatieve cliëntervaringsonderzoeken (CEO’s) uit naar de Jeugdwet, de Wmo en de dienstverlening van Stichting WIJeindhoven. Over de CEO’s wordt teruggekoppeld aan de gemeenteraad en de resultaten ervan zijn digitaal in te zien.

Alhoewel een CEO vanzelfsprekend inzicht biedt in een aantal aspecten van – in dit geval – de Wmo en Stichting WIJeindhoven, zijn er ook een aantal kanttekeningen te plaatsen in het licht van de beleidswijziging en het (aangegeven) belang van evaluatie daarvan: • De meeste resultaten zijn niet één-op-één te herleiden naar cliënten die huishoudelijke ondersteuning ontvangen in het specifiek, maar worden weergegeven voor cliënten Wmo en cliëntcontact met WIJeindhoven in het algemeen; • De cliëntervaringsonderzoeken weerspiegelen – zoals bedoeld – de ervaring van de cliënt, maar zijn daarmee geen objectieve meting van bijvoorbeeld de mate waarin het beoogde resultaat, ‘een schoon en leefbaar huis’, wordt behaald. • De resultaten zijn ook niet te herleiden naar verschillende te onderscheiden groepen cliënten, zoals: 1. Geherindiceerden met een beschikking van vóór 2018 versus nieuwe aanvragen, 2. Cliënten die bezwaar hebben ingediend versus cliënten die geen bezwaar hebben ingediend, etc.. Een dergelijk onderzoek zou een vergelijking tussen verschillende cliëntengroepen mogelijk maken en meer inzicht geven in de effecten van de beleidswijziging. Alhoewel een dergelijk vergelijkend onderzoek naar cliënttevredenheid tussen groepen wel een aantal keren ter sprake is gekomen, heeft het uiteindelijk niet plaatsgevonden.

2.2.5.3 Kwaliteitscontrole huishoudelijk ondersteuning (onafhankelijk) Tegemoet komend aan het tweede punt hierboven (en deels ook aan het eerste punt), is een meer specifiek op huishoudelijke ondersteuning gericht evaluatie-instrument in de loop van 2019 tot stand gekomen. De aanleiding daarvoor waren een aantal juridische uitspraken en berichtgeving vanuit het ministerie van VWS, beiden onder andere gericht op de borging rechtszekerheid. In het eerste kwartaal van 2019 is daarom een aanbesteding gedaan en Zorg Lokaal gecontracteerd om onafhankelijke kwaliteitsmetingen uit te voeren bij jaarlijks 10% van het cliëntenbestand. Daarbij is ruimte voor metingen op basis van klachten of bezwaren op verzoek van cliënten. Echter, doordat dit kwaliteitsonderzoek pas in de loop van 2019 is gestart, is een vergelijking met de situatie van vóór 1-1-2018 niet mogelijk en is het effect van de beleidswijziging op de kwaliteit van de huishoudelijke ondersteuning niet na te gaan. 2.2.5.4 Klachtenproces Een ander evaluatie-instrument kan worden gevormd door het klachtenproces, met name wanneer klachten worden geconsolideerd en er rode draden uit kunnen worden gedestilleerd ten behoeve van beleidsverbetering. Vanaf het begin van de beleidswijziging is de lijn gehanteerd dat cliënten hun klachten allereerst en direct bij de zorgaanbieders indienen.

Enerzijds is dit is logisch, immers, de zorgaanbieder is de leverancier van de dienst en de eerst aangewezene om een klacht op te lossen. Echter, anderzijds verliest de gemeente hiermee

24

(deels) de signaalfunctie die van klachten uit kan gaan en is de controlerende rol op geleverde kwaliteit door zorgaanbieders minder goed uit te voeren. De gemeente oefent haar controlerende rol via het klachtenproces nu vooral uit via de leveranciersgesprekken met de zorgaanbieders, waar klachten als onderwerp worden besproken; enerzijds op basis van informatie die de zorgaanbieders aanbieden aan de hand van de door hen ontvangen klachten en anderzijds op basis van informatie die de gemeente heeft op basis van klachten die bij de gemeente zijn binnengekomen. Bij de laatste geldt dat de klachten die binnenkomen bij de gemeente, door de afdeling Beleid en Strategie (sector Sociaal Domein) worden opgepakt en afgehandeld. Echter, deze rol voor deze afdeling is in de loop van de tijd ontstaan door ‘gegroeide praktijk’ en niet door een vooraf bepaald en vastgelegd klachtenproces. De klachten komen (nog) via verschillende kanalen binnen en de taken en verantwoordelijkheden van verschillende partijen (waaronder afdelingen binnen de gemeente) zijn nog niet uitgekristalliseerd. Daarnaast geldt dat de klachtenregeling een tijd lang niet helder genoeg is geweest voor cliënten. Medio 2019 heeft de gemeente daarom de klachtenregeling en een formulier waarmee inwoners het resultaat van de huishoudelijke ondersteuning konden beoordelen, op de website geplaatst.

2.2.5.5 Conclusie beleidsevaluatie Van een formele evaluatie van de beleidswijziging op de beoogde effecten van het beleid – of andere voorafgaand aan de beleidswijziging vastgestelde te evalueren punten – is geen sprake. Er worden wel jaarlijkse cliëntervaringsonderzoeken uitgevoerd, maar deze zijn te algemeen en op hoofdlijnen om te kunnen worden gezien en/of benut als een evaluatie van de beleidswijziging huishoudelijke ondersteuning. Wel is een meer specifiek evaluatieinstrument, gericht op de meting van de kwaliteit van de huishoudelijke ondersteuning, ingezet. Echter, dit gebeurde niet autonoom door de gemeente als vooraf bepaalde evaluatie, maar na externe signalen vanuit jurisprudentie en het ministerie van VWS. Ook werd dit instrument pas in 2019 ingezet, waardoor een vergelijking van vóór en ná de beleidswijziging niet mogelijk is en ook over de 1ste 1,5 jaar na de beleidswijziging geen andere informatie beschikbaar is dan vanuit de algemene cliëntevaluatieonderzoeken. Daarnaast is het klachtenproces een tijd lang niet helder genoeg geweest voor zowel de cliënten, externe stakeholders alsook voor verschillende direct bij klachten betrokken afdelingen binnen de gemeente en loopt het proces nog om tot een eenduidige klachtenprocedure te komen. Hierdoor is de klachtenafhandeling niet optimaal als evaluatie-instrument ingezet.

2.2.6

Beleidsterugkoppeling

De kern van deze fase is het vertalen van de uitkomsten van de beleidsevaluatie naar beleid. De terugkoppeling kan daarmee plaatsvinden naar elk van de andere fases in de beleidscyclus. Het aandachtspunt in deze fase is dan ook: “Wordt er teruggekoppeld en wordt terugkoppeling gegeven naar de passende fases in de beleidscyclus?” 2.2.6.1 Terugkoppeling vanuit beleidsevaluatie Zoals geconcludeerd over de beleidsevaluatiefase is er sinds de beleidswijziging per 1-1-2018 geen formele, expliciete evaluatie van de beleidswijziging geweest. Van een terugkoppeling van resultaten van een dergelijke beleidsevaluatie is dan ook geen sprake. Wel heeft er op andere bases terugkoppeling plaatsgevonden. Hierop gaan we hierna in. 2.2.6.2 Terugkoppeling vanuit ‘werkenderwijs’ en op aangeven van stakeholders Zonder dat er sprake is van een formele beleidsevaluatie is er ‘werkenderwijs’ wel geleerd en zijn zaken in de uitvoering aangepast. Dit proces heeft met name plaatsgevonden binnen de gemeente met zowel WIJeindhoven als met de zorgaanbieders. Daarnaast heeft ook een

25

aantal stakeholders (met name KBO/FNV en de CRSD) formele brieven/adviezen aan het college (en/of de gemeenteraad) gezonden, met daarin punten voor verbetering. Over het algemeen zijn deze brieven/adviezen met daarin genoemde punten van reactie voorzien door het college of de ambtelijke organisatie. Dit betekent dat de gemeente de genoemde punten in ieder geval in overweging heeft genomen. In een aantal gevallen was de gemeente van mening dat genoemde punten reeds voldoende waren geborgd en heeft dat niet geleid tot aanpassingen en in een aantal gevallen zijn wel aanpassingen doorgevoerd (niet zozeer beleidsinhoudelijk, maar met name in de beleidsuitvoering). De gemeenteraad is over een aantal aanpassingen ook diverse keren geïnformeerd via raadsinformatiebrieven. 2.2.6.3 Terugkoppeling vanuit de juridische procesgang In essentie zijn juridische bezwaren, beroepen en uitspraken geen beleidsevaluatie zoals bedoeld in het kader van de beleidscyclus. Echter ze zijn wel relevant om in deze terugkoppelingsfase te benoemen, gezien de prominente aanwezigheid van bezwaren en beroepen bij de beleidswijziging huishoudelijke ondersteuning en het (uiteindelijke) effect ervan op de inhoud van het beleid.

Alhoewel de behandeling van bezwaren in eerste instantie op zich heeft laten wachten, heeft er in de beleidscyclus wel terugkoppeling plaatsgevonden vanuit de bezwaren, beroepen en gerechtelijke uitspraken. Op diverse momenten is het onderwerp huishoudelijke ondersteuning en met name de beleidsinhoud daardoor geagendeerd op zowel de collegeagenda als de raadsagenda. Ook heeft op verschillende momenten na terugkoppeling een vorm van beleidsvoorbereiding plaatsgevonden, in een aantal gevallen ondersteund door externe juridische expertise. Daarbij zijn vaak expliciete inhoudelijke afwegingen gemaakt – in een aantal gevallen inclusief variantenanalyse – of naar aanleiding van bezwaren, beroepen en/of uitspraken het beleid op bepaalde punten diende te worden aangepast. Door de langdurige juridische processen, de inhoudelijke afweging van externe juridische expertise en mede ingegeven door de adviezen van het ministerie van VWS en de VNG om door te gaan met het toen geldende beleid van resultaatgericht beschikken, heeft de daadwerkelijke beleidsbeslissing die tot de laatste beleidswijzigingen hebben geleid (eind 2019) relatief lang op zich laten wachten. Echter, uit het proces blijkt wel dat er degelijke terugkoppeling heeft plaatsgevonden vanuit de juridische procesgang naar andere passende fases in de beleidscyclus.

2.2.6.4 Conclusie beleidsterugkoppeling Van een formele evaluatie van de beleidswijziging op de beoogde effecten van het beleid is geen sprake, dus ook niet van een terugkoppeling vanuit een dergelijke evaluatie. Terugkoppeling ten behoeve van aanpassing van het beleid of in de uitvoering ervan heeft wel plaatsgevonden, maar op een meer incidentele basis; vooral naar aanleiding van (extern) juridisch advies, gerechtelijke uitspraken, signalen van stakeholders en ‘werkenderwijs’. Hierbij werden overigens niet altijd alle door stakeholders aangedragen knelpunten en aanbevelingen tot genoegen van de stakeholders opgepakt. Wel hebben de stakeholders over het algemeen een volledige en tijdige terugkoppeling ontvangen over het perspectief van de gemeente daarop en afwegingen die daarbij zijn gemaakt.

26

3 Nota van Bevindingen In deze Nota van Bevindingen worden de feiten op een rij gezet, die leiden tot de beantwoording van (een deel van) de onderzoeksvragen. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de volgende onderwerpen/onderzoeksvragen: • §3.1 Kaders, doelen en middelen • §3.2 Relevante stakeholders; bevoegdheden, verantwoordelijkheden en taken • §3.3 Stand van zaken oktober 2020 • §3.4 De feitelijke processtappen – Tijdlijn

3.1

Kaders, doelen en middelen

In deze paragraaf komen achtereenvolgens de kaders, de doelen en de middelen met betrekking tot de Huishoudelijke Ondersteuning aan de orde.

3.1.1

Kaders

3.1.1.1 Wet maatschappelijke ondersteuning De basis van het kader voor de huishoudelijke ondersteuning komt voort uit landelijke wet- en regelgeving; de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo2015), met daarbij een Memorie van Toelichting en de Uitvoeringsregeling Wmo 2015. Deze wet vormt de grondslag voor meer dan alleen de huishoudelijke ondersteuning. In de Wmo2015 worden de gemeentelijke ondersteuning op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang geregeld. Het is de opvolger van de Wmo die in 2007 is ingevoerd. De Wmo2015 vormt een onderdeel van het stelsel van Zorg en Welzijn, dat verder bestaat uit de Wet langdurige zorg (Wlz), de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Jeugdwet. 7 3.1.1.2 Verordening Sociaal Domein De gemeente Eindhoven geeft vorm aan de landelijke Wmo2015 via de Verordening Sociaal Domein. Deze verordening wordt vastgesteld door de gemeenteraad. In deze verordening is het raamwerk opgenomen voor jeugdhulp (hoofdstuk 2), participatie (hoofdstuk 3), maatschappelijke ondersteuning (hoofdstuk 4), leerlingenvervoer (hoofdstuk 5) en de inspraak en medezeggenschap in het sociaal domein als geheel (hoofdstuk 6). Het raamwerk voor de maatschappelijke ondersteuning (waar huishoudelijke ondersteuning onderdeel van is) is opgenomen in hoofdstuk 4 van de Verordening Sociaal Domein.

In dit hoofdstuk zijn de volgende onderwerpen opgenomen: • Procedureregels voor de aanvraag van maatschappelijke ondersteuning • Weigeringgronden maatwerkvoorziening (op basis waarvan gemeente kan weigeren) • Extern advies 7 Wmo 2015, Zvw en Wlz. De gemeente is verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wmo 2015. Onder

de Wmo 2015 vallen onder andere woningaanpassingen, rolstoelen, vervoersvoorzieningen, algemene voorzieningen (laagdrempelige wijkvoorzieningen die open staan voor iedereen, zoals ontmoetingsactiviteiten in een buurtcentrum of een maaltijdvoorziening), dagbesteding, respijtzorg, hulp bij huishouden, (individuele) begeleiding en een klein deel van de persoonlijke verzorging. De zorgverzekeraars zijn verantwoordelijk voor de Zvw. Onder de Zvw valt onder andere wijkverpleging, medisch-specialistische zorg, (para)-medische zorg in de eerste lijn, eerstelijnsverblijf, geriatrische revalidatiezorg en palliatieve terminale zorg. De overige zaken die in de AWBZ zaten, zijn opgegaan in de Wlz. Het Rijk is verantwoordelijk voor de Wlz, de uitvoering is in handen van regionale zorgkantoren. De Wlz regelt de zorg voor mensen die permanent toezicht nodig hebben en waarbij het niet meer verantwoord is om thuis te blijven wonen (Wlz-crisiszorg) en de zorg voor mensen die wél thuis kunnen wonen en er voor kiezen om deze zorg volledig of deels thuis te ontvangen (Wlz-zorg thuis).

27

• PGB: diverse zaken, zoals de hoogte pgb bij HO voor een aantal situaties • Jaarlijkse waardering mantelzorgers • Bijdrage in kosten van de maatwerkvoorziening (zorg in natura of pbg) en inning ervan • Kwaliteitseisen en maatschappelijke ondersteuning • Verhouding prijs en kwaliteit levering voorziening door derden • Medezeggenschap en klachtregeling aanbieders • Controle (op het gebruik van de maatwerkvoorziening en de besteding van het pgb) • Verrekening (van maatwerkvoorzieningen en pgb) De Verordening Sociaal Domein geeft een raamwerk op hoofdlijnen en er wordt vaak verwezen naar het college dat hieraan invulling kan geven door het stellen van nadere regels. 3.1.1.3 Nadere Regels Sociaal Domein Deze nadere regels stelt het college in de Nadere Regeling Sociaal Domein (NRSD). In de NRSD worden de onderwerpen uit de Verordening Sociaal Domein en enkele aanvullende specifieke onderwerpen nader uitgewerkt en geconcretiseerd met meer specifieke beschrijving van geldende procedures, regels, verantwoordelijkheden en taken van diverse betrokken partijen en concrete bedragen. De NRSD wordt door het college vastgesteld. 3.1.1.4 Uitwerking Huishoudelijke Ondersteuning (protocol) Voor de huishoudelijke ondersteuning is een nadere uitwerking, een protocol, opgesteld. Dit is een bijlage bij de NRSD en ook vastgesteld door het college. In het protocol worden beschreven: 1.

de producten waaruit de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning bestaat, 2. de resultaten die daarmee kunnen worden behaald en 3. het proces dat wordt doorlopen bij de aanvraag voor een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning, met de rol van de gemeente en zorgaanbieder in dat proces. Dit protocol is een document dat ambtelijk wordt opgesteld.

3.1.2

Doelen

De doelen die zijn gesteld met betrekking tot de huishoudelijke ondersteuning komen uit verschillende bronnen en zijn divers van aard. Meer in het algemeen heeft het Rijk met de Wmo2015, waar huishoudelijke ondersteuning onderdeel van is, het doel meegegeven om maatschappelijke ondersteuning te bieden, zodat de bewoners van een gemeente zo lang mogelijk zelfstandig kunnen functioneren en actief kunnen deelnemen aan de samenleving. Dit geldt voor iedereen, jong en oud, ongeacht of iemand beperkingen ondervindt of niet. De Wmo 2015 is bedoeld voor mensen die ondersteuning kunnen gebruiken omdat ze niet op eigen kracht kunnen meedoen aan de maatschappij. Gemeenten zijn volgens de Wmo 2015 verplicht om deze groepen te compenseren door het aanbieden van voorzieningen en ondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm huishoudelijke hulp of een aanpassing aan de woning. Gemeenten geven hieraan op lokale wijze invulling en kunnen accenten leggen. Hierbij komen de voor de huishoudelijke ondersteuning relevante doelen die de gemeente Eindhoven zich heeft gesteld, met name voort uit het coalitieakkoord, begrotingen en de beleidswijziging huishoudelijke ondersteuning die per 1-1-2018 is ingezet. 3.1.2.1 Uit het coalitieakkoord (mei 2018) In mei 2018 is het coalitieakkoord gepubliceerd.

Hieruit zijn – in meer algemene zin – doelen af te leiden voor het sociaal domein als geheel, waar de huishoudelijke ondersteuning onderdeel van is. In het tweede hoofdstuk ‘Zorgzaam en zorgvuldig’, valt onder andere te lezen: •

“Wij zorgen dat niemand door de bodem zakt. Of mensen nu aangewezen zijn op jeugdzorg, een uitkering of op maatschappelijke ondersteuning, we willen een stad zijn waar iedereen met vertrouwen de toekomst tegemoet kan zien. Waarbij we samenwerken met maatschappelijke partners, WIJeindhoven, inwoners, vrijwilligers, ervaringsdeskundigen en mantelzorgers.

28

•

•

•

•

•

•

Tegelijkertijd staan we voor een grote financiële opgave. Ingrijpen is noodzakelijk om als gemeente financieel gezond te blijven én op langere termijn de zorg te kunnen blijven verlenen die nodig is. Wij brengen dan ook enerzijds onze begroting voor de drie decentralisaties naar het gemiddelde niveau van de G40. Anderzijds gaan wij de uitgaven op deze onderdelen beheersen en brengen we ook die terug naar het gemiddelde van de G40. 2019 is een ingroei-jaar omdat maatregelen soms pas na enige tijd financieel effect hebben. We hebben de ambitie om vanaf 2020 op dat niveau te zitten, voor zover dit binnen juridische kaders realiseerbaar is. We staan nog onverkort achter de visie WIJeindhoven. We gaan uit van de eigen kracht van mensen en de samenkracht van de maatschappij. We stellen niet langer de afzonderlijke regelingen centraal, maar de mens en zijn huishouden. We sluiten daarmee aan bij de leefwereld van inwoners, sluiten beter aan op de echte vraag, pakken problemen in samenhang aan en zorgen dat mensen (weer) regie krijgen over hun eigen leven. Dat mensen die zorg nodig hebben, die zoveel mogelijk in laagdrempelige, toegankelijke voorzieningen kunnen vinden, is een belangrijk uitgangspunt. Wij realiseren ons echter dat de wijze waarop er uitvoering is gegeven aan de visie ons onvoldoende grip geeft om de financiën beheersbaar te krijgen en te houden.

Er zijn verdergaande maatregelen nodig dan tot nu toe zijn ingezet. Daarom gaan we de uitvoering sterk verbeteren via twee sporen. o een stevig pakket van beheersmaatregelen om te zorgen dat we onze kosten op het gebied van de drie decentralisaties (Wmo, jeugdzorg en de Participatiewet/ BUIG) brengen naar het gemiddelde van de G40. o een transformatieagenda waarmee we de ingezette beweging ook echt daadkrachtig doorzetten, met als doel betere zorg te verlenen tegen lagere kosten. Wij willen meer grip en kiezen ervoor om de regie meer in eigen hand te nemen. We willen aan alle knoppen draaien om onze uitgaven op het gebied van de Wmo, de jeugdzorg en participatie in lijn te brengen met wat vergelijkbare gemeenten uitgeven. Maatregelen: o We gaan onze inkoopstrategie scherp aanpassen. We voeren budget- en volumeplafonds in per categorie én op de grote aanbieders. We reduceren het aantal aanbieders door de criteria aan te scherpen en de open toetreding dicht te zetten. We scherpen de producten en diensten catalogus (PDC), tarieven en contracten verder aan en verstevigen het contractmanagement. Dit betekent dat we nog sterker toetsen op kwaliteit, dat we nog beter toezien op naleving van de (financiële) afspraken, dat we bonus/ malus afspraken maken, dat we scherp sturen op bovenmatige groei en winsten bij zorgaanbieders en dat we beter handhaven.

In de aanloop naar een nieuwe aanbesteding in 2020 onderzoeken we mogelijke aanvullende maatregelen die we kunnen nemen zoals lumpsumfinanciering, meerjaren-financiering en het sturen op consortia. o We richten een servicebureau in onder regie van de gemeente, waar de indicaties getoetst worden en waar we inkoop van specialistische zorg beleggen. Zo bundelen we expertise, sturen we op prijs/kwaliteit en verlichten we de administratieve lasten voor de generalisten. o Wij realiseren ons hierbij dat deze keuzes pijn kunnen doen voor een aantal inwoners. Maar als we géén keuzes maken, raakt het nog veel meer mensen, omdat het geheel dan niet meer houdbaar zal zijn. Een grote systeemverandering als de drie decentralisaties heeft tijd nodig. Samen met maatschappelijke partners en inwoners vraagt dit om continue aanscherping en inzicht in kwaliteit, prijzen en effectiviteit van de ondersteuning. Ook training en opleiding van generalisten is belangrijk naast ontschotting van ons denken bij de gemeente zelf. Het vergt bovenal echt beeld hebben bij hoe inwoners hun problematiek en oplossingen ervaren, inzicht in gezinnen en in de samenhang van hun zorgvragen. We bieden met slim maatwerk meer kwaliteit van leven voor mensen, tegen lagere kosten voor de samenleving. Wij doen dat in nauw overleg met de inwoners omdat zij zelf vaak slimme oplossingen weten te bedenken”.

3.1.2.2 Uit begrotingen (2018 t/m 2020) Naast het coalitieakkoord vallen concrete(re) doelen af te leiden uit de begrotingen van de afgelopen jaren. De huishoudelijke ondersteuning is daarin onderdeel van Taakveld 6.71 ‘Maatwerkdienst-verlening 18+’. In de begrotingen van 2018 t/m 2021 staat daarover het volgende:

29

2018

2019

2020 Wat willen we bereiken?

2021*

met taakveld 6.71 met taakveld 6.6 Maatwerkdienstverlening 18+ Maatwerkvoorzieningen (Wmo) Zelfredzaamheid en maatschappelijke Zelfredzaamheid Inwoners met een Inwoners kunnen zo lang mogelijk zelfstandig blijven wonen participatie, sociaal netwerk en ondersteuningsvraag zijn zo Langer zelfstandig wonen is een doelstelling binnen de Als gemeente faciliteren wij de inwoner, maatschappelijk snel als mogelijk weer wetgeving die door de toenemende vergrijzing steeds maar kijken wij ook naar de e participatie, zelfredzaam belangrijker wordt. Door middel van betere mogelijkheden tot zelfregie en soms kiezen sociaal netwerk Inzet van tweedelijns informatieverstrekking op onder andere de website, bij wij voor maatwerkarrangementen. Doel is Doel is inwoners ondersteuning draagt bij Stichting WIJeindhoven en bij andere (sociale) partners inwoners zo snel als mogelijk weer zo snel als aan het vergroten van de kunnen wij onze inwoners eerder bereiken en op de hoogte zelfredzaam te laten zijn. Wij hebben hier mogelijk weer zelfredzaamheid van de stellen van de mogelijkheden en beperkingen binnen de de komende periode een grote opdracht, zelfredzaam te inwoner, waarbij kaders van de wetgeving. Hierdoor kan beter worden zoals terug te zien is in de prestatielaten zijn.

Dit maatschappelijke geanticipeerd op het ouder worden, zodat een eventuele indicator (ratio instroom/uitstroom doen wij binnen participatie en het verhuizing naar een passende woning mogelijk wordt. ondersteuning zelfstandig leven 18+). Wij de gegeven onderhouden en gaan hier dan ook meer inzetten op financiële opbouwen van een maatwerkvoorzieningen voordat wij kaders. sociaal netwerk belangrijke voorzieningen uit de 2e lijn inzetten. elementen zijn. Wat gaan we daarvoor doen? (taakveld 6.71, m.b.t. HbH) (taakveld 6.6, m.b.t. ondersteuning) Mogelijk maken Hulp bij huishouden Mogelijk maken Mogelijk maken Leveren maatwerkarrangementen Wmo Wij geven inwoners met huishoudelijke Hulp bij huishoudelijke Dit betreft alle vormen – producten of diensten – van hulp de noodzakelijke ondersteuning huishouden ondersteuning ondersteuning, die zijn afgestemd op de wensen, zodat zij kunnen wonen in een schoon en Wij geven We geven inwoners de persoonskenmerken, mogelijkheden en behoeften van een leefbaar huis. Hierdoor kunnen zij langer inwoners de noodzakelijke individu. Dit wordt ook specialistische deelnemen aan de samenleving en noodzakelijke ondersteuning zodat zij tweedelijnsondersteuning genoemd. Door het bieden van zelfstandig blijven wonen. ondersteuning kunnen wonen in een maatwerkarrangementen dragen we bij aan het vergroten zodat zij kunnen schoon en leefbaar huis.

van de zelfredzaamheid van de inwoner. Via wonen in een Hierdoor kunnen zij langer maatschappelijke participatie en het onderhouden en schoon en zelfstandig blijven wonen. opbouwen van een ondersteunend netwerk maken we het leefbaar huis. mogelijk dat inwoners zo lang mogelijk zelfstandig kunnen Hierdoor kunnen blijven wonen. zij langer zelfstandig Kwalitatief goede en effectieve ondersteuning blijven wonen. We bieden kwalitatief goede en effectieve ondersteuning, waardoor inwoners in staat worden gesteld zo lang mogelijk zelfstandig te kunnen blijven. De ondersteuning is passend bij de vraag en wordt tijdig geboden.

* In de begroting 2021 zijn alle doelen, prestaties en indicatoren van taakveld 6.71 opgenomen onder taakveld 6.6.

30

In aanvulling hierop worden in elke begroting ook speerpunten benoemd voor het betreffende begrotingsjaar en voor het taakveld 6.71 als geheel. Hieronder noemen we de speerpunten die direct samenhangen met huishoudelijke ondersteuning: 2018 •

Inkoop en toewijzing op basis van nieuwe productendienstencatalogus met meer passende tarieven: o Doorontwikkeling Huishoudelijke hulp (maatregelenpakket): We maken afspraken met onze partners over te behalen resultaten, waarbij we de regie over de individuele wensen en doelen terugleggen bij de inwoner.

2019

N.v.t.: er zijn hier wel speerpunten genoemd met betrekking tot het taakveld 6.71, maar niet met betrekking tot de huishoudelijke ondersteuning in het specifiek.

2020 • • •

In vervolg op de pilot voor de incidentele taken als onderdeel van de huishoudelijke ondersteuning en conform de lijn die volgt uit de rechterlijke uitspraken zullen we in 2020 voorstellen doen voor structurele invulling. De aankomende vernieuwde wettelijke kaders rondom resultaatgericht indiceren en implementatie van verbeteringen in het proces huishoudelijke ondersteuning. Voorbereiding van de contractering van begeleiding, huishoudelijke ondersteuning en dagbesteding.

2021 • •

Het volgen van de ontwikkelingen rondom de wetswijziging met betrekking tot resultaatgerichte financiering en de nieuwe Wet Aanpak Meervoudige problematiek Sociaal Domein. Bestendigen van de ketensamenwerking tussen Stichting WIJeindhoven en het Servicebureau, waaronder de verduidelijking van de taakverdeling tussen tweede en eerste lijn.

Daarnaast zijn in de begrotingen ook doelenbomen opgenomen met daarin de effectindicator ‘% tevreden gebruikers maatwerkvoorzieningen’ voor taakveld 6.71 als geheel en prestatie-indicator ‘Aantal huishoudens met HbH’ voor huishoudelijke ondersteuning in het specifiek. Hieronder staan de indicator-waarden, zoals achtereenvolgens, onder elkaar, in de begrotingen 2018, 2019, 2020 en 2021 zijn aangegeven. Hierbij heeft overigens een verschuiving plaatsgevonden in de begroting 2021 ten opzichte van de begroting 2020. Deze verschuiving wordt hieronder, onder de tabellen, toegelicht.

Tabel 1: Effectindicator '% tevreden gebruikers maatwerkvoorzieningen' (taakveld 6.71 als geheel) 2016 (real.) 2018* 75% 2019** 2020*** 2021**** * ** *** ****

2017 (begr.) (real.) 75% 82% -

2018 (begr.) (real.) 76% 76% 74% -

2019 (begr.) (real.) 77% 82% 82% 77%

2020 2021 2022 2023 (begr.) (begr.) (begr.) (begr.) 78% 79% 83% 83% 80% 77% 80% 80% 80% 77% 80% 80% 80%

Begroting 2018: als effectindicator taakveld 6.71 ‘Maatwerkdienstverlening 18+‘, WMO én jeugd Begroting 2019: als effectindicator taakveld 6.71 ‘Maatwerkdienstverlening 18+‘, alleen WMO Begroting 2020: als effectindicator taakveld 6.6 ‘Maatwerkdienstverlening (WMO)’, alleen WMO NB: effectindicator ‘Ratio instroom/uitstroom ondersteuning zelfstandig leven begeleiding 18+’ verschoven van taakveld 6.6 ‘Maatwerkvoorziening (WMO) naar taakveld 6.71 ‘Maatwerkdienstverlening 18+‘ Begroting 2021: Vanwege de samenhang tussen taakveld 6.6 Maatwerkvoorzieningen (Wmo) en dit

31

taakveld zijn alle doelen, prestaties en indicatoren opgenomen onder taakveld 6.6. Echter, de effectindicator ‘% tevreden gebruikers maatwerkvoorzieningen’ voor taakveld 6.71 specifiek is daarbij omgevormd tot ‘% inwoners dat de kwaliteit van de ondersteuning goed vindt’ voor taakveld 6.6 (incl. 6.71) als geheel.

Tabel 2: Prestatie-indicator 'Aantal huishoudens met HbH' (uit resp. begrotingen 2018-2019-2020)

2018 2019 2020 2021****

2016 2017 (real.) (begr.) (real.) 5.500 7.383* 4.806 -

2018 (begr.) (real.) 4.961** 4.961 4.961

2019 (begr.) (real.) 4.941 4.780 4.780 4.875

2020 2021 2022 2023 (begr.) (begr.) (begr.) (begr.) 4.893*** 4.893 4.750 4.750 4.800 5.100 5.100 5.100 5.100

Bron: begrotingen 2018-2019-2020, m.u.v. van de realisatie 2019: jaarrekening 2019. In de brief van het college aan de raadsleden d.d. 16-02-2018 zijn hierbij de volgende toelichtingen gegeven: * Begroting 2017: op basis van lopende indicaties ** Begroting 2018 en verder: op basis van actieve indicaties (ca. 4.750 + instroom HHT-regeling) *** Begroting 2020: mogelijk nog aanzuigende werking door wijziging eigenbijdragebeleid Rijk **** Begroting 2021: Vanwege de samenhang tussen taakveld 6.6 Maatwerkvoorzieningen (Wmo) en dit taakveld zijn alle doelen, prestaties en indicatoren opgenomen onder taakveld 6.6. Echter, de prestatie-indicator ‘aantal huishoudens met HbH’ is daarbij komen te vervallen. De enigszins met deze prestatie-indicator samenhangende prestatie-indicator ‘% inwoners met ondersteuning t.o.v. het totaal aantal inwoners 18+’ is ten opzichte van de begroting 2020 toegevoegd aan taakveld 6.6, maar deze is niet vergelijkbaar en wordt uitgedrukt in % in plaats van in absolute aantallen.

3.1.2.3 Uit de Beleidswijziging Huishoudelijke Ondersteuning (per 1-1-2018) Meer in het specifiek met betrekking tot de beleidswijziging huishoudelijke ondersteuning worden in de raadsinformatiebrief over de beleidswijziging die eind oktober 2017 is verzonden, enkele zaken benoemd die de gemeente met de beleidswijziging wilde bereiken. Allereerst wordt een aantal inzichten genoemd, die om verandering vragen: • • • • •

“Vanuit de visie ‘Eindhoven de Sociaalste’ is de afgelopen jaren een ruimhartig beleid gevoerd en zijn wij langdurige overeenkomsten met onze partners aangegaan. In de contracten met aanbieders zit een omzetprikkel; ‘hoe meer er wordt geleverd, hoe meer er wordt betaald’. De beoordeling van het ‘soort ondersteuning’ ligt op dit moment bij de generalist. Het bepalen van een geschikt hulpmiddel of een aantal uren ondersteuning is specialistisch en past niet in een generalistische werkwijze. De huidige contracten en de werkwijze passen niet meer bij de Visie WIJeindhoven. De kracht van de generalist wordt onvoldoende ingezet en de specialistische kennis van de partners in de keten slechts beperkt benut. Het kan anders en – gezien de huidige financiële situatie – moet het ook anders”.

De daarbij genoemde gewenste veranderingen zijn: • • •

“Een nieuwe manier van samenwerken met WIJeindhoven en (diverse) aanbieders. Nieuwe manieren van uitvoeren (lean proces). Een nieuwe manier van aanbesteden om de kosten te beheersen en om deskundigheid beter te benutten”.

Dit wordt verder geconcretiseerd door de volgende acties: •

•

“We stappen over op een budgetfinanciering; o waarmee we aan een aanbieder/ leverancier opdracht en vertrouwen geven een bepaald resultaat te bereiken. o waarbinnen de inwoner zelf meer te zeggen heeft over de invulling van het resultaat. We monitoren de behaalde resultaten en klanttevredenheid.”

Voor de inwoners heeft dit betekenis in de zin dat: •

“Het proces wordt verkort en versneld.

32

• •

De regie wordt niet overgenomen door een generalist, maar de inwoner staat zelf aan de lat om met de aanbieder te zoeken naar passende ondersteuning. De generalist heeft, indien nodig een ondersteunende en faciliterende rol. De inwoner krijgt de ondersteuning die nodig is. Dat is niet altijd een standaard oplossing van oudsher, maar wel passend bij de individuele situatie.”

De argumenten die genoemd worden voor de wijzigingen en die ook doelen in zich hebben, zijn de volgende: •

• • •

•

3.1.3

“Door de aanbieder/ leverancier in een vroeg stadium in te zetten wordt de generalist ontlast en het specialisme op de juiste plek gelegd. Door met budgetfinanciering te werken wordt ondernemerschap gestimuleerd en het budget beheerst. Door een inhoudelijke wijziging van het lopende contract kunnen rust en stabiliteit worden bewaard. Door lopende indicaties te herindiceren geldt voor iedereen het nieuwe beleid. Een kanttekening die hierbij wordt gemaakt is dat een kritische toegang, heldere Kritieke Prestatie Indicatoren (KPI), kwaliteitscontrole en monitoring van de resultaten van essentieel belang zijn om budgetfinanciering te laten slagen.”

Middelen

De middelen die voor de huishoudelijke ondersteuning worden aangewend zijn in de begroting opgenomen onder Programma 6. ‘Sociaal Domein’, in Taakveld 6.71 ‘Maatwerkdienstverlening 18+’. Dit taakveld bestaat naast huishoudelijke ondersteuning ook uit maatregelen en activiteiten ter bestrijding van armoede, ondersteuning bij zelfstandig leven en het inzetten van 1ste en 2de lijnsondersteuning bij volwassenen die een maatwerkvoorziening nodig hebben ten behoeve van het zelfstandig kunnen leven. In de begrotingen wordt financieel gezien op het niveau van het taakveld als geheel gerapporteerd, waardoor de uitgaven voor de huishoudelijke ondersteuning in het specifiek hieruit niet zijn af te leiden. In het financieel systeem dat de gemeente gebruikt worden uitgaven wel apart geadministreerd. Voor huishoudelijke ondersteuning zijn daarbij de kostenplaatsen ‘Hulp bij Huishouden – natura’ en ‘Hulp bij Huishouden – netto pgb’ relevant. 8 Deze twee kostenplaatsen geven aan hoeveel middelen er begroot en uiteindelijk zijn uitgegeven voor de daadwerkelijke levering van de dienst huishoudelijke ondersteuning aan de cliënten, oftewel: uitgaven aan zorgaanbieders t.b.v. de dienstverlening huishoudelijke ondersteuning en direct daarmee samenhangende werkzaamheden). In onderstaande tabel zijn voor beide kostenplaatsen de begrootte bedragen en gerealiseerde uitgaven weergegeven.