Rekenkamerrapport Beter sturen op Cure 230312

beter sturen op cure? Rekenkamerrapport

Rekenkamers Eindhoven, Geldrop-Mierlo en valkenswaard Maart 2023

Inhoudsopgave 1.

Conclusies, aanbevelingen EN CONCEPTRAADSBESLUIT 3 1.1 Conclusies 3 1.2 Aanbevelingen 3 1.3 Concept raadsbesluit 4

2.

inleiding 5

3.

Vraagstelling 6

4.

Bevindingen 7 4.1 Ambities, kaders van Cure en landelijke programma’s van VANG 7 4.2 Middelen en werkwijzen 8 4.3 Resultaten/effecten? Zijn ambities gerealiseerd? 9 4.4 Hoe functioneert de governance van Cure? 10 4.5 Kansen en bedreigingen op de middellange termijn 11 4.6 Is Cure toekomstbestendig? 11

5.

aanpak 12

Bijlage onderzoeksrapport IPR Normag

Colofon Maart 2023 Werkgroep met de voorzitter Mevr. S. van Breugel S. van Breugel voorzitter Geldrop-Mierlo W. Hartmann voorzitter Eindhoven K. van den Berg voorzitter Valkenswaard T. van den Biggelaar secretaris/onderzoeker Eindhoven

2

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

13

1. Conclusies, aanbevelingen EN CONCEPTRAADSBESLUIT 1.1 Conclusies De doelmatigheid en doeltreffendheid van het afvalbeleid geven een wisselend beeld. 1. De drie Cure gemeenten hebben ieder hun eigen beleid en werkwijzen. Synergie van het beleid zou efficiency winst kunnen opleveren voor de gemeenten bij de deelname aan Cure. 2. De ambities en doelen van de gemeenten als opdrachtgevers zijn niet eenduidig voor Cure als opdrachtnemer. Er is geen strategisch meerjarenplan voor Cure, een dienstverleningsovereenkomst ontbreekt, er is geen eenduidigheid over de technische advisering door Cure. Er is een tegenstelling tussen het gemeentelijke beleid op korte termijn (bronscheiding1) en Cure projecten op lange termijn (nascheiding2). 3. De afvalprestaties van de gemeenten zijn slechter dan vergelijkbare gemeenten. 4. Het afvalverwerkingscontract loopt binnen een paar jaar af. Dit is een financieel risico. 5. Cure is toekomstbestendig, de schaalgrootte is voldoende om kostenefficiënt en duurzaam het afval op te halen en gemeenten volwaardig te adviseren. 6. Hoe het nascheidingsplan van Cure bijdraagt aan de VANG3 ambities van de gemeenten is onduidelijk.

1 Bronscheiding is het gescheiden ophalen van soorten afval. 2 Nascheiding is het scheiden van afval na ophalen. 3 Afkorting: Van Afval Naar Grondstof 3

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

7. De kaderstelling door de gemeenteraden is vooral financieel gericht en beleidsarm zonder inzicht in impact voor de inwoners. Op basis van de geleverde informatie kunnen de raden slecht de prestaties beoordelen. 1.2 Aanbevelingen De rekenkamercommissie beveelt aan: Aan de gemeenteraden de colleges te vragen: 1. de ambities en doelen van de gemeenten voor Cure vast te leggen in een strategische agenda. Benut hierbij de technisch/inhoudelijke kennis van Cure. Neem hierin o.a. op: ◊ een meerjaren vooruitzicht op de ontwikkelingen/ trends; ◊ een visie op Cure in relatie tot de VANG-ambities van de gemeenten; ◊ de ambities en doelstellingen op de langere termijn (5-10 jaar); ◊ een financieel meerjarenoverzicht met investeringsopgaven; ◊ alternatieve scenario’s voor afvalbeheer; ◊ de monitoring en evaluaties van het afval- en grondstoffenbeleid en de prestaties. 2. Als opdrachtgever scherper en gezamenlijk te sturen. ◊ Leg afspraken vast in een dienstverleningsovereenkomst of service level agreement over o.a. de kosten, bewezen technieken en het serviceniveau;

◊ Organiseer en veranker een opdrachtgeversplatform; ◊ Neem periodiek deel aan de Benchmark Huishoudelijk Afval voor gemeenten om integraal inzicht te krijgen in het beleid, de prestaties en de kosten van het afvalbeheer per gemeenten en in Cure. 3. Bestendig de ingezette weg van de afvalstrategie, de expertise en het netwerk van Cure. Monitor de voortgang en bereid tijdig de nieuwe contractering van de afvalverwerking voor. 4. Maak een openbaar toegankelijk dashboard met de voortgang op de doelen, de inwonerstevredenheid en de hoeveelheid (gescheiden) afval. Aan de raad: 5. Benut bij de reguliere P&C momenten om naast de sturing op financiën, ook op inhoud en resultaten te sturen. 1.3 Concept raadsbesluit De rekenkamers stellen de gemeenteraden voor om de colleges op te dragen4: • om uitvoering te geven aan de aanbevelingen 1, 2, 3 en 4 gericht aan de colleges; • met Cure binnen 3 maanden een plan van aanpak op te stellen voor de strategische agenda met afspraken over bijbehorende sturing, monitoring en evaluatie; • de raad hierover jaarlijks te informeren.

4 De gemeenteraden kunnen individueel raadsbesluiten nemen. Voorkeur heeft om de besluiten daarnaast in gezamenlijkheid in het AB te nemen.

4

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

2. inleiding Landelijk beleid richt zich op een economie die circulair is in 2050. Dit om ervoor te zorgen dat er dan voor iedereen genoeg te eten is en noodzakelijke goederen zoals kleding en apparaten zijn. In een circulaire economie bestaat geen afval meer: producten worden efficiënter ontworpen en materialen zoveel mogelijk hergebruikt. Het programma VANG (Van Afval Naar Grondstof) helpt gemeenten voor huishoudelijk afval de nodige stappen te zetten naar de circulaire economie.

Afval in Eindhoven, Geldrop-Mierlo en Valkenswaard en Cure Cure afvalbeheer (2013) is een samenwerkingsverband van Eindhoven (aandeel van ca.75%), Geldrop-Mierlo en Valkenswaard (samen ca. 25%). De Gemeenschappelijke Regeling Cure heeft als doel het behartigen van de belangen van de drie gemeenten op het terrein van het beheer van huishoudelijke afvalstoffen afkomstig uit deze gemeenten en de daarmee samenhangende taken.

De gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen en verwerken van huishoudelijk afval. Huishoudens betalen deze kosten door de afvalstoffenheffing in de gemeentelijke belasting. Om van huishoudelijk afval nieuwe grondstoffen te kunnen maken, is het van belang dat deze goed gescheiden worden aangeboden. Goede scheiding maakt dat de materialen als nieuwe grondstoffen brede toepassing kunnen krijgen in nieuwe producten. Dit draagt bij aan duurzame ontwikkeling (beperken CO2, minder grondstoffen onttrekken uit de aarde, nieuwe economie/werkgelegenheid) van de stad en de regio en het beheersbaar houden van de afvalstoffenheffing.

Cure ontzorgt de deelnemende gemeenten in afvalbeheer. De gemeenten blijven zelf verantwoordelijk voor het afvalbeleid, de afvalstoffenheffing en het opleggen en innen van de afvalstoffenheffing of reinigingsheffing. Het natte nascheidingstechnologie (Renescience) plan blijkt niet haalbaar binnen de voorwaarden. Een onderzoek volgt of een nascheidingsinstallatie in Zuid-Nederland haalbaar is. Gemeenteraadsleden hebben vragen over de hoogte van de afvaltarieven en de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoeringsorganisatie Cure. Dit is de aanleiding van het rekenkameronderzoek.

5

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

3. Vraagstelling

De centrale vraag is:

Wat is de doelmatigheid en doeltreffendheid van de GR1 Cure? En meer specifiek: • Wat zijn ambities, kaders van de deelnemende gemeenten, van Cure en landelijke programma’s zoals VANG? • Wat zijn middelen, werkwijzen? • Wat zijn resultaten/effecten? Zijn ambities gerealiseerd? • Hoe functioneert de governance van Cure (o.a. transparantie, inzet mensen en middelen, verhouding primair proces/overhead, investeringen en risicomanagement)? • Wat zijn kansen en bedreigingen op de middellange termijn (2028)? • Hoe toekomstbestendig is Cure? Wat zijn succesvolle innovaties? • Wat zijn condities voor succes? In het vervolg lichten we de bevindingen nader toe.

1 Gemeenschappelijke Regeling Cure van Eindhoven, Geldrop-Mierlo en Valkenswaard.

6

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

4. Bevindingen 4.1 Ambities, kaders van Cure en landelijke programma’s van VANG De drie gemeenten hebben een verschillend afvalbeleid, verschillende doelstellingen en resultaten. Doelstellingen lopen uiteen van 150 tot 100 tot 30 kg restafval per inwoner per jaar voor 2025. De doelen zijn gericht op scheiding bij de bron. De landelijke VANG ambities bedragen maximaal 100 kg restafval per inwoner in 2020. En in 20230 maximaal 30 kg per inwoner. Beleid is gericht op preventie (zo min mogelijk afval) en hergebruik van afvalstoffen (recycling, circulair). Het beleid richt zich meer en meer op gedragsbeïnvloeding van inwoners om verspilling te voorkomen. Gemeenten Eindhoven Geldrop-Mierlo

Valkenswaard

Korte en middellange termijn Restafval max 150 kg/inw 2025 Restafval max 100 kg/inw ‘op korte termijn’ Restafval max 30 kg/inw 2030 60% afvalscheiding (conform LAP2)

Nationale ambities VANG-uitvoeringsprogramma Nederland Circulair

Lange termijn 100% circulair in 2050 95% afvalscheiding, slechts 5% restafval in 2050 100% afvalscheiding in 2040

Korte en middellange termijn Restafval max 100 kg/inw 2020

Lange termijn Restafval max 30 kg/inw 2025

50% circulair in 2030 (t.o.v. 2016) (*Restafval max 100 kg/inw

100% circulair in 2050

2030)

* Bewerking IPR Normag. Uitgaande van landelijk gemiddelde restafval 200kg/inw in 2016. Tabel 1. Doelen van de gemeenten en landelijke ambities

De korte en middellange termijn ambities van Eindhoven en Geldrop-Mierlo zijn in de geest van de nationale ambities en zijn onderzocht op haalbaarheid. De doelen van Valkenswaard zijn in lijn met de landelijke doelstelling Nederland 100% circulair in 2050 (Rijksbrede programma Nederland Circulair). In Valkenswaard is geen ambitie of tussendoel op korte of middellange termijn vastgesteld. 7

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

Cure heeft geen (strategisch) beleids- of bedrijfsplan. Er is een jaarlijkse begroting, die als jaarplan beschouwd kan worden voor de drie gemeenten. Bij de oprichting van de Gemeenschappelijke Regeling Cure (2013) stellen de gemeenteraden doelstellingen van Cure vast. Doelen zijn sindsdien niet bijgesteld. Cure werkt aan de doelstellingen voor afval en grondstoffen, een duurzame bedrijfsvoering en circulariteit bij de verwerking en recycling van ingezamelde afval- en grondstoffen. Ook zet Cure mensen in met een afstand tot de reguliere arbeidsmarkt en werkt zo aan social return. Er zijn geen formele afspraken tussen de gemeenten en Cure waarbinnen wordt (aan)gestuurd en gemonitord. De gemeenten formuleren zelf beleid en zijn zelf verantwoordelijk om initiatieven te nemen voor de invoering van verbeteringen. 4.2 Middelen en werkwijzen De gemeenten hebben naast verschillende doelen ook verschillende werkwijzen. Zo is er verschil in de manier van inzamelen (halen of brengen), het serviceniveau (zoals hoe vaak Cure inzamelt) en de tarieven. De gemeenten bepalen de voorzieningen aan huis zoals (mini) containers of verzamelcontainers in de wijk en een of meer milieustraten. Ook bepalen de gemeenten wel of niet betalen per keer, per volume of per gewicht (diftar). Daarnaast bepalen de gemeenten de manier van handhaving en de hoogte van de afvalstoffenheffing.

De drie gemeenten denken verschillend over de rol van Cure. Is het zaak dat Cure alleen adviseert over de uitvoerbaarheid van beleidsplannen of bereidt Cure zelf beleid voor? Het gaat dan over de invulling van de taak ‘technische advisering’. In de Gemeenschappelijke Regeling staat: de gemeenten gaan over de beleidskaders, Cure geeft vanuit de uitvoering input voor het beleid. Eindhoven heeft een eigen ambtelijk team, Geldrop-Mierlo huurt externe deskundigheid in en Valkenswaard verwacht dat Cure actief bijdraagt c.q. adviseert over het effectieve afval- en grondstofbeleid. Cure is een organisatie met circa 100 medewerkers in vaste dienst en flexibele inhuur, materieel en andere voorzieningen voor het inzamelen van afval in de gemeenten. Dit is de huis aan huisinzameling, het legen van onder- en bovengrondse verzamelcontainers en beheren van milieustraten. Ook draagt Cure zorg (via aanbestedingen) voor de be- en verwerking en recycling van ingezamelde afval- en grondstoffen. Cure stelt jaarlijks een begroting op die de gemeenteraden vaststellen. Eindhoven draagt bij voor zo’n 75% en Geldrop-Mierlo en Valkenswaard samen ongeveer 25%. In de tabel op de volgende pagina staat het overzicht van de kosten vanaf 2017 tot en met 2021.

8

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

(€ * 1.000,-)

Realisatie Realisatie Realisatie Realisatie Realisatie 2017 2018 2019 2020 2021

Programma Afval Direct personeel Tractie Inzamelmiddelen Verwerking Diensten derden Overige directe kosten Programma Overhead Indirect personeel Overige indirecte kosten Projecten Buitengewone lasten Vennootschapsbelasting Totaal

4.794 2.457 1.962 8.559 349 682 18.803

5.287 2.701 2.064 8.855 346 689 19.942

5.740 2.955 2.141 10.072 388 757 22.053

6.110 3.027 2.329 10.007 371 1.009 22.853

6.367 2.976 2.122 10.380 270 1.174 23.288

1.985 1.461 3.446 22.249

2.094 1.240 180 14 3.528 23.470

2.117 1.298 1.131 4 4.550 26.603

2.461 1.429 290 241 3 4.424 27.277

2.768 1.726 202 2.962 4 7.663 30.951

Tabel 2. Kostenoverzicht Cure 2017-2021.

Om het doel “een afvalloze samenleving” te halen zijn enkele jaren beleidsmedewerkers gedetacheerd bij Cure. Het Renescience project bleek niet levensvatbaar binnen de randvoorwaarden. Het Brabants Nascheidinginitiatief is hierop een vervolg; een analyse van resultaten wordt halverwege 2023 verwacht. Van belang is om hierbij kritisch de bijdrage aan de VANG doelstellingen te beoordelen. Het is ook raadzaam om aandacht te houden voor preventie van afval en betere scheiding (aan de bron) van recyclebare grondstoffen. 4.3 Resultaten/effecten? Zijn ambities gerealiseerd? De gemeenten hebben door hun zelfstandige beleidskeuzes verschillende resultaten. Gemiddeld genomen presteren de Cure-gemeenten minder goed dan andere Nederlandse gemeenten. Met name Geldrop-Mierlo en Valkenswaard zouden (nog) beter moeten kunnen presteren, maar ook voor Eindhoven zijn er goede voorbeelden van grote gemeenten die beter presteren. De gemeenten voldoen niet aan de VANG-doelstelling voor 2020. Geldrop-Mierlo heeft met 151 kg restafval de beste prestatie, gevolgd door Eindhoven met 244 kg restaval en Valkenswaard met 247 kg restafval per inwoner per jaar. De gemeenten doen mee aan de benchmark Huishoudelijk Afval, voeren sorteeranalyses uit, maar geen verdere analyses op grondstoffenniveau. Van periodieke monitoring en evaluatie van de beleidsdoelstellingen is geen sprake.

Eindhoven en Valkenswaard hebben de afgelopen jaren vooral ingezet op de nascheiding(stechnieken). Deze gemeenten hebben weinig ingezet op minder restafval en het scheiden van recyclebare grondstoffen en de invoering van diftar. Dit zijn bewezen werkzame methoden om beter te presteren. Geldrop-Mierlo gebruikt deze methoden actiever en heeft betere resultaten.

9

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

De beleidsdoelstelling voor een afvalloze samenleving kan scherper gesteld worden, op basis van analyses naar 49 kg restafval per inwoner per jaar en 90% afvalscheiding. Om beleidsdoelen te kunnen realiseren zet Cure zet vooral in op nascheiding. Cure vermeldt in 2022 dat veel gemeenten de beleidsdoelen op afvalbeleid niet halen. Er zijn juist steeds meer gemeenten die laten zien dat zij met een combinatie van bronscheiding (diftar en omgekeerd inzamelen) en nasorteren de beleidsdoelen wel degelijk halen. 4.4 Hoe functioneert de governance van Cure? Formeel functioneert de governance adequaat via begroting en jaarrekening en zienswijze procedures. De jaarrekening 2021 bevat een aantal onjuistheden. Besluitvorming vindt plaats in het Algemeen en Dagelijks Bestuur. De gemeenteraden ervaren (en staan) op afstand van het functioneren van Cure. Uit de groepsinterviews met gemeenteraadsleden blijkt behoefte aan meer grip dan enkel de zienswijze op de begroting. Dit door de afvalopgaven en circulaire economie. Door de onduidelijkheid over kaders, het ontbrekende totaaloverzicht op het afvalbeleid is het voor raadsleden ingewikkeld om op hoofdlijnen geïnformeerd te zijn en te kunnen controleren. Ook de vijfjaarlijkse evaluatie van de GR beschrijft de betrokkenheid van de gemeenteraden als verbeterpunt.

In het invoeringsplan, noch in de begroting 2023 staan acties om de betrokkenheid van de gemeenteraden te verbeteren. De gemeenten werken weinig samen als gezamenlijke opdrachtgever van Cure. De individuele gemeenten geven ook weinig sturing. Het ontbreekt aan (vastgestelde) afspraken over strategie, doelen, over dienstverlening (inzameling en verwerking) en over financieel meerjarenperspectief. Het is voor de gemeenten onduidelijk hoe Cure precies presteert en op welke ambities en doelen moet worden (bij)gestuurd. Cure heeft voor het reguliere inzamelproces een beperkt risicoprofiel. Door het Renescienceproject hebben gemeenteraden extra kaders voor toekomstige innovatieve projecten meegegeven om financiële risico’s voor de gemeenten te beheersen. Uit de laatste benchmark Huishoudelijk Afval (peiljaar 2020) blijkt dat de kostenefficiëntie van de inzameling van de meeste materiaalstromen vergelijkbaar of beter is in vergelijking met referentiegemeenten- en publieke organisaties. De kosten voor de inzameling van huishoudelijk restafval in Valkenswaard en Eindhoven zijn wel hoger dan het benchmarkgemiddelde. Dit betreft circa 39% van de kosten. Deze benchmark geeft alleen de kosten van afvalinzameling. Die kosten zijn zo’n 47% van de totale kosten van Cure. De benchmark geeft daardoor geen goed beeld van de kostenefficiëntie van Cure.

Uit de begroting 2022 blijkt de overhead van Cure ongeveer 31%. Uit de benchmark Overhead Overheidsorganisaties Afvalbeheer blijkt dat de overhead van de circa 15 deelnemende organisaties varieert van 22 tot 36%. Het gewogen gemiddelde bedraagt 30%.

10

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

4.5 Kansen en bedreigingen op de middellange termijn Het verbeteren van de samenwerking tussen de drie gemeenten onderling en Cure is dé kans om het huishoudelijk afval te verminderen en de doelen te realiseren. Meer eenduidigheid in de verwachtingen van de rol en bijdrage van Cure. Scherpere aansturing vanuit een strategsich meerjarenplan in plaats van alleen een focus op de financiën van de begroting en rekening. En verbetering van de opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie door afspraken over dienstverlening vast te leggen in een dienstverleningsovereenkomst (DVO) met prestatieindicatoren op het gebied van milieu, kosten en serviceniveau. Het niet verbeteren van de samenwerking bedreigt de toekomstbestendigheid van Cure. Binnen een paar jaar loopt het contract voor de afvalverwerking af. Naar verwachting stijgen de kosten ten opzichte van het oorspronkelijke tarief uit 2015. Om dit risico te beperken is het zaak om de nieuwe contractering tijdig voor te bereiden. Een kans is ook meer gemeentelijke samenwerking op het (aan)sturen op het gewenste ‘afval aanbied gedrag’ door inwoners door bijvoorbeeld: • Samenwerking bij communicatie en bewustwording in gezamenlijke campagnes en programma’s. • Gezamenlijk uitvoering van pilots voor kwaliteitsverbetering van gescheiden ingezamelde grondstoffen (gft, pmd, textiel, et cetera).

4.6 Is Cure toekomstbestendig? De gewenste schaalgrootte verschilt per bedrijfsproces. Op basis van de analyse beschikt Cure over voldoende schaalgrootte om toekomstbestendig te kunnen zijn. Het gebied van Cure met circa 162.500 huishoudens en de actieradius van inzamelmaterieel zijn voldoende om de inzameldiensten kostenefficiënt te kunnen organiseren. Cure staat in de top 7 van grootste overheid gedomineerde inzamelorganisaties (totaal circa 30) in Nederland . Voor het be- en verwerken van afval werkt Cure samen met andere overheidsorganisaties om aanbestedingen voor te bereiden en uit te voeren. Daarmee kan Cure gunstige contractvoorwaarden behalen. Het huidige contract loopt binnen een paar jaar af. Afvalbeheer is meer dan alleen afval ophalen. Het is ook preventie (voorkomen van restafval, verspilling van grondstoffen) en betere scheiding van grondstoffen. Het is belangrijk dat niet alleen technische deskundigheid gericht op inzamelen en logistiek beschikbaar is, maar ook gedragswetenschappelijke deskundigheid voor de ontwikkeling van beleid. Cure beschikt in het netwerk over voldoende schaalgrootte om deze kennisrol op te kunnen gaan bouwen en vervullen. Het onderzoek naar nascheiding (met Midwaste en HVC1) vraagt kritische kanttekeningen over de verwachte opbrengsten. Het is nog niet duidelijk hoe nascheiding gaat bijdragen aan de VANG ambities van de gemeenten.

1 Midwaste is een coöperatieve vereniging van veertien regionale overheid gedomineerde afval- en reinigingsbedrijven, voornamelijk gericht op gezamenlijke inkoop en aanbesteding van de verwerking van (huishoudelijke) afval- en grondstoffen. HVC is een overheid gedomineerde organisatie die zich bezig houdt met afval be- en verwerking, logistieke (inzamel)dienstverlening en de productie van duurzame energie ten behoeve van de deelnemende gemeenten en waterschappen.

11

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

5. aanpak

De voorzitters van de rekenkamers van Eindhoven, Geldrop-Mierlo en Valkenswaard verrichten dit onderzoek samen als vervolg op het gezamenlijke rekenkameronderzoek naar de ODZOB, en de samenwerkingsagenda’s van de MRE& SGE. Het object van onderzoek: de Gemeenschappelijke Regeling Cure bakent het onderzoek af tot deze drie gemeenten. Het onderzoek richt zich op de doelen, kaders, kosten en doelmatig- en doeltreffendheid van het beleid ten aanzien van Cure en de governance door de betrokken gemeenten in de periode van 2018 tot begin 2023. Het onderzoek vindt plaats vanaf oktober ’22 tot maart ’23. De werkgroep van de rekenkamers selecteert IPR Normag voor het veldonderzoek. Het onderzoek vindt plaats door documentanalyse en interviews met de ambtelijk en bestuurlijke verantwoordelijken en de directie van Cure. In groepsgesprekken bevragen de rekenkameronderzoekers de gemeenteraadsleden over de sturing en controle en de resultaten van Cure. Zoals te doen gebruikelijk in Eindhoven en Geldrop-Mierlo is het feitenrelaas gecontroleerd op onjuistheden, de bestuurlijke reactie volgt separaat. Valkenswaard volgt deze werkwijze.

12

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

Bijlage

onderzoeksrapport IPR Normag

13

Rekenkamerrapport

Beter sturen op Cure?

Gezamenlijke rekenkamers van de gemeenten Eindhoven, Geldrop-Mierlo en Valkenswaard

Onderzoek gemeenschappelijke regeling Cure Onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en toekomstbestendigheid van de GR Cure

maart 2023

BEZOEKADRES: Waarderweg 33 Kantoor b10, 2031 bn Haarlem POSTADRES: Postbus 2016, 2002 ca Haarlem

t 023 531 91 41, e info@iprnormag.nl, i www.iprnormag.nl

Inhoudsopgave 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Achtergrond en inleiding op het onderzoek Onderzoeksvragen Normenkader Leeswijzer Verantwoording

3 4 4 6 6

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Landelijke ambities Middelen en werkwijzen Korte schets afvalbeleid van de drie gemeenten en Cure Wat zijn de prestaties van de Cure-gemeenten? Wat zijn de bevindingen op afvalbeleid en de afvalprestaties?

7 8 9 15 17

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Sturing via de eigendomslijn Sturing in de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie Benchmark huishoudelijk afval Kostenefficiëntie huishoudelijk afvalbeheer Investeringen en risicomanagement Bevindingen gemeenschappelijke regeling Cure

20 24 28 29 32 33

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Wat zijn de ambities en de kaders van gemeenten en Cure? Wat zijn resultaten, effecten? Zijn ambities behaad? Sturing en monitoring Functioneren en presteren van de organisatie GR Cure Toekomstbestendigheid Rol van de raad

35 37 40 42 43 46

5.1 Cure draagt zorg voor een wettelijk taak van de gemeenten 5.2 Schaalgrootte voldoende, maar er zijn keuzes te maken 5.3 Kanttekeningen en aanbevelingen

48 48 49

A. B. C. D. E. F. G.

52 53 54 56 58 59 59

Gehanteerde bronnen Gesprekspartners Implementatieplan n.a.v. evaluatie 20217 Zienswijzen raden bij begroting Vergelijking afvalbeheer 25 G Nederland (peiljaar 2021) Kostenaandeel in Benchmark Huishoudelijk Afval Grondstoffenmonitors

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 2/59

1. Aanleiding en inleiding. 1.1 Achtergrond en inleiding op het onderzoek De GR Cure verzorgt het afvalbeheer voor de gemeenten Eindhoven, Geldrop-Mierlo en Valkenswaard1. De regeling in de vorm van een openbaar lichaam is op 30 januari 2013 in werking getreden en de organisatie is sinds 1 januari 2014 operationeel. De deelnemende gemeenten bepalen autonoom het eigen afvalbeleid voor afval- en grondstoffen van huishoudens en geven daarmee de kaders waarbinnen GR Cure de uitvoering bewerkstelligt. Cure heeft daarbij als taak om de afvalketen optimaal te laten functioneren, nu en in de toekomst, bestaande uit: • De zorg voor de inzameling, het vervoer en de eventuele opslag van afvalstoffen (wettelijke zorgplicht gemeenten). • De zorg voor het beheer van huishoudelijke afvalstoffen waarbij (conform de Wet Milieubeheer) de gewenste voorkeursvolgorde wordt gevolgd waarbij preventie (het voorkomen van afval de voorkeur krijgt gevolgd door product hergebruik, materiaal hergebruik (recycling) en tot slot nuttige toepassing, waaronder energieterugwinning. Tegenwoordig beter bekend als het 10-R model (zie volgende figuur).

• Het vermarkten van afvalstoffen en andere meer praktische taken zoals de klachtenafhandeling, de registratie en administratieve verwerking inzake afvalbeheer figuur 1Figuur 1 Conceptueel model circulaire economie (bron PBL) en het verzorgen van rapportages aan de gemeenten en aan nationale instanties (zoals het CBS). Daarnaast fungeert de GR Cure als platform waarop de samenwerking tussen de gemeenten verder vorm en inhoud kan krijgen. Daarbij vervult GR Cure de volgende taken: • Technische advisering aan de gemeenten over afvalbeleid, -inzameling en -verwerking. • Fungeren als kenniscentrum op het terrein van afval, gericht op het optimaal vermarkten van afval en het bevorderen dat afval weer als grondstof kan worden ingezet.

1 Ontwerpbegroting GR Cure 2023, april 2022

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 3/59

• Ontwikkeling van projecten inzake afvalbeheer.

1.2 Onderzoeksvragen Kortom, de GR Cure vervult een belangrijke functie voor de gemeenten bij het vervullen van hun wettelijke taken en het behalen van de ambitieuze ambities op het gebied ‘van afval naar grondstof’. In dit verband willen de rekenkamers van de gemeenten Eindhoven, Geldrop-Mierlo en Valkenswaard onderzoek doen naar het functioneren en presteren van de GR Cure en de toekomstbestendigheid in het licht van de uitdagingen en maatschappelijke opgaven van de betrokken gemeenten. De onderzoeksvragen zijn: Wat is de doelmatigheid, doeltreffendheid en toekomstbestendigheid van de GR Cure: 1. Wat zijn ambities, kaders van de deelnemende gemeenten, van Cure en landelijke programma’s zoals VANG? 2. Wat zijn de middelen, werkwijzen? 3. Wat zijn resultaten dan wel de effecten? Zijn ambities gerealiseerd? 4. Hoe functioneert de governance van Cure (o.a. transparantie, inzet mensen en middelen, verhouding primair proces/overhead, investeringen en risicomanagement)? 5. Wat zijn kansen en bedreigingen op de middellange termijn (2028)? 6. Hoe toekomstbestendig is Cure? Wat zijn succesvolle innovaties? 7. Wat zijn condities voor succes?

1.3 Normenkader Voor de uitvoering van dit onderzoek zijn de onderzoeksvragen verder uitgewerkt als basis voor een normenkader: Thema A. Beschrijven huidige situatie 1 Welk beleid, ambities en doelstellingen hebben de drie gemeenten en de GR Cure ten aanzien van huishoudelijk afvalbeheer?

2 Hoe verhouden deze zich met de landelijke (en Europese) kaders? 3 Hoe verhouden deze zich met de maatschappelijke opgaven van gemeenten op het gebied van afval en grondstoffen, duurzaamheid en circulariteit, en ten aanzien van social return (inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt) in het algemeen? 4 Welke activiteiten, middelen en projecten worden daartoe door GR Cure uitgevoerd (inclusief pilots)?

Norm - De beleidsvorming is gestart met kaderstelling vanuit de raad. Ambities en doelstellingen zijn helder omschreven en waar mogelijk gekwantificeerd. Zij voldoen aan de 'smart' criteria: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. - Het beleid en de doelstellingen sluiten aan op de landelijke en Europese kaders. Daar waar zij niet aansluiten wordt dit gemotiveerd. - Maatschappelijke opgaven van de gemeenten zijn bekend als doelen bij de GR Cure en zijn vertaald in bedrijfsplan, jaarplannen of uitvoeringsplannen (of soortgelijke documenten). - Maatschappelijke opgaven worden bewerkstelligd bij de uitvoering van de taken door GR Cure. - De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden (van GR Cure) zijn vastgelegd en zijn duidelijk tussen de betrokkenen.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 4/59

B. Doelstellingen, maatschappelijke opgaven en doelrealisatie 1 In welke mate worden de ambities en doelstellingen behaald? Daarbij rekening houdend met de rol van GR Cure als adviseur en uitvoerder van het door de gemeenten bepaalde vastgestelde (gemeentelijk) huishoudelijk afvalbeleid.

- De gerealiseerde ambities en doelstellingen worden periodiek gemonitord en geëvalueerd. - Daar waar de realisatie afwijkt (positief of negatief) wordt dit gemotiveerd c.q. verantwoord.

2 Wat zijn de prestaties van GR Cure op het gebied van huishoudelijk afvalbeheer vergeleken met referentiegemeenten?

- Prestaties worden vergeleken met referentiegemeenten. Afwijkingen (positief of negatief) worden onderzocht en van de daaruitvoortvloeiende kennis wordt geleerd. - Er is een structurele plan-do-check-act cyclus met een zogenaamde 'learning loop'.

3 Is het te verwachten dat de gemeente haar doelstellingen voor de middellange en lange termijn zal behalen met het huidige beleid of zijn intensiveringen nodig, zo ja wat zou kunnen helpen?

- Door IPR Normag te beantwoorden vraag op basis van onderzoek en expert beoordeling.

C. Sturing en monitoring 1 Hoe functioneert de governance (het besturingsmodel) van GR Cure ten aanzien invloed en zeggenschap van het algemeen bestuur en de individuele gemeenten? 2 Hoe functioneert de governance van GR Cure ten aanzien van transparantie, verantwoording en controlemechanismen?

3 Hoe en met welke indicatoren monitoren de gemeenten het halen van doelstellingen, en sturen ze bij waar nodig?

- De inrichting van de governance is conform de Wet gemeenschappelijke regeling. - Invloed en zeggenschap worden via de formele lijnen bewerkstelligd. - De aansturing vanuit het bestuur van de GR is adequaat. In processen van besluitvorming en uitvoering van taken is sprake van voldoende transparantie (navolgbaarheid) en er wordt verantwoording afgelegd. - Er zijn (intern en/of extern) controle mechanismen die daarop toezien. - Het is voor de betrokken gemeenten helder wat de GR Cure voor hen verricht in temen van te behalen doelen. - Gemeenten worden geïnformeerd over de voortgang van de doelrealisatie.

D. Functioneren en presteren van de (samenwerkings)organisatie GR Cure 1 Hoe functioneert de GR Cure ten aanzien van de inzet van - Het functioneren en presteren van de GR Cure - in de vorm mens en materieel voor de uitvoering van de primaire van presaties en kosten per prestatie - worden periodiek werkprocessen (zoals inzameling huishoudelijk afval) en gemonitord en beoordeeld. ten aanzien van de indirecte functies (overhead)? - De uitvoering van primaire werkprocessen door GR Cure is kosteneffectief. Methode : onderzoek IPR Normag. Toetsing van de kosteneffectiviteit van primaire werkprocessen aan Benchmark Huishoudelijk Afvalbeheer. - De indirecte functies van GR Cure zijn kosteneffectief. Methode : onderzoek IPR Normag. Toetsing van de kosten voor indirecte functiess aan Benchmark Overhead Overheidsorganisaties (op gebied afvalbeheer) 2 Is de GR Cure c.q. de intergemeentelijke samenwerking op afval- en grondstoffengebied toekomstbestendig?

E. De rol van de raad 1 Is de informatievoorziening aan de gemeenteraden over 2 Hoe vervult de raad in de huidige situatie zijn controlerende en kaderstellende taak, en welke eventuele aandachtspunten of verbeterpunten zijn hieruit af te leiden?

- De gezamenlijke organisatie beschikt over voldoende schaalgrootte, kennis en expertise om haar rol (ten behoeve van de gemeenten) ook in de toekomst adequaat uit te voeren. - De potentie van nieuwe (innovatieve) verwerkingsroutes in het licht van de VANG-doelstellingen kan voor de betrokken gemeenten goed worden ingeschat.

- Door de inzet van GR Cure is de raad op hoofdlijnen op de - Het beleid wordt gemonitord en geëvalueerd en de raad ontvangt deze informatie of vraagt hierom. - De raad heeft mogelijkheden om het beleid bij te sturen; Het college en de ambtelijke organisatie (al dan niet richting de GR Cure) volgden/volgen de wensen van de raad.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 5/59

1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft het afvalbeleid van de gemeenten en Cure en de daarbij gerealiseerde prestaties. Het hoofdstuk mondt uit in een overzicht met bevindingen. Het derde hoofdstuk gaat nader in op het functioneren en presteren van Cure als organisatie c.q. gemeenschappelijke regeling. Daarbij wordt ingezoomd op de verschillende aan- en besturingsrelaties van de gemeenten en Cure. Ook dit hoofdstuk eindigt met een samenvatting c.q. selectie van de belangrijkste bevindingen. In hoofdstuk 4 wordt het normenkader uitgewerkt op basis van de bevindingen in de voorgaande hoofstukken en worden de onderzoeksvragen beantwoord. Dit gebeurt waar mogelijk generiek, en waar nodig worden eventuele wezenlijke verschillen tussen de gemeenten benoemd. Hoofdstuk 5 beschrijft de toekomstbestendigheid van Cure. De conclusies en aanbevelingen staan in de oplegger/bestuurlijke notitie.

1.5 Verantwoording Het onderzoek is uitgevoerd door het bestuderen van diverse documenten en gesprekken met betrokkenen in de drie gemeenten zoals de portefeuillehouders, beleidsadviseurs en raadsleden. Verder zijn gesprekken (interview, vraag- en antwoorden via e-mail) gevoerd met de directie van Cure. Zie voor een overzicht van de gebruikte bronnen bijlage A en de gesprekspartners bijlage B.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 6/59

2. Ambities en kaders 2.1 Landelijke ambities Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen en (doen) verwerken van huishoudelijk afval geborgd in de Wet Milieubeheer. Naast deze wettelijke zorgplicht hebben gemeenten ook een maatschappelijke ‘opdracht’ om verspilling van grondstoffen te voorkomen en bij te dragen aan de Europese en nationale circulaire doelstellingen. De doelstellingen liggen vast in onder meer het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP 3), waarbij de nadruk sterker dan voorheen ligt op het aanwenden van afval als figuur 2Figuur 2 Overzicht van activiteiten rondom het afvalbeheerbeleid van gemeenten grondstof. In het uitvoeringsprogramma van de Rijksoverheid Van Afval Naar Grondstof (VANG), wordt op deze trend voortgebouwd. Hoewel de VANG-ambities2 voor maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar en 75% afvalscheiding in 2020 niet gehaald zijn, hebben gemeenten wel forse stappen gezet: de hoeveelheid restafval daalde van 240 kg in 2015 naar 180 kg in 2020, hebben 31% van de gemeenten de 75%-afvalscheiding gehaald en hadden ruim 15% van de gemeenten minder dan 100 kg restafval per inwoner (website VANG). Verder is in het programma “Nederland Circulair 2050” de kabinetsvisie op de circulaire economie neergezet. Doel is om uiterlijk in 2050 een volledig circulaire economie tot stand te brengen.

In een circulaire economie worden producten en materialen optimaal hergebruikt, zodat verspilling van waardevolle grondstoffen wordt voorkomen. De ambities van de drie gemeenten vindt u in paragraaf 2.3. Adequaat gemeentelijk afvalbeheer omvat daarom een optimale balans tussen onderling samenhangende beleidsinstrumenten: de inzamelstructuur (halen of brengen), het acceptatiebeleid (de voorwaarden waaronder afval door burgers mag worden aangeboden), communicatie (marketing en voorlichting), handhaving, registratie en monitoring. Figuur 2 illustreert de samenhang in de horizontale (technische) afvalketen en de beleidscyclus waarmee de gemeente stuurt op gedrag en de kwaliteit van ingezamelde grondstoffen. 2 Het VANG-programma benoemt ambities die als richtlijn dienen. Gemeenten bepalen hun eigen doelstelling.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 7/59

Deze figuur is gebaseerd op onderzoeks- en advieservaring van IPR Normag in praktijk, en wordt breed gezien als een integraal en adequaat model voor gemeentelijk beleid én de beleidscyclus: plan, do, check act. Binnen dit kader dragen de drie Cure-gemeenten zorg voor het inzamelen van afval- en grondstoffen van huishoudens. Afvalbeleid is dus meer dan inzamelen alleen.

2.2 Middelen en werkwijzen Middelen De kern van gemeentelijk afvalbeheerbeleid omvat meer en meer gedragsbeïnvloeding. Inwoners bewust maken van het belang van (gewenst) afvalgedrag waarmee verspilling van grondstoffen wordt voorkomen. Zowel door preventie van restafval (keuzes in het inkoop- en consumptiepatroon) als ook door meer en betere scheiding van recyclebare grondstoffen. Het volgende overzicht presenteert de mogelijke middelen (c.q. instrumenten, maatregelen) voor de gemeenten waarmee het afval- en grondstoffenbeleid voor huishoudens kan worden ingericht. Effectief afvalbeheer beleid vraagt om een integrale aanpak waarmee wordt (aan)gestuurd op het gewenste afval- en scheidingsgedrag van inwoners.

Figuur 3 Instrumenten en maatregelen voor gemeentelijk afval- grondstoffenbeleid De inzet van techniek omvat bijvoorbeeld het nascheiden van huishoudelijk restafval. Bij bronscheiding worden recyclebare grondstoffen zoals GFT, oud papier, glas, textiel, et cetera, door inwoners gescheiden aangeboden voor inzameling. Bijvoorbeeld via minicontainers die huis aan huis worden ingezameld of via een verzamelcontainers (boven- of ondergronds) in de wijk. Deze ingezamelde materialen worden vervolgens gerecycled. Bij nascheiding worden herbruikbare materialen achteraf uit het restafval gescheiden met behulp van een technische installatie. In de praktijk gaat het in de meeste gevallen om plastic verpakkingen en drankenkartons. Deze recyclebare stromen worden dan niet meer gescheiden ingezameld, en kunnen door inwoners bij het restafval worden gedaan. Werkwijze

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 8/59

De gemeenten Eindhoven, Geldrop-Mierlo en Valkenswaard hebben gezamenlijk de gemeenschappelijke regeling Cure opgericht met als doel het behartigen van de belangen van (en tot stand brengen van een samenwerking tussen) de deelnemende gemeenten op het terrein van beheer van huishoudelijke afvalstoffen en daarmee samenhangende taken. Voor dit doel heeft de regeling een uitvoerende en een staftaak: • De uitvoerende taak is gericht op de inzameling, vervoer en opslag van afvalstoffen, het beheer en vermarkten van afvalstoffen en de klachtenafhandeling. • De staftaak is gericht op onder meer technische advisering inzake afvalbeleid, afvalinzameling en afvalverwerking aan de gemeenten, kenniscentrum voor vermarkten van afvalstoffen, projectuitvoering, afvalregistratie, communicatie en de bedrijfsvoering van de GR. De beleidsverantwoordelijkheid en -bevoegdheid voor het (huishoudelijk) afval- en grondstoffenbeleid ligt bij de individuele gemeenten. Zij bepalen autonoom het afvalbeleid in hun gemeente. Zoals: •

Welke inzamelvoorzieningen worden gebruik. Voorzieningen aan huis zoals minicontainers of brengvoorzieningen zoals verzamelcontainers in de wijk en een of meer milieustraten. Ook bepaalt de gemeente het serviceniveau, zoals de frequentie van het ophalen van afval- en grondstoffen aan huis.

•

Acceptatiebeleid. De voorwaarden waaronder afval- en grondstoffen kunnen (c.q. mogen) worden aangeboden. Zoals tijdvensters, de soort en samenstelling van de stroom, wel of niet betalen per keer, per volume of per gewicht (diftar), et cetera.

•

Handhavingsbeleid. De mate waarin en wijze waarop het beleid (zoals vastgelegd in de Afvalstoffenverordening en het Uitvoeringsbesluit) wordt gehandhaafd.

Ook bepaalt elke gemeente autonoom de hoogte van de gemeentelijke afvalstoffenheffing. Het (jaarlijks) vaststellen van de afvalstoffenheffing is een bevoegdheid van de gemeenteraad.

2.3 Korte schets afvalbeleid van de drie gemeenten en Cure In de drie gemeenten zijn ambities en doelen vastgesteld. Deze zijn onderling verschillend. Het volgende overzicht presenteert de gestelde doelen voor de korte en lange termijn. Het tweede deel van het overzicht presenteert de nationale ambities van het VANG uitvoeringsprogramma en het programma Nederland Circulair.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 9/59

Figuur 4 Ambities en doelstellingen Gemeenten Eindhoven

Korte en middellange termijn Restafval max 150 kg/inw 2025

Lange termijn 100% circulair in 2050

Geldrop-Mierlo

Restafval max 100 kg/inw 'op korte termijn'

95% afvalscheiding, slechts 5% restafval in 2050

Restafval max 30 kg/inw 2030 Valkenswaard

60% afvalscheiding (conform LAP2)

100% afvalscheiding in 2040

Nationale ambities VANGuitvoeringsprogramma

Korte en middellange termijn Lange termijn Restafval max 100 kg/inw. 2020 Restafval max 30 kg/inw. 2025

Nederland Circulair

50% circulair in 2030 (t.o.v 2016) 100% circulair in 2050 (*Restafval max 100 kg/inw 2030)

* Bewerking IPR Normag. Uitgaande van landelijk gemiddeld restafval 200 kg/inw. in 2016

In het vervolg van deze paragraaf worden ambities en (beleids)kaders per gemeente nader toegelicht. Ambities en (beleids)kaders gemeente Eindhoven Tot 2021 is geconstateerd dat de hoeveelheid restafval in Eindhoven al jaren meer dan 200 kg per inwoner per jaar met een scheidingsrendement van gemiddeld 53%. Daarmee voldoet Eindhoven niet aan de VANG ambitie: 100 kg restafval per inwoner per jaar en een scheidingsrendement van 75%. Eindhoven heeft tot dan toe geen (extra) stappen gezet om de hoeveelheid restafval te reduceren, omdat de verwachtingen van het Renescience project hoog gespannen waren. In een zienswijze op dit project (1 februari 2017) heeft de raad van Eindhoven geconstateerd “dat de Renescience-techniek de best passende keuze is om een grote stap (indicatief 25%) te bereiken in het terugdringen van restafval”. Het Renescience traject is echter in februari 2020 gestaakt. Daarna zijn er door en met Cure nieuwe initiatieven voor nascheiding opgepakt (Brabants Nascheidings Initiatief). De raad van Eindhoven heeft in 2021 besloten dat (behalve dit middellange/langetermijnperspectief op het reduceren van de hoeveelheid fijn restafval via nascheiding) Eindhoven ook behoefte aan een alternatieve strategie om door middel van (intensivering van) bronscheiding de hoeveelheid restafval op korte termijn te verminderen.

In gemeente Eindhoven is in 2021 het afvalbeleid vastgesteld in de ‘strategie gescheiden inzameling huishoudelijk afval’. Cure heeft meegewerkt aan de voorbereiding van dit afvalbeleid. Doelstelling is om in 2025 tot 150 kg fijn restafval 3 per inwoner per jaar te komen. Ambtelijk is aangeven dat deze doelstelling zonder nascheiding is. De kwaliteit van grondstoffen is daarbij belangrijker dan de kwantiteit, er mag alleen verwerkt worden met bestaande technieken en het stadscentrum vraagt om een aparte benadering voor afvalinzameling (integreren inzamelsysteem binnen stedenbouwkundig ontwerp, onderzoek naar nieuw systeem voor bedrijfsafvalinzameling). Als lange termijn doelstelling 3 Fijn huishoudelijk restafval is alles wat in de restafvalbak gaat. En dus wat anders dan grof huishoudelijk

restafval dat veelal op de milieustraten aangeboden moet worden.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 10/59

wil Eindhoven in 2050 klimaatneutraal zijn, waar grondstoffen oneindig worden hergebruikt. De ambitie 100% circulair in 2050 is opgenomen in het klimaatplan van de gemeente. De belangrijkste maatregelen om deze doelstellingen op het gebied van afval en grondstoffen te behalen zijn: • In te zetten op het laten stijgen van de hoeveelheid gft, opk 4 en verpakkingsafval door gft bij hoogbouw in te zamelen met verzamelcontainers en zakjes, opk met minicontainers bij laagbouw en verzamelcontainers bij hoogbouw, en uitbreiden aantal verzamelcontainers voor verpakkingsafval. • Restafval uit de hoogbouw te laten nascheiden door een contract aan te gaan met Attero (een afvalverwerker). Zoals gezegd is de doelstelling van maximaal 150 kg restafval per inwoner zonder nascheiding. Maar er wordt wel rekening gehouden met een bijdrage van nascheiding. Onder meer door deelname aan het ‘Brabants Nascheidings Initiatief’ door toezegging van 50 kton restafval per jaar aanlevering en een business case uit te werken en deze aan de raad voor te leggen5. Gemeente Eindhoven kiest met deze strategie voor de combinatie van bronscheiden op korte termijn bij laagbouw en nascheiden bij hoogbouw, en op middellange termijn (2028) voor het nascheiden. Vanuit Cure wordt vermeld dat inmiddels is besloten op advies van Cure om PBD6 te laten nascheiden overall Eindhoven.

Ambities en (beleid)kaders gemeente Geldrop-Mierlo De gemeente Geldrop-Mierlo hanteert al jaren een gedifferentieerde afvalstoffenheffing c.q. diftar. Diftar staat voor gedifferentieerde tarieven, waarbij inwoners betalen voor het aantal keer dat zij restafval aanbieden. Het idee achter diftar is om inwoners te stimuleren minder restafval te produceren en meer afval te scheiden, zodat er minder afval verbrand hoeft te worden en het milieu minder belast wordt. In gemeente Geldrop-Mierlo is in 2021 het afvalbeleid vastgesteld. Voor de voorbereiding van dit beleid heeft de gemeente een extern bureau ingeschakeld. Cure heeft ook geadviseerd bij de voorbereidingen en inrichting van dit afvalbeleid. De doelstelling is om in 2050 nog maximaal 5% restafval per inwoner per jaar te hebben (95% hergebruik). En vertaalt naar de korte termijn (2023) maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar en te streven naar 30 kg restafval per inwoner per jaar in 2030. Uitgangspunten voor het beleid zijn draagvlak bij inwoners, het terugdringen van verbranding van grondstoffen,

4 Oud Papier en Karton 5 Raadsvoorstel Strategie gescheiden inzameling huishoudelijk afval 16 maart 2021: “Met het oog op de langere

termijn, deel te nemen aan het Brabants Initiatief Nascheiding: a. door een principe uitspraak te doen over een hoeveelheid aan te leveren fijn restafval voor nascheiding. Voor Eindhoven gaat het om 50.000 ton/jaar”. 6 Plastic, Blik en Drinkpakken.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 11/59

verhogen van de kwaliteit en verlagen van de milieudruk van de ingezamelde grondstoffen en het – waar mogelijk – lokaal sluiten van de grondstofketens. De belangrijkste maatregelen in het afval- en grondstoffenplan zijn: verlaging frequentie inzameling restafval naar eens in de 4 weken, pilots met GFE 7, en de start met omgekeerd inzamelen op vrijwillige basis (overgang minicontainer restafval naar ondergrondse container). In de maatregelen is het nascheiden van restafval niet benoemd als maatregel. Met dit afvalbeleid kiest gemeente Geldrop-Mierlo voor de insteek op bronscheiding, met toevoeging van nascheiding ‘waar dit meerwaarde biedt’. Verder kiest de gemeente voor het voortzetten van de tariefdifferentiatie (diftar) op het aanbieden van rest- en gftafval. Tenslotte wordt in de uitvoeringsparagraaf benoemd dat samengewerkt wordt met Cure voor de uitvoering. Ambities en (beleid)kaders gemeente Valkenswaard In gemeente Valkenswaard is in 2012 het afvalbeleidsplan (Nota Inzameling Huishoudelijke Afvalstoffen) vastgesteld voor de periode 2012 - 2020. Daarbij is gesteld om de normen voor de hoeveelheid gescheiden ingezameld huishoudelijk afval uit het LAP2 te halen. De doelstelling is dan 60% scheiding8 van het huishoudelijk afval.

Tevens wordt in de genoemde nota verwezen naar het milieubeleidsplan van de gemeente, waarbij de taakstellingen uit het milieubeleidsplan die belangrijk zijn voor de afvalinzameling, betreffen: • Energie besparen bij mobiliteit (gemeentelijk wagenpark). T21 • Duurzaam inkopen implementeren. T28 • Cradle to cradle als inspiratiebron gebruiken bij duurzaam inkopen. T29 De nota stelt als doel om in 2040 geen huishoudelijk restafval meer te hebben. De gemeente onderschrijft daarmee deze visie van de SRE regio. Om deze doelstelling te halen zet de gemeente op korte termijn in op optimalisatie van het huidige inzamelsysteem (vervangen duobak rest-gft naar alternerend inzamelen restafval en gft) en op lange(re) termijn op innovaties. Met het vaststellen van het afvalbeleid is de doelstelling van gemeente Valkenswaard gericht op het halen van de landelijke doelstellingen (LAP-29), milieuvriendelijker maken van de afvalinzameling (met name door inzameling van KFF 10), realiseren van een 7 Groente-, Fruit-, en Etensresten, als variant van GFT, Groente-, Fruit- en Tuinafval. 8 Door bronscheiding en/of nascheiding. 9 Landelijk AfvalPlan-2, LAP-2, bevatte de doelstellingen voor gemeenten op gebied van afvalscheiding, toen-

tertijd 60% in 2015. Ondertussen is dit in LAP-3 aangescherpt tot 100 kg restafval per inwoner per jaar in 2020 met 75% afvalscheiding, en 30 kg restafval in 2025. De meest recente invulling laat de doelstelling van 30 kg restafval los en moet bekrachtigd worden in de opvolger van het LAP-3: het Circulair Materialenplan (CMP). 10 Kunststof Flessen en Flacons, tegenwoordig {plastic verpakkingen, Blik en Drankenkartons (PBD)

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 12/59

kostenbesparing en het behoud van het serviceniveau voor de burger. Met dit afvalbeleid kiest gemeente Valkenswaard voor de insteek op bronscheiding: zoveel mogelijk afvalstromen gescheiden inzamelen bij bewoners thuis. Als concrete maatregel wordt ingezet om restafval en gft via aparte minicontainers in te zamelen en niet langer in één duo-minicontainer. De keuze voor deze maatregel is ingegeven vanuit het hoge gewicht van GFT in het huishoudelijk restafval en de mogelijkheid voor kostenbesparing door verlaging van de hoeveelheid restafval. Tenslotte zegt het college toe om de voortgang te bewaken via de jaarlijkse inzamelgegevens, de sorteeranalyses, het financieel jaarverslag en een jaarlijkse ‘stand van zaken’-rapportage. En door rond 2015 de raad te informeren over de koers vanaf 2017. Het volgende figuur uit het beleidsplan geeft de kaders duidelijk weer in de route naar een afvalloze samenleving in 2040.

Figuur 5 Verwachte afvalprestaties gemeente Valkenswaard Door betrokkenen van Cure is vermeld dat Cure anno 2023 doende is om een afvalplan op te stellen samen met beleidsmensen van Valkenswaard. Onderdelen van dit plan zijn onder andere: PBD nascheiding, papier inzameling met minicontainers, separate GFE inzameling via restafval. Ja-Ja sticker en Herziening milieustraat. Ambities en (beleid)kaders Cure De door de drie gemeenten vastgestelde – en verschillende - ambities en (beleids)kaders op het gebied van afval- en grondstoffen zijn niet als concrete ambities en kaders aan Cure meegegeven. Wel wordt Cure op de hoogte gebracht van gemeentelijke ambities. Wel wordt Cure geacht in de vorm van advisering een bijdrage te leveren aan de gestelde doelen ten aanzien van reductie van huishoudelijk restafval en meer gescheiden recyclebare grondstoffen. Los van de adviesrol bij het voorbereiden van beleid is de handelingsruimte van Cure echter beperkt. Elke gemeente bepaalt autonoom het gemeentelijk beleid waaronder de keuze voor inzamelsystematiek (halen of brengen), het serviceniveau (zoals inzamelfrequentie) het acceptatiebeleid (wel of geen diftar, wel of niet betalen voor bepaalde stromen op de milieustraat). De rol van Cure op dit vlak kan onder de taak

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 13/59

(GR-tekst) “technische advisering” worden geschaard. Cure adviseert bij gemeentelijke beleidsinitiatieven op deze terreinen over de technische uitvoerbaarheid. Ambtelijke gesprekspartners in Eindhoven geven aan dat beleidsvoorbereiding altijd samen met Cure plaatsvindt. In de gemeenten Valkenswaard en Geldrop-Mierlo wordt Cure uiteraard gevraagd naar de technische uitvoerbaarheid, maar is een intensieve rol van Cure bij beleidsvoorbereiding minder vanzelfsprekend. Min of meer automatisch richt Cure zich op die zaken waarvoor zij wel bevoegd en verantwoordelijk is, namelijk de verwerking van ingezamelde afval- en grondstofstromen en mogelijk innovatieve technieken die kunnen bijdragen aan de duurzaamheidsdoelen van de gemeenten. Zoals het inzetten van elektrische voertuigen, de implementatie van een demontagehal voor grof huishoudelijk afval van de drie gemeenten en het dynamische inzamelen van ondergrondse containers. Daarbij zijn in de recente jaren twee ontwikkelingen het meest in het oog springend: het Renescience project en het Brabants Nascheidings Initiatief. Renescience project en Taskforce afval. Bij de oprichting van Cure in 2013 is een afvalloze samenleving met 0% restafval de ambitie. Daartoe besluit het Algemeen Bestuur (AB) van Cure om een technische, innovatieve oplossing te proberen, de Renesciencetechniek.

Met deze techniek zou de ambitie in één keer gerealiseerd kunnen worden. In 2020 blijkt dat – mede op aangeven van de gemeenteraden – er geen definitieve business case gemaakt kan worden. En besluit het AB om het project te staken en een taskforce in te stellen om het bestuur van Cure te adviseren over mogelijke vervolgstappen. De taskforce bestaat uit drie (leidinggevende) ambtenaren van de drie gemeenten waarbij Cure een adviesrol vervult. De rapportage en advies van deze Taskforce is in 2022 gepubliceerd. Het advies van de taskforce is om deelname aan de Brabantse werkgroep (voor nascheiding) vanuit het DB van Cure voort te zetten, vanuit de primaire taak voor het vermarkten van de afvalstromen van Cure. Borging met de gemeenten van dit project wordt beoogd door het opzetten van het ambtelijk beleidsoverleg. Verder wordt geadviseerd om via Cure deel te nemen in een coöperatieve vereniging met andere Brabantse gemeenten om één aanbesteding voor restafvalverwerking inclusief nascheiding te kunnen doen. Nadat de Taskforce het advies heeft uitgebracht, is deze opgeheven en wordt deze rol overgenomen door Cure. Brabants Nascheidings Initiatief.

Vanuit het advies van de taskforce (zie hierboven) werkt Cure samen met gemeenten Den Bosch, Oss, Meijerijstad en Helmond om voldoende restafval bij elkaar te krijgen om waarmee - door middel van aanbesteding – ondernemers voldoende kansen zien voor de realisatie van nascheidingsinstallatie voor het huishoudelijk restafval in Brabant. Achterliggende gedachte is dat voor een afvalloze samenleving nascheiding van restafval noodzakelijk is om deze ambitie te halen, en dat

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 14/59

bronscheiding alleen niet voldoende is. Inmiddels is deze verkenning verbreed door samenwerking met Midwaste, een coöperatie waaraan 14 overheid gedomineerde regionale afval- en reinigingsbedrijven deelnemen. (Zie Informatiebrief Cure “informatie nascheidingsinitiatief Brabant” d.d. 18 november 2022, en de raadsinformatiebrieven van colleges).

2.4 Wat zijn de prestaties van de Cure-gemeenten? De afvalprestaties van de Cure-gemeenten zijn inzichtelijk gemaakt door middel van de via CBS beschikbare gegevens over de omvang van de afvalstromen. Daarbij is gekeken naar de prestaties ten aanzien van de absolute en relatieve hoeveelheid restafval en de hoeveelheid grondstoffen die nog in het restafval beschikbaar zijn. In bijlage G vindt u de prestaties per gemeente in de zogenaamde grondstofmonitor. Voor de drie Cure-gemeenten tezamen wordt in 2021 gemiddeld 232 kg restafval per inwoner per jaar ingezameld, waarvan 212 kg als fijn restafval aan huis (lichtgrijs) en 20 kg als grof restafval (zwart) via de milieustraten. Het gemiddelde voor Nederland is 199 kg restafval, het gemiddelde in stedelijkheidsklasse 1 (waar de drie gemeenten tezamen onder vallen) is 274 kg restafval. De best presterende gemeente binnen de stedelijkheidsklasse 1 heeft 115 kg restafval per inwoner per jaar.

Huishoudelijk RESTafval (kg/inw.) Trend is stijgend

400

274

300 220

227

226

230

232

199

200 115

100 0

Gemid.3 gem.

markering: n nagesorteerd PMD, n fijn restafval (residu) en n grof restafval

Figuur 6 Hoeveelheid huishoudelijk restafval (kg/inw/jaar) Cure-gemeenten (gewogen gemiddelde) Er zijn tegelijkertijd grote verschillen tussen de drie gemeenten in hoeveelheid restafval. De volgende figuur laat de verschillen zien. Van de Cure-gemeenten presteert gemeente Geldrop-Mierlo met gemiddeld 151 kg restafval duidelijk beter dan gemeente Eindhoven en Valkenswaard met respectievelijk 244 en 247 kg restafval per inwoner per jaar.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 15/59

Kilogram huishoudelijk RESTafval per inwoner 400

300 247

244

232

200 151 230

234

218

Valkenswaard

Gemid.3 gem.

100 136

0 Eindhoven

Geldrop-Mierlo

Figuur 7 Hoeveelheid restafval (kg/inw/jaar) Cure-gemeenten vergeleken De volgende frequentiegrafiek toont de hoeveelheden huishoudelijk restafval (kg/inw.) en het aantal gemeenten dat binnen de betreffende categorie valt. Uit de grafiek blijkt dat 74 gemeenten (24%) minder dan 100 kg/inw. restafval inzamelen in 2021. En 13 gemeenten zamelen zelfs minder dan 50 kg/inw. in. De positie van de drie Cure-gemeenten is in deze grafiek gevisualiseerd.

Figuur 8 Hoeveelheid restafval (kg/inw/jaar) Nederlandse gemeenten (peiljaar 2021) Dit verschil is ook terug te zien in de relatieve hoeveelheid restafval ten opzichte van de hoeveelheid grondstoffen in de gemeente, het afvalscheidingspercentage. Daarin heeft gemeente Geldrop-Mierlo met 71% een duidelijk betere prestatie dan gemeente Eindhoven en Valkenswaard met respectievelijk 51% en 57%.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 16/59

Percentage grondstofscheiding 100%

71%

75%

57% 51%

54% Gemid.3 gem.

50%

25%

0% Eindhoven

Geldrop-Mierlo

Valkenswaard

Gemid.3 gem.

Figuur 9 Afvalscheidingspercentage (verhouding grondstoffen/restafval) Cure-gemeenten In het restafval dat aan huis wordt ingezameld zijn nog veel grondstoffen aanwezig, hetgeen door middel van sorteeranalyses inzichtelijk is gemaakt11. De grootste hoeveelheid bestaat uit GFT en PBD (76 en 29 kg), gevolgd door OPK, Luiers en glas (17, 11 en 9 kg). Met ander woorden in het restafval zitten nog minstens (opgeteld) 140 kg/inw. recyclebare grondstoffen. Dit betreft 60% van het huishoudelijk restafval.

2.5 Wat zijn de bevindingen op afvalbeleid en de afvalprestaties? • De gemeenten hebben door hun autonome beleidskeuzes verschillende afvalbeheerprestaties. Gemiddeld genomen presteren de Cure-gemeenten minder goed dan andere Nederlandse gemeenten. Met name Geldrop-Mierlo en Valkenswaard met een lagere stedelijkheid (en minder hoogbouw) zouden nog beter moeten kunnen presteren, maar ook voor gemeente Eindhoven zijn er goede voorbeelden van grote gemeenten in dezelfde stedelijkheidsklasse die beter presteren. • De beleidsverantwoordelijkheid en -bevoegdheid voor het (huishoudelijk) afvalen grondstoffenbeleid ligt bij de individuele gemeenten, ook het initiatief om verbeteringen op te pakken ligt bij de gemeenten. Over de formele dan wel gewenste rol van Cure daarbij wordt door betrokkenen verschillend gedacht. Bijvoorbeeld uitsluitend ter toetsing van de technische uitvoerbaarheid en/of proactief adviserend en/of verantwoordelijk voor het voorbereiden van concrete beleidsvoorstellen. • De door de gemeente vastgestelde ambities en (beleids)kaders op het gebied van afval- en grondstoffen zijn niet als concrete ambities en kaders aan Cure meegegeven. Wel wordt Cure geacht een bijdrage te leveren aan de gestelde doelen ten aanzien van reductie van huishoudelijk restafval en meer gescheiden recyclebare

11

Bronnen: Sorteeranalyse Eindhoven (2020) en Geldrop-Mierlo (2021). Voor Valkenswaard zijn landelijke referentiecijfers (bron Rijkswaterstaat) gebruikt. De vermelde waarden zijn een gewogen gemiddelde van de drie gemeenten en in het kader van dit rekenkameronderzoek bedoeld ter indicatie. Ten behoeve van beleidsevaluatie en -voorbereiding is het gewenst dat elke gemeente de eigen prestaties hanteert.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 17/59

grondstoffen. Echter de handelingsruimte qua bevoegdheden en (eigen) verantwoordelijkheden van Cure is daarbij beperkt. Want elke gemeente bepaalt autonoom het gemeentelijk beleid waaronder de keuze voor inzamelsystematiek (halen of brengen), het serviceniveau (zoals inzamelfrequentie) het acceptatiebeleid (wel of geen diftar, wel of niet betalen voor bepaalde stromen op de milieustraat). De rol van Cure op dit vlak kan onder de taak (GR-tekst) “technische advisering” worden geschaard. Cure adviseert bij gemeentelijke beleidsinitiatieven op deze terreinen over de technische uitvoerbaarheid. Ook werkt Cure mee aan het voorbereiden van beleidsplannen in de drie gemeenten. • Min of meer automatisch richt Cure zich op die zaken waarvoor zij wel bevoegd en verantwoordelijk is, namelijk de verwerking van ingezamelde afval- en grondstofstromen en de mogelijk innovatieve technieken die kunnen bijdragen aan de duurzaamheidsdoelen van de gemeenten. • De insteek van Cure en de Cure-gemeenten op Renescience heeft de doorontwikkeling van het afvalbeleid in deze gemeenten redelijk stilgezet gedurende een periode: er zijn tot zeg 2020 weinig grotere beleidswijzigingen doorgezet. Daarom zijn de doelstellingen ook niet dichterbij gekomen en zijn er redelijk gelijkblijvende afvalbeheerprestaties.