Raadsvoorstel Sturing en eigendom van collectieve warmte- en koudevoorzieningen

gemeente Eindhoven Inboeknummer

21bst00037

Dossiernummer

21.04.751

B&W beslisdatum

26 januari 2021

Raadsvoorstel Sturing en eigendom van collectieve warmte- en koudevoorzieningen Inleiding Eindhoven moet in 2050 aardgasvrij zijn. Het nationale klimaatakkoord geeft gemeenten daarbij een regierol. Eind 2021 maakt elke gemeente een Transitievisie Warmte met een beeld van de toekomstige warmtevoorziening en een routekaart. Uit het raadsbesluit Uitgangspunten Warmtetransitie en Warmtevisie 2020 volgden al de volgende inzichten: Warmtekaart (wat en waar?) >60% van de stad: individuele oplossingen zijn meest waarschijnlijk. 10 - 40% van de stad: mogelijk collectieve warmtevoorzieningen.

Routekaart (hoe en wanneer?) De transitie verloopt hier stapsgewijs, met een eigen tempo voor elk gebouw. Meestal zijn nog (grote) kostenreducties nodig. Deze oplossingen zijn gemiddeld het komende decennium beter betaalbaar dan all-elektric en hernieuwbaar gas.

Met dit raadsvoorstel bepaalt de gemeente haar visie op de lokale warmtemarkt voor collectieve warmte- en koudevoorzieningen (in het kort “warmtevoorziening”, zie definities in bijlage 1). Uit de warmtevisie 2020 blijkt dat de wijken met een collectieve warmtevoorziening het snelst in aanmerking komen voor een traject om aardgasvrij te worden. Door het vervallen van de gas aansluitplicht zijn er bovendien nieuwbouwontwikkelingen waar collectieve voorzieningen een mogelijke oplossing zijn. Daarom is op korte termijn behoefte aan duidelijkheid over wie de warmtevoorziening realiseert en onder welke voorwaarden. Dit is een richtinggevend raadsvoorstel. Definitieve besluitvorming over gemeentelijke investeringen in warmtevoorzieningen volgt op projectbasis. Het voorstel overbrugt de periode tot de Warmtewet 2 (“Wet collectieve warmtevoorziening”). Daarna evalueren we of de maatregelen in deze nota nog steeds nodig zijn. Het voorstel bouwt voort op de commissienotitie Sturing en Eigendom van collectieve Warmte- en koudevoorzieningen (september 2020). De raadscommissie had een positieve grondhouding voor publiek eigendom van warmtevoorzieningen en sympathie voor particuliere of coöperatieve eigendomsvormen.

De raadscommissie heeft gevraagd om de financiële impact, haalbaarheid en betaalbaarheid van de uitgangspunten in de commissienotitie uit te werken, met aandacht voor draagvlak onder inwoners en bedrijven. Dit raadsvoorstel heeft een relatie met raadsvoorstel: “Instellen Egalisatiereserve Transitievisie Warmte”. ■

Wettelijke taak: vaststellen Transitievisie Warmte en juridische verankering

■

Kerntaak gekoppeld aan het werkprogramma van het college: Warmtetransitie

Inboeknummer 21bst00037

Doelstelling 55% CO2 reductie in 2030, onder andere door middel van aardgasvrije verwarming Voorstel 1. Instemmen met de visie voor de lokale warmtemarkt in bijlage 2. 2.

Instemmen dat we ook in lopende gebiedsontwikkelingen in de binnenstad en spoorzone streven naar publiek of particulier (juridisch) eigendom van collectieve warmtevoorzieningen en dat knelpunten in planning of financiën een reden kunnen zijn om hiervan af te wijken met een collegebesluit en een RIB naar de raad.

3.

Instemmen om kleine uitbreidingen van de gemeentelijke warmtevoorziening en de daarvoor benodigde duurzame broncapaciteit, onder te blijven brengen binnen de gemeentelijke organisatie, tot evaluatie in 2023.

4.

Instemmen dat het portfolio-rendement van gemeentelijke warmte-investeringen het “redelijke rendement” van Autoriteit Consument en Markt volgt (momenteel 6%).

Argumenten 1.1 Deze visie sluit aan bij de uitgangspunten uit de Commissienotitie De visie op de lokale warmtemarkt beschrijft dat de gemeente een rol vervult als aandeelhouder in warmtevoorzieningen én als regisseur van particuliere, publieke en private keten-partners. De beschreven regisseursrol sluit aan bij de rol van gemeenten in het ontwerp wetsvoorstel Warmtewet 2. Beide rollen zijn nodig voor betaalbare, rechtvaardig verdeelde en duurzame warmte. De visie biedt een optimale balans tussen het realiseren van deze doelen en de risico’s voor de gemeente. Financieel risico worden beperkt door het aangaan van publieke partnerschappen. Het groeimodel voor particulier eigenaarschap via warmte-coöperaties biedt inwoners en bedrijven directe zeggenschap en verdienmogelijkheden in de energietransitie. De visie benut de kracht van de private warmtemarkt via overheidsopdrachten zoals concessies, contracten of publiek-privaat partnerschap en biedt de markt verdienmodellen. Tot slot biedt de visie een ingroeimodel voor de huidige en al geplande warmtevoorzieningen. De commissienotitie in bijlage 4 is bevat een onderbouwing van de visie op de warmtemarkt. 1.2 Het is verantwoord om als gemeente te investeren in warmtevoorzieningen, mits het totale projectenportfolio voldoet aan een veilig risicoprofiel.

De intentie om als gemeente te investeringen in warmtevoorzieningen, roept de vraag op wat hiervan de impact is op de gemeentelijke begroting. In de praktijk draaien we de vraag om: onder welke voorwaarden kan de gemeente verantwoorde investeringen in warmtevoorzieningen doen, zodat er geen negatieve impact is op de begroting? Belangrijk uitgangspunt is dat de gemeente een rendements-eis van circa 6% hanteert voor het totale portfolio van warmte-projecten (zie argument 4.1). Daarom kan de gemeente alleen investeren in projecten met een hoog risico of laag rendement als er al een reserve is opgebouwd uit rendabele projecten of als hogere overheden bijdragen. Een diepgaande beoordeling van risico’s is pas mogelijk bij concrete investeringsvoorstellen, maar een groot aantal risico’s komt voor in elk warmte-project. Daarom bevat bijlage 3 een door het college vastgestelde algemene risico-analyse, die

2

Inboeknummer 21bst00037

dient als kader voor toekomstige risicoanalyses op projectbasis. Deze algemene risicoanalyse wordt op basis van de eerste drie investeringsbesluiten voor warmtevoorzieningen stapsgewijs verbeterd, bijvoorbeeld met een kwantificering van risico’s en het vaststellen van een risico-plafond. Merk op dat financiële tegenvallers, ook met professioneel risicomanagement, nooit helemaal uit te sluiten zijn. 1.3 Warmtevoorzieningen in nieuwbouw en bestaande bouw vullen elkaar aan Het combineren van warmte-projecten in nieuwbouw en bestaande bouw levert een belangrijke bijdrage aan de haalbaarheid van de warmtetransitie. Veelal rendabele warmte-projecten in nieuwbouw, kunnen de gezonde tegenhanger zijn van nietrendabele warmte-projecten in bestaande bouw. Ook ruimtelijk kunnen nieuwbouw en bestaande bouw elkaar versterken. Bijvoorbeeld: tot hoge temperatuur verwarmd water, verwarmt woningen in bestaande bouw, waarna het afgekoelde water de basiswarmte van nieuwbouwwoningen verzorgt. 2.1 Publieke eigendomsposities in het centrum zijn cruciaal voor de toekomstige toegankelijkheid en betaalbaarheid van energievoorzieningen Het plannen van de energievoorziening in het centrum is buitengewoon complex. Sinds 2018 is de gas-aansluitplicht in nieuwbouw vervallen. Sindsdien maakt veel nieuwbouw gebruik van Warmte-koude-opslag (WKO) en warmte-koudenetten.

De warmtevoorziening voor nieuwbouw moet passen in de drukke ondergrond, rekening houden met andere nieuwbouwplannen én met de toekomstige warmtevoorziening in aangrenzende bestaande bebouwing. Dat vraagt om intensieve regulering. Zolang er nog geen complete visies en plannen zijn en nationale wetgeving in ontwikkeling is, kan de gemeente beperkt regie voeren. Publieke eigendomsposities helpen om op de warmtevoorziening te sturen. Een warmtevoorziening heeft kenmerken van een natuurlijk monopolie. Aanleg van een alternatieve warmtevoorziening is dan niet economisch haalbaar. Daarnaast is er in de ondergrond vaak plek voor één warmtevoorziening. Zelfs een begin met de aanleg van een warmtevoorziening kan tot een onomkeerbare situatie leiden. Dit beslispunt is met name van toepassing het Stadhuisplein, Emmasingelkwadrant, en de Vestdijk omgeving. Op locaties waar er anterieure overeenkomsten zijn is deelname aan publieke warmtevoorzieningen vrijwillig. 3.1 Een tijdelijk “warmtebedrijf” binnen de gemeentelijke organisatie biedt continuïteit, terwijl we kennis opbouwen en een organisatie-ontwerp maken voor verdere groei. De beperkte restcapaciteit van de biomassacentrale Meerhoven beperkt de groeimogelijkheden van de gemeentelijke warmtevoorziening rond Meerhoven. De komende drie jaar verwachten we enkel uitbreiding met een paar honderd woningen in Proeftuin ’t Ven-Lievendaal.

Daarnaast verduurzamen we de gemeentelijke warmtevoorziening in Meerhoven de komende decennia met nieuwe bronnen. Deze kleine groei is financieel en organisatorisch te realiseren onder het huidige model: het gemeentelijke “warmtebedrijf” dat al 10 jaar is onderbracht binnen de ambtelijke organisatie. Door het kleinschalig zelf ontwikkelen van warmtevoorzieningen bouwen de ambtelijke en politieke organisaties kennis op. Ondertussen bereiden we een collegebesluit voor een toekomstgericht bedrijfsmodel voor. Wanneer het publieke

3

Inboeknummer 21bst00037

warmtenet groeit, biedt een warmtebedrijf op afstand verbonden mogelijkheden voor risicobeheersing en partnerschappen met overheden, eindgebruikers of marktpartijen. 4.1 Portfoliosturing draagt bij aan betaalbare warmte en gelijkheid in tariefstelling. Het ene gebied is duurder om aan te sluiten op een warmtevoorziening dan het andere. Om te voorkómen dat alleen de lucratieve gebieden in aanmerking komen voor een warmtevoorziening en om kosten voor de eindgebruiker te kunnen verevenen, is het belangrijk om rendementen van meer en minder rendabele projecten te middelen binnen het portfolio van het gemeentelijke “warmtebedrijf”. Voor gezond en uitvoerbaar portfoliomanagement stellen we een portfolio-rendement en egalisatiereserve voor. Het redelijke rendement op basis van ACM richtlijnen heeft voor de gemeente als doel om risico’s af te dekken, niet om winst te maken. De kaders voor de egalisatiereserve zijn opgenomen in het parallelle raadsvoorstel “Instellen Egalisatiereserve Energietransitie” Kanttekeningen 1.1 Het is denkbaar dat we deze visie over een paar jaar bij moeten stellen. Zonder visie op de lokale warmtemarkt kunnen we niet vooruit. Daarom kiezen we richting en bouwen we daarbij zoveel mogelijk flexibiliteit in. Maar veranderende wetgeving en landelijk beleid vergt bereidheid om de visie later bij te sturen.

1.2 Deze visie is groots, maar we bouwen warmtevoorzieningen stap voor stap. De overheid gaat niet makkelijk over tot ondernemende activiteiten. Het streven naar overwegend publieke en particuliere warmte-koude-voorzieningen is veelbetekenend. We nemen daarom overzichtelijke stappen en beheersen risico’s door per warmteproject een investeringsbesluit en afweging te maken. 1.3 Ook een private warmtemarkt heeft impact op de overheidsfinanciën. Het alternatief voor bovenstaande voorstellen, een privaat gedreven warmtemarkt, vergt een regulerende rol van de gemeente en op korte termijn financiële ondersteuning. Een private warmtemarkt heeft het voordeel dat ondernemingsrisico’s niet drukken op belastinggeld. De overheid maakt echter wel kosten waar geen overheidsopbrengsten tegenover staan. En een privaat bedrijf draagt opbrengsten af aan aandeelhouders. Deze middelen vloeien niet terug naar in de energietransitie, wat vanwege het publieke karakter van de voorzieningen moeilijk uitlegbaar kan zijn aan de inwoner. 1.4 De uitvoering van deze visie vergt kaders van andere beleidsterreinen. De schaalsprong die nodig is voor de warmtetransitie, komt tegelijk met de algemene schaalsprong die Eindhoven wil maken op het gebied van mobiliteit, groen, wonen, arbeidsplaatsen en water.

Op zeer korte termijn ontstaat de behoefte aan gemeentebreed beleid om de diverse ruimtelijke ingrepen in samenhang te plannen en bekostigen. 1.5 Uitvoering van de voorstellen vergt juridische kaders én overleg met partners Het is belangrijk om de geschetste visie uit beslispunt 1 te formaliseren in regelgeving en door afspraken te maken met warmtebedrijven. We zullen gebruik maken van juridische kaders, zoals beleidsregels en verordeningen. Sterkere sturing op de markt wordt naar verwachting mogelijk met ingang van de Warmtewet 2. Naast juridische sturing door de

4

Inboeknummer 21bst00037

overheid is overleg met mogelijke partners nodig om nader te bepalen waar belangen en ambities overlappen en onder welke voorwaarden samenwerking mogelijk is. 1.6 In de pionierbuurt Woensel Zuid West onderzoeken Ennatuurlijk en woningbouwcorporaties de haalbaarheid van een collectieve warmtevoorziening In het Woensel Zuid West, bestaande uit 7 buurten, loopt mede op initiatief van de woningbouwcorporaties en Ennatuurlijk sinds 2019 een haalbaarheidsonderzoek voor uitbreiding van het warmtenet van Ennatuurlijk. Dit onderzoek moet antwoord geven op de vraag of de markt in staat is om een aantrekkelijke uniform aanbod voor warmtelevering te doen en of er bij de corporaties voldoende commitment is voor een collectieve warmtevoorziening. De gemeente faciliteert het gesprek. Het is nog niet zeker dat een volledig duurzaam warmtenet haalbaar is en op welke termijn. Ook zijn er nog meerdere modellen denkbaar voor de governance van de warmtevoorziening in dit gebied. Het is daarbij van belang dat de gemeentelijke beleidsdoelstellingen en uitgangspunten zo goed mogelijk geborgd worden. 1.7 De meningen in de stad over warmtenetten en de warmtemarkt zijn divers In de aanloop naar dit raadsvoorstel is gesproken met corporatiebestuurders, Ennatuurlijk en actieve leden van de Stichting Stadswarmte en 040 energie.

Corporatiebestuurders gaven de voorkeur aan één stadsbreed warmtebedrijf met een meerderheidsaandeel voor de gemeente, mits dit overheidsbedrijf marktconforme of lagere tarieven voor eindgebruiker biedt. De bestuurders zien ook graag de deskundigheid uit de markt benut, bijvoorbeeld door private minderheidsaandelen. Ennatuurlijk heeft net als de Gemeente Eindhoven bestaande warmtenetten in Eindhoven. Ennatuurlijk heeft haar thuisbasis in Eindhoven en ziet de stad als één van haar belangrijkste groeimarkten. Het bedrijf investeert de komende jaren flink in verduurzaming van haar netwerken en bronnen. Ennatuurlijk wil graag waar mogelijk nog meer samenwerken met de Gemeente Eindhoven aan innovatieve en maatschappelijk optimale oplossingen in de hele warmteketen van bron tot eindgebruiker. De betrokkenen bij de Stichting Stadswarmte en 040 energie staan kritisch tegenover collectieve warmtevoorzieningen. Men vraagt aandacht voor transparante tarieven, duurzame bronnen, isolatie van de woningen en keuzeruimte voor de eindgebruiker. 2.1 Eind 2021 nemen we een integraal besluit over de energievoorziening van Knoop XL Binnen de gebiedsontwikkeling Knoop XL zijn veel partijen actief met wie samenwerkingen in ontwikkeling zijn.

Samen met de belanghebbenden in het gebied onderzoeken we de beste energieoplossingen voor Knoop XL, met de uitgangspunten uit deze nota als startpunt voor het gesprek. Daarbij houden we rekening met andere belangen binnen het gebied en met de energieoplossingen in omliggende wijken. 4.1 Warmteprojecten in de bestaande bouw zijn zelden rendabel zonder subsidie. Om te komen tot sluitende businesscases voor warmtevoorzieningen, zijn de komende jaren in veel gevallen nog subsidies of garantstellingen nodig. De Rijksoverheid is aan zet om met oplossingen te komen voor de meerkosten van warmtevoorzieningen ten opzichte van een aardgasvoorziening. Zonder (Rijks)bijdragen, biedt de voorgestelde

5

Inboeknummer 21bst00037

strategie voor gemeentelijke warmte-investeringen een organisatorische basis om warmtevoorzieningen te ontwikkelen, maar is het dekken van meerkosten ten opzichte van aardgas een belangrijk punt, dat binnen het strategisch investeringskader of per investeringsbesluit nadere uitwerking vergt. Kosten De kosten voor de rol van de gemeente als warmte-regisseur zijn vooralsnog gedekt via vaste formatie. Voor de verdere professionalisering en doorontwikkeling van het gemeentelijke warmtebedrijf voorzien we een strategische investering van naar verwachting: € 250.000 per jaar in 2021, 2022 en 2023 voor tijdelijke formatie en externe advieskosten. Deze kosten worden dan gedekt uit de reserve Intensiveringsmiddelen duurzaamheid die in de begroting 2021 door de raad zijn vastgesteld. De verdere uitgewerkte bestemming van deze intensiveringsmiddelen, de bijbehorende begrotingswijziging en onttrekking uit de reserve is voorzien in een collegebesluit begin 2021, samen met de overige onttrekkingen uit deze reserve. De intensiveringsmiddelen zijn incidenteel en voldoende om uitwerking van dit raadsvoorstel te starten. Na 2022 zijn structurele middelen nodig voor continuering en uitbreiding van de rol warmteregisseur en mogelijk incidentele middelen voor uitwerking van de aandeelhoudersrol.

Communicatie Publiekscommunicatie over deze raadsnota krijgt een plek in de communicatie over de Transitievisie Warmte tussen maart en december 2021. Daarnaast zoeken we in 2021 verdere afstemming met private eigenaren en initiatiefnemers van warmtevoorzieningen. Planning en uitvoering 2021 2e kwartaal: Mogelijk raadsbesluit tijdelijke beleidsregels en verordeningen. 2021 4e kwartaal: Raadsbesluit Transitievisie Warmte. 2021 4e kwartaal: Collegevoorstel Ontwikkelplan gemeentelijk warmtebedrijf, gemeentelijke investeringen bredere warmtemarkt en warmte-regie. 2022: Energie- en duurzame bronnenstrategie warmtenet Meerhoven – ’t Ven. Evaluatie Volledige evaluatie van dit raadsbesluit is gepland voor 2026, gelijktijdig met de 5-jarige evaluatie van de Transitievisie Warmte. In 2023, wanneer meer duidelijkheid is over de Warmtewet 2 en landelijke middelen, plannen we een tussenevaluatie.

6

Inboeknummer 21bst00037

Bijlage(n) 1. Definities en begrippen 2. Visie op de warmte-koude-markt 3. Algemene risico-analyse gemeentelijke warmte-investeringen 4. Commissienotitie Eigendom en Sturing van Warmte- en Koudenetten 

De bijlagen worden meegestuurd

Een ontwerpraadsbesluit bieden wij u hierbij ter vaststelling aan.

Burgemeester en wethouders van Eindhoven, , secretaris.

7

Inboeknummer 21bst00037

Raadsbesluit De raad van de gemeente Eindhoven; gezien het voorstel van burgemeester en wethouders van 26 januari 2021; Sturing en eigendom van collectieve warmte- en koudevoorzieningen. gelet op de behandeling in de meningsvormende vergadering van 9 maart 2021; gelet op de Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming provincies, gemeenten, waterschappen en openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba;

besluit: 1.

Instemmen met de visie voor de lokale warmtemarkt in bijlage 2.

2.

Instemmen dat we ook in lopende gebiedsontwikkelingen in de binnenstad en spoorzone streven naar publiek of particulier (juridisch) eigendom van collectieve warmtevoorzieningen en dat knelpunten in planning of financiën een reden kunnen zijn om hiervan af te wijken met een collegebesluit en een RIB naar de raad.

3.

Instemmen om kleine uitbreidingen van de gemeentelijke warmtevoorziening en de daarvoor benodigde duurzame broncapaciteit, onder te blijven brengen binnen de gemeentelijke organisatie, tot evaluatie in 2023.

4.

Instemmen dat het portfolio-rendement van gemeentelijke warmte-investeringen het “redelijke rendement” van Autoriteit Consument en Markt volgt (momenteel 6%).

Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 16 maart 2021.

J. Verbruggen, griffier.

8