Bijlage 4 - Commissienotitie Sturing en eigendom warmte- koudenetten

gemeente Eindhoven Inboeknummer 5039118 Dossiernummer 20bst00749 15 juni 2020

Commissie notitie Onderwerp: Sturing en eigendom warmte- en koudenetten Inleiding Eindhoven moet in 2050 aardgasvrij zijn. Zoals afgesproken in het nationale klimaatakkoord, hebben gemeenten daarbij een regierol. Eind 2021 maakt elke gemeente een Transitievisie Warmte met een beeld van de toekomstige warmtevoorziening en een routekaart hoe daar te komen. In het raadsbesluit Uitgangspunten Warmtetransitie (februari 2020) is deze commissienotitie aangekondigd, zodat de raad kan meedenken over het eigendom en sturing van warmtenetten. Warmtenetten zijn een verzameling van warmtebronnen, zoals aardwarmte of biomassa, gekoppeld aan een netwerk van warmtetransport-leidingen naar de afnemers (zie ook bijlage 1: begrippen en definities).Warmtenetten blijken belangrijk voor een inclusieve, duurzame warmtevoorziening, naast duurzame elektriciteit, waterstof en biogas. Het produceren en leveren van elektriciteit en gas is een gereguleerde markt met concurrentie. Dit model vindt zijn oorsprong in gemeentelijke nutsbedrijven. Elektriciteitsen gasnetten zijn van netbeheerders zoals Enexis. Enexis heeft alleen publieke aandeelhouders. Het transporttarief van elektriciteit en gas is gesocialiseerd: iedereen betaalt hetzelfde. Bij warmte- en koude netten ligt er meer verantwoordelijkheid en invloed bij marktpartijen.

Vanwege het lokale en relatief kleinschalige karakter is de hele warmteketen (van bron tot en met levering) (zie bijlage 1 voor begrippen uit deze notitie) vaak in handen van één monopolist. De Autoriteit Consument en Markt bepaalt maximum tarieven voor consumenten en klein-zakelijke aansluitingen. De transitie aardgasvrij is al in gang gezet. Sinds 2018 moeten alle nieuwbouwontwikkelingen aardgasvrij zijn. Voor 10 tot 50% van de bestaande bebouwing in Eindhoven biedt een warmtenet op termijn een oplossing. We verwachten dus een toename van het aantal warmtenetten. Voor een duurzame warmtevoorziening is het belangrijk dat zoveel mogelijk afnemers een betaalbare aansluiting krijgen en voor lange termijn verzekerd zijn van levering. Uit onderzoek blijkt dat warmtenetten in het begin van de warmtetransitie relatief makkelijk technisch en financieel haalbaar zijn. Toch zijn warmtenetten meestal nog (veel) duurder dan aardgas; er is sprake van marktfalen. Bovendien zijn duurzame warmtebronnen in Eindhoven schaars. De overheid is nodig voor rechtvaardig verdeelde en betaalbare warmte .

Inboeknummer 5039118

De Rijksoverheid wil de rol van gemeenten in de warmtemarkt versterken. In de Warmtewet 2.0 kunnen gemeenten vanaf 2022/2023 de grenzen van warmtenetten binnen een “warmtekavel” definiëren en een warmteleverancier voor dat kavel aanwijzen. Warmteleveranciers krijgen de plicht om alle afnemers binnen een toegewezen “kavel” aan te sluiten en moeten duurzame warmtebronnen gebruiken (zie bijlagen 2-4). Uiteindelijk bepaalt de gemeente zelf welke rol zij binnen een duurzame warmtevoorziening vervult. Vooruitlopend op de Warmtewet van het Rijk, onze Transitievisie Warmte en omdat enkele gebiedsontwikkelingen er om vragen, willen wij met de commissie de rol van de gemeente bij warmte- en koude netten verkennen. Deze commissienotitie is een opmaat naar een gelijknamig raadsvoorstel eind 2020. Bij voorbaat staat vast dat beleid over warmte- en koudenetten vanwege vele onzekerheden richtinggevend en niet dwingend kan zijn en dat frequente bijstelling nodig is. ■

Wettelijke taak: >2022 vaststellen warmtekavels (onder voorbehoud warmtewet 2.0)

■

Kerntaak gekoppeld aan het werkprogramma van het college: Warmtetransitie

Advies gevraagd aan de commissie over: De uitgangspunten voor de rol van de gemeente bij warmte- en koude netten. Inzichten uit het advies van Berenschot (bijlage 5) en het traject Warmtewet 2.0 zijn hieronder vertaald in zes uitgangspunten waarover we graag uw mening horen voordat we de verdere uitwerking starten. Het betreft de volgende concept uitgangspunten: 1.

drie algemene uitgangspunten (1 t/m 3) en;

2.

drie daarvan afgeleide uitgangpunten voor de opgaven in Eindhoven (4 t/m 6).

Algemene uitgangspunten. Diverse adviesinstituten adviseren om warmtenetten een publiek karakter te geven, of een nutsvoorziening te maken zoals bij elektriciteit en gas. Publiek eigendom leent zich voor het sturen op een integraal warmte- en energiesysteem (definitie in bijlage 1). Ook maakt publiek eigendom maximale sturing op publieke doelen mogelijk. In het raadsvoorstel Uitgangspunten Warmtetransitie zijn drie doelen vastgesteld: impact, inclusief en innovatie. Met deze doelen en landelijke ontwikkelingen als basis, hanteren we de volgende voorlopige uitgangspunten: 1.

Het publiek belang gaat boven het commercieel belang;

2.

We willen adaptief blijven bij de stapsgewijze ontwikkeling van warmtenetten; en

3.

Tenminste het netwerkdeel van warmtenetten is een publieke voorziening;

Uitgangspunten per opgave. Er zijn nog veel wettelijke en financiële onzekerheden die het voorlopig moeilijk maken om als gemeente eenduidig regie te voeren in de energietransitie. Dat leidt er toe dat de rol van de gemeente, afhankelijk van de opgave, verschillend wordt ingevuld. Afhankelijk van de opgaven komen we tot de volgende voorlopige uitgangspunten voor warmtenetten: 4.

Bij bestaande bouw kiezen we voor gemeentelijk eigendom van de warmtenetten;

5.

Bij gebiedsontwikkelingen wijzen we als gemeente een eigenaar aan;

6.

Bij initiatieven van derden moedigen we energie-coöperaties aan.

2

Inboeknummer 5039118

Tabel 1: rol gemeente bij warmtenetten per opgave

Rol

Bestaande bouw

Gebiedsontwikkeling

Initiatieven van derden

Gemeentelijk eigendom

Gemeentelijke aanwijzing

Begeleiden van een energie-

eigenaar (publiek of

coöperatie

privaat) Omschrijving

Gemeente ontwikkelt

Gemeente contracteert na

Een collectief van bewoners

warmtenetten. Gemeente

energie-verkenning een

of bedrijven wil samen een

verkent mogelijkheden voor

externe partij, gemeente

warmtenet ontwikkelen en

samenwerking met andere

zelf of een samenwerking.

daar eigenaar van worden. De

publieke partijen.

gemeente ondersteunt hen daarbij.

Argumenten 1. Betaalbare, toegankelijke en duurzame warmte is een primaire levensbehoefte Duurzame warmte is schaars. En hoe duurzamer de warmte, hoe duurder vaak het warmtenet. Om te zorgen dat er betaalbare duurzame aansluitingen komen voor alle inwoners, is het nodig dat warmtebedrijven toegang tot warmtenetten laten prevaleren over het maken van winst. Hiervoor is het bijvoorbeeld nodig dat rendementen van meer en minder rendabele warmte-projecten gemiddeld worden binnen het portfolio van een warmtebedrijf, zodat ook minder rendabele gebieden aangesloten kunnen worden. Of dat een warmtebedrijf kiest voor een duurdere maar meer duurzame warmtebron en daarbij rekening houdt met de inzet van bronnen op warmtenet-overstijgend niveau. Dit kan botsen met commerciële belangen, zeker in een monopolistische markt, waar de private bedrijven relatief veel zeggenschap hebben en de klant relatief weinig. 2. De warmtetransitie vergt stapsgewijze bijstelling van de visie op warmtevoorzieningen en dus stapsgewijze planvorming en investeringsbeslissingen voor warmtenetten. Het is nog onzeker hoe het uiteindelijke warmte- en energiesysteem er uit gaat zien. In 2021 maken we een eerste Transitievisie Warmte, maar dit is een bewegend doel; bijstelling zal in de jaren daarna nodig zijn.

Het is daarom wenselijk om investeringsbeslissingen steeds geleidelijk te nemen, om te kunnen steunen op zoveel en actueel mogelijke informatie en inzicht. Ook de randvoorwaarden voor de warmtetransitie zijn nog onzeker. Ten eerste financieel. Warmtenetten zijn vaak nog verliesgevend. Er kunnen meer (subsidie)middelen beschikbaar komen voor warmtenetten, maar ook minder. Ten tweede juridisch. Het is nog onzeker in hoeverre de warmtewet 2.0 nog aangepast wordt of overschreven door opvolgende wetstrajecten voor de energiemarkt. Ten derde technisch. Nationaal en internationaal is de inzet op innovatie in de energie- en warmtemarkt enorm. Dit kan leiden tot een uitbreiding van de mogelijke oplossingen of tot kostendalingen. Deze onzekere situatie leidt soms tot marktfalen en een vacuüm voor effectieve regulering van marktwerking. Vooralsnog lijken private posities in het Eindhovens warmtesysteem mogelijk, mits zij opereren onder regie van de gemeente of vanuit een overheidsopdracht. De markt heeft veel kennis en ervaring om de grote nieuwbouwopgave in Eindhoven te ondersteunen.

3

Inboeknummer 5039118

3. Publiek eigendom van de warmte-infrastructuur is het meest toekomstvast, omdat integratie van warmte- elektriciteits- en gasnetten mogelijk blijft. De energietransitie vraagt om een verdergaande integratie van de verschillende modaliteiten (warmte, elektriciteit én gas) in het energiesysteem. Omdat de energievoorziening van de gebouwde omgeving, industrie en mobiliteit meer verknoopt raakt, is integraal ontwerp en assetmanagement van elektriciteit-, gas- en warmteinfrastructuur nodig. Ook is er behoefte aan omzetting van elektriciteit in waterstof als bron voor hoge temperatuur warmtenetten bij piek-vraag en om de piek-productie van elektriciteit nuttig in te kunnen zetten. Deze integratie is zeer complex of onmogelijk, wanneer de netwerken voor warmte, gas en elektriciteit in verschillende handen zijn en anders georganiseerd zijn. Publiek eigendom van warmtenetten of publiek netwerkbeheer houdt alle opties voor de toekomstige energiemarkt open. Bij warmtenetten in private handen is nog onduidelijk of en hoe de toekomstige integratie van energiemodaliteiten vorm kan krijgen. Aanvullend op de benodigde integratie van warmte, elektriciteit en gas, zijn ook uitgangspunt 1 en 2 redenen om te kiezen voor publiek eigendom van warmtenetten. 4. Voor bestaande bouw zijn de kaders voor energietransitie (nog) onduidelijk: de gemeente is aan zet.

Gemeentelijk eigendom van warmtenetten in de bestaande bebouwing, al dan niet samen met publieke partners, is zeker de komende jaren de enige reële optie. De gemeente heeft om de volgende redenen (nog) onvoldoende mogelijkheden om kaders te stellen aan de markt voor het bereiken van doelen in bestaande bebouwing:

1. Door hoge onrendabele toppen in combinatie met een niet-transparante kostenstructuur van warmteleveranciers en onduidelijkheid over welke overheidslaag aan de lat staat voor subsidies, is het niet mogelijk om een reëel subsidiebedrag te bepalen en te sturen op een optimale prijs-kwaliteitverhouding.

2. Ontbreken van juridische sturingsmogelijkheden. Huidige wetgevingsinstrumenten (Warmtewet, Wro en Aanbestedingswet) en wetgeving in ontwerp zijn nog ontoereikend om te sturen op optimale inzet van duurzame warmtebronnen. Gemeentelijk eigendom van warmte- en koudenetten is adaptief en flexibel: overdracht aan particulieren of de markt blijft mogelijk. Andersom is het niet mogelijk om commercieel of particulier bezit terug te vorderen voor het publiek belang. Eindhoven heeft al eigen warmtenetten in Meerhoven en daarmee de ervaring om op te schalen richting buurten zoals ’t Ven, Park Forum en de Generalenbuurt. Toch is het belangrijk om kritisch te blijven over project- en portfoliorisico’s: de continuïteit van aansluitingen, variaties in kostprijs, nieuwe Rijks-kaders en bestuurlijke risico’s. In de wereld van warmteleveranciers is het gebruikelijk risico’s af te dekken door met rendementseisen een buffer op te bouwen. Op basis van de pionierbuurten ontwikkelt Eindhoven een afwegingskader om inzichtelijk te maken welke warmte-projecten in aanmerking komen voor gemeentelijke investeringen, en onder welke voorwaarden. Uit Rotterdam en Amsterdam blijkt verder dat een zorgvuldig ontwerp van de governance voor warmtevoorzieningen én uitvoering daarvan bestuurlijke risico’s voorkómt. Het afwegingskader en het ontwerp van de governance worden opgenomen in het

4

Inboeknummer 5039118

raadsvoorstel ‘Sturing en eigendom warmte- en koudenetten’. Overigens zijn uitzonderingen mogelijk. Buurten in Woensel Zuidwest, bijvoorbeeld, zijn mogelijk met het aangrenzende private warmtenet van Ennatuurlijk tegen relatief lage kosten aardgasvrij te maken, in lijn met het landelijke Startmotorakkoord. 5. Bij gebiedsontwikkelingen is publiek eigenaarschap nodig als er veel onzekerheden in de tijd zijn en is privaat eigenaarschap mogelijk in afgebakende clusters. De gebouwen in de nieuwe gebiedsontwikkelingen moeten aardgasvrij zijn. De vraag naar duurzame warmte is dus groot en vaak ook gebundeld via projectontwikkelaars. Omdat deze gebouwen vanaf het begin bovendien heel goed geïsoleerd moeten worden, is de markt, anders dan bij bestaande bebouwing, in staat om voor deze nieuwe gebouwen aan alle afnemers een duurzame oplossing aan te bieden tegen redelijke tarieven. Er is echter geen prikkel in de markt om ook nabijgelegen bestaande gebouwen aan te sluiten of om voor de meest duurzame oplossing te kiezen. Daarnaast leidt een groot geschakeld warmtesysteem tot een concentratie van macht als het eigendom bij één private partij ligt. Of het is denkbaar dat partijen bij District-E, Lichthoven, Edge, VDMA, de Heuvel en het Stadhuisplein de warmtevoorzieningen binnen de eigen percelen of binnen het eigen bedrijfsresultaat optimaliseren.

Dit is suboptimaal voor de benutting van de bodem en het verdelen van de beschikbare capaciteit van energiebronnen. Sturing van de gemeente is dus altijd nodig om de nadelen van marktwerking te mitigeren. Onderzoek moet per ontwikkelcluster uitwijzen of een private, een publieke of een publiek-private warmtevoorziening het meest doelmatig is. Eigendom bij een marktpartij is kansrijker, wanneer de schaal van een warmtenet op het niveau van een nieuwbouwcluster is en blijft of meer en minder rendabele aansluitingen in een gebied met dezelfde warmteleverancier in balans zijn. Publiek- private samenwerking komt in beeld als de beoogde warmtevoorziening ook warmte gaat leveren over de grenzen van de gebiedsontwikkeling. Of wanneer warmtenetten stapsgewijs over een lange periode tot stand komen, waardoor tussentijdse strategische aanpassingen aan de geplande warmtevoorzieningen nodig zijn. Aan de basis van de samenwerking ligt een energievisie, zoals die wordt opgesteld voor Knoop XL, de binnenstad en de spoorzone. In deze gebiedsontwikkelingen is maximale uitnutting van bodemwarmte en koude door warmte-koude-opslag het beste voor de stad. Voor aangrenzende bestaande bebouwing zijn warmtenetten niet kansrijk, maar ook nog niet uit te sluiten. In deze situatie kiest de gemeente een partij om samen een warmtenet te realiseren.

Om de gemeente in deze rol te versterken, stelt de gemeente (stapsgewijs) een Masterplan Bodemenergie op en vraagt de gemeente de vergunningen voor bodemenergie aan. Dit is pionieren, zeker totdat de nieuwe warmtewet 2.0 van kracht is. 6. Particulier eigendom: zeggenschap creëert draagvlak. Private en publieke warmtenetten beperken de keuzevrijheid van afnemers en hebben door de monopolistische markt soms een slecht imago. In andere landen zoals Denemarken zijn warmtenetten vaak in handen van het collectief aan afnemers. De afnemers bepalen de bedrijfsstrategie en profiteren van eventuele winsten. In

5

Inboeknummer 5039118

utiliteitsbouw komt privaat eigenaarschap van warmte- en koudenetten (WKO) veel voor. In de woningbouw veel minder, omdat samenspraak tussen meerdere eigenaren juridisch en praktisch belemmeringen kent. Nederland heeft historisch een sterk centraal gestuurde energiemarkt en daarop geënte structuren en wetgeving. Het Deense model is daarom niet één op één over te nemen. Nadeel van particulier eigendom is dat er geen verevening plaatsvindt tussen meer en minder rendabele warmtenetten. Het is nodig dat de gemeente kaders stelt om te zorgen dat het particuliere warmtenet goed wordt ingebed in het grotere energiesysteem. Uitgangspunten voor raadsvoorstel Sturing en Eigendom warmte Het raadsvoorstel Sturing en Eigendom Warmte- en Koudenetten, wat later dit jaar in de raad komt, gaat aanvullend op bovenstaande thema’s in op het volgende: 1.

Afwegingskader warmte-investeringen om te helpen besluiten welke projecten onder welke voorwaarden in aanmerking komen voor gemeentelijke investeringen.

2.

Instellen van een reserve voor sturing op portfolio-niveau bij gemeentelijke projecten om exploitatieresultaten project-overstijgend te egaliseren.

3.

Governance van de gemeentelijk warmtenetten. We gebruiken het door de raad vastgestelde deelnemingenbeleid in de Nota op afstand verbonden.

Aanvullend op het raadsvoorstel werken we aan het volgende: 1.

Bestaande netten van derden: afspraken over samenwerken aan verduurzaming aanvullend op sturing via wettelijk instrumentarium.

2.

Een bodemenergieplan voor WKOs en een warmte-energievisie in de centrumzone, afgestemd op grondwaterbeheer en de ruimtevraag van andere functies.

3.

Het verkennen van publiek-private samenwerkingsmodellen voor Knoop-XL.

Procesafspraken Twee gebieden lopen met keuzes voor de warmtevoorziening vooruit op de Transitievisie Warmte: de centrumzone en Knoop XL. Om voor deze gebieden een keuze te maken over de warmtevoorziening en het eigendom daarvan wordt eind 2020 een raadsvoorstel Sturing en Eigendom Warmte- en koudenetten in het vooruitzicht gesteld. De voorliggende commissienotitie is een opmaat richting het raadsvoorstel. De samenhang tussen diverse dossiers staat schematisch in bijlage 6. Bijlagen 1. Begrippen en definities warmtenetten en warmtemarkt 2. Kamerbrief Warmtewet 2.0 3. Kamerbrief Tariefregulering in Warmtewet 2 4. Notitie VNG & IPO Warmtewet 2 5. Berenschot rapportage: Verkenning governance warmtetransitie Eindhoven 6. Samenhang beleidsnota’s met warmte- of energiethema’s Burgemeester en wethouders van Eindhoven, secretaris

6