Bijlage 1 - Rekenkamerrapport Beter sturen op Cure 230312

• De focus op nascheiden richt zich hoofdzakelijk op plastic verpakkingen en drankenkartons in het huishoudelijk restafval. Als goed voorbeeld noemen we de Omrin-gemeenten (Friesland). Deze gemeenten zijn het verst met nascheiden en nemen vrijwel allen verdere maatregelen om de afvalscheiding te stimuleren, waaronder diftar. • De gemeenten hebben verschillend afvalbeleid in doelstellingen, termijnen, maatregelen en werken weinig samen. Zo verschillen de doelstellingen op korte termijn van maximaal 150 tot 100 tot 30 kg restafval per inwoner per jaar voor 2025-2030, zijn de maatregelen hoe daar te komen verschillend van diftar met eerste aanzet tot omgekeerd inzamelen tot feitelijk geen maatregelen en zijn de gemeenten weinig bezig met de samenwerking op afvalbeleid binnen Cure. • De lange termijn doelstellingen van de drie gemeenten convergeren richting 95 tot 100% circulair in 2040 dan wel 2050. • Cure heeft geen doelstellingen op gebied van afvalbeleid (meegekregen) en hanteert geen format c.q. concept voor een specifiek afvalbeleid van de gemeenten. Er zijn – op basis van de stukken – geen aanwijzingen dat Cure stuurt op eenduidige dienstverlening in de uitvoering. • Cure zet als enkele jaren voornamelijk in op nascheiding waar het gaat om het kunnen realiseren van de beleidsdoelstellingen. En geeft nog in 2022 aan dat veel

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 18/59

gemeenten de beleidsdoelen op afvalbeleid niet halen. Deze informatie is echter niet volledig: er zijn juist steeds meer gemeenten die laten zien dat zij met een combinatie van bronscheiding (diftar en omgekeerd inzamelen) en nasorteren de beleidsdoelen wel degelijk halen. In figuur 10 en in de bijlagen Grondstoffenmonitor staan de samenstelling van het huishoudelijk restafval. • De gemeenten verschillen in hun opvatting over de rol van Cure ten aanzien van beleidsvorming: Eindhoven en Geldrop-Mierlo hebben recent (2021) beleid laten vaststellen, Valkenswaard geeft aan dat Cure het initiatief voor beleidsvoorbereiding zou moeten nemen. Samenstelling huishoudelijk fijn restafval Gebaseerd op 212 kg fijn restafval per inwoner en sorteeranalyse.

Rest

Grondstof

PMD Luiers

Textiel Glas OPK

figuur 3Figuur 10 Samenstelling huishoudelijk restafval (kg/inw/jaar)

GFT

78% Herbruikbare grondstoffen in het restafval

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 19/59

3. Gemeenschappelijke Regeling Cure In dit hoofdstuk wordt het functioneren en presteren van de gemeenschappelijke regeling Cure beschreven. Voor de beschrijving van het besturingsmodel gebruiken we het volgende figuur. Het figuur maakt onderscheid tussen de verticale eigendomsrelatie van de drie gemeenten (governance) en de horizontale relatie (opdrachtgever-opdrachtnemer).

Figuur 11 Modelmatige weergave besturingsmodel Cure

3.1 Sturing via de eigendomslijn De colleges van de gemeenten Eindhoven, Geldrop-Mierlo en Valkenswaard hebben gezamenlijk de gemeenschappelijke regeling Cure opgericht met als doel: behartigen van – en tot stand brengen van een samenwerking tussen – de deelnemende gemeenten op het terrein van beheer van huishoudelijke afvalstoffen en daarmee samenhangende taken, met in achtneming van de Wet milieubeheer en het door de overheid gevoerde afvalstoffenbeleid. Cure mag ook van één of enkele deelnemende gemeenten aanvullende opdrachten aannemen om belangen te behartigen. Hiervoor gelden specifieke kostendoorrekeningen. Voor dit doel heeft de regeling een uitvoerende en een staftaak. De uitvoerende taak is gericht op de inzameling, vervoer en opslag van afvalstoffen, het beheer en vermarkten van afvalstoffen en de klachtenafhandeling. De staftaak is gericht op onder meer technische advisering inzake afvalbeleid, afvalinzameling en afvalverwerking aan de gemeenten, kenniscentrum voor vermarkten van afvalstoffen, projectuitvoering, afvalregistratie, communicatie en de bedrijfsvoering van de GR. Het bestuur van de regeling berust bij het Algemeen Bestuur (AB) en Dagelijks Bestuur (DB). In het AB nemen per deelnemende gemeente 2 leden plaats, waarvan er één in het DB-zitting neemt. De AB vergaderingen zijn openbaar.

Het AB stelt een reglement van orde vast voor de taakopvatting van het DB. De vergaderingen van het DB zijn niet

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 20/59

openbaar. Het AB kiest de voorzitter van het AB en DB. Voor de regeling wordt een directeur benoemd in de vorm van een secretaris van de regeling. Dit wordt op voordracht van het DB door het AB gedaan. Voor de verdere uitvoering heeft de secretaris een staf. De staf geeft uitvoering aan de staftaken van de regeling. Artikel 25 van de GR meldt dat de rechtspositieregeling voor het personeel van gemeente Eindhoven van toepassing is voor het personeel in dienst van het lichaam. Gesprekspartner van Cure geeft aan dat het merendeel van het personeel de TLN cao12 volgt. Het AB stelt de meerjaren- en jaarlijkse beleidsplannen vast, inclusief de meerjarenraming. En stelt verder de begroting vast, de rekening, de winstbestemming/verliesdekking, voorwaarden van toetreding en uittreding, en deelnemingen in andere vennootschappen of regelingen. Het DB bereidt deze stukken voor en heeft aanvullend de bevoegdheid tot het aangaan van samenwerkingsverbanden met derden en geldleningen binnen het investeringsplan. Betrokkenheid van de gemeenteraad De rol van de gemeenteraden is geregeld in artikel 26, lid 3 waarin de gemeenteraden in staat gesteld worden om een zienswijze op de begroting te geven aan het DB. Het DB biedt de zienswijzen samen met de ontwerpbegroting aan het AB aan. Verder vindt elk 5e jaar na oprichting (opgericht in 2013, eerste evaluatie in 2017 en tweede in 2022) plaats.

En omvat in elk geval een analyse naar de prijs-kwaliteitverhouding van de verrichte diensten, juridisch functioneren en administratief beheer. Vanuit de gesprekken met vertegenwoordigingen van de drie gemeenteraden komen de volgende punten naar voren over de (gewenste) betrokkenheid: 1) Cure is een goede uitvoerder van de inzameling van het huishoudelijk afval. Er is tevredenheid bij inwoners over de kwaliteit van de geleverde dienstverlening en de afvalstoffenheffing is onder controle. 2) Het is voor een aantal raadsleden onduidelijk waarom de gemeente participeert in de gemeenschappelijke regeling en welke doelen de gemeente nastreeft in de samenwerking met de andere deelnemers in de regeling. 3) Het Renescienceproject heeft veel tijd en aandacht gevraagd vanuit de gemeenteraad, dat geeft ook een bepaalde kleuring aan de projecten die door Cure in het vervolg worden opgepakt. 4) De sturing via enkel een zienwijze op de begroting wordt als beperkend en onvoldoende ervaren. 5) Sommige raadsleden vinden Cure te klein als organisatie om innovaties te ondernemen, sommige raadsleden geven aan dat het elektrisch rijden en het nieuwe pand goede voorbeelden zijn van het functioneren van Cure.

12 Cao Beroepsgoederenvervoer.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 21/59

De onderzoeker hebben in drie afzonderlijke sessies met de raden c.q. raadsleden een toelichting gegeven op dit rekenkameronderzoek en gevraagd naar de ervaringen en aandachtspunten met betrekking tot Cure. Enkele specifieke reacties die daarbij zijn gegeven vindt u in het volgende overzicht. Enkele specifieke reacties raadsleden Eindhoven • Een gemeenschappelijke regeling met één grote gemeente en twee kleinere leidt tot een bepaalde dynamiek. • Het is lastig om onderscheid te maken waar de gemeente voor verantwoordelijk is en waar Cure. Bijvoorbeeld met betrekking tot bijplaatsing. Wie draagt nu de verantwoordelijkheid voor het oplossen en aanpakken van dit probleem? • Een absolute strategie (met strategische koers en concrete ambities) ontbreekt. • Versnelling en gedragsbeïnvloeding staan nu als speerpunten in het bestuursakkoord. Dit vergt een aanpak waarvoor andere kwaliteiten benodigd zijn. Is Cure daar de partij voor? Enkele specifieke reacties raadsleden Geldrop-Mierlo • Cure is voornamelijk onze ophaaldienst en draagt zorgt voor de verwerking van de ingezamelde afval- en grondstoffen. • Een redelijk ‘eigenwijze’ inzameldienst die – vooral in het verleden – met ongevraagde (nascheidings) initiatieven is gestart. • De boodschap (van de raad aan college en Cure) om vroegtijdiger te informeren is bij Cure wel goed aangekomen en er is verbetering.

• Desondanks zijn raadsleden minder tevreden over de informatie en communicatie op het gebied van projecten en onderzoeken die in Cure-verband worden uitgevoerd. • Het recente proces van beleidsanalyse en -voorbereiding is voornamelijk door de gemeente zelf uitgevoerd. Cure heeft meegekeken, want moet het beleid uiteindelijk uitvoeren, maar had geen zware rol. • Gemist wordt het “leren van elkaar”. Cure als platform voor samenwerking en kennisdelen tussen en door de gemeenten. Enkele specifieke reacties raadsleden Valkenswaard • Uitvoerend is Cure een goede organisatie. Maar of ze daarmee ook goed zijn op beleidsmatig en innovatief gebied is de vraag. Ook vanwege de schaalgrootte. Wellicht moet overwogen worden dat Cure zich volledig richt op de uitvoering van inzameldiensten. En voor de ontwikkeling van (gemeentelijke) afval- en grondstoffenbeleid een andere vorm/organisatie wordt gevonden. • Cure kan feitelijk onvoldoende functioneren in deze vorm met één heel grote gemeente en twee kleine(re) gemeenten. Dit geeft onvoldoende balans. Gevoelsmatig: Eindhoven bepaalt. • De kaders vanuit de raad Valkenswaard zijn uit 2012 (gemeentelijk afvalplan) en

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 22/59

dat maakt het lastig om scherp te hebben waarop gecontroleerd en gestuurd kan worden. Analyse jaarrekening en jaarverslag Cure Cure brengt jaarlijks een jaarverslag uit waarmee de regeling een beschrijving geeft van de uitgevoerde activiteiten en financiële gegevens. In de P&C cyclus wordt met het jaarverslag verantwoording afgelegd. Op basis van analyse van het jaarverslag 2021 vallen de volgende zaken op: • In de jaarcijfers zijn de voorbereidingskosten opgenomen voor het nascheidingsproject (€ 250.000)13. • Er zit een groot verschil in het investeringsbedrag voor vrachtwagens en de realisatie (€ 3,4 miljoen voordelig). Deze wordt in het jaarverslag niet verder geduid14. • In de realisatiecijfers 2020 zijn de afboekingen van Renescience opgenomen, hetgeen leidt tot een groot negatief saldo ten opzichte van begroting. Tegelijkertijd zijn er behoorlijke afwijkingen te zien op: overhead (€ 428.000 nadelig) en direct personeel (€ 186.000 nadelig). De voordelen uit de verwerkingskosten, inzamelmiddelen en tractie vallen daarbij in het niet. • Op pagina 39 zijn de realisatiecijfers opgenomen van 2018 en 2019 en begroting 2019. Dat zou 2020 moeten zijn15. • Over de bezoldiging directeur: op pagina 63 van het jaarverslag 2021 wordt melding gemaakt van de bezoldiging van de directeur. Daarin is ook de omvang van het dienstverband vermeld, namelijk 1,11 Fte.

Dit wordt verder niet toegelicht16. • Over de bezoldiging AB: op pagina 64 van het jaarverslag 2021 blijkt dat leden van het Algemeen Bestuur een bezoldiging hebben ontvangen, en deze terug moeten betalen17. Jaarverslag en rekening worden door Cure zelf opgesteld en de rekening gecontroleerd door de accountant. Dit wordt aangeboden aan het DB van Cure. Deze keurt het concept

13 Vanuit Cure wordt – het kader van een ambtelijk wederhoor (check op juistheid) – aangegeven dat de voor-

bereidingskosten voor nascheiding ultimo 2021 € 0 zijn. De balanspost is in 2021 grotendeels vrijgevallen (desinvestering) en een bedrag ad € 350.000 (de waarde van de ondergrondse aanleg van energievoorzieningen en van de vergunning) is geherrubriceerd naar de Materieel Vaste Activa, Terreininrichting. 14 Cure: “de reden is vertraging in aanbestedingstrajecten en lange levertijden voor zero-emissievoertuigen.” 15 Cure: “een vervelende fout die onopgemerkt is gebleven. (Alleen) de kolomtitels zijn fout, de cijfers kloppen

wel.” 16 Cure: “binnen de GR wordt een dienstverband van 36 uur per week gezien als 1 fte. De directeur heeft een

dienstverband van 40 uur per week. Dat is dus 1,11 fte.). Verder valt op dat de bezoldiging gestegen is tussen 2020 en 2021 met afgerond € 23.000. De bezoldiging blijft ook met de stijging dus onder de WNT-norm. 17 Cure: “dit is een kopieerfout die tot op heden onopgemerkt is gebleven. Er is dus géén bezoldiging aan be-

stuursleden betaald, en er hoeft niets te worden terugbetaald).”

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 23/59

goed en zet deze ter vaststelling door aan het AB. Het AB stelt het verslag en rekening definitief vast en neem een besluit over het resultaat. De stukken worden nadien ter informatie aan de raden verstuurd. Met ingang van 2023 moet Cure de stukken (die zijn besproken en besloten in het AB) publiceren via de website.

3.2 Sturing in de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie Het opdrachtgever-opdrachtnemerschap is op drie manieren vastgelegd: via de regeling, via het beleid en via de afvalstoffenverordening en bijbehorend besluit. Het takenpakket uit de regeling is de basis voor de inrichting van het opdrachtgever-opdrachtnemerschap tussen Cure en de drie gemeenten, maar geeft ook de mogelijkheid om aanvullend taken af te spreken tussen één of enkele gemeenten en Cure. Voor de drie Cure-gemeenten geldt hierbij dat zij dezelfde taken van Cure afnemen en dat Cure aanvullend specifieke dienstverlening op het beheer en onderhoud van ondergrondse containers voor enkele buurgemeenten vervult. Tabel 1 Dienstverlening per Cure-gemeente (bron Cure jaarverslag 2021)

18

Het afvalbeleid is voor de drie gemeenten verschillend ingevuld. Gemeenten Eindhoven en Geldorp-Mierlo hebben in 2021 het afvalbeleid vastgelegd en gemeente Valkenswaard in 2012. De richting van dit afvalbeleid is duidelijk: naar een afvalloze maatschappij op lange termijn. De weg om daar te komen verschilt per gemeente, de samenwerking tussen de gemeenten strekt niet tot beleidsniveau. In de afvalstoffenverordening en het bijbehorende uitvoeringsbesluit zijn de inzamelfrequenties en aanbiedregels voor het afval in de gemeenten opgenomen. De afvalstoffenverordening van gemeente Eindhoven is in 2021 vastgesteld, voor de gemeente GeldropMierlo in 2022, en gemeente Valkenswaard in 2022. Verdere afspraken komen voort uit

18 Uit KplusV (2022).

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 24/59

de afvalstoffenverordening en uitvoeringsbesluiten van de gemeenten en de vertaling daarvan naar de begroting van Cure. Verdere prestaties zoals responstijd bij meldingen, rapporteren over geleverde prestaties, kwaliteitsniveau van voertuigen (beeld, duurzaamheid), minimaliseren van overlast voor omwonenden, et cetera, zijn verder niet vastgelegd in bijvoorbeeld een dienstverleningsovereenkomst of service level agreement. Uitkomsten periodieke evaluatie governance De gemeenschappelijke regeling wordt elke 5 jaar geëvalueerd. De evaluatie in 2017 is uitgevoerd door KplusV. De bevindingen zijn destijds weergegeven in een implementatieplan (zie bijlage C). Alle in het plan opgenomen onderdelen zijn in de loop van de jaren daarna uitgevoerd. Het laatste onderdeel dat is uitgevoerd betrof het functiehuis. (zie bijlage C bij 7.). De meest recente evaluatie is begin 2022 door het AB afgerond met het aannemen van een implementatieplan. Deze evaluatie is uitgevoerd door KplusV. In dit implementatieplan zijn de volgende acties benoemd: • Algemeen strategisch: accordering van de evaluatie door de colleges van de drie gemeenten, uitwerking van strategisch beleidsplan Cure (najaar 2022) en daarmee agendering van de toekomstbestendige schaal van GR Cure met het oog op afvaldoelstellingen en effectieve en efficiënte bedrijfsvoering.

• Te maken keuzes die leiden tot een aanpassing van de GR tekst: aanpassingen op basis van de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen en aanvullend voorstellen om versterking van de democratische legitimatie te organiseren, explicitering van de adviestaken van Cure voor afvalbeleid, explicitering van het takenpakket. Deze maatregel ligt – volgens het implementatieplan – bij de colleges en gemeenteraden in de zin van een visievorming op Cure. • Aanpassing van de GR tekst: naast tekstuele en wettelijke noodzakelijke aanpassingen, aanpassing van de reguliere evaluatie naar eens in de 4 jaar, verplicht versus optioneel takenpakket in de af te nemen dienstverlening van Cure. • Structuur systeem en bedrijfsvoering: doorontwikkeling van personeelsbeleid als onderdeel van het strategisch beleidsplan, inzet van communicatie (afgerond), vertaling van strategisch plan naar prestatie-indicatoren, prolongeren van adequate financiële beheer van Cure. • Samenwerking met gemeenten: prestaties en uitvoering: adviseren over het bereiken van een trendbreuk in de milieuprestaties en verbeteringen in de dienstverlening. • Samenwerking gemeenten: relationeel: expliciteren van de taken van gemeenten versus de taken van Cure en bijbehorende overlegstructuur (afgerond). • Ontwikkeling en innovatie: acties om tot een goede projectgovernance voor de nascheiding te komen.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 25/59

Cure in de relatie college-gemeenteraad De gemeenteraden staan – conform de inrichting van de regeling – op afstand van het functioneren. Er zijn feitelijk drie mogelijkheden voor de raden om sturing te geven: 1. Bij oprichting van de regeling worden de kaders meegegeven en kunnen wensen of bedenkingen meegegeven worden aan het college. 2. Het meegeven van zienswijzen op de begroting van Cure. 3. Het formuleren van kaders voor het college, waarbinnen Cure gehouden is aan de uitvoering daarvan. Oprichting van de gemeenschappelijke regeling Op basis van Wet gemeenschappelijke regeling artikel 1.3 en 1.4 hebben gemeenteraden invloed op de inrichting van de gemeenschappelijke regeling bij oprichting. Zij worden in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven op het voornemen een regeling in te richten (artikel 1.3) en moeten toestemming verlenen aan het college (artikel 1.4). Verder mogen zij alleen bij zwaarwegende argumenten hun toestemming onthouden. Feitelijk vormt daarmee het toetredingsbesluit een kader voor het college bij de inrichting, taken, doelen en het functioneren van de gemeenschappelijke regeling. Geldrop-Mierlo (30 oktober 2012): De raad geeft het college toestemming om de gemeenschappelijke regeling op te richten met de andere twee gemeenten. De tarieven mogen als gevolg van de nieuwe regeling niet stijgen.

Het gaat om een langdurige samenwerking, waarbij het gemeentelijk beleid het kader is (en de uitvoering van taken voeding geeft aan het beleidsproces) en geen commerciële taken (bedrijfsafval). Eindhoven (13 november 2012): De raad geeft het college toestemming om de gemeenschappelijke regeling op te richten met de andere twee gemeenten. De tarieven mogen als gevolg van de nieuwe regeling niet stijgen. In het raadsvoorstel is benoemd dat beleid bij de gemeenten blijft, maar dat Cure een adviserende rol krijgt bij de doorwerking van het beleid in de uitvoering. Verder wordt een voordeel verwacht op kennis (ontwikkeling), vermarkting van afval- en grondstoffen en registraties. Valkenswaard (20 december 2012): De raad geeft het college toestemming om de gemeenschappelijke regeling op te richten met de andere twee gemeenten. De wettelijke taken op het gebied van het beheer van huishoudelijke afvalstoffen dienen ook ná 2013 geborgd te zijn op een zodanige wijze dat de werkzaamheden op een kostenefficiënte, marktconforme en bovenal flexibele wijze uitgevoerd worden. De randvoorwaarde daarbij is dat de hoogte van de tarieven van de afvalstoffenheffing niet mag stijgen.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 26/59

Zienswijzen op de begroting en andere raadsstukken In de praktijk is Cure verlengd lokaal bestuur. Oftewel als ware een eigen afdeling van de gemeente. In de regeling is daartoe opgenomen dat de gemeenteraden hun zienswijze kunnen geven op de begroting. Verder worden de jaarstukken van Cure ter kennisname aan de gemeenteraden gestuurd. De volgende tabel geeft een overzicht van hetgeen met betrekking tot Cure in de gemeenteraden behandeld is en wordt in de afgelopen jaren. Tabel 2 Overzicht behandeling Cure in de gemeente Taskforce19

Vijfjaarlijkse Evaluatie

Begroting

Jaarstukken

Eindhoven

Ter kennisname.

Jaarlijks een zienswijze.

Ter kennisname.

GeldropMierlo

Geen brief gevonden in raadsinformatiesysteem.

Geen brief te vinden in raadsinformatiesysteem. Geen brief te vinden in raadsinformatiesysteem.

Jaarlijks een zienswijze.

Valkenswaard

Geen brief vanuit Cure, wel een informatiebrief over de stand van zaken vanuit het college.

Geen brief te vinden in raadsinformatiesysteem.

Jaarlijks een zienswijze.

Ter kennisname, gevolgd door raadsvragen. Ter kennisname.

Voortgangsrapportages Ter kennisname.

Ter kennisname.

Ter kennisname.

Nascheiding

Overige

Als onderdeel van strategisch beleid.

Afvalscheiding in een notendop (1A4).

Geen informatie te vinden in raadsinformatiesysteem.20 Themabijeenkomst in de gemeenteraad (mei 2021).

In bijlage D vindt u een samenvatting van de zienswijzen die door de drie raden in de afgelopen jaren zijn gegeven. In het algemeen wordt de begroting voldoende transparant en duidelijk beoordeeld. De raad van Eindhoven geeft in het algemeen een uitgebreide reactie op de begroting. De raden van Geldrop-Mierlo en Valkenswaard hebben veelal geen inhoudelijke opmerkingen, maar geven jaarlijks aan dat Cure zich moet blijven inspannen om verhoging van afvalstoffenheffing voor de inwoners te stoppen. Vanuit deze analyse is duidelijk dat Cure vanuit de eigendomslijn de jaarstukken en begroting met de gemeenteraden tijdig deelt en de gemeenteraden zelf aan zet zijn om deze te agenderen en bespreken. Voor de zienswijze op de begroting wordt daartoe in alle drie de gemeenten ook actie ondernomen vanuit de raden. De uitkomst van de vijfjaarlijkse

19

In ambtelijk wederhoor meldt Cure: In alle drie Cure-gemeenten is op dezelfde dag, dezelfde brief gestuurd over het advies van de Taskforce en het besluit van het DB daarop. 20 In ambtelijk wederhoor (feitencheck) meldt Cure: In Geldrop-Mierlo heeft de raad verzocht om een evaluatie van het project REnescience. Deze is daarna naar alle drie de gemeenten gestuurd.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 27/59

evaluatie is in geen van de drie raadsinformatiesystemen terug te vinden. Vanuit de opdrachtgeversrol is er een diffuus beeld. Enerzijds deelt Cure voldoende informatie door middel van de voortgangsrapportages en begroting over de (voortgang) van projecten en financiële consequenties. Anderzijds is een concrete opdracht voor bijvoorbeeld het financieren van het nascheidingsproject niet door de gemeenteraad genomen, maar ligt dit bij het Algemeen Bestuur van de regeling. Dit wordt ook in de evaluatie door KplusV bevestigd: “de gemeenteraden hebben het gevoel dat zij onvoldoende geinformeerd worden over de niet-reguliere bedrijfsvoering (innovatieve ontwikkelingen)”.

3.3 Benchmark huishoudelijk afval De drie gemeenten nemen alle drie deel aan de benchmark Huishoudelijk Afval van de NVRD21. Bij de benchmark worden gemeenten met elkaar vergeleken op basis van milieu, inzamelkosten, dienstverleningsscore en bedrijfsvaardigheden. De volgende tabel geeft de uitkomsten weer voor de drie gemeenten, op basis van de rapportages 202122. Tabel 3 Overzicht uitkomsten benchmark 2021 (peiljaar 2020)

Milieu – Restafval

Eindhoven

Geldrop-Mierlo

Valkenswaard

Score t.o.v. benchmark

Score t.o.v. Cure

Score t.o.v. benchmark

Boven het gemiddelde

Onder het gemiddelde

Boven het gemiddelde

Boven het gemiddelde

Onder het gemiddelde

Boven het gemiddelde

Onder het gemiddelde

Onder het gemiddelde

Gelijk aan gemiddelde

Onder het gemiddelde

Boven het gemiddelde

Onder het gemiddelde

Boven het gemiddelde

Onder het gemiddelde

Onder het gemiddelde

(kg/inw) Kosten – Fijn restafval (€/aansluiting)23 Kosten – GFT (€/aansluiting) Dienstverlening – Score dienstverlening grondstoffen Bedrijfsvaardigheden - Arbeidsproductiviteit Kleur = gunstig ten opzichte van benchmarkgemiddelde Kleur = ongunstig ten opzichte van benchmarkgemiddelde

Het is opvallend dat een vergelijking op het niveau van Cure ontbreekt bij deze analyses: op basis daarvan kunnen de prestaties van Cure afgeleid worden. Op basis van de benchmarkgegevens zelf is het lastig om te bepalen in welke mate Cure wel of niet goed functioneert ten opzichte van andere samenwerkingsverbanden. De volgende paragraaf zoomt nader in op de kostenefficiëntie van het afvalbeheer in de drie gemeenten.

21 Koninklijke Vereniging voor Afval- en Reinigingsmanagement. Branchevereniging. 22 De rapportage Geldrop-Mierlo heeft een afwijkende opzet ten opzicht van de rapportages Eindhoven en Val-

kenswaard. In de volgende paragraaf heeft IPR Normag de uitkomsten van de drie benchmarks bewerkt (voor wat betreft het onderdeel kosten-efficiëntie). 23 In paragraaf 3.4 volgt een nadere analyse van de (inzamel)kosten. Daar wordt ook geconstateerd

dat de interpretatie van de cijfers (in de bestuursnotitie) niet correct is.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 28/59

3.4 Kostenefficiëntie huishoudelijk afvalbeheer De kosten voor inzamelen Cure doet, c.q. de Cure-gemeenten doen periodiek (om het jaar) mee aan de Benchmark Huishoudelijk Afval die onder auspiciën van de NVRD en Rijkswaterstaat wordt uitgevoerd. In deze benchmark vergelijken gemeenten en publieke organisaties hun aanpak en prestaties op het gebied van afvalbeheer. Op basis van deze benchmark wordt ook inzicht verkregen in de kostenefficiëntie van het huishoudelijk afvalbeheer in de drie gemeenten en door Cure, ten opzichte van referentie gemeenten en publieke organisaties. Voor een goede vergelijkbaarheid worden referentiegemeenten en -organisaties ingedeeld in hoogbouwklassen A tot en met D. Geldrop-Mierlo en Valkenswaard vallen in hoogbouw klasse C (20 t/m 29% hoogbouw), Eindhoven in klasse B (30 t/m 49% hoogbouw). Cure presenteert de uitkomsten aan het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling in een bestuursnotitie. Het meest recente peiljaar is 2020. Dit betekent dat in de komende maanden een nieuwe benchmarkrapportage peiljaar 2022 beschikbaar zal zijn. IPR Normag heeft op basis van de beschikbare benchmarkrapportages (peiljaar 2020) een samenvattend overzicht gemaakt van de inzamelkosten. Zowel de kosten per aansluiting als de kosten per ton.

De score ten opzichte van de referentiegroep wordt geduid met een verkeerslicht: groen = beter dan het klasse-gemiddelde (< 5%), oranje = gelijk aan klassegemiddelde (-5 tot + 5% verschil) en rood = slechter dan het klasse-gemiddelde (> 5%). Vooraf is belangrijk om te melden dat de kostenefficiëntie van het afvalbeheer sterk samenhangt met de beleidseffectiviteit c.q. de mate waarin de gemeente erin slaagt de hoeveelheid huishoudelijk restafval te verminderen, en meer recyclebare grondstoffen gescheiden in te zamelen. Het verwerken van huishoudelijk restafval is ten opzichte van het recyclen van gescheiden grondstoffen in het algemeen (fors) duurder. Niet in de laatste plaats vanwege de fiscalisering van het verbranden van restafval, waarbij voor elke ton inmiddels € 35,70 Afvalstoffenbelasting moet worden betaald. Dit betekent dat de kosten voor het inzamelen van huishoudelijk restafval per huishouden hoog zijn ten opzichte van de benchmark, maar de inzamelkosten van restafval per ton juist laag vanwege de (zeker in Eindhoven en Valkenswaard) grote hoeveelheid huishoudelijk restafval. Dit is dus een nuancerende opmerking. Daar staat echter tegenover dat de kosten per aansluiting tot uiting komen in de afvalstoffenheffing die door de inwoners moet worden opgebracht.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 29/59

Figuur 12 Benchmark - Inzamelkosten per materiaalstroom (bewerking IPR Normag) Inzamelkosten per materiaalstroom (€ per aansluiting) Valkenswaard Fijn restafval 30 = Groente, fruit en tuinafval (GFT) 18 = Oud papier en karton 7 = Plastic, metalen en drankenkartons 4 = Glas verpakkingen 3 = Textiel 1 = Grof vuil aan huis 0 Milieustraat 29 = Bijplaatsingen 0

Geldrop Benchmark Mierlo klasse C 21 = 28 9 = 18 12 = 11 13 = 13 2 = 3 2 = 2 38 = 4 nb 18 nb 3

Eindhoven 32 = 9 = 9 = 2 = 2 = 1 = 0 17 = 2 =

Benchmark klasse B 30 17 13 13 3 2 4 16 2

Inzamelkosten = de kosten die gemoeid zijn met de inzameling (tot aan overslag), exclusief overhead en winstopslag en BTW. Deze kosten bestaan uit personele kosten, voertuigkosten en kosten van inzamelmiddelen (kapitaallasten, beheer- en onderhoudskosten). Grofvuil Geldrop-Mierlo inclusief bijplaatsing. Legenda = beter dan het klassegemiddelde < 5%

= gelijk aan klassegemiddelde max -5 tot + 5% = slechter dan klassegemiddelde > 5% Bron: Benchmark Huishoudelijk Afval, NVRD, peiljaar 2020. Bewerking IPR Normag.

Op basis van deze tabel wordt geconcludeerd dat de kostenefficiëntie van Cure voor de meeste materiaalstromen vergelijkbaar of beter is in vergelijking met referentiegemeenten- en publieke organisaties. Wel is een aantal uitkomsten opvallend zoals een aantal forse afwijkingen van het benchmark gemiddelde. Wat IPR Normag betreft aanleiding voor nadere verklaring. Het nadeel van deze benchmark is dat uitsluitend de kosten voor het inzamelen worden meegenomen. Ten opzichte van de totale kosten (Begroting 2020 herzien) zijn slechts 47% (gewogen gemiddeld) van de totale kosten onderdeel van deze benchmark. Zie Bijlage F. Zowel in gesprekken met ambtelijk betrokkenen als ook met Cure wordt door henzelf gewezen op de mate waarin deze benchmark geschikt is om de prestaties van Cure te beoordelen. “Deze Benchmark geeft geen goed beeld van de Cure organisatie omdat de benchmark activiteiten vergelijkt die in ons geval versnipperd liggen over Cure en de gemeentelijke afdelingen en daardoor geen betrouwbare info geven over Cure.” Daarom bevelen wij aan om mee te doen met een andere benchmark variant. De Benchmark Huishoudelijk Afval variant Vergelijking Gemeenten. Daarbij worden de afvalbeheerprestaties en alle kosten van het afvalbeheer in elk van de drie gemeenten vergeleken met andere (niet geanonimiseerde) gemeenten.

In deze gemeenten-benchmark worden alle kosten voor het huishoudelijk afvalbeheer mee beoordeeld. Dus niet alleen de kosten voor het inzamelen, maar ook de kosten voor de verwerking en andere (algemene) kosten aan de kant van Cure én de gemeente zelf. Een nadere verdieping (kosten gemeente versus kosten Cure) is dan nog wel nodig. Op basis hiervan kan een beter beeld worden gekregen van de (integrale) kostenefficiëntie van de gemeente en Cure. Definitie Inzamelkosten conform de in Cure verband gevolgde benchmark Bedrijfsvergelijking: de kosten die gemoeid zijn met de inzameling (tot aan overslag), exclusief overhead en winstopslag

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 30/59

en BTW. Deze kosten bestaan uit personele kosten, voertuigkosten en kosten van inzamelmiddelen (kapitaallasten, beheer- en onderhoudskosten). Dus ook exclusief verwerkingskosten. Definitie afvalbeheerkosten conform de benchmark Vergelijking Gemeenten: = de totale kosten die gemoeid zijn met het gemeentelijk afval- en grondstoffenbeheer (inzamelkosten, overslag en transportkosten, verwerkingskosten, overige kosten waaronder communicatie, handhavingen beleidskosten), verminderd met de opbrengsten uit het Afvalfonds.

Nota bene In de Bestuursnotitie Uitkomsten Benchmarkonderzoek 2020 (Cure, 2 november 2021) staan twee verkeerde verwijzingen (en daarmee verkeerde conclusies) ten aanzien van de kostenprestaties. Er wordt vermeld dat de inzamelkosten in de gemeente Eindhoven en Valkenswaard lager (dus beter) zijn dan het gemiddelde in de benchmark. Echter de inzamelkosten zijn juist hoger dan het gemiddelde in de benchmark. Overheadkosten Cure (verhouding direct – indirecte functies) Voor een beoordeling van de verhouding direct versus indirecte functies van Cure (de overhead) is gebruik gemaakt van de Benchmark Overhead Overheidsorganisaties op het gebied van afvalbeheer. Deze benchmark geeft inzicht in de opbouw en hoogte van de overhead van circa 15 overheid gedomineerde bedrijven (ongeveer de helft van het aantal overheid gedomineerde organisaties (GR/NV) in Nederland) vergelijkbaar met GR Cure. Het uitvoeren van een dergelijk benchmark vergt een vrij gedetailleerde analyse van de werkprocessen, waarna op de verschillende functies van de overhead afzonderlijke analyses kunnen worden gemaakt. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in drie hoofdfuncties (management en aansturing, direct ondersteunend aan het primaire proces en indirect ondersteunend). Deze benchmark geeft zodoende inzicht in de volgende (ondersteunende) werkprocessen: • • • • •

Financiën Personeel & Organisatie Automatisering/ICT Klantenservice en secretariaat Huisvesting en facilitair

• • • • •

Beleid en communicatie Accountmanagement Productie- en bedrijfsbureauproces Wagenpark en materieelbeheer Beheer Openbare Ruimte (BOR)

Binnen de budgettaire kaders van dit rekenkameronderzoek is een dergelijk uitgebreid onderzoek niet mogelijk. De beschikbare benchmarkgegevens bieden echter wel een goede referentie om uitspraak te doen over de algemene kosten c.q. overhead van Cure zolang dit op een hoog aggregatieniveau wordt gedaan. Op basis van de begroting Cure 2022 is het aandeel van de overhead ten opzichte van de totale kosten bepaald. Voor de vergelijkbaarheid met de benchmark waarden zijn de verwerkingskosten in mindering gebracht op de totale kosten. Het overhead aandeel in de Cure organisatie bedraagt zodoende 33,4%.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 31/59

figuur 5Tabel 5 Begroting Cure op hoofdcategorie Begroting 2022 (x € 1.000,-) Programma Afval Direct personeel Tractie Inzamelmiddelen Verwerking Diensten derden Overige directe kosten Omzet buiten begroting Programma overhead Indirect personeel Overige indirecte kosten Projecten Totaal

figuur 4Tabel 4 Bepaling overhead Cure

6.676 3.499 2.493 8.004 262 1.148 -88 21.994

Bepaling ovehead tbv benchmark IPR Normag Directe kosten excl. verwerking 13.990 Overhead 4.673 Aandeel percentage overhead 33,4%

2.734 1.644 295 4.673 € 26.667

Bron: Onwerpbegroting 2022, GR Cure.

Bepaling oveheadgrafiek tbv benchmark IPR Normaghet aandeel van de overhead van Cure binnen de referenDe volgende projecteert Directe kosten excl. verwerking

13.990

4.673 tiesOverhead van de benchmark. De waardes variëren van 22 tot 36%. Het gewogen gemiddelde Aandeel percentage overhead

33,4%

bedraagt 30%. De overhead van Cure bevindt zich met 33% aan de hogere kant van de bandbreedte. Tabel 6 Verhouding overhead Cure vs. benchmark Overhead Overheidsorganisaties

Hierbij moet worden opgemerkt dat ‘projectkosten’ toe worden gerekend aan de overhead. Dit wordt ook gedaan bij de andere organisaties in de benchmark, echter projectkosten hebben een incidenteel karakter. Indien we de overhead van Cure corrigeren voor de projectkosten (€ 295.000, -) dan bedraagt de overhead circa 31%. Dit is dicht bij het (gewogen) gemiddelde.

3.5 Investeringen en risicomanagement Cure beschikt over materieel en andere duurzame productiemiddelen en activa zoals gebouwen en infrastructuur. Deze zijn geactiveerd op de balans van Cure en worden onderhouden (klein en groot onderhoud) en waar nodig vervangen (investering) binnen de financiële huishouding van Cure. De inzet van (inzamel)middelen en kapitaalgoederen geschiedt nagenoeg geheel ten behoeve van de inzameldiensten in opdracht van de

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 32/59

deelnemende gemeenten. Cure is niet afhankelijk van andere inkomstenbronnen ter dekking van de jaarlijkse exploitatielasten, welke nagenoeg geheel worden gedekt uit de afvalstoffenheffingen in de drie gemeenten. Hiermee is sprake van een bescheiden risicoprofiel. De gemeenten houden rekening met de volgende (on)zekerheden: • Reguliere inzameldienstverlening is over het algemeen goed voorspelbaar en ook goed te begroten. Tenzij een (beleids)wijziging in bijvoorbeeld service (frequentie) of methode moet worden geïmplementeerd. Echter een dergelijke beleidswijziging geschiedt uitsluitend op aangeven (na een besluit) van de betreffende gemeente. • Afvalbe- en verwerking. Op dit gebied is de dynamiek het grootst. Als gevolg van marktontwikkelingen kunnen verwerkingstarieven dalen en stijgen. Cure rekent per materiaalstroom het verwerkingstarief door aan de gemeente. Voor alle gemeenten geldt hetzelfde (gecontracteerde) verwerkingstarief. Afhankelijk van de contractuele afspraken kunnen fluctuaties ontstaan. Niet alleen als gevolg van jaarlijkse indexering maar vooral indien contracten opnieuw moeten worden aanbesteed. • Projectkosten en investeringen (of verplichtingen) in nieuwe initiatieven. Innovatieve projecten, zoals ten tijde van het Renescience project, hebben in het verleden tot – in ieder geval vanuit de raden ervaren – onverwachte en ongewenste financiële risico’s geleid.

Na het Renescience project en de eerste stappen in het Brabants Nascheidings Initiatief zijn daarom vanuit de raden richting de portefeuillehouders c.q. het bestuur van Cure extra kaders gegeven voor (toekomstige) innovatieve projecten: a.

Er mogen geen verplichtingen worden aangegaan voor het aanleveren van een bepaalde hoeveelheid afval- of grondstoffen (geen hoeveelheidsverplichting). Alleen een aanleververplichting, waarbij de hoeveelheid dus kan variëren.

b.

De innovatie moet qua haalbaarheid (financieel, techniek) bewezen zijn. Een proven technologie. De onderzoekers interpreteren dit als: een techniek of technologie moet niet alleen theoretisch en technisch haalbaar zijn, maar ook operationeel op de gewenste schaal bewezen functioneren.

c.

Financieel beheersbaar. Geen grote financiële risico’s en geen eigen investeringen door Cure c.q. de gemeenten.

3.6 Bevindingen gemeenschappelijke regeling Cure De volgende bevindingen worden gedaan ten aanzien van de inrichting van de governance: • De sturing op het functioneren en presteren van Cure is vooral gericht op de eigendomslijn en formele governance. Dit functioneert goed en adequaat: begroting,

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 33/59

jaarrekeningen en dergelijke worden op tijd aangeleverd en geven een goed beeld over waar Cure mee bezig is. Cure functioneert op dit gebied als GR ook rechtmatig. • Daar tegenover staat de sturing als opdrachtgever richting Cure. De gemeenten werken weinig samen als gezamenlijke opdrachtgever richting Cure en ook op individueel niveau wordt weinig sturing gegeven. Er zijn dan ook geen instrumenten hiertoe benoemd in de governance of andere stukken: geen opdrachtgeversplatform, geen afspraken over verplichte en facultatieve dienstverlening en geen afspraken over de dienstverleningskwaliteit. • Gemeenteraden staan op (grote) afstand van het functioneren en presteren van de regeling. Er zijn weinig sturingsmogelijkheden op basis waarvan de gemeenteraden invloed kunnen uitoefenen: alleen door middel van een zienswijze op de begroting kunnen zij kenbaar maken wat zij vinden van de voorliggende begroting. In het implementatieplan van de vijfjaarlijkse evaluatie wordt niet als actie vermeld om dit met de gemeenteraden te bespreken. In de begroting 2023 staan de acties uit het implementatieplan in elk geval niet benoemd.

• In dit implementatieplan wordt gewezen op de verbeterpunten omtrent (het verkleinen van) de afstand van de gemeenteraden tot Cure, het niet expliciet benoemen van de onderverdeling van taken tussen gemeenten en Cure, expliciteren van de af te nemen dienstverlening, opstellen van een strategisch beleidsplan Cure. • In het implementatieplan ontbreken concrete voorstellen voor het betrekken van de gemeenteraden, voor het gebrek aan een toekomstvisie welke door de drie gemeenten gedeeld wordt en via Cure gerealiseerd moet worden, voor een marktconformiteitstoetsing, het opstellen van dienstverleningsovereenkomsten en een sterke focus op de eigendomslijn. • In een brief/uitnodiging van Cure aan de (nieuwe) gemeenteraden staat het volgende: “Maar laten we beginnen bij het begin. De gemeente heeft op dit moment al een bepaalde inzamelstructuur en behaalt daarmee bepaalde resultaten. Hoe zijn die resultaten? Ligt de gemeente op koers om de doelen te halen? Waarschijnlijk niet, want dat zijn maar een handvol gemeenten in Nederland”. Dit laatste is feitelijk onjuist. Zie bijvoorbeeld Figuur 8. Circa een kwart van de gemeenten heeft in 2021 minder dan 100 kg restafval per inwoner per jaar.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 34/59

4. Beantwoording onderzoeksvragen Dit hoofdstuk beantwoordt de geformuleerde onderzoeksvragen mede aan de hand van het normenkader. Dit normenkader is een in de praktijk beproefd model waarbinnen het functioneren en presteren van gemeenschappelijke regelingen in het algemeen en specifieke op het gebied van huishoudelijk afvalbeheer kan worden beoordeeld.

4.1 Wat zijn de ambities en de kaders van gemeenten en Cure? Thema

Norm

1 Welk beleid, ambities en doelstellingen hebben de drie gemeenten en de GR Cure ten aanzien van huishoudelijk afvalbeheer?

- De beleidsvorming is gestart met kaderstelling vanuit de raad. Ambities en doelstellingen zijn helder omschreven en waar mogelijk gekwantificeerd. Zij voldoen aan de 'smart' criteria: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden.

Gemeente Eindhoven (2021), Geldrop-Mierlo (2022) en Valkenswaard (2012) hebben hun eigen beleid, ambities en doelstellingen geformuleerd. Deze zijn voldoende concreet24 geformuleerd: zowel doelstellingen als maatregelen zijn gericht op bronscheiding. Thema

Norm

2 Hoe verhouden deze zich met de landelijke (en Europese) kaders?

- Het beleid en de doelstellingen sluiten aan op de landelijke en Europese kaders. Daar waar zij niet aansluiten wordt dit gemotiveerd.

De doelstellingen van de drie gemeenten verschillen, zowel qua doelstelling als doorlooptijd. Zie het samenvattend overzicht met de ambities van de drie gemeenten én de nationale ambities van het VANG uitvoeringsprogramma en het programma Nederland Circulair. Deze ambities c.q. doelstellingen op korte en lange termijn zijn nog niet behaald. De in het landelijk programma gestelde VANG ambities bedragen maximaal

Gemeenten Eindhoven

Korte en middellange termijn Restafval max 150 kg/inw 2025

Lange termijn 100% circulair in 2050

Geldrop-Mierlo

Restafval max 100 kg/inw 'op korte termijn'

95% afvalscheiding, slechts 5% restafval in 2050

100 kg restafval per inwoner in 2020 en maximaal 30 kg/inw in 2025. De voor 2020 gestelde VANG-ambitie is in de drie gemeenten niet be-

Restafval max 30 kg/inw 2030 Valkenswaard

60% afvalscheiding (conform LAP2)

Nationale ambities VANGuitvoeringsprogramma

Korte en middellange termijn Lange termijn Restafval max 100 kg/inw. 2020 Restafval max 30 kg/inw. 2025

Nederland Circulair

50% circulair in 2030 (t.o.v 2016) 100% circulair in 2050 (*Restafval max 100 kg/inw 2030)

haald.

100% afvalscheiding in 2040

* Bewerking IPR Normag. Uitgaande van landelijk gemiddeld restafval 200 kg/inw. in 2016

De doelstellingen op korte termijn variëren van maximaal 150 tot 100 tot 30 kg restafval per inwoner per jaar voor 2025-2030. De lange termijn doelstellingen van de drie gemeenten convergeren richting 95 tot 100% circulair in 2040 dan wel 2050.

24

SMART is een acroniem voor Specific, Measurable, Achievable, Relevant, and Time-bound. In het Nederlands: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel/Haalbaar, Relevant en tijdgebonden.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 35/59

Thema

3 Hoe verhouden deze zich met de maatschappelijke opgaven van gemeenten op het gebied van afval en grondstoffen, duurzaamheid en circulariteit, en ten aanzien van social return (inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt) in het algemeen?

Norm

- Maatschappelijke opgaven van de gemeenten zijn bekend als doelen bij de GR Cure en zijn vertaald in bedrijfsplan, jaarplannen of uitvoeringsplannen (of soortgelijke documenten). - Maatschappelijke opgaven worden bewerkstelligd bij de uitvoering van de taken door GR Cure.

Cure heeft als organisatie geen (strategisch) beleids- of bedrijfsplan, uitvoeringsplannen of dienstverleningsovereenkomsten. Wel is er een jaarlijkse begroting die als jaarplan beschouwd kan worden door de drie gemeenten. De doelstellingen van Cure zijn enkel vastgesteld door de gemeenteraad bij oprichting en sindsdien niet verder bijgesteld. Doelstellingen voor afval en grondstoffen, duurzaamheid van de bedrijfsvoering, circulariteit bij de verwerking en recycling van ingezamelde afval- en grondstoffen, en social return zoals de inzet van mensen met een afstand tot de reguliere arbeidsmarkt worden weliswaar ingevuld door Cure, maar zijn niet geformaliseerd in afspraken tussen de gemeenten en Cure. Hier ontbreekt een plan-do-check-act cyclus waarbinnen wordt (aan)gestuurd en gemonitord. Thema

4 Welke activiteiten, middelen en projecten worden daartoe door GR Cure uitgevoerd (inclusief pilots)?

Norm

- De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden (van GR Cure) zijn vastgelegd en zijn duidelijk tussen de betrokkenen.

De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de gemeenten en Cure zijn duidelijk vastgelegd in de regeling, maar vormen in de praktijk een struikelblok voor de verdere samenwerking. Dit wordt ook in de evaluatie van de governance 25 onderkend, waarbij het met name onduidelijkheid geeft over de invulling van de term 'technische advisering'. Overigens is bij oprichting er geen enkele onduidelijkheid: de gemeenten gaan over de beleidskaders, Cure geeft vanuit de uitvoering input voor het beleid. Cure beschikt over een uitvoeringsorganisatie met circa 100 medewerkers in vaste dienst en flexibele inhuur, materieel en andere voorzieningen waarmee de inzameldienstverlening in de gemeenten wordt gerealiseerd. Dit betreft in hoofdlijnen de huis aan huisinzameling, het legen van onder- en bovengrondse verzamelcontainers en beheren van milieustraten. Verder draagt Cure zorg (via aanbestedingen) voor de be- en verwerking en recycling van ingezamelde afval- en grondstoffen. De bekostiging van Cure omvat de vergoeding van de deelnemende gemeenten, op basis van de jaarlijks vast te stellen begroting van Cure. Drie projecten zijn interessant in dit kader: (1) de detachering van beleidsmedewerkers van de gemeenten bij Cure, (2) het Renescience project en (3) het nascheidingsproject.

De detachering van de beleidsmedewerkers heeft enkele jaren vorm gehad, waarmee geprobeerd is om gezamenlijk de doelstellingen te halen voor een afvalloze maatschappij.

25 KplusV (2022) GR Cure Afvalbeheer: tweede evaluatie.

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 36/59

Renescience had de technische oplossing voor het afvalprobleem op langere termijn moeten zijn, maar heeft niet kunnen voldoen aan de hoge verwachtingen. Het huidige nascheidingsproject vormt feitelijk een doorstart van Renescience - namelijk het zoeken van een technische oplossing voor het afvalprobleem - waarbij de gemeenten op korte termijn bezig zijn met bronscheiding. Omdat er nog geen concrete analyses beschikbaar zijn over de te verwachte bijdrage van nascheiding (dit wordt onderzocht en de resultaten worden halverwege 2023 verwacht), is het raadzaam om voldoende aandacht te hebben voor de mogelijkheden voor preventie van afval en meer en betere scheiding (aan de bron) van recyclebare grondstoffen.

4.2 Wat zijn resultaten, effecten? Zijn ambities behaad? Thema

1 In welke mate worden de ambities en doelstellingen behaald? Daarbij rekening houdend met de rol van GR Cure als adviseur en uitvoerder van het door de gemeenten bepaalde vastgestelde (gemeentelijk) huishoudelijk afvalbeleid.

Norm

- De gerealiseerde ambities en doelstellingen worden periodiek gemonitord en geëvalueerd. - Daar waar de realisatie afwijkt (positief of negatief) wordt dit gemotiveerd c.q. verantwoord.

Op basis van de afvalprestaties is duidelijk dat de gemeenten niet voldoen aan de VANG-ambitie voor 2020. Geldrop-Mierlo heeft met 151 kg restafval de beste prestatie, gevolgd door Eindhoven met 244 kg restaval en Valkenswaard met 247 kg restafval per inwoner per jaar. Op basis van de ontvangen informaties blijkt dat de gemeenten meedoen aan de benchmark Huishoudelijk Afval en dat er sorteeranalyses uitgevoerd worden, maar dat er geen verdere analyses op grondstoffenniveau uitgevoerd worden (zoals de grondstoffenmonitor in de bijlage). Van periodieke monitoring en evaluatie op de beleidsdoelstellingen is daarmee geen sprake. Wel wordt eens in de vijf jaar de gemeenschappelijke regeling geëvalueerd. De uitkomsten van de laatste evaluatie (2022) zijn vertaald naar acties, maar worden niet gedeeld met de gemeenteraad. Duiding van de (soms slechte) afvalbeheerprestaties De vraag naar “waarom deze slechte prestaties?” Hoewel dit rekenkameronderzoek geen uitgebreid beleidsevaluatieonderzoek betreft, kan wel een aantal oorzaken worden benoemd. In de gemeenten Eindhoven en Valkenswaard zijn in de afgelopen jaren weinig (aanmerkelijke) maatregelen getroffen waarmee inwoners worden verleid of gefaciliteerd om minder restafval aan te bieden en juist meer recyclebare grondstoffen te scheiden.

De vraag waarom deze gemeenten dit (niet) hebben gedaan houdt verband met de verwachting die bij hen leeft of leefde dat (onderzoeken naar) nascheiding en andere technische bewerkingen van huishoudelijk restafval een grote rol kunnen spelen bij het behalen van de zogenaamde VANG-ambities. In de praktijk bewezen maatregelen waarmee aanzienlijke verbeteringen van de afvalprestaties kunnen worden bereikt zijn daardoor niet

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 37/59

opgepakt. Zoals de invoering van diftar, omgekeerd inzamelen, flinke restricties aan het kunnen aanbieden van restafval in combinatie met ruime mogelijkheden voor inwoners om recyclebare grondstoffen gescheiden aan te kunnen bieden. Dit geldt niet voor de gemeente Geldrop-Mierlo die al jaren gelden diftar heeft ingevoerd, en per 2022 de inzamelfrequentie voor het inzamelen van restafval heeft gehalveerd tot 1 keer per 4 weken. Naast allerlei andere ‘flankerende’ maatregelen op het gebied van communicatie, handhaving, et cetera. Nu is wel enige nuancering gewenst. Voor gemeente Eindhoven is het – zoals ook in andere grote steden – moeilijker om effectieve beleidsmaatregelen te treffen vanwege onder andere: • Hoge bebouwings- en bevolkingsdichtheid In grote steden is de bevolkingsdichtheid veel hoger dan in kleine gemeenten, waardoor er meer afval wordt geproduceerd en dit afval geconcentreerder is. Dit maakt het moeilijker om afval te scheiden omdat er minder ruimte is voor inzamelvoorzieningen en het logistiek complexer is om het afval te transporteren. • Diversiteit van huishoudens In grote steden is er meer diversiteit in huishoudens, culturen en levensstijlen, waardoor het moeilijker kan zijn om effectieve communicatie en educatie rond afvalscheiding en recycling op te zetten.

Ook sociale cohesie en sociale controle kan in grote steden minder groot zijn waardoor de sociale norm “wij scheiden afval zo veel als mogelijk” minder breed wordt gedragen. Deze diversiteit kan ook leiden tot inconsistentie in de manier waarop afval wordt geproduceerd en weggegooid, wat het scheiden en recyclen van afval bemoeilijkt. Bijvoorbeeld studenten of expats. • Tot slot de infrastructuur In grote steden kan de infrastructuur voor afvalinzameling en -verwerking beperkter zijn dan in kleine gemeenten. Grote steden hebben meer hoogbouw, waardoor er vaak minder ruimte is voor afvalopslag, zowel binnen het huishouden als ook voor inzamelvoorzieningen in de buitenruimte. Desalniettemin zijn er ook grote steden met enigszins vergelijkbare gebieds- en populatiekenmerken die er wel in slagen om redelijk goede afvalbeheerprestaties te behalen. De volgende grafiek toont de hoeveelheid huishoudelijk restafval van de 25 grootste gemeenten. Uit deze top 25 gemeenten hebben 8 een kleinere hoeveelheid huishoudelijk restafval dan Eindhoven. Zoals Almere, Maastricht, Tilburg, Breda, Apeldoorn en Nijmegen zijn voorbeelden van grote gemeenten die ondanks de grootstedelijke kenmerken er wel in slagen om redelijke afvalbeheerprestaties te behalen.

Veel van deze gemeenten zijn flink actief met het evalueren en (door)ontwikkelen van hun gemeentelijk afval- en grondstoffenbeleid op de eerder genoemde terreinen (diftar, omgekeerd inzamelen, et cetera).

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 38/59

Terzijde: gemeenten zoals Amsterdam, Rotterdam, Leeuwarden en Leiden laten hun huishoudelijk restafval nascheiden. Daarbij is zeker sprake van een bijdrage aan hun afvalbeheerprestaties, maar in verhouding relatief bescheiden omdat deze nascheiding uitsluitend gericht is op PBD waarmee grofweg maximaal zo’n 30 tot 35 kg/inw. per jaar mee is gemoeid. Thema

Norm

2

- Prestaties worden vergeleken met referentiegemeenten. Afwijkingen (positief of negatief) worden onderzocht en van de daaruitvoortvloeiende kennis wordt geleerd. - Er is een structurele plan-do-check-act cyclus met een zogenaamde 'learning loop'.

Wat zijn de prestaties van GR Cure op het gebied van huishoudelijk afvalbeheer vergeleken met referentiegemeenten?

Gemeente Eindhoven en Geldrop-Mierlo scoren beter dan het gemiddelde in hun stedelijkheidsklasse en hebben tegelijkertijd ook een grote afstand naar de best presterende gemeenten. Gemeente Valkenswaard heeft ten opzichte van het gemiddelde in de stedelijkheidsklasse een slechte score. Op basis van de gevoerde gesprekken komt het beeld naar voren dat er weinig op beleidsniveau afgestemd wordt tussen de gemeenten en ondersteuning op dit gebied vanuit Cure vooral gericht is op nascheiding (voorheen Renescience). Cure wordt door de gemeenten wel betrokken bij de voorbereiding van gemeentelijk afvalbeleid. De gemeenten verschillen in de mate waarin Cure wordt betrokken. Thema

3 Is het te verwachten dat de gemeente haar doelstellingen voor de middellange en lange termijn zal behalen met het huidige beleid of zijn intensiveringen nodig, zo ja wat zou kunnen helpen?

Norm

- Door IPR Normag te beantwoorden vraag op basis van onderzoek en expert beoordeling.

De inzet van de gemeenten op nascheiding als aanvulling op het bronscheidingsbeleid biedt - gelet op andere Nederlandse gemeenten - een goede waarborg om te komen tot een sterke verbetering van het halen van de doelstellingen op middellange en lange termijn. Tegelijkertijd is deze vraag lastig te beantwoorden omdat verschillende doelstellingen ontbreken op deze termijn: er is geen doelstelling voor Cure geformuleerd, gemeente

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 39/59

Eindhoven heeft een afvalbeleidsplan met een looptijd tot 2025, Valkenswaard heeft sinds 2012 geen nieuw beleid geformuleerd en Geldrop-Mierlo heeft nascheiding niet opgenomen in het huidige beleidsplan. Er dient een keuze te worden gemaakt. Bijvoorbeeld voor een intensivering in de samenwerking tussen Cure en de gemeenten om verder te komen: borging van de samenwerking, afstemming op beleidsniveau en scherpere aansturing van de opdracht aan Cure op gebied van nascheiding. Of een keuze waarbij Cure zich (alleen) toelegt op de uitvoering van het door de gemeenten vastgestelde beleid c.q. zich als uitvoeringsorganisatie manifesteert, waarbij elke gemeente zelfstandig zorg dient te dragen voor de ontwikkeling van doeltreffend afvalbeheerbeleid. Vergelijkbaar met de gemeente Geldrop-Mierlo die bij de ontwikkeling van het huidige grondstoffenbeleidsplan ‘het heft in eigen hand heeft genomen’.

4.3 Sturing en monitoring Thema

1 Hoe functioneert de governance (het besturingsmodel) van GR Cure ten aanzien invloed en zeggenschap van het algemeen bestuur en de individuele gemeenten?

Norm

- De inrichting van de governance is conform de Wet gemeenschappelijke regeling. - Invloed en zeggenschap worden via de formele lijnen bewerkstelligd.

Het praktisch functioneren van de regeling is in lijn met de in 2012/2013 beoogde inrichting. Dit betekent dat de gemeenteraden op (grote) afstand staan van het functioneren van de regeling en het merendeel van de besluitvorming plaatsvindt binnen het AB en DB. Tegelijkertijd lijkt er behoefte te zijn bij de gemeenteraden aan meer grip op de regeling dan enkel een zienswijze op de begroting in te dienen. Juist de grote beleidsopgave op afvalbeleid en circulaire economie maakt het borgen van langetermijnafspraken tussen de gemeenten en Cure van belang. Concreet ontbreekt het aan (vastgestelde) afspraken over strategie, over financieel meerjarenperspectief en afspraken over dienstverlening (zowel op inzameling als op verwerking). Thema

2 Hoe functioneert de governance van GR Cure ten aanzien van transparantie, verantwoording en controlemechanismen?

Norm

- De aansturing vanuit het bestuur van de GR is adequaat. In processen van besluitvorming en uitvoering van taken is sprake van voldoende transparantie (navolgbaarheid) en er wordt verantwoording afgelegd. - Er zijn (intern en/of extern) controle mechanismen die daarop toezien.

De gemeenteraden ontvangen jaarlijks het jaarverslag en de begroting voor het komende jaar. Het is duidelijk welke portefeuillehouders in het AB dan wel DB van Cure vertegenwoordigd zijn. En welke kosten er voor welke gemeenten worden doorgerekend. Op opdrachtgever-opdrachtnemerniveau blijkt dat afspraken onvoldoende geborgd zijn, zoals in een dienstverleningsovereenkomst of service level agreement. Er is geen vastlegging van het niveau van dienstverlening tussen gemeente en Cure en er zijn geen vastgelegde afspraken over financiële doorrekening. De plan-do-check-act cyclus focust

Rekenkamerrapport gemeenschappelijke regeling Cure 40/59

daarmee grotendeels op de jaarlijkse begroting- en rekeningcyclus. Voor de langere termijn doelstellingen en ambities ontbreekt het aan een duidelijke plan-do-check-act cyclus waarbinnen het bestuur van Cure kan (aan)sturen en monitoren, en daarbij ook de gemeenten betrekken. Thema

Norm

3 Hoe en met welke indicatoren monitoren de gemeenten het halen van doelstellingen, en sturen ze bij waar nodig?

- Het is voor de betrokken gemeenten helder wat de GR Cure voor hen verricht in temen van te behalen doelen. - Gemeenten worden geïnformeerd over de voortgang van de doelrealisatie.

Het is voor de gemeenten duidelijk waar Cure over gaat, maar onduidelijk hoe zij precies presteert en op welke ambities en doelen moet worden (aan)gestuurd. Er zijn geen afspraken vastgelegd over de doelen voor de komende jaren. Investeringen en risicomanagement Cure beschikt over materieel en andere duurzame productiemiddelen en activa zoals gebouwen en infrastructuur. Deze zijn geactiveerd op de balans van Cure en worden onderhouden (klein en groot onderhoud) en waar nodig vervangen (investering) binnen de financiële huishouding van Cure. De inzet van (inzamel)middelen en kapitaalgoederen geschiedt nagenoeg geheel ten behoeve van de inzameldiensten in opdracht van de deelnemende gemeenten. Cure is niet afhankelijk van andere inkomstenbronnen ter dekking van de jaarlijkse exploitatielasten, welke nagenoeg geheel worden gedekt uit de afvalstoffenheffingen in de drie gemeenten. Hiermee is sprake van een bescheiden risicoprofiel. Risico’s met betrekking tot voorspelbaarheid van de reguliere dienstverlening door Cure (en jaarlijkse begroting) zijn eveneens bescheiden. De reguliere inzameldienstverlening is over het algemeen goed voorspelbaar en ook goed te begroten. Op het gebied van afvalbe- en verwerking is sprake van dynamiek in de markt en daarmee prijsfluctuatie. Deze fluctuaties zijn dus veelal exogene factoren.

Met verstandig contractbeheer kunnen fluctuaties getemperd worden. Op het gebied van projectkosten en investeringen (of verplichtingen) in nieuwe initiatieven c.q. innovatieve projecten, zoals ten tijde van het Renescience project, hebben in het verleden tot – in ieder geval vanuit de raden ervaren – onverwachte en ongewenste financiële risico’s geleid. Na het Renescience project en de eerste stappen in het Brabants Nascheidings Initiatief zijn daarom vanuit de raden richting de portefeuillehouders c.q. het bestuur van Cure extra kaders gegeven voor (toekomstige) innovatieve projecten: a. Er mogen geen verplichtingen worden aangegaan voor het aanleveren van een bepaalde hoeveelheid afval- of grondstoffen (geen hoeveelheidsverplichting). Alleen een aanleververplichting, waarbij de hoeveelheid kan variëren. b. De innovatie moet qua haalbaarheid (financieel, techniek) bewezen zijn. Een proven technologie. De onderzoekers interpreteren dit als: een techniek of technologie moet niet alleen theoretisch en technisch haalbaar zijn, maar ook operationeel in op de gewenste schaal bewezen functioneren.