Bijlage 1 - Evaluatie bodycams Eindhoven

Sander Flight

Onderzoek & Advies

Evaluatie bodycams Eindhoven Resultaten van een experiment met bodycams voor het vergroten van de veiligheid van handhavers

Onderzoek uitgevoerd door Sander Flight Onderzoek & Advies Opdrachtgever Gemeente Eindhoven Versie 2 Datum 11 maart 2022

Evaluatie bodycams Eindhoven

2

Inhoud 1

2

3

4

5

Inleiding

4

1.1

Bodycams voor veiligheid boa’s

4

1.2

Over deze evaluatie

5

Wettelijk kader

6

2.1

Grondslag voor de bodycams

6

2.2

Privacybescherming

6

2.3

Actief informeren betrokkenen

9

De praktijk

11

3.1

Gebruik

11

3.2

Maken en gebruiken opnames

11

Effecten van de bodycams

15

4.1

Preventie van agressie

15

4.2

Veiligheidsgevoel

16

4.3

Eindoordeel over de bodycams

18

Conclusies

Evaluatie bodycams Eindhoven

20

3

1 Inleiding 1.1

Bodycams voor veiligheid boa’s De buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) van de gemeente Eindhoven die in de openbare ruimte handhaven, krijgen tijdens hun werk regelmatig te maken met verbaal geweld, intimidatie en zelfs fysiek geweld. Vanuit de rol als werkgever heeft het college van burgemeester en wethouders een verantwoordelijkheid om de veiligheid en veiligheidsbeleving van medewerkers te bevorderen. Het college van burgemeester en wethouders verwachtte op basis van evaluaties bij de politie en in andere gemeenten dat de bodycam een waardevolle bijdrage aan de veiligheid van boa’s zou leveren. Daarom is besloten een proef van een jaar te houden. Als uit deze evaluatie blijkt dat de bodycams de veiligheid vergroten, worden de bodycams daarna toegevoegd aan de standaard uitrusting. Tijdlijn pilot November 2020: Voorstel college Het college heeft in het Raadsvoorstel Pilot bodycam (inboeknummer 20bst01616) voorgesteld een pilot van een jaar te houden om te onderzoeken of bodycams het werk van de gemeentelijke boa’s veiliger kunnen maken. Januari 2021: Besluit gemeenteraad Wethouder Joost de Jong heeft in het document Nadere toelichting bij raadsvoorstel (inboeknummer 21bst00117) nadere informatie verstrekt naar aanleiding van vragen uit de raad. Op 26 januari 2021 stemde een meerderheid van de gemeenteraad vóór het raadsvoorstel voor de pilot met bodycams.

Er is een amendement aangenomen dat het college na afloop van de pilot de evaluatie aan de raad voorlegt. Daarna beslist de raad of, en zo ja onder welke voorwaarden, de bodycam een onderdeel wordt van de reguliere uitrusting van de boa’s in Eindhoven. Maart 2021: 0-meting onder boa’s Alle boa’s kregen het verzoek een online vragenlijst in te vullen over agressie en geweld en over de bodycams. De lijst is ingevuld door 42 boa’s. Juni 2021: DPIA vastgesteld De Functionaris voor Gegevensbescherming van de gemeente Eindhoven heeft een positief advies gegeven over de Data Protection Impact Assessment. Juli 2021: Start proef De bodycams zijn aangeschaft en de boa’s die dat wilden konden met de bodycams de straat op. Februari 2022: 1-meting onder boa’s Alle boa’s kregen opnieuw het verzoek een online vragenlijst in te vullen over agressie en geweld en over de bodycams. Deze lijst is ingevuld door 44 boa’s.

Evaluatie bodycams Eindhoven

4

1.2

Over deze evaluatie Voor de evaluatie is gebruik gemaakt van verschillende informatiebronnen. Samen geven ze een goed beeld van de effecten van de bodycams. •

Enquêtes onder boa’s Via een online enquête konden alle boa’s een vragenlijst invullen over agressie en geweld en over de bodycams. Er is een 0-meting uitgevoerd voordat de bodycams in gebruik werden genomen (maart 2021: 42 ingevulde enquêtes) en een 1-meting een jaar later (februari 2022: 44 ingevulde enquêtes). Dit maakt het mogelijk de situatie ‘voor’ en ‘na’ met elkaar te vergelijken.

•

Gesprekken met boa’s In een aantal korte gesprekken met boa’s is gesproken over concrete ervaringen en voorbeelden. In een enquête lukt het vaak niet dat soort ‘verhalen achter de cijfers’ te vinden.

•

Interne registraties gemeente De gemeente heeft een interne registratie voor incidenten van geweld tegen boa’s. Deze cijfers zijn aangeleverd voor de jaren 2021 en 2022 om te zien of daar een verandering zichtbaar is.

•

Logboeken leverancier De software van de leverancier Zepcam registreert het aantal gemaakte opnames in een logbestand. Daarin wordt ook bijgehouden hoe vaak beelden zijn gebruikt. De logbestanden zijn geanalyseerd.

Evaluatie bodycams Eindhoven

5

2 Wettelijk kader 2.1

Grondslag voor de bodycams Bodycams voor veiligheid werknemers: Burgerlijk Wetboek en Arbowet De gemeente Eindhoven geeft de bodycams aan de boa’s op grond van haar wettelijke plicht een goed werkgever te zijn en een veilige werkplek te bieden. In artikel 611 van het Burgerlijk Wetboek Boek 7 staat: “De werkgever en de werknemer zijn verplicht zich als een goed werkgever en een goed werknemer te gedragen.” Een vergelijkbare verplichting volgt uit artikel 3, lid 1 Arbowet: “De werkgever zorgt voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden.” De bodycams worden ingezet vanuit deze privaatrechtelijke verplichtingen die de gemeente heeft als werkgever van de boa’s. De bodycams worden dus niet ingezet vanuit de functie als toezichthouder en handhaver die de boa’s vervullen. Overigens is de verplichting niet genoeg om bodycams te mogen invoeren: ze moeten ook noodzakelijk zijn, dat wil zeggen proportioneel en subsidiair. Die twee aspecten komen hieronder aan bod. Persoonsgegevens verwerken: Algemene Verordening Gegevensbescherming Camerabeelden bevatten informatie over mensen. Daarom zijn camerabeelden persoonsgegevens waar de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) voor geldt.

Verwerking van persoonsgegevens is alleen toegestaan als de AVG daar een grondslag voor biedt. De grondslag voor de verwerking van de persoonsgegevens is artikel 6, lid 1, onder f, AVG: de verwerking is noodzakelijk voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke. De belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkene die tot bescherming van persoonsgegevens nopen, wegen volgens de gemeente minder zwaar dan het belang van de gemeente bij het bieden van een veilige werkplek voor de boa’s. Het gebruik van bodycamopnames met als doel toezicht of handhaving is expliciet uitgesloten: dat is immers een overheidstaak en de gekozen grondslag ‘gerechtvaardigd belang’ mag niet worden gebruikt door overheidsinstanties in het kader van de uitoefening van hun taken. De keuze voor de grondslag ‘gerechtvaardigd belang’ betekent dat de bodycams alleen mogen worden ingezet met als doel: vergroten van de veiligheid van de boa’s. De inzet van de bodycams voor andere doelen, zoals de reguliere toezichthoudende taak van de handhavers of opsporingsonderzoek door boa’s, valt buiten de doelstelling en is dus niet toegestaan.

2.2

Privacybescherming De keuze voor de grondslag ‘gerechtvaardigd belang’ vergt voortdurende waakzaamheid. Elke boa die de bodycam wil aanzetten moet een afweging maken tussen verschillende belangen. Enerzijds heeft de gemeente een belang bij het bieden van een veilige werkplek aan de boa’s; anderzijds heeft de gemeente een belang bij het beschermen van de privacy van alle bewoners, bezoekers en ondernemers van Eindhoven. Het is onmogelijk deze afweging

Evaluatie bodycams Eindhoven

6

over te slaan of in vaste regels te vertalen. Het is een afweging die moet worden gemaakt op het moment dat een boa zich onveilig voelt. In de training en begeleiding van de boa’s is dan ook aandacht aan die afweging besteed. Data Protection Impact Assessment Om de privacy van alle betrokkenen, dus burgers en boa’s, te beschermen is een Data Protection Impact Assessment opgesteld. De bodycam maakt opnames van personen en daarom valt de verwerking onder het regime van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). De verwerking wordt gekwalificeerd als een verwerking met een hoog privacyrisico voor de betrokkenen en in dat soort gevallen moet een Data Protection Impact Assessment worden opgesteld. Het doel van een DPIA is de verwerking te beschrijven, de privacyrisico’s voor de betrokkenen in beeld te brengen en beschermingsmaatregelen te treffen. De DPIA voor de bodycams in Eindhoven is opgesteld door een team van acht medewerkers uit alle afdelingen die van belang zijn voor een goed functionerende bodycam: de proceseigenaar, projectleider en teamleider, maar ook een informatiebeveiliger, een juridisch medewerker en privacy officers. Dit team heeft voor de start van de DPIA de privacyrisico’s geïnventariseerd en die naar de Functionaris voor Gegevensbescherming van de gemeente gestuurd.

De Functionaris voor Gegevensbescherming (FG) gaf vervolgens een Startadvies DPIA bodycam sector RU (februari 2021). Dat startadvies bevatte concrete aandachtspunten die in de DPIA zijn verwerkt. Daarna is de DPIA in zeven rondes opgesteld en zijn alle risico’s geïnventariseerd. Eerst is het proces beschreven van opnames maken, opnames gebruiken en opnames verwijderen. Het enige doel waar de opnames voor mogen worden gebruikt is aangifte doen bij de politie na mishandeling of bedreiging van een handhaver. Er zijn vijf technische en zeven organisatorische maatregelen getroffen om de privacy te beschermen en de informatie te beveiligen. Voor elk risico is minimaal één beschermingsmaatregel betroffen. Hierdoor wordt het brutorisico van de bodycams verlaagd tot een acceptabel nettorisico. Door de maatregelen te treffen wordt voldaan aan deze uitgangspunten: • • • • • •

er worden zo min mogelijk opnames gemaakt; als er een opname is gemaakt, wordt deze zo kort mogelijk bewaard; een opname kan uitsluitend worden gebruikt door een zeer klein aantal geautoriseerde functionarissen en uitsluitend voor vooraf gekozen doelen; de opnames worden zeer goed beveiligd; er worden technische en organisatorische maatregelen getroffen om de privacy van betrokkenen maximaal te beschermen; naleving van de gemaakte afspraken wordt afgedwongen door middel van een systeem van periodieke interne controles door de teamleider van handhaving en door toezicht en audits door de Functionaris Gegevensbescherming.

De DPIA is na afronding voor advies voorgelegd aan de FG en dat leidde tot een positief advies. Het advies is daarna uitgewerkt in een plan van aanpak met een planning voor uitvoering van de maatregelen. Mocht na deze pilot worden besloten de bodycams permanent in te voeren, dan krijgt de DPIA op dat moment in elk geval een update. Vervolgens zorgt de proceseigenaar dat de DPIA minimaal om de drie jaar wordt bijgewerkt.

Evaluatie bodycams Eindhoven

7

Noodzakelijkheid Bodycams zijn een inbreuk op een grondrecht: het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Zo’n inbreuk is alleen gerechtvaardigd als deze (onder meer) noodzakelijk is, dus proportioneel en subsidiair. Het moet gaan om een urgent maatschappelijk probleem en er mogen geen andere, relatief lichtere, middelen zijn waarmee dezelfde resultaten kunnen worden bereikt. In de DPIA is uitgebreid onderbouwd waarom aan deze eisen wordt voldaan. Hieronder wordt de proportionaliteit duidelijk: bijna alle boa’s worden geconfronteerd met agressie en geweld. De proportionaliteit van de bodycams is ook vergroot door te kiezen voor een relatief korte bewaartermijn van de beelden en een strikt regime waarmee de toegang tot de gemaakte opnames wordt beperkt. Aan de eis van subsidiariteit wordt ook voldaan. De afgelopen jaren heeft de veiligheid van de boa’s de voortdurende aandacht van de werkgever gekregen. Boa’s krijgen alleen taken die ze veilig kunnen uitvoeren. Daarnaast worden afspraken gemaakt om bij dreigende situaties samen op te trekken met de politie. Ook wordt bij werving en selectie van boa’s geselecteerd op communicatieve vaardigheden. In de opleiding leren boa’s de-escalerend optreden. Verder volgen alle boa’s jaarlijks de permanente her- en bijscholing. Een van de lesblokken is gericht op gespreks- en benaderingstechnieken.

Ook wordt getraind in klantgerichte communicatie, trainingen omgaan met agressie en trainingen omgaan met jeugd. Daarnaast wordt zoveel mogelijk samengewerkt met de politie in Eindhoven: taakverdeling, procedures en informatie worden gedeeld. Voorts zijn er goede communicatiemiddelen en communicatieprotocollen: portofoons en handhelds. De veiligheid is ook vergroot door steekwerende handschoenen en steekwerende vesten. Tot slot is er een heldere handhavingsstrategie met bijbehorende werkinstructies om te zorgen voor professionele en veilige werkomstandigheden voor de boa’s. Er is dus al heel veel ondernomen om het werk van de boa’s veiliger te maken. Ondanks al deze maatregelen wordt er nog altijd geweld gepleegd tegen de boa’s. De uitrusting en training van de boa’s bevatten onvoldoende middelen om in te zetten in escalerende situaties. Daarom is nu gekozen een experiment te doen met de bodycam. Dat is een relatief zwaar middel in vergelijking met de genoemde lichtere instrumenten, maar de ernst van de problemen rechtvaardigt dit. Want geweld tegen werknemers met een publieke taak is onacceptabel. Het leidt tot leed en schade voor de boa’s zelf (materieel, maar ook immaterieel). Daar komt bij dat geweld tegen boa’s een groot probleem is bezien vanuit de rol van de gemeente Eindhoven als werkgever: de gemeente is verplicht een veilige werkplek te bieden.

Ten derde is geweld maatschappelijk gezien onacceptabel: het is een aantasting van een fundamenteel uitgangspunt in de Nederlandse rechtsstaat dat overheidsdienaren gezaghebbend moeten kunnen werken en met respect moeten worden behandeld. Alles overziend was het volgens de gemeente Eindhoven noodzakelijk, proportioneel en subsidiair om een experiment te doen met bodycams voor boa’s. Die conclusie is wel gebaseerd op een zeer beperkte inzet van bodycams. De bodycams mogen alleen worden gebruikt om agressie en geweld tegen te gaan en niet voor andere doelen. Verder is het doel om incidenten te voorkomen voordat ze gebeuren. Dus als de bodycams doen wat de bedoeling is, dan worden er in het ideale geval nooit opnames gemaakt. Alleen als het echt niet anders kan, worden de bodycams geactiveerd en worden opnames gemaakt als bewijsmateriaal voor een aangifte bij de politie. En die opnames worden zeer goed beveiligd en uitsluitend

Evaluatie bodycams Eindhoven

8

gebruikt voor het goed onderbouwen van aangiftes van geweld tegen de boa’s – niet voor andere doelen.

2.3

Actief informeren betrokkenen In de AVG staat dat het belangrijk is altijd transparant te zijn over de verwerking van persoonsgegevens van betrokkenen door hen actief te informeren. Het is van belang dat mensen weten dat ze worden gefilmd en begrijpen wat het doel van de bodycam is. De bodycams worden daarom te allen tijde zichtbaar gedragen door de boa’s. De boa geeft vooraf aan betrokkenen aan dat de bodycam als deze wordt ingeschakeld. Op de website van de gemeente staat informatie over de bodycams en er is via persberichten aandacht aan gegeven. Dat heeft geleid tot een aantal publicaties, zoals in het Eindhovens Dagblad. Deze communicatie over de bodycams vergroot het preventieve effect, maar een minstens zo belangrijke reden om actief over de bodycams te communiceren richting bewoners en bezoekers is dat iedereen het recht heeft te weten welke spelregels voor de bodycams gelden.

(c) Kees Martens/DCI Media

Evaluatie bodycams Eindhoven

9

Bron: https://www.ed.nl/eindhoven/eindhovense-handhavers-eindelijk-met-bodycam-de-straat-op~a1607d33/

Evaluatie bodycams Eindhoven

10

3 De praktijk 3.1

Gebruik Er waren zoals gezegd twaalf bodycams beschikbaar: alleen de handhavers die het zelf wilden hoefden ermee te werken. Een kwart van de handhavers (25%) droeg altijd een bodycam. Een op de tien (9%) deed dat af en toe. De rest heeft nog geen bodycam gedragen (64%). Tabel 3.x – Ben je een van de handhavers die een bodycam heeft gedragen?

(bijna) altijd af en toe nog niet Totaal

aantal 11 4 28 44

% 25% 9% 64% 100%

Omdat handhavers vaak in koppels werken, is het mogelijk dat een van beiden een bodycam draagt en de ander niet. Daarom is ook gevraagd of de handhavers vaak samenwerkten met een handhaver die een bodycam droeg. Dat was het geval bij 61% van de handhavers (27 van de 44). Al met al heeft dus iets meer dan de helft van de handhavers met enige regelmaat gewerkt met een bodycam: een eigen bodycam of een collega met bodycam.

Bodycam op het veiligheidsvest van een handhaver

3.2

Maken en gebruiken opnames Inrichten bodycamsysteem Elke handhaver die met een bodycam wil werken, moet in het bodycamsysteem worden aangemeld als gebruiker. Dat maakt het mogelijk de bodycam voor de dienst aan die specifieke medewerker te koppelen en een eventueel gemaakte opname na afloop automatisch aan die persoon te koppelen. Dat maakt opnames makkelijk terug te vinden. In het bodycamsysteem zijn begin augustus 2021 in totaal 36 gebruikers in het systeem aangemeld.

Evaluatie bodycams Eindhoven

11

Bodycams meenemen, opnames opslaan De handhaver zet de bodycam na een mondelinge waarschuwing aan als een situatie escaleert of dreigt te escaleren. Als het incident naar de inschatting van de handhaver helemaal voorbij is, stopt de handhaver de opname. De opname wordt opgeslagen op de bodycam en met encryptie beveiligd. Na elke dienst wordt de bodycam in een docking-station geplaatst. Daar wordt de batterij opgeladen en worden eventuele opnames van de bodycam afgehaald en opgeslagen op de met encryptie beveiligde opslagschijf.

Bodycams in een docking-station

Alle acties met bodycams worden automatisch opgeslagen in een logbestand dat door het bodycamsysteem wordt bijgehouden. Dat maakt het mogelijk achteraf altijd te kunnen zien wie wat met de opnames heeft gedaan. De logbestanden zijn voor dit onderzoek aangeleverd. Tussen 3 augustus 2021 en 14 december 2021 zijn in totaal 91 opnames gemaakt met de bodycams. In die periode van 134 dagen werd er gemiddeld dus om de dag een opname gemaakt. Opnames langer bewaren Alle opnames worden zoals gezegd automatisch opgeslagen en met encryptie beveiligd. De bewaartermijn is standaard 28 dagen en na die periode wordt de opname definitief vernietigd. Alleen als een opname veilig wordt gesteld voor (mogelijk) gebruik door de politie op een later moment, kan de bewaartermijn langer worden dan de standaard 28 dagen. Dat is in de periode van bijna vijf maanden in totaal met 9 opnames gebeurd, dus ongeveer eens per veertien dagen. Die opnames zijn gedownload op verzoek van een handhaver als die ervoor wilde zorgen dat een bepaalde opname niet automatisch na 28 dagen verwijderd zou worden. Alle andere opnames zijn dus wel verwijderd.

Opnames worden veilig opgeslagen met encryptie

Evaluatie bodycams Eindhoven

12

Opnames gevorderd door politie Drie opnames zijn aan de politie verstrekt na een vordering op basis van het Wetboek van Strafvordering. Dat is in de proefperiode dus gemiddeld eens per twee maanden gebeurd. Het ging om deze incidenten: •

Mishandeling handhaver Een persoon lag te slapen in een portiek en de bewoners maakten daar een melding van bij de politie die de handhavers informeerde. Een handhaver ging er naartoe om de persoon aan te spreken en weg te sturen. De slaper werd daarop zeer agressief: hij begon te schelden, spuugde naar de handhaver en gooide twee keer een baksteen. De handhaver wist de stenen te ontwijken en werd dus gelukkig niet geraakt. De persoon vluchtte weg en de handhaver zette de achtervolging in. De politie werd ook ingeschakeld, maar de persoon ging er vandoor. Het was bij de handhaver niet bekend wie de persoon was. De handhaver deed aangifte bij de politie en de bodycambeelden werden door de politie gebruikt voor opsporing. De politie kon de identiteit van de verdachte achterhalen en heeft de hele zaak geregistreerd. De persoon is nog altijd voortvluchtig, maar als het nog een keer gebeurt weet iedereen die toegang heeft tot het politiesysteem wat er is gebeurd en dat er aangifte is gedaan tegen deze persoon. Volgens de handhaver waren de beeldkwaliteit en geluidskwaliteit heel goed.

•

Vechtpartij Er waren vier mensen aan het vechten en het was onduidelijk wat er aan de hand was. Toen een boa met bodycam ter plaatse kwam, bleek al snel dat het drie tegen één was. De boa was als eerste aanwezig en wilde ingrijpen. Voor zijn veiligheid zette hij de bodycam aan, riep de assistentie van de politie in en probeerde zo goed mogelijk te de-escaleren. De politie heeft drie mensen aangehouden en gefouilleerd: er werden een mes en een wapenstok gevonden. De politie heeft de beelden gevorderd; de uitkomst van de zaak is niet bekend bij handhaving.

•

Mogelijk wapenbezit De derde opname is gevorderd door de politie in verband met mogelijk wapenbezit van een persoon. Hierover zijn verder geen details bekend.

Naleving afspraken De opnames zijn volgens afspraak uitsluitend bekeken, gedownload en verwijderd door geautoriseerde functionarissen. Ook zijn de beelden alleen gebruikt voor het vooraf afgesproken doel: aangifte bij de politie of vordering door de politie. Er was wel behoefte bij handhavers om de bodycams ook voor andere doelen te gebruiken. Zo is meerdere keren gevraagd of een opname mocht worden gebruikt voor evaluatie van een incident of voor opleiding. Die verzoeken zijn niet gehonoreerd, omdat de bodycams daar niet voor mochten worden gebruikt. Na een tijdje werden die vragen niet meer gesteld toen iedereen wist hoe het werkte.

Evaluatie bodycams Eindhoven

13

Ook is in de DPIA afgesproken elk kwartaal een overzicht te maken van de logbestanden. Dat is nog niet gebeurd in de eerste paar maanden van het experiment, omdat er maar zo weinig bodycamopnames werden gemaakt. Mocht worden besloten de bodycams toe te voegen aan de uitrusting van alle handhavers, dan zal het aantal bodycams groeien en waarschijnlijk dus ook het aantal opnames. Daarom verdient het aanbeveling vanaf dat moment wel per kwartaal een rapportage op te stellen. De teamleiders hebben al aangegeven dat ze dit zullen laten doen en daar in het vervolg strakker de hand aan zullen houden.

Evaluatie bodycams Eindhoven

14

4 Effecten van de bodycams 4.1

Preventie van agressie Het idee van de bodycam is dat mensen minder agressie en geweld zullen plegen tegen boa’s omdat ze weten dat ze worden gefilmd. Dat is een preventief effect. Dat alles moet ertoe leiden dat het werk veiliger wordt en dat boa’s zich ook veiliger voelen. Naar die drie mogelijke effecten kijken we in dit hoofdstuk. Interne registratie Agressie en geweld worden door de boa’s geregistreerd in een intern registratiesysteem. We maken hieronder een vergelijking tussen de periode zonder bodycams (de eerste drie kolommen in de tabel) en de periode met bodycams (de vierde kolom). Tabel 4.1 – Agressie en geweld tegen boa’s volgens interne registratie

Fysieke agressie Persoonlijke bedreiging (Non) Verbale agressie Totaal

jan-jun ‘20 3 8 2 13

jul-dec ‘20 7 3 3 13

jan-jun ‘21 6 4 4 14

bodycams jul-dec ‘21 3 7 2 12

Het aantal incidenten in de zes maanden dat de bodycams zijn gebruikt is niet anders dan in de periode voordat de bodycams er waren. Het registratiesysteem is echter niet volledig: lang niet alle incidenten worden gemeld en geregistreerd. De geregistreerde incidenten zijn het ‘topje van de ijsberg’ omdat meestal alleen de ernstige incidenten worden geregistreerd. Dat is een bekend fenomeen – ook in andere organisaties.1 Het werkelijke aantal incidenten was daar dus tien keer zo groot als het geregistreerde aantal incidenten. Ook in Eindhoven is de registratie niet compleet en is het werkelijke aantal incidenten dus groter. Enquêtes Een andere informatiebron zijn de enquêtes. Die zijn ook niet perfect, maar ze geven wel een vollediger beeld dan de interne registraties. In maart 2021 en februari 2022 zijn online enquêtes ingevuld door de boa’s uit Eindhoven. De respons was hoog: in maart 2021 vulden 42 boa’s de vragenlijst in en in februari 2022 deden 44 boa’s dat. De resultaten zijn daardoor betrouwbaar genoeg om als indicatie te dienen voor de hele groep.

Noot 1

Eerder onderzoek onder politieagenten in de Eenheid Amsterdam liet bijvoorbeeld zien dat slechts een op de tien incidenten van geweld tegen de politie intern was geregistreerd. Zie: S. Flight (2019). Focus: Evaluatie pilot bodycams Politie Eenheid Amsterdam 2017-2018, Politie en Wetenschap (p. 79).

Evaluatie bodycams Eindhoven

15

Tabel 4.2 – Agressie en geweld tegen boa’s volgens enquêtes

Uit de twee peilingen blijkt dat bijna alle boa’s te maken krijgen met lastig gedrag (83%). Iets minder dan de helft werd serieus bedreigd (45%) en ruim een kwart werd slachtoffer van lichamelijke agressie (30%). Het ging in veel gevallen om meerdere incidenten per persoon. Uit de 1-meting blijkt dat er geen verschil is tussen de periode voorafgaand aan het gebruik van de bodycam en de periode daarna. Het is niet mogelijk daar een conclusie over het effect van de bodycam aan te verbinden. Er was het afgelopen jaar sprake van een uitzonderlijke situatie vanwege de coronamaatregelen. Handhavers kregen er tijdens de proef allerlei taken bij en de spanningen op straat zijn volgens velen flink toegenomen. Het is niet bekend wat er zou zijn gebeurd als er geen bodycams waren geweest, want er is geen onderzoek gedaan onder een referentiegroep. Het enige wat de twee bovenstaande cijferbronnen laten zien is dat het aantal incidenten waarschijnlijk niet is veranderd. Wat er zou zijn gebeurd zonder bodycams is niet bekend.

4.2

Veiligheidsgevoel De bodycams hebben het veiligheidsgevoel van de boa’s aanzienlijk verbeterd. Dat blijkt zowel De bodycams hebben het uit de enquêtes als uit de verdiepende gesprekken met een aantal boa’s. In de enquêtes is geveiligheidsgevoel van de vraagd hoe het veiligheidsgevoel zich heeft ontboa’s aanzienlijk verbeterd. wikkeld in de voorgaande twaalf maanden. In de 0-meting zei de helft van de boa’s dat hun veiligheidsgevoel slechter was geworden (55%); bijna niemand zei dat het veiligheidsgevoel was verbeterd (3%). De rest liet weten dat hun veiligheidsgevoel niet was veranderd. De cijfers uit de 1-meting, die dus gaan over het jaar dat er met bodycams is gewerkt, zijn aanzienlijk positiever. Nu zegt nog maar een kwart van de totale groep boa’s dat hun

Evaluatie bodycams Eindhoven

16

veiligheidsgevoel is verslechterd (28%, was 55%) en een vijfde zegt dat hun veiligheidsgevoel is verbeterd (21%, was 3%). Als we de cijfers nog verder opsplitsen en alleen kijken naar de boa’s die bijna altijd met een bodycam hebben gewerkt, is het effect nog groter. In de groep bodycamdragers (de onderste rij in de grafiek) is bijna de helft zich veiliger gaan voelen (40%) en is bijna niemand zich onveiliger gaan voelen (13%). Dat maakt het aannemelijk dat het de bodycam was die het verschil heeft gemaakt. Tabel 4.3 Is je veiligheidsgevoel de afgelopen 12 maanden verslechterd, gelijk gebleven of verbeterd?

Dat laatste werd ook bevestigd in de diepte-interviews die zijn gehouden. Een boa vertelde dat hij zich nu een stuk veiliger voelt op straat, vooral als hij alleen is en iemand niet wil meewerken. Een ander vertelde dat ze tijdens de looptijd van de proef van een felle tegenstander van bodycams is veranderd in een groot voorstander: “Je merkt dat de bodycam ervoor zorgt dat mensen rustiger worden.” De bodycam kan ervoor zorgen dat boa’s steviger in hun schoenen komen te staan en moeilijke situaties minder vaak vermijden. In een gesprek kwam dat ook ter sprake: “Vroeger koos ik wat sneller voor een waarschuwing, maar nu durf ik ook door te pakken met een bekeuring.” De reactie van bijna iedereen op straat is positief – er zijn geen negatieve verhalen opgetekend: “Het werkt gewoon heel goed. Mensen die twijfelen mogen altijd een dagje met me meelopen en dan een dagje met iemand zonder bodycam. Je zal het verschil zien.”

Evaluatie bodycams Eindhoven

17

4.3

Eindoordeel over de bodycams In de enquêtes zijn de opinies van de boa’s over de bodycams gepeild: voorafgaand aan de pilot en nogmaals daarna. Dat maakt een vergelijking tussen ‘voor’ en ‘na’ mogelijk. Voordelen van de bodycams volgens de boa’s Het grootste voordeel van de bodycams is volgens Bodycams leveren waarde boa’s dat ze bewijsmateriaal opleveren na agressie en geweld. Vooral bedreigingen en beledevol bewijsmateriaal op digingen zijn zonder een bodycamopname vaak volgens 95% van de boa’s niet te bewijzen. Bijna alle boa’s die de vragenlijst invulden (95%) vindt dit een voordeel van de bodycams. Dit is ook bevestigd in de proefperiode: in drie gevallen zijn opnames door de politie gevorderd om te gebruiken als bewijsmateriaal. Een tweede voordeel van de bodycams is dat ze een positief effect hebben op het gedrag van burgers: vier op de vijf boa’s (79%) merken dat burgers meer meewerken dankzij de bodycam en de helft merkt dat ze minder klachten hebben (50%). Hierboven bleek al dat boa’s die vaak een bodycam droegen zich aanzienlijk veiliger zijn gaan voelen. Twee op de drie boa’s (64%) zien dat het corrigerende effect van de bodycams ook richting de boa’s zelf werkt: zij geven aan dat boa’s professioneler handelen omdat ze weten dat ze worden gefilmd.

Nadelen van de bodycams volgens de boa’s Er zijn eigenlijk nauwelijks nadelen verbonden aan de bodycams, aldus de enquête. Er is een kleine groep boa’s (19%) die denkt dat zij als boa terughoudender zullen worden in hun optreden. Zij kunnen zich voorstellen dat ze wetsovertreders of overlastgever minder vaak zullen aanspreken, omdat ze bang zijn voor escalatie en omdat ze bang zijn dat de bodycam kan laten zien dat ze zelf ook niet alles netjes deden. Maar die groep is relatief klein; de grote meerderheid van de boa’s ziet dit nadeel niet. Slechts één van de boa’s die de enquête invulden denkt dat de bodycams ertoe leiden dat het aantal contacten van boa’s met burgers zal afnemen door de bodycam; de rest van de boa’s (98%) denkt dat het aantal contacten niet zal veranderen. Over een mogelijke privacyschending door Over privacyschending maken bodycams maken de meeste boa’s zich ook geen zorgen. Dat geldt voor de privacy van de meeste boa’s zich geen burgers, maar ook voor hun eigen privacy. zorgen: niet voor de burgers Een relatief kleine groep (13%) vindt dat de bodycams hun privacy schenden; de rest en ook niet voor zichzelf (87%) vindt dat niet.

Evaluatie bodycams Eindhoven

18

Een aspect waar de ondernemingsraad zich zorgen over maakte, is de mogelijkheid bodycams te gebruiken om het functioneren van boa’s mee te beoordelen. Als de leidinggevende beelden bekijkt, zouden de boa’s dat terug kunnen horen in hun functioneringsgesprek, is de redenering. Dat is tijdens het experiment niet gebeurd. Toen de bodycams er nog niet waren, vreesde ruim een derde van de boa’s (39%) dat de bodycams als controlemiddel zou worden gebruikt. Een jaar later is die angst zo goed als gehalveerd: nu ziet een vijfde van de boa’s (22%) de bodycam als een mogelijk controlemiddel dat de werkgever kan gebruiken. De praktijk heeft de boa’s blijkbaar laten zien dat hun leidinggeDe angst dat de bodycam als controvende niet naar de opnames van lemiddel wordt gebruikt, is tijdens de bodycams kijkt en deze dus ook niet als personeelsvolgsyshet experiment sterk afgenomen. teem gebruikt. Dat is goed nieuws, maar het is van belang dit aspect van de bodycams ook na bredere invoering serieus aandacht te blijven geven. Het is namelijk niet toegestaan de bodycams hiervoor te gebruiken. En op het moment dat boa’s zich gecontroleerd voelen door de bodycam, zullen ze deze niet meer op de goede momenten activeren uit angst voor controle achteraf. Dat kan riskante en onveilige situaties opleveren en daarom is het van belang het gegroeide vertrouwen in de bodycam overeind te houden.

Het is trouwens opvallend om te zien dat geen van de boa’s die tijdens het experiment een bodycam droegen zich zorgen maakt over de bodycam als controlemiddel. Het is aannemelijk dat dit soort zorgen na verloop van tijd vanzelf verdwijnen zodra medewerkers in de praktijk ervaren dat de bodycams hier niet voor worden gebruikt. Desondanks verdient dit onderwerp aandacht als wordt besloten de bodycams permanent in te gaan voeren. Slotsom Bijna alle boa’s die de enquête invulden zijn positief over de bodycams. Ze vinden de voordelen groter dan de nadelen (89%) en ze vinden dat de bodycams goed worden ontvangen binnen de groep boa’s (93%). Ook vinden bijna alle respondenten (82%) dat de bodycams moeten worden uitgerold.

89% van de boa’s vindt de voordelen van de bodycams groter dan de nadelen

Alles overziend kan geconcludeerd worden dat de pilot met bodycams positief is ontvangen door de boa’s; ook onder de groep boa’s die bij aanvang nog reserves had. Een ruime meerderheid wil ermee blijven werken en vindt dat de bodycams moeten worden uitgerold.

Evaluatie bodycams Eindhoven

19

5 Conclusies Gebruik en wettelijk kader • De twaalf beschikbare bodycams zijn intensief gebruikt tijdens de proefperiode. In totaal heeft iets meer dan de helft van de handhavers ervaring met de bodycam opgedaan: ofwel door hem zelf te dragen (ongeveer 25% deed dat) of doordat een collega er eentje droeg (61%). • Het wettelijke kader heeft goed gefunctioneerd: er zijn geen problemen geweest op het gebied van privacybescherming of informatiebeveiliging. Er zijn geen klachten ingediend of inzageverzoeken. • De werkinstructie en de praktische afspraken zijn goed nageleefd. Er zijn in totaal 91 opnames gemaakt in iets minder dan vijf maanden tijd. De bodycams zijn alleen aangezet als de boa dat nodig vond voor de eigen veiligheid. Opnames gemaakt en gebruikt • Vrijwel alle opnames zijn niet meer bekeken en na de standaard bewaartermijn van 28 dagen automatisch en definitief vernietigd. • In negen gevallen is een opname op verzoek van de betreffende handhaver ‘veilig gesteld’ voor eventuele levering aan de politie op een later moment. In drie gevallen zijn de beelden ook daadwerkelijk op basis van een vordering aan de politie verstrekt voor opsporing na geweld tegen een boa. Het betrof een mishandeling van een handhaver, een vechtpartij en een mogelijk wapenbezit. De beelden waren in twee van die gevallen waardevol; over de andere zaak is geen informatie beschikbaar.

• De opnames zijn uitsluitend gebruikt voor de vooraf gekozen doelen; er waren veel verzoeken om de beelden te bekijken voor evaluatie, maar die verzoeken zijn niet gehonoreerd. De opnames zijn alleen bekeken, gedownload en verwijderd door de vooraf geautoriseerde functionarissen. Effect op de veiligheid • Er is geen effect zichtbaar op het aantal incidenten tegen boa’s: niet volgens de interne registratie en niet volgens de enquêtes. Het jaar van de proef was bijzonder door de coronamaatregelen: er is geen referentiegroep onderzocht dus het is niet bekend wat er zou zijn gebeurd zonder de bodycams. • De bodycams hebben het veiligheidsgevoel van de boa’s aanzienlijk verbeterd; vooral in de groep die bijna altijd met een bodycam heeft gewerkt is het beeld positief. • De positieve effecten op de veiligheid blijken ook uit de gesprekken met boa’s. Zij geven aan dat mensen rustiger worden als ze weten dat ze worden gefilmd. Eindoordeel • Alles overziend is het eindoordeel over de bodycams zeer positief. Bodycams leveren waardevol bewijsmateriaal op, de voordelen zijn volgens bijna alle boa’s groter dan de nadelen en daarom moeten de bodycams volgens bijna alle respondenten worden uitgerold.

Evaluatie bodycams Eindhoven

20

(c) Kees Martens/DCI Media

Sander Flight Telefoon (+31) 06 – 4131 5432

Evaluatie bodycams Eindhoven

Onderzoek & Advies Mail info@sanderflight.nl

21

Web www.sanderflight.nl

Evaluatie bodycams Eindhoven

22