Bijlage 1 bij nadere toelichting - Onderzoeksrapport Smart Cities

But also, it may enable a more strategic risk assessment that could be desirable and necessary to support long-term decision-making. Smart cities are nowadays a patchwork of different projects, and proportionality and risks are examined within the boundaries of specific projects. Little attention is given to possible impacts from the combined effects of the different interventions that slowly aggregate in public space and urban governance (Edwards, 2016, 52-53). Yet, perhaps the most difficult questions concern projects’ accumulation. How much privacy loss is acceptable for the urban dweller? At which point could datafication transform the city into an alien environment for digitally illiterate citizens? Administrative law could create participatory processes requiring the mapping and strategic assessment of impacts inspiration may be drawn from environmental law, which includes processes aimed to assess cumulative impacts. Administrative law could also institutionalize the involvement of democratically-elected city councils, by requiring them to discuss and approve the purchase and use of data processing technologies in smart cities (Galič, 2019, 353). More attention should also be given to public procurement’s role in smart cities.

As technologies are designed and deployed by private vendors, the relationship between them and municipalities should ensure that control and accountability for protecting citizens’ rights primarily rest with the latter. There are evident links between public procurement and data protection, but operationalizing them is difficult. Procurement is tailored for objectives like open competition and sound procedural management, so inserting participation and fundamental rights considerations in highly bureaucratic processes can be challenging (Mulligan and Bamberger, 2019). Is/should there be space for participation and public hearings during the procurement process? What are the necessary requirements to introduce in tendering documents and contracts to protect citizens' rights? Smart-city tailored data protection standards could possibly facilitate the selection of suitable partners, yet certification and codes of conduct under the GDPR are at their infancy. While procurement could be used strategically for a rights-respectful city, the aforementioned raise pertinent questions that deserve more attention by smart city research and practice.

20

Recommendations We would like to conclude with three final recommendations for cities. First, leverage Article 35(9) GDPR. While guidance is still needed and DPAs could have a more active role in (co)developing such guidance, cities could only learn by doing. Second, it is important to educate city councils about the possible challenges of smart cities for fundamental rights, and how these may be addressed, for instance through training and workshops. Increasing council members’ digital literacy can lead to better decision-making and more democratic control over smart cities. Third, we recommend cities to increase cooperation between the data protection and procurement departments, e.g. by establishing regular consultations or the co-drafting and -negotiation of contracts. References Lilian Edwards, ‘Privacy, Security and Data Protection in Smart Cities: A Critical EU Law Perspective, 2 Eur. Data Prot. L. Rev. 28 (2016) Maša Galič, Surveillance and privacy in smart cities and living labs: Conceptualising privacy for public space. Optima Grafische Communicatie (2019) <https://pure.uvt.nl/ws/portalfiles/portal/31748824/Galic_Surveillance_19_11_2019.pdf> Deirdre K. Mulligan and Kenneth A. Bamberger, ‘Procurement As Policy: Administrative Process for Machine Learning’ Berkeley Technology Law Journal, Vol. 34, 2019

21

6. Grip op de smart city Digitalisering van de samenleving gaat over meer dan alleen de bescherming van persoonsgegevens, die veelal gericht is op de rechten van het individu. Smart cities vragen ook om aandacht voor maatschappelijke en democratische waarden zoals eigenaarschap van data en grondrechten. Deze waarden raken aan het collectief en de lange termijn-ontwikkelingen en -effecten van smart citytoepassingen. Gegevensbescherming moet daarom niet als losstaand element worden gezien bij digitalisering en smart cities, maar als onderdeel van een groter speelveld waarin andere, soms conflicterende, belangen ook een rol spelen. Het inzetten van technische mogelijkheden dient onderdeel te zijn van een bredere discussie binnen gemeenten waarin deze maatschappelijke en democratische waarden moeten worden betrokken. De AP besteedt daarom in dit onderzoek niet alleen aandacht aan de AVG, maar ook aan beleidsvorming rondom smart cities, ethiek, de rol van de politiek en burgers alsmede sensorregisters.

6.1

Beleid smart cities De Nederlandse smart city is op een omslagpunt gekomen waarop het van een lappendeken van kleinschalige projecten zou moeten groeien naar een brede visie op de inzet van technologie en data in de openbare ruimte. Het ontwikkelen van beleid rondom digitalisering en smart cities, met de kaders van de AVG, is daarvoor van belang. Door in beleid vast te stellen welke kernprincipes de gemeente hanteert, waaronder over de bescherming van persoonsgegevens, kan zij voor zichzelf kaders scheppen waarbinnen zij dient te handelen in de toekomstige ontwikkeling van smart city-toepassingen in plaats van dat dit per project of ontwikkeling wordt vastgesteld. Door het vaststellen van kaders kan worden voorkomen dat gemaakte keuzes bij verschillende smart city-toepassingen met elkaar conflicteren, iets wat in de praktijk niet zelden voor komt. Bovendien legt zij daarmee verantwoording af aan de burger over de principes/waarden die zij hanteert, waaronder over de bescherming van persoonsgegevens. Uit het onderzoek blijkt dat vooral de grote gemeenten aangeven over beleidsdocumenten rondom digitalisering/digitale stad te beschikken. Ook wordt regelmatig verwezen naar de ‘Principes voor de digitale samenleving’ van de VNG die is ondertekend door alle gemeenten.19 Kleinere gemeentes hebben vaak geen specifiek beleid rondom smart cities.

Niet altijd bieden principes en beleid voldoende handvatten voor de praktijk. Doorontwikkeling van deze principes is daarom noodzakelijk om deze effectief toe te kunnen passen. Een voorbeeld betreft het toepassen van privacy by design door gemeenten: van belang is niet alleen dat een gemeente dit toepast, maar vooral uitwerkt hoe zij dit toepast op zaken als bewaartermijnen, beveiligingstechnologieën (waaronder anonimiseren) en rechten van betrokkenen. We moedigen ‘voortrekkers’ daarom aan om een rol te (blijven) vervullen in het nader uitwerken en delen van kennis op dit vlak, zodat ook kleinere gemeenten hiervan kunnen profiteren. Aanbeveling: Stel beleid en principes vast rondom smart cities/digitalisering die de kaders van de AVG in acht nemen en werk deze uit in concrete instructies voor de werkvloer. Maak daarbij gebruik van reeds bestaande kennis en ervaringen zodat deze kunnen worden gedeeld met andere gemeenten.

19 https://vng.nl/artikelen/principes-voor-de-digitale-samenleving

22

6.2

Ethiek en smart cities Wet- en regelgeving wordt vaak beschreven als ‘gestolde ethiek’. Ethiek kan echter niet vervangen worden door een vastgestelde set van wet- en regelgeving. Dit wordt duidelijk in de gemeenten die door de AP zijn onderzocht. Veel gemeenten geven aan behoefte te hebben aan een ethisch kader dat breder is dan de geldende wet- en regelgeving zoals de AVG, die zich vooral richt op de rechten en vrijheden van het individu. Veelal wordt deze behoefte versterkt door de burgers en gemeenteraad die niet alleen willen weten of nieuwe projecten voldoen aan wettelijke kaders, maar ook de vraag stellen of het juist is om technologie op deze wijze en op deze plek in te zetten. Een deel van deze ‘is het juist’-vraag wordt ondervangen door de AVG en de daarin vastgelegde accountabilityverplichtingen. Wanneer deze verplichtingen volledig en serieus worden ingevuld en opgevolgd dan biedt dit houvast om al een belangrijk deel van de ethische vragen te adresseren of ethische afwegingen inzichtelijk te maken. De behoefte aan een uitgebreid ethisch kader is begrijpelijk, bij het verwerken van persoonsgegevens in smart city-projecten dient de gemeente echter te starten met een passende en kwalitatief goede DPIA waarin al een deel van deze vragen worden geadresseerd.

Uiteraard kan dit in vervolgstappen worden aangevuld met een ethisch kader dat thema’s adresseert die niet in de DPIA aan de orde komen, de AP moedigt dit ook aan. De AVG verlangt op diverse punten ook dat er niet alleen rekenschap wordt gegeven van het recht op gegevensbescherming, maar ook van andere grondrechten.20 De AP heeft gezien dat wethouders en gemeenten een dialoog over de ethische vragen over de smart city in de breedte willen voeren. Zo’n brede dialoog is aan te raden. In zo’n brede dialoog met allerlei betrokkenen kunnen vragen aan de orde komen over de technische, juridische, organisatorische en ethische kant van het gebruik van technologie door en binnen een gemeente. Vragen over transparantie richting burgers maar ook over inclusie van burgers bij ontwikkelingen kunnen onderdeel zijn van de te voeren discussie. Dit kan resulteren in een kader of visie van de gemeente inzake digitalisering in het algemeen, en smart cities in het bijzonder. Enkele gemeenten werken al met ethische kaders of een ethische commissie die vroegtijdig betrokken is bij ontwikkelingen op dit vlak. In gemeenten waar dit aanwezig is wordt dit als waardevol gezien en wordt ook de gemeenteraad gezien als een partij waarbinnen vragen over ethiek spelen en besproken zouden moeten worden. De AP vindt dit een positieve ontwikkeling.

Aanbeveling: Ethiek kan niet worden vervangen door vastgestelde wet- en regelgeving. Begin daarom bij het uitvoeren van een DPIA om vraagstukken over gegevensbescherming te adresseren. Voor vragen die de AVG overstijgen kan een ethisch kader worden ontwikkeld en toegepast.

6.3

Een democratische smart city De openbare ruimte moet ten dienste van de gehele samenleving zijn. De inzet van smart citytoepassingen dient daarom de burger centraal te stellen. Dit vraagt om werkwijzen waarbij burgers worden betrokken, inzicht en een mate van controle wordt gegeven over de technologie en data die in de openbare ruimte wordt verzameld en gebruikt. Smart city-toepassingen lijken in Nederland vooral technologie- en datagedreven te zijn en met name voor gemeentelijke en private belangen te worden gezet, zoals handhaving van de openbare orde en commerciële doeleinden. Slechts in een aantal gevallen zijn smart city-toepassingen van gemeenten gericht op het betrekken van de burgers, het faciliteren van de behoefte van inwoners of het versterken van het democratisch stelsel. Het gevaar bestaat dat Dataïsme, het geloof in data als oplossing voor alle problemen, gegevensdeling met oog voor de rechten en vrijheden van 20 In het kader van de DPIA bepalen de guidelines van de EDPB bijvoorbeeld: “(…) de verwijzing naar "de rechten en vrijheden" van

betrokkenen [heeft] voornamelijk betrekking op de rechten op gegevensbescherming en privacy, maar kan ze ook andere grondrechten betreffen zoals vrijheid van meningsuiting, vrijheid van gedachte, vrijheid van verkeer, discriminatieverbod, recht op vrijheid, en vrijheid van geweten en godsdienst.”

23

het individu en daarmee verantwoorde en duurzame innovatie onmogelijk maakt. Om de controle op de inzet van smart city-toepassingen een meer democratische inbedding te krijgen, waarbij burgers (indirect) zeggenschap krijgen, ziet de AP een belangrijke taak weggelegd voor de gemeenteraad en het college, alsmede voor ambtenaren om burgers en inwoners van smart cities te betrekken de inzet en besluitvorming van smart city-toepassingen. 6.3.1

Rol gemeenteraad en college Gemeenteraden spelen een cruciale rol in de ontwikkeling van, en het debat rondom smart cities. Zo hebben zij uiteraard de taak tot het controleren van het college van B&W. De gemeenteraad is de democratisch gekozen vertegenwoordiging van de burgers in een gemeente en verdient in die rol uitleg, transparantie en de mogelijkheid om het bestuur te controleren. De AP ziet dat de gemeenteraad bij uitstek een belangrijke controlerende rol kan vervullen ten aanzien van smart city- en digitaliseringsaspecten. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld vragen stellen over de realisatie van beleidsdoeleinden uit een pilot, de opties voor alternatieve, ‘niet technologische’ oplossingen en de getroffen waarborgen bij een smart city-toepassing. We merken op dat smart cities nog niet binnen alle gemeenteraden op het netvlies staan. Digitalisering en de maatschappelijke impact daarvan vormen zelden onderwerp van gesprek.21 Het gebrek aan kennis bij raadsleden draagt daar niet aan bij. Daar waar gemeenteraden onvoldoende op de hoogte zijn van de specifieke kenmerken van smart cities en de relatie daarvan met de AVG, kunnen ze niet altijd de juiste vragen stellen.

Daarnaast kan dit onbedoeld leiden tot moties vanuit gemeenteraden die niet goed zijn uit te voeren omdat ze in strijd lijken te zijn met wet- en regelgeving of een eventueel aanwezig ethisch kader of beleid van de gemeente zelf. Binnen sommige gemeenten zien we wethouders die initiatieven ontplooien om hun gemeenteraad voor te lichten rondom vraagstukken aangaande privacy, ethiek en de meer technische kant van smart cities. Ook is er in een aantal gevallen een goede samenwerking tussen de gemeenteraad en de FG. Dat zijn ontwikkelingen die de AP verwelkomt. De AP adviseert gemeenteraden en politieke partijen om meer kennis van de digitale wereld op te doen, dat versterkt hun mogelijkheden tot effectieve controle en maakt dat ze goede vragen kunnen stellen bij nieuwe initiatieven. Uiteindelijk vinden daardoor inhoudelijkere discussies plaats hetgeen ten goede komt aan de afwegingen die worden gemaakt rondom smart cities. Een denkraam zoals is opgesteld door het Rathenau Instituut kan een instrument zijn om niet alleen gegevensbescherming, maar ook ethische en maatschappelijke aspecten bespreekbaar te maken binnen de raad.22 Ook de FG kan in zijn rol als toezichthouder een voorlichtende rol spelen in het informeren van de raad over specifieke knelpunten die raken aan gegevensbescherming.

Het college, gemeenteraden en FG´s kunnen ook gebruik maken van de inbreng van burgerrechtenbewegingen, omdat die goed geïnformeerd tegen kunnen denken, zodat met scherpte tijdig en goed nagedacht wordt over de rechten en vrijheden van burgers. Dan worden problemen beter doorzien en kan scherper doorgevraagd worden op voorliggende plannen. De gemeente dient niet alleen over burgers praten, maar ook met burgers. Zeker daar waar smart citytoepassingen burgers verdergaand raken in hun rechten is het van belang, en in sommige gevallen zelfs verplicht, hen te betrekken in deze discussie zodat hun perspectief kan worden meegenomen in de ontwikkeling en de risicoanalyse23. Zo zou ook de gemeenteraad burgers kunnen (laten) bevragen naar hun mening over een bepaalde smart city-toepassing, mocht de gemeente dat zelf niet al hebben gedaan. 21 Raad weten met digitalisering, p. 18 e.v. 22 Raad weten met digitalisering. 23 Zie ook het onderdeel ‘Burgers & oplossingen’ verderop in dit rapport.

24

Aanbeveling: Zorg dat de gemeenteraad meer wordt geïnformeerd over de inzet van en het proces rondom smart city-toepassingen door de gemeente, zodat er meer debat mogelijk is over het onderwerp. Binnen de gemeenteraad moet voldoende kennis geborgd zijn over digitalisering en technologie. Zo nodig kan de gemeenteraad zich laten informeren door deskundigen, zoals de FG, burgerrechtenbewegingen en (gemeentelijke) experts. Naast de controlerende rol van de gemeenteraad heeft de AP ook gekeken naar de rol van wethouders. In de praktijk zien we dat niet iedere gemeente een wethouder heeft die zich bezighoudt met digitalisering en smart cities. De verantwoordelijke wethouder zal dus verschillen per ingezette toepassing. Dat is op zich niet bezwaarlijk, maar het gevolg kan zijn dat digitalisering en de inzet van smart city-toepassingen vanuit de verschillende domeinen vanuit een verkokerde visie wordt aangepakt, terwijl de effecten domeinoverstijgend zijn. Het kan daarom meerwaarde hebben om een wethouder specifiek verantwoordelijk te maken voor digitalisering. In de gemeenten waar dit het geval is en die de AP heeft gesproken in het kader van dit onderzoek wordt dit ervaren als een positieve invloed op het in goede banen leiden van deze ontwikkeling.

Deze wethouder heeft bij voorkeur kennis van het onderwerp en kan helpen om de kaders te bepalen waarbinnen de gemeente handelt bij digitaliseringsvraagstukken, waaronder smart cities. Op die manier heeft de gemeenteraad een (gespecialiseerd) aanspreekpunt en kan deze wethouder het overzicht bepalen en ervoor zorgen dat de gehele gemeentelijke organisatie vanuit dezelfde principes werkt, ook als deze raken aan de ‘klassieke’ domeinen als milieu, mobiliteit en veiligheid die bij andere wethouders en de burgemeester zijn belegd. Aanbeveling: Ga de mogelijkheden na om een specifieke wethouder aan te wijzen die zich bezighoudt met digitalisering of bekijk wie er binnen het college kan worden aangesproken over domeinoverstijgende digitaliseringsvraagstukken. 6.3.2

Betrokkenheid burgers Data vormt slechts een facet van de werkelijkheid. Om werkelijk inzicht te krijgen in de openbare ruimte is het altijd nodig om oog te houden voor de onderliggende culture, politieke en maatschappelijke aspecten. Oplossingen voor bepaalde (maatschappelijke) problemen kunnen en hoeven niet alleen te worden gevonden in data en technologie. Technologie is bovendien niet neutraal; data wordt gegenereerd en weergegeven op basis van keuzes die door mensen zijn gemaakt. Bijvoorbeeld over welke data wordt verzameld, op welke locaties en de wijze waarop data wordt gevisualiseerd. De echte kennis over de openbare ruimte zit bij de gebruikers daarvan: de burger. Daarom is het van belang om bij het bepalen van de wenselijkheid, mogelijkheden en risico’s van het verzamelen van data in en over de openbare ruimte het in veel gevallen onontkomelijk om burgers in een vroeg stadium (zoals tijdens het uitvoeren van een DPIA) om hun mening te vragen. Hierbij verdient diversiteit van de groep betrokken burgers speciale aandacht. Het feit dat burgers vaker niet dan wel betrokken worden bij de besluitvorming en ontwikkeling van smart city-toepassingen hangt mede samen met het feit dat veel smart city-toepassingen een ‘top-down’oplossing zijn, waarbij niet zozeer de burgers, maar de gemeente bepaalt om technologie in te zetten voor bepaalde problemen.

Het betrekken van burgers gebeurt dan minder vaak door gemeenten dan wanneer smart city-toepassingen ‘bottom-up’ (dus meer op initiatief en met invloed van de burger) worden ontwikkeld. Wat opvalt in dit kader is dat projecten die draaien om nieuwe technologie in veel gevallen voorrang krijgen op projecten die transparantie bevorderen of het democratisch proces versterken. Denk hierbij aan projecten die sensoren en data inzichtelijk maken, burgers een rol geven in het proces of

25

aansluiten bij de democratische structuur. De groei van initiatieven om dit te faciliteren blijft duidelijk achter, terwijl juist deze projecten macht terug bij de burgers kunnen brengen en de stad écht slim maken. Waar burgers wel worden betrokken door gemeenten is hierin geen eenduidige vorm of aanpak te onderscheiden. Sommige gemeenten geven aan dat burgers al indirect zijn betrokken, namelijk via de verkozen vertegenwoordigers in de gemeenteraad. Geen van de onderzochte gemeenten heeft uitgewerkt in welke gevallen een burger wel of niet wordt betrokken. Dit wordt op ad-hoc basis bepaald. Bekende vormen van betrokkenheid zijn wel genoemd door een aantal gemeenten, zoals burgerpanels, bewonersavonden en voorlichtingsbijeenkomsten. Daarnaast lijken steeds meer gemeenten de mogelijkheden te verkennen naar online burgerparticipatie, waarbij burgers via online kanalen input kunnen geven op (voorgenomen) gemeentelijke ontwikkelingen, al betreft dit meestal andere ontwikkelingen dan specifiek smart city-toepassingen. Over het algemeen lijken gemeenten die burgers betrekken positieve ervaringen te hebben met dit proces doordat smart city-toepassingen meer draagvlak krijgen. Sommige gemeenten geven aan wel burgers te willen betrekken, maar nog worstelen hoe daar praktisch uitvoering aan te geven.

Als de burger wordt gevraagd naar zijn mening, dan lijken gemeenten burgers niet altijd te bevragen naar privacyvraagstukken van smart city-toepassingen. Gemeenten die burgers betrekken op privacyvraagstukken geven aan dat representativiteit van de bevraagde groep een punt van aandacht is. Het is overigens niet altijd nodig om burgers actief te betrekken, bijvoorbeeld als de risico’s van bepaalde smart city-toepassingen beperkt zijn. Wanneer in de openbare ruimte persoonsgegevens worden verwerkt is er al snel sprake van grootschaligheid met bijbehorende risico’s. Omdat burgers hier geen keuze hebben en het niet altijd kunnen voorzien ligt het betrekken van burgers bij smart city-toepassingen in veel gevallen wel voor de hand. Welke vorm van betrokkenheid het meest passend is, is maatwerk.24 Wanneer burgers worden gevraagd om hun mening over een voorgenomen verwerking is het interessant om hen niet enkel te bevragen op hun individuele perspectief, maar als vertegenwoordiger van (een deel van) de samenleving. Omdat smart city-toepassingen de openbare ruimte betreffen dient het perspectief van alle groepen meegenomen te worden, ook die van minderheden om de brede samenleving te betrekken bij het ontwikkelen van een smart city. Aanbeveling: Denk na in welke gevallen, op welk moment en op welke wijze burgers worden betrokken bij de ontwikkeling van smart city-toepassingen.

Ga daarbij met name in op de rol van de burger bij het bepalen van de wenselijkheid, mogelijkheden en risico’s van het verzamelen van data in en over de openbare ruimte. Ga daarbij expliciet in op het privacy-aspect van smart city-toepassingen.

6.4

Regulering door gemeenten en sensorregisters Naast gemeenten kunnen ook private partijen sensoren inzetten om (persoons)gegevens in de openbare ruimte te verzamelen. De inzet van gegevensverwerkingen door private partijen in de openbare ruimte is aan strenge eisen gebonden en in veel gevallen verboden. De verwerking van persoonsgegevens in de openbare ruimte valt primair onder de verantwoordelijkheid van, of moet mogelijk zijn gemaakt door, de (wetgevende) overheid. Een private partij zoals een bedrijf heeft daar doorgaans geen gezag.25 Een burger zal bij de aanwezigheid van sensoren in de openbare ruimte zich in eerste instantie tot de gemeente richten die de openbare ruimte beheert en controleert. Gemeenten zijn weliswaar niet de 24 De zogenaamde ‘participatieladder’ zou ondersteunend kunnen zijn voor de beantwoording van deze vraag. 25 Dit wil echter niet zeggen dat er nooit persoonsgegevens mogen worden verwerkt in de openbare ruimte door private partijen. Zie

ook: https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/onderwerpen/internet-telefoon-tv-en-post/internet-en-telecom#faq.

26

verwerkingsverantwoordelijke voor deze sensoren in de zin van de AVG, toch kunnen zij als beheerder van de openbare ruimte niet langs de zijlijn blijven. Zeker niet als de inzet van sensoren indruist tegen gemeentelijk beleid en principes. Op dit moment zien we dat gemeenten de verwerking van persoonsgegevens door private partijen in de openbare ruimte niet goed in kaart hebben. De AP ziet voor gemeenten daarom een taak weggelegd om na te gaan hoe zij grip kunnen krijgen op deze sensoren en andere toepassingen in de openbare ruimte van private partijen waarbij persoonsgegevens worden verwerkt, al dan niet door regulering. Het is van belang voor gemeenten om grip te houden op sensoren in de openbare ruimte om deze, met bijbehorende dataverzameling, te kunnen beheersen en transparantie te kunnen bieden. Een aantal gemeenten werkt met sensorregisters. In dergelijke (openbare) registers die door de gemeente worden bijgehouden kunnen burgers raadplegen welke sensoren of andere toepassingen (zoals camera’s) worden ingezet in de openbare ruimte. Het gaat daarbij niet alleen om sensoren en andere toepassingen van de gemeente, maar ook van private partijen. De AP spreekt haar waardering uit voor deze initiatieven.

Een sensorregister kan een instrument zijn om de transparantie vergroten, burgers te betrekken, verantwoording af te leggen, en controle te houden over de ontwikkelingen zowel binnen het publieke als het private domein waar het de openbare ruimte betreft. Tot nu toe vindt het bijhouden van deze registers vooral plaats op basis van vrijwillige medewerking. Gemeenten geven aan dat het hen aan (wettelijke) mogelijkheden ontbreekt om inzicht te krijgen welke sensoren en toepassingen in de openbare ruimte zijn, wie daarvoor verantwoordelijk is en wát deze sensoren exact doen en welke gegevens zij verwerken. De gemeente Amsterdam is voornemens om een meldingsplicht voor sensoren in te voeren in de APV26 en de gemeente Utrecht heeft een meldplicht om camera’s in de openbare ruimte aan te melden27. Een eerste stap daartoe kan zijn het invoeren van een register zodat burgers op de hoogte kunnen worden gesteld van sensoren. Al dan niet gekoppeld aan optische kenmerken die sensoren herkenbaar maken. Een tweede stap zou kunnen zijn om, op termijn, te onderzoeken of het mogelijk en wenselijk is om voorwaarden te verbinden aan de inzet van sensoren en datavergaringen in de openbare ruimte, bijvoorbeeld door middel van een vergunningstelsel.

Gemeenten kunnen dan voorwaarden stellen aan private partijen, zoals verplicht gebruik van open source-technologie, eisen aan informatie richting het publiek met bijvoorbeeld duidelijke borden, het enkel opslaan van data in de EU of Nederland, enzovoorts. Het is aan te raden om (in VNG-verband) verder te verkennen of er, bijvoorbeeld in de Gemeentewet, een expliciete mogelijkheid zou moeten komen tot het stellen van regels aangaande het plaatsen van sensoren in de openbare ruimte door private partijen. De vraag blijft overigens of datavergaringen door private partijen zijn toegestaan op grond van de AVG of wenselijk zijn; een dergelijk vergunningenstelsel ontslaat partijen niet om de AVG na te leven. Gemeenten kunnen door het verbinden van voorwaarden wel beter inzicht krijgen in datavergaringen in de openbare ruimte en nadere beperkingen aanbrengen als deze in strijd zijn met de AVG en/of gemeentelijk beleid. Aanbeveling: Onderzoek op welke wijzen gemeenten inzicht kunnen krijgen in de sensoren die door derden in de openbare ruimte worden geplaatst als deze persoonsgegevens verwerken. Deel informatie over deze sensoren met burgers, zo mogelijk op een centrale locatie zoals door middel van een sensorregister.

Denk (samen met andere gemeenten) na over de mogelijkheid en wenselijkheid voor gemeenten om voorwaarden te verbinden voorafgaand aan de inzet van sensoren in de openbare ruimte, zodat burgers zich vrij in de openbare ruimte kunnen blijven bewegen.

26 https://bekendmakingen.amsterdam.nl/bekendmakingen/publicatie/inspraak/inspraak-sensoren/ 27 https://www.utrecht.nl/bestuur-en-organisatie/privacy/cameras/

27

7. Reflectie: Voorbij de participatie, zet de burger centraal in slimme stad Auteur: Judith Veenkamp Organisatie: Waag Judith Veenkamp werkt voor Waag, een Future Lab voor technologie en samenleving en leidt het team dat onderzoek doet naar de rol van burgers in innovatie en digitalisering. Van groepen burgers die zelf luchtkwaliteit meten tot patiënten en zorgverleners die hun eigen zorgoplossing ontwerpen. Met de toeslagenaffaire en de nasleep daarvan nog vers in ons geheugen, zal niemand je meer tegenspreken als je betoogt dat technologie ontwikkeld en gebruikt moet worden op basis van publieke waarden. Hetzelfde geldt voor de technologie in de zogeheten Smart City. De technologie en data die hierin worden gebruikt, zijn middelen om maatschappelijke vraagstukken te adresseren. Niet alleen over het ontwerpen en ontwikkelen van de technologie, maar ook over de context waarin deze toepassingen vervolgens worden gebruikt, woedt momenteel een stevig debat. Het gedachtegoed van Herman Tjeenk Willink met ‘Groter denken, kleiner doen’28 wordt afgestoft en nieuw leven ingeblazen. De roep om een nieuwe bestuurscultuur waarin de positie van de burger in relatie tot de overheid opnieuw vorm krijgt, klinkt steeds luider.

Dit blijkt ook uit het ‘Adviesrapport Betrokken bij het klimaat’ van de adviescommissie Brenninkmeijer en de publicatie van het rapport ‘Grote opgaven in een beperkte ruimte’ door Planbureau voor de Leefomgeving. waar expliciet aandacht wordt besteed aan de noodzaak om burgers te betrekken. Maar we moeten echt een stap verder zetten: betrek niet alleen burgers, maar zorg ervoor dat burgerinitiatieven vanuit de samenleving hun rechtmatige plek krijgen om beleid te beïnvloeden en richting geven aan Smart City toepassingen. Ondanks dat het publieke debat over technologie in de stad verschuift en de rol van de burger regelmatig wordt benoemd, blijft de reflex van het tech-optimisme sterk, een geloof dat technologie als oplossing ziet, zonder precies te weten waarvoor. Zo verbaasde ik mij over het fanatisme waarmee in het begin van de coronacrisis door de gemeente Rotterdam camera auto’s werden ingezet om de 1,5 meter regel te handhaven in de openbare ruimte, zonder goed na te denken of dit middel zijn doel niet voorbijschoot. Er zijn overduidelijk vraagtekens te zetten bij de manier waarop de technologie van een camera-auto bepaalt of de 1,5 meter wel of niet gewaarborgd wordt, maar het is vooral opmerkelijk dat er in een crisissituatie totaal voorbij wordt gegaan aan de mogelijkheid om elkaar aan te spreken op de noodzaak tot afstand houden.

Een methode die vele malen menselijker is en direct effect heeft, dan wanneer de camerabeelden vanuit een meldkamer live worden bekeken. Mijns inziens was de proportionaliteit/subsidiariteit hier zoek. Het belang hiervan wordt in dit AP-rapport besproken. Zou er ook op deze maatregel zijn ingezet als bewoners hadden meegedacht over manieren om het naleven van de 1,5 maatregel te stimuleren dan wel te handhaven? Ook in minder acute crisissituaties, zoals de energietransitie, woningopgave en stikstofcrisis, wordt hoopvol naar innovatie en technologie gekeken. Om me heen zie ik eenzelfde ambtelijke reflex ontstaan rondom het concept van de digital twin. De digital twin is een digitale weergave van onze leefomgeving die draait op dataverzamelingen en voorspellende modellen. Met een digitale tweeling kun je de impact van bepaalde interventies doorrekenen en simuleren. Ook hier lijkt de verleiding groot om de digital twin tot heilige graal te verheffen en lopen doel en middel al snel door elkaar heen. Private partijen zetten samen 28 Willink, Herman Tjeenk (2018). Groter denken, kleiner doen. Amsterdam: Prometheus

28

met overheden in op de ontwikkeling van dit instrument, feitelijk een dashboard 2.0. Allereerst is het hier goed om te blijven bedenken dat het altijd om een representatie van de werkelijkheid gaat en dus niet de werkelijkheid zelf is. De mensen die de technologie ontwikkelen, vaak werkzaam bij private ondernemingen of de overheid, bepalen welke data er wel en niet wordt meegenomen en schrijven de algoritmen waar de voorspellende modellen op draaien. Ten tweede bestaat er een reëel risico dat de burger ook in deze tech-innovatie uiteindelijk als subject fungeert waar over gepraat wordt, in plaats van met. Zij hebben niet alleen recht om te weten welke data die hen aangaat wordt verzameld, maar zouden ook een gelijkwaardige plek aan tafel moeten hebben wanneer de Digital Twin wordt ontwikkeld en toegepast. Daar wordt bepaald welke data er wordt verzameld, gekoppeld en gebruikt en onder welke voorwaarden. Zo kunnen zij meepraten, mee-ontwerpen en mee-besluiten. Na ruim een decennium aan experimenteren en piloten is de Nederlandse slimme stad op een omslagpunt gekomen. Er is behoefte aan een brede visie op de inzet van technologie en data om de openbare ruimte vorm te geven, te onderhouden en te controleren. Een visie waarin technologie de democratie versterkt in plaats van afbrokkelt en er wordt ingezet op smart citizens in plaats van smart cities.

Bewoners zijn per definitie experts met kennis en ervaringen over hun eigen buurt. Door hen vanaf het prille begin van een Smart City toepassing een gelijkwaardige plek aan tafel te geven, kunnen zij een waardevolle rol spelen in het mee-ontwerpen van de technologie en hun kennis en expertise over hun eigen buurt inzetten om de Smart City toepassing naar een hoger, democratischer niveau te tillen. Alleen op die manier is het mogelijk om publieke waarden te verankeren en checks en balances in te bouwen zodat de technologie het democratisch bestel niet schaadt maar juist kan versterken. Uit dit rapport blijkt dat enkele gemeenten werken aan meer transparantie met openbare sensorregisters en processen waarbij technologische toepassingen in de openbare ruimte door derden moeten worden gemeld bij de gemeente. Toch lijkt er nog veel werk aan de winkel te zijn. Zo is het heel interessant om de verplichte DPIA (Data Protection Impact Assessment) samen met burgers te doen. De DPIA is dan een handvat in het proces om vroegtijdig het gesprek met de bewoner en/of gebruikers te starten over een maatschappelijk vraagstuk en hoe technologie hierin kan ondersteunen. Het is belangrijk dat er een kundige procesbegeleider is om dit in goede banen te leiden en de ruimte voor de burger te creëren en te bewaken. De Functionaris Gegevensbescherming kan hier een belangrijke rol vervullen.

Maar om echt tot een nieuwe bestuurscultuur te komen waar je als overheid en burger samen vraagstukken oppakt en met behulp van technologie de weg voorwaarts uitstippelt, is het nodig om meer ambitie te tonen. Participatie en het “betrekken van burgers” lijken de toverwoorden in overheidsland. Toch gaat het hier vaak over de overheid die de kaders schept voor de burgers om met hen mee te doen. De gemeente bedenkt waar en wanneer input van de burger gewenst is en organiseert een inspraakavond, ontwerpsessie of desnoods een burgerberaad. Hetzelfde geldt voor DPIA’s waar burgers aan tafel zitten. De bewoners worden bedankt, de gemeente trekt zich terug in haar vesting en gaat zitten broeden op beleid, programma's en interventies. Het wordt tijd dat de gemeente ook in de spiegel durft te kijken en haar eigen werkwijze kritisch onder de loep neemt. Laat het eigen systeem meer los en ga de buurten in. Sluit je als gemeente aan bij bestaande burgerinitiatieven waar al veel energie en expertise zit en waar met hart en ziel aan concrete maatschappelijke vraagstukken wordt gewerkt. Daag jezelf uit om dit het startpunt te laten zijn van de ontwikkeling en inzet van technologie in de openbare ruimte. Pas dan ontstaan er echt Smart City toepassingen die in dienst van de samenleving staan.

29

8. Privacyorganisatie in de gemeente Het grondrecht op gegevensbescherming laat zich niet vatten in een papieren werkelijkheid, maar moet in de praktijk vorm krijgen. Hiervoor is een robuuste verankering van gegevensbescherming in de gemeentelijke organisatie onontbeerlijk. Een volwassen smart city vraagt dan ook om een volwassen privacyorganisatie. Een gemeente die als betrouwbare en standvastige partij optreedt kan de rechten van burgers optimaal beschermen en gebruik maken van de kansen die er liggen om technologie en data te democratiseren en de macht hierover weer dichter bij de burger te brengen. Daarom besteden we in dit hoofdstuk ook aandacht aan de privacyorganisatie in de gemeente.29

8.1

Privacy in de haarvaten De vormgeving van de privacyorganisatie is afhankelijk van het karakter en de omvang van de gemeente. In verschillende gemeenten is die organisatie nog in opbouw en in verschillende stadia van volwassenheid. Veel gemeenten organiseren nog onvoldoende privacy in de uitvoering van hun werkzaamheden. Er is nog niet altijd onvoldoende aandacht voor de functie en rol van de FG en nog te vaak worden de verplichtingen onder de AVG gezien als een papieren werkelijkheid die in de praktijk weinig effect lijkt te hebben. Privacy moet in de haarvaten van de organisatie zitten, juist bij een publieke organisatie als een gemeente waar veel persoonsgegevens van burgers worden verwerkt. Het organiseren van privacy vereist dat gemeenten voldoende mensen en middelen vrijmaken. Aan deze voorwaarden voldoen nog lang niet alle gemeenten. Ook goede positionering van de mensen in de organisatie is belangrijk. Zo hebben sommige gemeenten decentraal privacy officers aangesteld. Dat is zinvol omdat decentrale kennis over de praktijk vaak noodzakelijk is om een goede beoordeling te geven over specifieke vraagstukken. Zeker wanneer smart city-toepassingen voortvloeien uit decentrale organisatieonderdelen, zoals verkeer of handhaving. Daarnaast is het noodzakelijk om het gesprek over het belang van het recht op gegevensbescherming (tijdig) te voeren binnen de organisatie.

Te vaak wordt gegevensbescherming gezien als een recht dat in de weg staat aan andere belangen, zoals veiligheid. Dit creëert ten onrechte polarisatie, want het recht op gegevensbescherming is geen absoluut recht dat boven andere rechten gaat, net zo min als dat geldt voor bijvoorbeeld het recht op veiligheid. Het verwijt dat er ‘niks kan door de AVG’ zien we vooral terugkomen als gegevensbescherming niet van het begin af aan is meegewogen in de belangenafweging. Juist door gegevensbeschermingsaspecten in een vroeg stadium te betrekken kan polarisatie worden voorkomen. Aanbeveling: Stel voldoende mensen en middelen ter beschikking voor het organiseren van privacy binnen de gemeente, zodat gegevensbescherming voldoende aandacht krijgt in de organisatie en tijdig kan worden meegenomen in het proces.

8.2

Functionaris voor Gegevensbescherming (FG) De AVG stelt het hebben van een FG verplicht voor een gemeente en verbindt aan deze positie een set van taken, onafhankelijkheid en bescherming om diens functie uit te kunnen oefenen. De FG speelt een sleutelrol in de privacyorganisatie binnen een gemeente. De rol en positie van de FG worden meegenomen 29 De AP heeft in het kader van dit onderzoek niet expliciet uitvraag gedaan naar de privacyorganisatie van gemeenten, maar wel een

aantal vragen gesteld in de interviews. De bevindingen uit dit rapport zijn gedaan op basis van signalen van externen en contacten die de AP onderhoudt met betrokkenen, gemeenten en FG’s.

30

in het toezicht door de AP in het kader van verantwoordelijkheid en accountability. De FG kan niet ontslagen of gestraft worden voor de uitvoering van diens taken. Het behoeden van de gemeente voor misstappen en het beschermen van de burger is een belangrijke taak voor de gemeentelijke FG. Een college dat vertrouwt op de eigen organisatie moet de rol en positie van de FG serieus nemen en voldoende middelen en slagkracht geven om dit te kunnen vervullen. Een misverstand dat in de praktijk nog veel voorkomt is dat de FG verantwoordelijk wordt gehouden voor het opstellen en naleven van de AVG. Dat is niet het geval: het college van B&W is hiervoor verantwoordelijk. De FG geeft advies over de naleving van de AVG binnen de kaders van de organisatie en de gemeentelijke praktijk. De FG adviseert hoe verwerkingen rechtmatig, behoorlijk en transparant kunnen plaatsvinden volgens de principes van privacy by design. Daarom dient de FG tijdig te worden betrokken in de ontwikkeling van toepassingen en beleid. Ook functioneert de FG als interne toezichthouder die op de hoogte is van AVG-gerelateerde ontwikkelingen en door het overzicht mogelijke problemen kan signaleren en bij de verantwoordelijke onder de aandacht kan brengen. De FG dient dus ook toegang tot het bestuur te hebben.

Ten tweede ziet de AP het ook nog veel voorkomen dat de FG verantwoordelijk wordt gehouden voor het uitvoeren van DPIA’s. Dat is echter niet zijn rol; de FG voorziet van advies. De FG kan ook een belangrijke bron van informatie zijn voor de gemeenteraad in diens besluitvorming. In de praktijk ziet de AP een wisselend beeld van de gemeentelijke FG. De invulling van deze rol is afhankelijk van de grootte van de gemeente en de bijbehorende aard van werkzaamheden en verwerkingen. Het kan dus zo zijn dat gemeenten waar het aantal verwerkingen beperkt is een juiste invulling van deze functie kan bereiken door een deeltijd invulling. We merken wel op dat het aantal verwerkingen in de gemeentelijke praktijk groeit en veel gemeenten nog moeite hebben om alle verplichtingen van de AVG in de organisatie in te bedden en na te leven. De AP constateert dat de FG’s een belangrijke rol spelen in het in goede banen leiden van de ontwikkeling van onder andere smart citytoepassingen, maar hiervoor niet altijd de positie, middelen of zeggenschap krijgen vanuit de gemeentelijke organisatie. De reden hiervoor verschilt van organisaties die nog groeien richting een volwassen organisatie en daardoor de FG niet optimaal benutten of belasten met verkeerde taken, tot gemeenten die de FG niet volwaardig inzetten of een volwaardige invulling van de positie niet goed mogelijk maken.

Dit is een belangrijke reden tot zorg voor de AP.30 Aanbeveling: Zorg dat de FG zijn of haar functie onafhankelijk en volgens alle eisen kan invullen. De FG is niet verantwoordelijk voor het beleid en dient ook niet als dusdanig in de organisatie gepositioneerd te worden. Toegang tot het bestuur is onontbeerlijk om een juiste invulling van de functie mogelijk te maken. Zorg dat de FG kennis heeft en kan opdoen van processen en de gemeentelijke praktijk om optimaal te kunnen adviseren en toezicht te kunnen houden. De AP heeft aanbevelingen gedaan over de positionering van de FG.31

8.3

Samenwerking Gemeenten hebben een uitdagend en veelomvattend takenpakket. Geen enkele gemeente geeft aan al haar taken volledig zelfstandig te kunnen uitvoeren. Veel gemeenten verzelfstandigen taken, besteden taken uit of werken samen met andere gemeenten in samenwerkingsverbanden. Bij smart cities speelt mee dat technologische ontwikkelingen zeer snel gaan. Het is bijna ondoenlijk voor gemeenten om van alle 30 https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/ap-verzwaart-toezicht-op-gemeente 31 Zie ook de aanbevelingen van de AP over positionering van de FG: https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/ap-publiceert-

uitgangspunten-voor-inrichten-sterk-intern-toezicht

31

technologische ontwikkelingen volledig op de hoogte te zijn en te blijven. Vaak wordt er daarom samengewerkt met andere, ook private partijen die bijvoorbeeld in opdracht van een gemeente een smart city-toepassing ontwikkelen of met kennis- en onderwijsinstellingen, burgers en andere overheidsinstellingen (zoals ministeries, regioverbanden, provincies, politie, etc.). De samenwerking kan veel verschillende vormen aannemen, zoals gemeenschappelijke beleidsvorming over smart cities, kennisuitwisseling en het gezamenlijk ontwikkelen en implementeren van smart city-toepassingen. Samenwerking en kennisuitwisseling biedt veel kansen. Gemeenten lopen vaak tegen dezelfde vragen aan in het kader van smart city-toepassingen. Bijvoorbeeld bij het beantwoorden van juridische vraagstukken (bijvoorbeeld over de grondslag, risico’s), beleidsmatige vragen (bijvoorbeeld welke smart citytoepassingen al dan niet effectief zijn voor de aanpak van een bepaald probleem en op welke wijze burgers kunnen worden betrokken) en uitvoeringsvraagstukken (bijvoorbeeld bij het formuleren van inkoopvoorwaarden). Daarnaast zouden bijvoorbeeld gezamenlijke inkooptrajecten kunnen helpen om een stevigere positie aan te nemen ten aanzien van invloedrijke marktpartijen.

Met name kleinere gemeenten die minder middelen hebben kunnen veel baat hebben bij ondersteuning vanuit andere, grotere gemeenten, kennisorganisaties of koepelorganisaties zoals de VNG. De AP juicht deze vormen van samenwerking toe. Samen werken aan de ontwikkeling van smart cities mag echter niet omslaan in onachtzaamheid. De gemeente is en blijft, ook in een samenwerkingsrelatie, verantwoordelijk voor de smart city-toepassingen die zij inzet. Gemeenten moeten daarom altijd voldoende kritisch reflecteren op de gepropageerde oplossingen die smart city-toepassingen bieden om na te gaan of deze passend zijn voor de desbetreffende gemeente. Een smart city-toepassing in de ene gemeente hoeft immers niet per definitie succesvol te zijn in de andere gemeente als deze niet aansluit op de specifieke doelen en problematiek in de gemeente. Dit kan zelfs in strijd zijn met de AVG (zie ook het hoofdstuk ‘Doelbinding en noodzakelijkheid’). Het is daarom essentieel dat gemeenten blijven denken vanuit het probleem waar de toepassing aan zou moeten bijdragen en niet vanuit de geboden oplossing. Een gebrek aan kritische reflectie binnen de gemeentelijke organisaties zien we bijvoorbeeld bij aanbestedingen of de uitgifte van vergunningen.

Het enkel aangeven dat een opdrachtnemer moet voldoen aan wet- en regelgeving, en dus aan de AVG, is natuurlijk mooi, maar gegeven de specifieke activiteiten passen soms additionele maatregelen. Zeker wanneer de opdrachtnemer gegevens gaat verwerken namens de gemeente vergt de AVG additionele eisen. Gemeenten doen er daarom goed aan zowel bij aanbestedingen en vergunningen diepgaandere eisen te stellen en waarborgen op te nemen. We illustreren dat aan de hand van een in het kader van smart cities veelgenoemde ontwikkeling, te weten Mobility as a Service (MaaS) in het volgende hoofdstuk. Aanbeveling: Zoek de samenwerking op voor de aanpak van gemeenschappelijke vraagstukken rondom smart cities. Laat ‘voortrekkers’ een leidende rol hierin nemen. Blijf tegelijkertijd kritisch tegenover de inzet van smart city-toepassingen, ook als deze breed worden gedeeld en toegepast; een smart citytoepassing in de ene gemeente hoeft niet per definitie succesvol te zijn in de andere gemeente als deze niet aansluit op de specifieke doelen en problematiek in de gemeente.

32

9. Ontwikkeling in de praktijk: MaaS Verkeer en mobiliteit binnen en rondom een gemeente zijn belangrijke aandachtspunten van gemeenten wat zich vertaalt in projecten die bij veel gemeenten als smart city-toepassingen worden getypeerd. Gemeenten zijn individueel en in samenwerkingsverbanden op zoek naar mogelijkheden om mobiliteit duurzamer te maken, capaciteit beter te benutten, maar ook voldoende flexibel te laten zijn om aan te sluiten bij de behoeften van de inwoners. Deze mobiliteitsprojecten vallen onder de term Mobility as a Service (MaaS). Om dit in te vullen worden mobiliteitsdiensten gebruikt die middels een platform worden aangeboden. Deze diensten zijn zeer divers en proberen in te spelen op de behoefte van de afnemer, denk aan een te reserveren deelvoertuig, of een app die meerdere soorten vervoer als één pakket aanbiedt. Daarnaast bestaat er de wens om steden niet vol te bouwen met wegen en parkeervoorzieningen. Logischerwijs wordt daarbij ook onderzoek gedaan naar de inzet van digitale middelen. MaaS wordt door veel gemeenten dan ook onderzocht omdat daardoor vervoersmiddelen optimaler kunnen worden gebruikt. MaaS kent veelal meerdere partijen die participeren. Voor vervoersvragen over grotere afstanden tussen gemeenten is in deze projecten vaak data nodig om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen.

Zeker indien de vervoersvraag niet door één aanbieder kan worden ingevuld, maar bijvoorbeeld door een combinatie van bus, tram en of trein. Daarnaast zijn gemeenten, vaak verenigd in regioverband, verantwoordelijk voor concessies inzake het openbare vervoer in die regio. Data die concessienemers inzake vervoersbewegingen vergaren kan dus nuttig zijn bij MaaS. Gemeenten vervullen daarnaast vaak een rol door het uitgeven van vergunningen aan aanbieders van deelvervoer zoals deelscooters en deelfietsen. Vervoersbewegingen van personen zijn in hoge mate bruikbaar om personen mee te identificeren. Verkeerd gebruik daarvan brengt dus risico’s voor de bescherming van persoonsgegevens met zich mee. Het is daarom aan te raden om bij het afgeven van een vergunning expliciet te letten of en op welke wijze een MaaS aanbieder persoonsgegevens verwerkt, door bijvoorbeeld de accountabilitydocumentatie van een aanbieder te beoordelen. Daar waar een aanbieder bijvoorbeeld onduidelijk is over het doel van en de noodzaak van verwerkingen in een privacyverklaring, onvoldoende bereikbaar is voor betrokkenen, een onduidelijke privacyverklaring heeft of geen maatregelen heeft getroffen om invulling te geven aan het recht van verwijdering, zou een gemeente dit moeten meewegen bij de beslissing tot het afgeven van een vergunning.

Naast bijvoorbeeld fysieke veiligheid van de gebruikers van deze diensten zou ook de bescherming van persoonsgegevens van gebruikers een belangrijk element moeten zijn in de beoordeling. Ook ten aanzien van concessies en aanbestedingen zijn eisen aan de bescherming van persoonsgegevens noodzakelijk. Binnen deze trajecten worden soms eisen gesteld aan het uitwisselen van gegevens tussen partijen. Soms wordt er ook informatie uitgewisseld met de gemeente zelf. Die eisen worden soms ingevuld door te verwijzen naar veelgebruikte industriestandaarden. Standaarden die zijn overgekomen van buiten de EU of die minder recent zijn, zijn niet altijd de meest privacyvriendelijke. Dit terwijl de AVG oplossingen vereist die voldoen aan de eisen van privacy by design. Onvoldoende aandacht voor deze aspecten kan resulteren in bovenmatige verwerking van persoonsgegevens en is daarmee dus in strijd met de AVG. Ook hier is een kritische analyse dus wenselijk. Gemeenten sporen soms burgers aan om technologie te gebruiken of te installeren, al dan niet met subsidie door de gemeente. Dit werpt vragen op betreffende gegevensbescherming. We noemen hier slechts één aspect, namelijk de vraag of gemeenten bij het bepalen van de keuze van een leverancier hebben stilgestaan bij de vraag of de door het product of de dienst verwerkte persoonsgegevens in de basis

33

wel voldoet aan de in Europa geldende wet- en regelgeving. In de gevoerde gesprekken gaf één gemeente aan een basischeck op de verwerking van persoonsgegevens uit te voeren alvorens een relatie met die partij aan te gaan of de diensten van die partij binnen de gemeente toe te laten of te promoten. Hierbij dient ook te worden stilgestaan bij de vraag in hoeverre gemaakte afspraken of gestelde voorwaarden bij vergunningen of aanbestedingen nog steeds actueel en relevant zijn. Techniek en bijbehorende risico’s staan niet stil. Vergunningen en aanbestedingen gelden vaak voor langere duur, bij de periodieke evaluatie van de gemaakte afspraken dient ook te worden stilgestaan bij de vraag of de afspraken nog voldoen aan de AVG. Aanbeveling: Neem bij het opstellen van het programma van eisen bij een aanbesteding, of de voorwaarden die gelden bij een vergunning, expliciet eisen op ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens. Stel periodiek vast of er aan de overeengekomen eisen wordt voldaan, en of de eisen zelf nog in lijn zijn met de AVG.

34

10. Aanbevelingen 10.1

Basisbeginselen AVG voor de smart city -

-

-

10.2

DPIA’s -

-

-

-

-

-

10.3

Bepaal voordat je aan enige smart city-toepassing begint of er persoonsgegevens worden verwerkt en of de verwerking van persoonsgegevens rechtmatig is. Zonder rechtmatige gegevensverwerking kunnen smart city-toepassingen niet ontwikkeld of toegepast worden. Stel vast aan welk(e) doel(en) de smart city-toepassing moet bijdragen. Maak deze doelstellingen zo concreet en meet-/toetsbaar mogelijk om de effectiviteit van de smart city-toepassing vast te stellen. Algemene doeleinden als ‘veiligheid’ of ‘leefbaarheid’ moeten nader worden ingevuld. Stel ook vast wat de vervolgstappen zijn als een smart city-toepassing niet slaagt of er ongewenste neveneffecten optreden. Ga voorafgaand aan de inzet van smart city-toepassingen na of er alternatieve oplossingen zijn om het doel te bereiken waarbij geen of minder persoonsgegevens worden verwerkt. Denk na vanuit het probleem en niet vanuit de geboden oplossing.

Houd DPIA’s actueel om de huidige risico’s van de verwerking te kunnen aantonen. Openstaande actiepunten in een verouderde DPIA of het niet documenteren van technische aanpassingen in de verwerking voldoen niet aan de verantwoordingsplicht. Bepaal beleid waarbij DPIA’s periodiek worden herzien c.q. bijgewerkt. Stel het uitvoeren een DPIA niet uit, maar doe dit zo vroeg mogelijk bij de ontwikkeling van smart city-toepassingen. Zeker bij geplande evenementen of andere toepassingen met deadlines is dat van groot belang. Zo kan tijdig worden bepaald of een verwerking eventueel voor voorafgaande raadpleging moet worden ingediend bij de AP. Betrek de FG zo vroeg mogelijk, zodat deze tijdig kan voorzien van advies. Publiceer zoveel mogelijk de DPIA’s van smart city-toepassingen en ontwikkel beleid over de publicatie van DPIA’s. Besteed in de DPIA aandacht aan de vraag of betrokkenen naar hun mening is gevraagd en op welke manier er opvolging is gegeven aan deze meningen. Hoe hoger de mogelijke risico’s, hoe onduidelijker de wettelijke grondslag of hoe hoger de mate van ervaren inbreuk, hoe meer het voor de hand ligt burgers te betrekken. Smart city-toepassingen die zich in de pilotfase bevinden moeten ook voldoen aan de eisen van de AVG indien daarbij persoonsgegevens worden verwerkt.

Ga daarom ook bij pilot- en proefprojecten na in hoeverre deze projecten AVG-compliant zijn en voer zo nodig een DPIA uit. Wees kritisch bij het beoordelen van de anonimiteit van de gegevens die worden verwerkt; gegevens kunnen pas worden beschouwd als anoniem als voor welke partij dan ook, met inzet van (voor het doel) redelijke middelen, het onwaarschijnlijk is hieruit personen te identificeren. Stel bij samenwerkingsverbanden voorafgaand aan de start van de verwerking vast wie waarvoor verwerkingsverantwoordelijk dan wel verwerker is. Wees daarover ook transparant naar burgers.

Grip op de smart city -

35

Stel beleid en principes vast rondom smart cities/digitalisering die de kaders van de AVG in acht nemen en werk deze uit in concrete instructies voor de werkvloer. Maak daarbij gebruik van reeds bestaande kennis en ervaringen zodat deze kunnen worden gedeeld met andere gemeenten.

-

-

-

-

-

10.4

Privacyorganisatie in de gemeente -

-

-

10.5

Ethiek kan niet worden vervangen door vastgestelde wet- en regelgeving. Begin daarom bij het uitvoeren van een DPIA om vraagstukken over gegevensbescherming te adresseren. Voor vragen die de AVG overstijgen kan een ethisch kader worden ontwikkeld en toegepast. Zorg dat de gemeenteraad meer wordt geïnformeerd over de inzet van en het proces rondom smart city-toepassingen door de gemeente, zodat er meer debat mogelijk is over het onderwerp. Binnen de gemeenteraad moet voldoende kennis geborgd zijn over digitalisering en technologie. Zo nodig kan de gemeenteraad zich laten informeren door deskundigen, zoals de FG, burgerrechtenbewegingen en (gemeentelijke) experts. Ga de mogelijkheden na om een specifieke wethouder aan te wijzen die zich bezighoudt met digitalisering of bekijk wie er binnen het college kan worden aangesproken over domeinoverstijgende digitaliseringsvraagstukken. Denk na in welke gevallen, op welk moment en op welke wijze burgers worden betrokken bij de ontwikkeling van smart city-toepassingen. Ga daarbij met name in op de rol van de burger bij het bepalen van de wenselijkheid, mogelijkheden en risico’s van het verzamelen van data in en over de openbare ruimte. Ga daarbij expliciet in op het privacy-aspect van smart city-toepassingen.

Onderzoek op welke wijzen gemeenten inzicht kunnen krijgen in de sensoren die door derden in de openbare ruimte worden geplaatst als deze persoonsgegevens verwerken. Deel informatie over deze sensoren met burgers, zo mogelijk op een centrale locatie zoals door middel van een sensorregister. Denk (samen met andere gemeenten) na over de mogelijkheid en wenselijkheid voor gemeenten om voorwaarden te verbinden voorafgaand aan de inzet van sensoren in de openbare ruimte, zodat burgers zich vrij in de openbare ruimte kunnen blijven bewegen.

Stel voldoende mensen en middelen ter beschikking voor het organiseren van privacy binnen de gemeente, zodat gegevensbescherming voldoende aandacht krijgt in de organisatie en tijdig kan worden meegenomen in het proces. Zorg dat de FG zijn of haar functie onafhankelijk en volgens alle eisen kan invullen. De FG is niet verantwoordelijk voor het beleid en dient ook niet als dusdanig in de organisatie gepositioneerd te worden. Toegang tot het bestuur is onontbeerlijk om een juiste invulling van de functie mogelijk te maken. Zorg dat de FG kennis heeft en kan opdoen van processen en de gemeentelijke praktijk om optimaal te kunnen adviseren en toezicht te kunnen houden. De AP heeft aanbevelingen gedaan over de positionering van de FG.32 Zoek de samenwerking op voor de aanpak van gemeenschappelijke vraagstukken rondom smart cities. Laat ‘voortrekkers’ een leidende rol hierin nemen. Blijf tegelijkertijd kritisch tegenover de inzet van smart city-toepassingen, ook als deze breed worden gedeeld en toegepast; een smart city-toepassing in de ene gemeente hoeft niet per definitie succesvol te zijn in de andere gemeente als deze niet aansluit op de specifieke doelen en problematiek in de gemeente.

Mobility as a Service (MaaS) -

Neem bij het opstellen van het programma van eisen bij de aanbesteding, of de voorwaarden die gelden bij een vergunning, expliciet eisen op ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens. Stel periodiek vast of er aan de overeengekomen eisen wordt voldaan, en of de eisen zelf nog in lijn zijn met de AVG. Bepaal ook of er sprake is van een relatie waarbinnen een partij verwerker is.

32 Zie ook de aanbevelingen van de AP over positionering van de FG: https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/ap-publiceert-

uitgangspunten-voor-inrichten-sterk-intern-toezicht

36

11. Bijlage: begripsbepalingen Smart city-toepassing Het verzamelen en verwerken van (persoons)gegevens over of in de openbare ruimte door de inzet van sensoren, technologie of andere toepassingen om inzicht in, of analysemogelijkheden over de openbare ruimte te verkrijgen, of sturing van de openbare ruimte mogelijk te maken. Bijvoorbeeld wifi- en bluetoothtracking, inzet van (mobiele of gedragen) camera’s, of sensoren die data verzamelen over verkeerstoepassingen of geluid. AVG In de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) zijn de belangrijkste regels voor de omgang met persoonsgegevens in Nederland vastgelegd. Voorheen was dat in de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Vanaf 25 mei 2018 is de AVG van toepassing. Dat betekent dat er sinds die datum dezelfde privacywetgeving geldt in de hele Europese Unie. UAVG De AVG is rechtstreeks van toepassing in Nederland. Daar waar de AVG ruimte laat voor nationale keuzes bij de uitvoering van de AVG, zijn deze ingevuld in de Uitvoeringswet AVG (UAVG). Persoonsgegevens De Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) geeft aan dat een persoonsgegeven alle informatie is over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Dit betekent dat informatie ofwel direct over iemand gaat, ofwel naar deze persoon te herleiden is.

Verwerking van persoonsgegevens Indien persoonsgegevens worden verwerkt is er bijvoorbeeld sprake van het verzamelen, vastleggen, ordenen, structureren, opslaan, bijwerken of wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen, combineren, afschermen, wissen of vernietigen van gegevens. Verwerkingsverantwoordelijke Een natuurlijke persoon of rechtspersoon, een overheidsinstantie, een dienst of een ander orgaan die/dat, alleen of samen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt. In de gemeentelijke praktijk is het college van burgemeester en wethouders verwerkingsverantwoordelijke onder de AVG. In specifieke gevallen waarbij het gaat om veiligheidssituaties kan het ook zijn dat de Burgemeester verwerkingsverantwoordelijke is. Verwerker Een natuurlijke persoon of rechtspersoon, een overheidsinstantie, een dienst of een ander orgaan die/dat ten behoeve van de verwerkingsverantwoordelijke persoonsgegevens verwerkt. Functionaris gegevensbescherming (FG) De functionaris gegevensbescherming (FG) is de onafhankelijke interne toezichthouder op AVGcompliance van de verwerkingsverantwoordelijke. De verwerkingsverantwoordelijke is verantwoordelijk voor het opstellen en het uitvoeren van het privacybeleid.