23bst00323 Raadsvoorstel Nota Grondbeleid 2023

gemeente Eindhoven Inboeknummer Dossiernummer B&W beslisdatum

23bst00323 23.14.253 04 april 2023

Raadsvoorstel Nota Grondbeleid 2023

Inleiding De gemeente Eindhoven is eigenaar van een omvangrijke grondportefeuille. De wereld staat echter niet stil en ook de gemeentelijke organisatie en haar visie op grondpolitiek blijven in ontwikkeling. De Nota Grondbeleid 2023 is daarom als strategisch beleidsdocument, ten opzichte van de Nota van 2017, volledig geactualiseerd en voorzien van concrete beleidsthema’s. Strategisch verwerven wordt de komende jaren dominanter gezien de grote ruimtelijke en maatschappelijke opgaven waarvoor we (regionaal) aan de lat staan. Het grondbeleid vormt voor al deze ontwikkelingen de kaders en randvoorwaarden en een essentiële basis voor de ruimtelijke ontwikkeling van onze stad. De schaalsprong die Eindhoven doormaakt en de vele gebiedsontwikkelingen vragen om een actueel handelingskader. We laten niet alles over aan de markt; we voeren een regisserend grondbeleid. Of het nu gaat om het faciliteren van projecten van ontwikkelaars of woningcorporaties, of een actieve grondpolitiek bij eigen initiatieven: we kiezen altijd voor een passende mate van regie. Daarbij zullen we actief alle instrumenten inzetten die wij nodig achten, zowel publiekrechtelijk als privaatrechtelijk.

 Wettelijke taak  Kerntaak gekoppeld aan het werkprogramma van het college De huidige trends, ontwikkelingen en schaalsprong vergen een nieuw geactualiseerd en compleet beleidskader.  Onvermijdelijk Doelstelling Vaststellen van de Nota Grondbeleid 2023 als strategisch beleidsdocument, uit te werken in de Spelregels Grondbeleid (tactisch beleidsdocument), een voorstel te doen ten aanzien van het aanpassen van de spelregels Strategisch Verwervingskrediet en in te stemmen met het beschikbaar stellen van € 1 miljoen uit de reserve “Samen Morgen Mooier Maken” ten behoeve van “actief grondbeleid”. Voorstel 1. Nota Grondbeleid 2023 vast te stellen, bestaande uit een algemeen gedeelte en nieuwe inhoudelijke beleidsthema’s: Soorten grondverwervingen en instrumentarium, Grondbeheer, Gronduitgifte, Kostenverhaal, Vormen van samenwerken met externe partijen, Integriteit & weerbaarheid tegen ondermijning en financiële kaders binnen het grondbeleid, met als belangrijkste uitgangspunten:

Inboeknummer 23bst00323

a.

b.

c.

d.

e. f.

g.

h.

het motto van het integrale Grondbeleid 2023 luidt “Grip door regie”. Bij actief grondbeleid is onze regie maximaal, maar ook bij faciliterend grondbeleid en bij samenwerkingsvormen zullen we een regisserende rol pakken, waarbij we altijd een mate van grip houden; het bezitten van grondposities is primair een instrument dat moet bijdragen aan de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen en de schaalsprong waarvoor we staan; keuzes over aan- en/of verkopen van gronden worden integraal gebaseerd op zowel financieel rendement als op maatschappelijke waarde; over de kosten en opbrengsten van grond wordt jaarlijks gerapporteerd in de Meerjaren Prognose Grondexploitaties en private ontwikkelingen (MPG). We streven naar een optimaal financieel resultaat binnen de meegegeven kaders. Echter, dit wil niet zeggen dat een grondexploitatie die meervoudig waarde creëert voor onze gemeente niet kan worden vastgesteld, omdat deze een negatief financieel resultaat heeft; het grondbeheer en de -uitgifte leveren een bijdrage aan het versterken van de weerbaarheid van de overheid en de bestrijding van ondermijning; de belangrijkste regels bij soorten grondverwerving en instrumentarium zijn: i. de gemeente onderscheidt drie vormen van verwerving (regulier, anticiperen of strategisch); ii. niet iedere locatie komt in aanmerking voor strategische verwerving.

Dit volgt na een gedegen analyse en toepassing van een strategisch afwegingskader op basis van Potentie, Urgentie en Invloed aangevuld met een weging op basis van thema’s binnen de Omgevingsvisie en Focusgebieden; iii. De inzet van ons instrumentarium - voorkeursrecht (Wvg) en Onteigening - vormt een onderdeel van actieve grondpolitiek; de belangrijkste regels bij het grondbeheer zijn: i. onze grondposities zijn onderverdeeld in posities met bebouwde en onbebouwde eigendommen die door de gemeente zelf of door externen worden beheerd; ii. soms is beschikbaar stellen (om-niet) van grond mogelijk, wanneer het (flexibel) kunnen beschikken over de gronden wenselijk is; iii. illegaal grondgebruik willen we preventief voorkomen, streng handhaven en waar wenselijk en/of mogelijk een overeenkomst aangaan voor gronden die illegaal in gebruik zijn genomen; de belangrijkste regels voor de gronduitgifte zijn: i. na de realisatiefase willen wij grip houden op gronden. Voor permanent bedoelde woonfuncties wordt als uitgangspunt gekozen voor verkoop. Voor andere functies geldt erfpacht, verhuur, opstalrecht of bruikleen, tenzij er een goede onderbouwing is voor verkoop;

2

Inboeknummer 23bst00323

ii.

i.

bij woningen die bedoeld zijn voor de sociale huursector wordt bij de verkoop, waar mogelijk, voorrang gegeven aan woningcorporaties gezien hun wettelijke taken en onze mogelijkheden om prestatieafspraken te maken; iii. de eigenaar van de grond is ook eigenaar van opstallen die boven of in de grond gerealiseerd worden. Wanneer de grondeigenaar wil bereiken dat een andere partij zeggenschap heeft over een opstal, kan een opstalrecht worden gevestigd; iv. gronden kunnen tegen vergoeding worden verhuurd of tegen vergoeding van kosten worden uitgegeven in bruikleen. Bij lange duur wordt eerder gekozen voor verhuur, bij korte duur eerder voor bruikleen; v. gelijkheidsbeginsel (Didam-arrest); In beginsel dient gelegenheid te worden geboden tot mededinging, tenzij op basis van objectieve, redelijke en toetsbare criteria duidelijk is dat er sprake is van één (potentieel) geïnteresseerde partij, in welk geval de gemeente het voornemen tot gronduitgifte zal publiceren; vi. voorkomen van ongeoorloofde staatssteun. Het principe van de Europese regelgeving is dat overheden marktconform handelen. In verband met verkoop van gronden en gebouwen kan marktconform handelen worden aangetoond door het volgen van een openbare biedprocedure of het verkopen tegen een waarde op basis van een taxatie; vii. onze grondprijzen actualiseren en publiceren wij in de Grondprijzenbrief.

Grondprijzen zijn gebaseerd op trends, ervaringen en ontwikkelingen in de vastgoedmarkt. Uitgangspunt bij het bepalen van de grondprijzen van alle functies is marktconformiteit, mede om staatssteun te voorkomen; de belangrijkste regels bij kostenverhaal zijn: i. plankostenbrief; bij kansrijke initiatieven van derden worden afspraken gemaakt met de initiatiefnemer over het procesverloop en de uitgangspunten voor de ontwikkellocatie. Dit wordt vastgelegd in een plankostenbrief, waarbij tevens wordt overeengekomen dat de initiatiefnemer een bijdrage levert voor de initiële gemeentelijke apparaatskosten. Dit bedrag dient als voorschot op de exploitatiebijdrage die later wordt opgenomen in de anterieure overeenkomst; ii. intentieovereenkomst (letter of intent); bij grote ontwikkelingen op grondposities van derden wordt soms een intentieovereenkomst gesloten vóór het sluiten van een anterieure overeenkomst. De ambtelijke kosten die vanaf dat moment worden gemaakt, worden verhaald op de initiatiefnemer; iii. anterieure overeenkomst; bij het voeren van faciliterend grondbeleid gaat de voorkeur uit naar het borgen van kostenverhaal met een anterieure overeenkomst boven het vaststellen van een exploitatieplan. Het sluiten van een

3

Inboeknummer 23bst00323

j.

k.

l.

anterieure overeenkomst biedt meer mogelijkheden dan het vaststellen van een exploitatieplan (meer regie); iv. exploitatieplan; indien het niet lukt om een anterieure overeenkomst te sluiten met een initiatiefnemer is de gemeente publiekrechtelijk verplicht tot het vaststellen van een exploitatieplan, om zo toch de gemeentelijke kosten te kunnen verhalen; v. het is mogelijk om na het vaststellen van een exploitatieplan een overeenkomst te sluiten met een initiatiefnemer (posterieure overeenkomst). De inhoud van de posterieure overeenkomst mag niet afwijken van de regels uit het exploitatieplan; de belangrijkste regels bij vormen van samenwerken met externe partijen zijn: i. bouwclaimmodel; is een geschikt PPS-model wat vooral wordt toegepast indien (meerdere) private partijen grond in een gebied hebben en dus eigendomsposities versnipperd zijn; ii. concessiemodel; weinig sturingsmogelijkheden voor de gemeente. Grond is veelal in eigendom van de marktpartij. De gemeente ontwikkelt al dan niet samen met een marktpartij het plan en stelt het bestemmingsplan vast. De uitvoering van de gehele ontwikkeling, inclusief de realisatie van de openbare ruimte wordt door een marktpartij uitgevoerd. Aan het einde van de ontwikkeling wordt de openbare ruimte (voor zover niet in eigendom van de gemeente) geleverd aan de gemeente; iii.

joint-venturemodel; minder sturingsmogelijkheden voor gemeente. De gemeente alsmede de private (en/of publieke) partners richten een gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij (GEM) op; de belangrijkste regels voor integriteit en weerbaarheid tegen ondermijning zijn: i. bij elke transactie wordt de wederpartij in beginsel getoetst op integriteit in het kader van de Wet Bibob. Dit feit wordt tevoren kenbaar gemaakt in de informatie in het kader van (ver)koop en/of beheer; ii. een brede ambtelijke adviescommissie beoordeelt vastgoed- en herontwikkelingen bij signalen of op aanvraag integraal op het gebied van leefbaarheid en veiligheid. de belangrijkste regels bij financiële kaders binnen het grondbeleid zijn: i. grondexploitaties (GREX); de grondexploitatie is het huishoudboekje voor de gebiedsontwikkeling. De kosten voor verwerving, (tijdelijk) beheer, planontwikkeling en aanleg van de openbare voorzieningen worden afgezet tegen de te realiseren opbrengsten in de vorm van uitgifte van bouwrijpe grond; ii. kans- en risicomanagement; in de grondexploitatie maken we de meest reële inschatting van kosten, opbrengsten, fasering en resultaat. Het optreden van kansen en risico's kan het resultaat

4

Inboeknummer 23bst00323

2.

3.

4.

5.

6. 7.

8.

beïnvloeden. We vertalen kansen en risico’s naar mogelijke impact op het resultaat; iii. weerstandsvermogen; jaarlijks wordt bepaald hoeveel weerstandscapaciteit noodzakelijk is om eventueel optredende risico’s in grondexploitaties en kostenverhaalsprojecten op te kunnen vangen. Het voeren van een actieve grondpolitiek kent een groter risicoprofiel dan het voeren van faciliterende grondpolitiek; iv. jaarlijks wordt middels raadsbesluitvorming bepaald of een deel van de beschikbaar gekomen bedrijfseconomische winsten toegekend kunnen worden aan de verschillende reserves; v. kosten en opbrengsten ten behoeve van maatschappelijke waarde; we streven naar een optimaal financieel resultaat binnen de meegegeven kaders. Echter, dit wil niet zeggen dat een grondexploitatie die meervoudig waarde creëert voor onze gemeente niet kan worden vastgesteld, omdat deze een negatief financieel resultaat heeft. Naast het financiële resultaat van een grondexploitatie is de duiding van de meervoudige waardecreatie onderdeel van de integrale beoordeling; vi. (strategisch) verwervingskrediet; ten behoeve van (strategische) verwervingen is binnen de gemeente een aflopend krediet beschikbaar dat we deels revolverend willen laten zijn. Het krediet voorziet enkel in grondaankopen zonder opstal. Dit is gezien de ambitie en bij actieve grondpolitiek achterhaald.

Beoordeeld moet worden of er andere vormen denkbaar zijn. Burgemeester en wethouders opdracht te geven de Nota Grondbeleid 2023 uit te werken in een nieuw, tactisch beleidsdocument zijnde de Spelregels Grondbeleid 2023 en een voorstel te doen ten aanzien van het aanpassen van de spelregels Strategisch Verwervingskrediet. Vast te stellen dat met de vaststelling van Nota Grondbeleid 2023 dit beleidsdocument in de plaats treedt van de Nota Grondbeleid 2017, bij raadsbesluit d.d. 11 april 2017 Vast te stellen dat bij eventuele strijdigheid tussen de Spelregels voor strategisch verwervingskrediet uit 2009 (inboeknummer 09bst01991) en de Nota Grondbeleid 2023, de Nota Grondbeleid 2023 prevaleert boven deze spelregels. Het college te mandateren om de Nota Grondbeleid 2023 in Q1 2024 gewijzigd vast te stellen, opdat de in de Nota gebruikte terminologie aansluit op de Omgevingswet. Het college te mandateren om bij zwaarwegende redenen af te wijken van beslispunt 1.h.i inzake de vorm van gronduitgifte (verkoop, erfpacht of anders). In te stemmen met het beschikbaar stellen van € 1 miljoen uit de reserve “Samen Morgen Mooier Maken” ten behoeve van “actief grondbeleid” en deze gedurende de huidige bestuursperiode als volgt in te zetten: € 190k in 2023, € 360k in 2024, € 320k in 2025 en € 130k in 2026. De begrotingswijziging voortkomend uit beslispunt 7 dienovereenkomstig vast te stellen.

5

Inboeknummer 23bst00323

Argumenten 1.1 De Nota Grondbeleid 2023 is een strategisch document. Vaststelling van deze Nota is een raadsbevoegdheid. Het vaststellen van de Nota Grondbeleid 2023 betreft een verantwoordelijkheid van de gemeenteraad. De bijbehorende Spelregels Grondbeleid 2023 en het jaarlijkse herijken van de Grondprijzenbrief zijn een verantwoordelijkheid van het college. Door vaststelling van de Nota Grondbeleid 2023 wordt het document bekrachtigd als overkoepelend beleidsdocument. 1.2 De visie op grond en het bijbehorende, nieuwe motto zijn een doorontwikkeling passend bij de huidige tijd, waar de organisatie de komende jaren mee verder gaat. In 2017 is de Nota Grondbeleid 2017-2021 met de titel “Koersen op waarden” vastgesteld. Deze nota ging uit van situationeel grondbeleid, waarbij per project de passende grondpolitiek werd bepaald en waarbij, vanuit het gebruik van de voorgaande jaren, een nadruk lag op het faciliteren van particulier initiatief. Inmiddels zijn de tijden echter drastisch veranderd. De snelle ontwikkelingen in de stad en de overgang van uitleggebieden naar binnenstedelijke herontwikkelingen vragen echter een actievere insteek, gericht op gemeentelijke regie. Of het nu gaat om het faciliteren van projecten van ontwikkelaars of woningcorporaties, of een actieve grondpolitiek bij eigen initiatieven: we kiezen altijd voor een passende mate van regie.

We zullen actief alle instrumenten inzetten die wij nodig achten, zowel publiekrechtelijk als privaatrechtelijk. De kern uit de Nota Grondbeleid (2017) blijft ook in deze nieuwe nota grondbeleid van kracht; meervoudige waardecreatie staat centraal. Maatschappelijke doelstellingen zijn daarbij zeker zo belangrijk als de financiële. Het grondbeleid zetten we zo in dat we waarde toevoegen, voor de stad en haar inwoners. 1.3 Een nieuw grondmotto; “Grip door regie”. Om onze ambities als stad vorm te kunnen geven, dienen we ons grondbeleid nader te definiëren. De gemeente kan vanuit haar privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rol op vele manieren regie voeren in een gebiedsontwikkeling. Het nieuwe Grondbeleid haakt hier dan ook op aan; we voeren een regisserend grondbeleid, met een accent op actieve grondpolitiek. Naast de inzet van het beschikbare publiekrechtelijke instrumentarium, houdt dit in dat we - indien nodig - (meer) strategisch grondposities verwerven om meer zeggenschap te krijgen in een ontwikkeling. Bij zowel actieve grondpolitiek als ook in een faciliterende rol (bij gebiedsontwikkelingen van particuliere ontwikkelaars) of bij een samenwerkingsvorm kunnen we met behulp van publiekrechtelijk instrumentarium regie uitoefenen op een gebiedsontwikkelingen.

Ongeacht de strategie; in alle gevallen zal er door de gekozen mate van regievoeren grip ontstaan op een gebiedsontwikkeling. Op deze wijze houden wij grip op de stad: we continueren wat goed is en gaan ongewenste ontwikkelingen zoveel mogelijk tegen. Dat hebben we ook zo vastgelegd in het Bestuursakkoord 2022- 2026. Wat betreft ons grondbeleid zullen wij dan ook de komende jaren werken onder het motto “Grip door regie”.

6

Inboeknummer 23bst00323

1.4 Ten behoeve van permanente woonfuncties blijft het verkopen van gronden de beste wijze van uitgifte. Het streven is om ook na de realisatiefase zoveel mogelijk grip te houden op onze gronden. Voor commerciële bestemmingen zoals kantoren, industrie- en haventerreinen en voor maatschappelijke functies zoals scholen, sportparken en sociale huurwoningen kan erfpacht een goede rol vervullen. Erfpacht kan helpen een meer fijnmazige gemeentelijke sturing mogelijk te maken, dan alleen via bestemmingsplannen mogelijk is. De erfpachtbestemming kan namelijk tot het specifieke gebruiksdoel worden beperkt, met een hierop aangepaste erfpachtcanon. Erfpacht betekent voor deze functies daarom een extra mogelijkheid om te sturen. Voor de vrije sector huur- en koopwoningmarkt zijn de mogelijkheden heel anders: erfpacht heeft geen toegevoegde waarde in de gemeentelijke sturing. Indien de gemeente besluit om ergens een woonbuurt te realiseren, dan is dit in principe een besluit voor altijd en zal de woonbestemming niet meer wijzigen. Daarnaast helpen we de (startende) kopers op de markt in onze regio niet met een erfpachtconstructie, integendeel. De financierbaarheid voor de (startende) koper staat namelijk direct onder druk; erfpachtconstructies hebben directe, negatieve gevolgen voor de (maximale) hypotheek.

Het geld dat uitgegeven wordt aan de erfpachtcanon, kan niet meer gebruikt worden voor de hypotheek wat effect heeft op de aankoopmogelijkheden. Erfpacht bij woningen is bij uitstek bekend in Amsterdam (maar daar koerst de gemeente inmiddels op eeuwigdurende afkoop van de canon, waardoor het verschil met verkoop zeer klein is geworden). Voor onze regio geldt “onbekend maakt onbemind”, waarbij kopers volle eigendom wensen en niet geconfronteerd willen worden met herzieningstermijnen en/of hogere erfpachtcanons die hun ‘huishoudboekje’ onder druk zetten. 1.5 Ten behoeve van permanente woonfuncties zijn er, ook bij gronduitgifte door verkoop, mogelijkheden en instrumenten beschikbaar om regie te houden of krijgen op (bestaande) posities. Het verkopen van gronden ten behoeve van permanente woonfuncties hoeft geen probleem te vormen voor grip en/of regie. Als gemeente beschikken we namelijk over verschillende privaatrechtelijke en publiekrechtelijke instrumenten om dit te borgen. In het bestemmingsplan kunnen woningcategorieën als sociaal, middenduur en particulier opdrachtgeverschap worden opgelegd. Dit vereist wel dat er een doelgroepenverordening is vastgesteld (en dat vereist een onderbouwing van de daadwerkelijke behoefte aan dergelijke segmenten). In Eindhoven is zo’n verordening vooralsnog niet gemaakt, hoewel gewenst.

Sinds april 2022 kennen wij een opkoopbeschermingsregeling. Dit publiekrechtelijke instrument bij bestaande bouw is bedoeld om beleggers te weren uit de markt voor middeldure koopwoningen. De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) stelt gemeenten in staat om met voorrang ontwikkellocaties te bemachtigen en op haar voorwaarden uit te geven. We streven ernaar om woningcorporaties voorrang te geven bij de uitgifte van bouwgrond. Sinds januari 2019 is er een zelfbewoningsverplichting; bij uitgifte van grond voor

7

Inboeknummer 23bst00323

middeldure huurwoningen leggen we deze op gedurende drie jaar (privaatrechtelijk instrument bij nieuwbouw). Via anterieure overeenkomsten bij uitgifte van grond kunnen we afspraken vastleggen die ook middels kettingbedingen met boeteclausule kunnen worden geborgd voor de toekomst. Deze afspraken worden in beginsel vrijwillig gemaakt, maar recente jurisprudentie van het Hof laat zien dat gemeenten bepaalde afspraken kunnen afdwingen (zoals zelfbewoningsplicht bij sociaal en middelduur). Ten slotte is de rijksoverheid met de Wet versterking regie volkshuisvesting bezig (deze is onlangs in consultatie gegaan). Met deze wet beoogt het rijk dat overheden het juiste gereedschap krijgen om te sturen op hoeveel, waar en voor wie er gebouwd wordt. Daarbij zijn betaalbaarheid en beschikbaarheid kernbegrippen. De inhoud van de definitieve wet is nog onzeker, evenals de ingangsdatum. De Wet versterking regie volkshuisvesting beoogt de instandhoudingstermijn ten behoeve van sociale woningbouw vast te leggen op 25 jaar, waardoor deze woningen langer voor de doelgroepen behouden blijven.

Met de woningcorporaties heeft de gemeente Eindhoven de afspraak gemaakt dat ze sociale huurwoningen voor minimaal 30 jaar in portefeuille houden, met uitzondering van - een beperkt aantal - woningen die via constructies met maatschappelijk gebonden eigendom (zoals Slimmer Kopen) aan de doelgroepen worden verkocht als sociale koopwoningen. 1.6 Verwervingen ten behoeve van maatschappelijk nut mogen ‘onrendabel’ zijn Bij actieve grondpolitiek hoort ook (strategisch) verwerven voor andere doeleinden dan alleen (betaalbaar) wonen. We kijken integraal naar de behoeften van een gebied. Er zullen ook grondposities verworven en ontwikkeld worden voor groen, economische ontwikkelingen en maatschappelijke voorzieningen, zoals scholen, opvanglocaties en buurtaccommodaties. Deze verwervingen ten behoeve van maatschappelijk nut verlangen een geactualiseerd financieel kader en zal in principe geld mogen kosten; een businesscase hoeft niet per definitie financieel rendabel te zijn indien hier maatschappelijke waarde op gebied van leefbaarheid, veiligheid, ontspanning, werkgelegenheid, duurzaamheid, milieu, etc. tegenover staat. Waar dit strijdig is met huidige regels, zal nader onderzocht worden op welke wijze we invulling kunnen geven aan de wens om ook financieel verlieslatende trajecten door te kunnen zetten, wanneer maatschappelijke waarde wordt toegevoegd aan een gebied.

2.1 Spelregels ten aanzien van het (strategische) verwervingskrediet vereisen aanpassing voor adequate uitvoering van het bestuursakkoord en de Nota Grondbeleid 2023. Ten behoeve van (strategische) verwervingen is binnen de gemeente een krediet beschikbaar dat we revolverend willen laten zijn. Dit is momenteel nog een aflopend krediet, maar de mogelijkheid dit revolverend te maken is er wel. De uit de aankoop van gronden voortvloeiende rentelasten (zonder opstallen) zijn afgedekt binnen de begroting. In lijn met het bestuursakkoord SMMM en de nieuwe Nota Grondbeleid 2023 zullen - ten gevolge van een meer actieve grondpolitiek - in de praktijk steeds meer (strategische) verwervingen gaan plaatsvinden. Soms zullen daarbij naast grond ook opstallen aanwezig zijn, of het betreft posities die getransformeerd worden naar een andere, niet financieel rendabele bestemming (bijvoorbeeld transformatie van bedrijfsdoeleinden naar groen). Aanvullend dient er rekening gehouden te worden met de mogelijkheid dat bij het voeren van actief

8

Inboeknummer 23bst00323

grondbeleid het (strategisch) verwervingskrediet niet toereikend is. Zo kunnen in gebieden waar onlangs voorkeursrecht is gevestigd grote aankopen verwacht worden. In de uitwerking van de Nota Grondbeleid 2023 in Spelregels Grondbeleid 2023 zullen meer flexibele spelregels geformuleerd worden, mede om invulling te geven aan de uitvoering van actief grondbeleid en verwervingen ten gunste van maatschappelijk nut. Tevens zullen wij onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om het strategisch verwervingskrediet te verruimen. 4.1 We willen niet dat verouderde regels omtrent het strategisch verwervingskrediet ons belemmeren in de uitvoering van de Nota Grondbeleid 2023 De kern van de nieuwe Nota Grondbeleid 2023, in lijn ook met het bestuursakkoord SMMM, is dat we een meer actieve grondpolitiek gaan voeren. Een onderdeel daarvan is het doen van strategische verwervingen. Dit zijn verwervingen voor de langere termijn, vooruitlopend op de verwachte planvorming, waarmee we onze grond- en onderhandelingspositie in een bepaald plangebied versterken, met als doel het in gang zetten dan wel versnellen van een bepaalde ontwikkeling. Een deel van de huidige spelregels (2009) omtrent de inzet van het strategisch verwervingskrediet is inmiddels, onder andere door regelgeving, achterhaald of belemmeren de uitvoering van het actieve grondbeleid van de Nota Grondbeleid.

Eén regel is bijvoorbeeld het binnen vijf jaar moeten activeren van een verworven locatie in een vastgestelde GREX. Vanuit strategisch verwervingsoogpunt is dit vaak niet haalbaar. In zo’n geval prevaleert de Nota Grondbeleid 2023 boven deze eerder vastgestelde spelregel. We gaan zo spoedig mogelijk nieuwe spelregels opstellen, passend bij de huidige tijd en uitvoering van de Nota. 5.1 De Nota Grondbeleid 2023 houdt bewust nog geen rekening met de komst van de Omgevingswet. De omgevingswet en bijbehorende regelingen liggen op rijksniveau inhoudelijk gereed. Deze wet zal op 1 januari 2024 in werking treden. Diverse zaken en begrippen die relevant zijn in het grondbeleid, zullen onder de Omgevingswet een andere naam krijgen. Om misverstanden te voorkomen, hanteert deze Nota de begrippen die anno 2023 nog gelden. Nu zeker is wanneer de Omgevingswet wordt ingevoerd, zal de Nota grondbeleid in Q1 2024 hierop worden geactualiseerd. De raad wordt voorgesteld om, voor zover de Nota niet inhoudelijk wijzigt, het college te mandateren om de terminologie in de Nota omgevingswetproof te maken. 6.1 Mandaat voor het college om voor een andere vorm van gronduitgifte te kiezen. Het besluiten tot het afstoten van grond en/of vastgoed is een verantwoordelijkheid van het college van B&W, krachtens artikel 160 Gemeentewet (besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente).

De Nota Grondbeleid 2023 stelt dat gronduitgifte voor permanent bedoelde woonfuncties in beginsel door middel van verkoop zal plaatsvinden. Voor andere functies dan permanent wonen geldt erfpacht (of verhuur, opstalrecht of bruikleen) als de voorkeursvorm. Er kunnen echter zwaarwegende argumenten zijn om van deze uitgangspunten af te wijken. Mede gezien genoemde wettelijke bevoegdheid van het college en de snelheid die bij dergelijke

9

Inboeknummer 23bst00323

trajecten wenselijk kan zijn, wordt de raad voorgesteld het college te mandateren om bij zwaarwegende redenen een andere vorm van uitgifte te kiezen, dan de Nota aanbeveelt.” Kanttekeningen 1.1 Nota Grondbeleid heeft geen vastgestelde houdbaarheidsdatum. Met de vaststelling van Nota Grondbeleid 2023 beschikt de gemeente Eindhoven over een actueel en integraal beleidsdocument. Afhankelijk van de snelheid waarmee onze inzichten, onze omgeving, regelgeving, enzovoorts zich verder ontwikkelen, zal de Nota vroeg of laat achterhaald dreigen te raken. Uw raad zal tijdig een nieuw beleidsdocument worden aangeboden. 1.2 Het voeren van actieve grondpolitiek en toevoegen van (strategische) grondposities kent organisatorische en financiële uitwerkingseffecten Strategische verwervingen zijn aankopen voor de (veelal) langere termijn en zijn toevoegingen aan de bestaande grondvoorraad. Bij actieve grondpolitiek wordt er meer gevraagd van de organisatie (personeel), omdat posities actief aangekocht moeten worden en actief beheerd moeten worden; in sommige gevallen ook na transformatie. Bij verwervingen ten behoeve van groenontwikkeling blijft het eigendom bij de gemeente wat extra (financiële en capacitaire) beheerlasten vraagt die ingeregeld moeten worden.

Een eerste incidentele onttrekking van € 1 miljoen uit de reserve SMMM ten behoeve van actief grondbeleid (zie paragraaf Financiële Consequenties) zal hierbij helpen, echter is er de behoefte aan een structurele oplossing. 1.3 Met de komst van de Omgevingswet per 1 januari 2024 is een ‘doelgroepenverordening’ niet meer toepasbaar. De oplossing kan gevonden worden in het Omgevingsplan Eindhoven als onderdeel van (nieuw) woonbeleid. Met de vaststelling van een doelgroepenverordening heeft de gemeente meer middelen in handen om sociale woningbouw, middenhuur en CPO tot stand te brengen. Eindhoven heeft helaas geen doelgroepenverordening en zal dit niet in korte tijd kunnen maken, omdat dit een behoorlijk onderzoeks- en voorbereidingstraject vergt. Met de komst van de Omgevingswet per 1 januari 2024 verliezen gemeenten de mogelijkheid dit instrument in te zetten. Vanaf dan wordt het wel mogelijk om in het Omgevingsplan Eindhoven regels hierover op te nemen. Daarmee kan hetzelfde worden bereikt en we adviseren dat te gaan inzetten. Dit vormt dan wel een onderdeel van eventueel nieuw op te stellen Woonbeleid (en niet dit Grondbeleid). Personele consequenties Handelend vanuit het motto ‘Grip door regie’, zal de gemeente een nog stevigere rol innemen binnen de grondmarkt. Voor zowel de actieve als faciliterende rol geldt dat uitvoering van deze rollen personele capaciteit vereist.

In het licht van de schaalsprong waar onze gemeente voor staat, zal er meer tijd, deskundigheid en capaciteit beschikbaar moeten zijn dan nu het geval is daar het gaat om toevoegingen van posities, welke gedeeltelijk in eigendom van de gemeente zullen blijven (bijv. groenposities). In dit voorstel wordt hiervoor een incidentele oplossing voorgelegd. Wat dit aanvullend vergt wordt meegenomen in de organisatie-doorontwikkeling en zo nodig via de kadernota-begrotingscyclus.

10

Inboeknummer 23bst00323

Financiële consequenties Het opstellen van de Nota Grondbeleid valt onder de reguliere gemeentelijke werkzaamheden. Er zijn externe kosten aan de orde geweest voor het opstellen van het grondbeleid, maar deze zijn gedekt uit het programmabudget. In het Bestuursakkoord 2022-2026 is een bedrag van € 3,5 miljoen beschikbaar gesteld als incidentele impuls voor “Woningbouw, grond, onrendabele toppen. Deze middelen zijn beschikbaar in de reserve “Samen Morgen Mooier Maken”. Met dit raadsvoorstel wordt voorgesteld om hieraan € 1 miljoen te onttrekken en deze ten behoeve van “actief grondbeleid” als volgt te gaan inzetten (bedragen * €1.000):

2023 77

2024 153

2025 153

2026 50

TOTAAL 433

53

87

87

40

267

extra beheerkosten nieuw verworven c.q. in beheer genomen gronden (incidenteel voor zover nog niet structureel ingeregeld)

10

20

30

40

100

actievere aanpak illegaal grondgebruik (externe kosten)

50

100

50

0

200

Totaal

190

360

320

130

1000

grondverwerving (capaciteit: verwerver en ondersteunende administratieve functie) externe kosten rond grondverwerving (taxaties, bodemonderzoeken, juridisch advies etc.)

Indien en voor zover het uitvoeren van (nieuwe) beleidslijnen in het grondbeleid vraagt om aanvullende middelen, waar de actuele begroting nog geen ruimte voor biedt, dan zal dit via de reguliere cyclus (kadernota etc.) bij uw raad aan de orde worden gesteld. Communicatie De Nota Grondbeleid 2023 is primair een intern document en schetst de beleidslijnen die nader worden uitgewerkt in de Spelregels Grondbeleid 2023. Na vaststelling zal de Nota Grondbeleid 2023 worden gepubliceerd in het gemeenteblad. Planning en uitvoering De Nota treedt in werking na formele bekendmaking en heeft geen eindtermijn. Deze geldt tot aan de vaststelling van een volgende Nota Grondbeleid. Uiterlijk Q4 2023 komen we met een voorstel ten aanzien van het aanpassen van de spelregels Strategisch Verwervingskrediet, passend bij de huidige tijd en uitvoering van de Nota.

11

Inboeknummer 23bst00323

Evaluatie Het grondbeleid blijft in ontwikkeling en zal periodiek ‘modulair’ of integraal worden geactualiseerd. Bijlage(n) Als bijlage(n) bij dit voorstel behoren: • Nota Grondbeleid 2023 (studioversie) • Begrotingswijziging  

De bijlagen worden meegestuurd De bijlagen liggen ter inzage in de leeskamer

Een ontwerpraadsbesluit bieden wij u hierbij ter vaststelling aan. Burgemeester en wethouders van Eindhoven, , secretaris.

12

Inboeknummer 23bst00323

Ontwerp Raadsbesluit

De raad van de gemeente Eindhoven; gezien het voorstel van burgemeester en wethouders van …………………. 2023; besluit: 1.

Nota Grondbeleid 2023 vast te stellen, bestaande uit een algemeen gedeelte en nieuwe inhoudelijke beleidsthema’s: Soorten grondverwervingen en instrumentarium, Grondbeheer, Gronduitgifte, Kostenverhaal, Vormen van samenwerken met externe partijen, Integriteit & weerbaarheid tegen ondermijning en financiële kaders binnen het grondbeleid, met als belangrijkste uitgangspunten: a. het motto van het integrale Grondbeleid 2023 luidt “Grip door regie”. Bij actief grondbeleid is onze regie maximaal, maar ook bij faciliterend grondbeleid en bij samenwerkingsvormen zullen we een regisserende rol pakken, waarbij we altijd een mate van grip houden; b. het bezitten van grondposities is primair een instrument dat moet bijdragen aan de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelstellingen en de schaalsprong waarvoor we staan; c. keuzes over aan- en/of verkopen van gronden worden integraal gebaseerd op zowel financieel rendement als op maatschappelijke waarde; d. over de kosten en opbrengsten van grond wordt jaarlijks gerapporteerd in de Meerjaren Prognose Grondexploitaties en private ontwikkelingen (MPG). We streven naar een optimaal financieel resultaat binnen de meegegeven kaders. Echter, dit wil niet zeggen dat een grondexploitatie die meervoudig waarde creëert voor onze gemeente niet kan worden vastgesteld, omdat deze een negatief financieel resultaat heeft; e.

het grondbeheer en de -uitgifte leveren een bijdrage aan het versterken van de weerbaarheid van de overheid en de bestrijding van ondermijning; f. de belangrijkste regels bij soorten grondverwerving en instrumentarium zijn: i. de gemeente onderscheidt drie vormen van verwerving (regulier, anticiperen of strategisch); ii. niet iedere locatie komt in aanmerking voor strategische verwerving. Dit volgt na een gedegen analyse en toepassing van een strategisch afwegingskader op basis van Potentie, Urgentie en Invloed aangevuld met een weging op basis van thema’s binnen de Omgevingsvisie en Focusgebieden; iii. De inzet van ons instrumentarium - voorkeursrecht (Wvg) en Onteigening - vormt een onderdeel van actieve grondpolitiek; g. de belangrijkste regels bij het grondbeheer zijn: i. onze grondposities zijn onderverdeeld in posities met bebouwde en onbebouwde eigendommen die door de gemeente zelf of door externen worden beheerd;

13

Inboeknummer 23bst00323

ii.

h.

i.

soms is beschikbaar stellen (om-niet) van grond mogelijk, wanneer het (flexibel) kunnen beschikken over de gronden wenselijk is; iii. illegaal grondgebruik willen we preventief voorkomen, streng handhaven en waar wenselijk en/of mogelijk een overeenkomst aangaan voor gronden die illegaal in gebruik zijn genomen; de belangrijkste regels voor de gronduitgifte zijn: i. na de realisatiefase willen wij grip houden op gronden. Voor permanent bedoelde woonfuncties wordt als uitgangspunt gekozen voor verkoop. Voor andere functies geldt erfpacht, verhuur, opstalrecht of bruikleen, tenzij er een goede onderbouwing is voor verkoop; ii. bij woningen die bedoeld zijn voor de sociale huursector wordt bij de verkoop, waar mogelijk, voorrang gegeven aan woningcorporaties gezien hun wettelijke taken en onze mogelijkheden om prestatieafspraken te maken; iii. de eigenaar van de grond is ook eigenaar van opstallen die boven of in de grond gerealiseerd worden. Wanneer de grondeigenaar wil bereiken dat een andere partij zeggenschap heeft over een opstal, kan een opstalrecht worden gevestigd; iv. gronden kunnen tegen vergoeding worden verhuurd of tegen vergoeding van kosten worden uitgegeven in bruikleen. Bij lange duur wordt eerder gekozen voor verhuur, bij korte duur eerder voor bruikleen; v.

gelijkheidsbeginsel (Didam-arrest); In beginsel dient gelegenheid te worden geboden tot mededinging, tenzij op basis van objectieve, redelijke en toetsbare criteria duidelijk is dat er sprake is van één (potentieel) geïnteresseerde partij, in welk geval de gemeente het voornemen tot gronduitgifte zal publiceren; vi. voorkomen van ongeoorloofde staatssteun. Het principe van de Europese regelgeving is dat overheden marktconform handelen. In verband met verkoop van gronden en gebouwen kan marktconform handelen worden aangetoond door het volgen van een openbare biedprocedure of het verkopen tegen een waarde op basis van een taxatie; vii. onze grondprijzen actualiseren en publiceren wij in de Grondprijzenbrief. Grondprijzen zijn gebaseerd op trends, ervaringen en ontwikkelingen in de vastgoedmarkt. Uitgangspunt bij het bepalen van de grondprijzen van alle functies is marktconformiteit, mede om staatssteun te voorkomen; de belangrijkste regels bij kostenverhaal zijn: i. plankostenbrief; bij kansrijke initiatieven van derden worden afspraken gemaakt met de initiatiefnemer over het procesverloop en de uitgangspunten voor de ontwikkellocatie. Dit wordt vastgelegd in een plankostenbrief, waarbij tevens wordt overeengekomen dat de initiatiefnemer een bijdrage levert voor

14

Inboeknummer 23bst00323

j.

k.

de initiële gemeentelijke apparaatskosten. Dit bedrag dient als voorschot op de exploitatiebijdrage die later wordt opgenomen in de anterieure overeenkomst; ii. intentieovereenkomst (letter of intent); bij grote ontwikkelingen op grondposities van derden wordt soms een intentieovereenkomst gesloten vóór het sluiten van een anterieure overeenkomst. De ambtelijke kosten die vanaf dat moment worden gemaakt, worden verhaald op de initiatiefnemer; iii. anterieure overeenkomst; bij het voeren van faciliterend grondbeleid gaat de voorkeur uit naar het borgen van kostenverhaal met een anterieure overeenkomst boven het vaststellen van een exploitatieplan. Het sluiten van een anterieure overeenkomst biedt meer mogelijkheden dan het vaststellen van een exploitatieplan (meer regie); iv. exploitatieplan; indien het niet lukt om een anterieure overeenkomst te sluiten met een initiatiefnemer is de gemeente publiekrechtelijk verplicht tot het vaststellen van een exploitatieplan, om zo toch de gemeentelijke kosten te kunnen verhalen; v. het is mogelijk om na het vaststellen van een exploitatieplan een overeenkomst te sluiten met een initiatiefnemer (posterieure overeenkomst). De inhoud van de posterieure overeenkomst mag niet afwijken van de regels uit het exploitatieplan; de belangrijkste regels bij vormen van samenwerken met externe partijen zijn: i.

bouwclaimmodel; is een geschikt PPS-model wat vooral wordt toegepast indien (meerdere) private partijen grond in een gebied hebben en dus eigendomsposities versnipperd zijn; ii. concessiemodel; weinig sturingsmogelijkheden voor de gemeente. Grond is veelal in eigendom van de marktpartij. De gemeente ontwikkelt al dan niet samen met een marktpartij het plan en stelt het bestemmingsplan vast. De uitvoering van de gehele ontwikkeling, inclusief de realisatie van de openbare ruimte wordt door een marktpartij uitgevoerd. Aan het einde van de ontwikkeling wordt de openbare ruimte (voor zover niet in eigendom van de gemeente) geleverd aan de gemeente; iii. joint-venturemodel; minder sturingsmogelijkheden voor gemeente. De gemeente alsmede de private (en/of publieke) partners richten een gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij (GEM) op; de belangrijkste regels voor integriteit en weerbaarheid tegen ondermijning zijn: i. bij elke transactie wordt de wederpartij in beginsel getoetst op integriteit in het kader van de Wet Bibob. Dit feit wordt tevoren kenbaar gemaakt in de informatie in het kader van (ver)koop en/of beheer;

15

Inboeknummer 23bst00323

ii.

2.

3.

een brede ambtelijke adviescommissie beoordeelt vastgoed- en herontwikkelingen bij signalen of op aanvraag integraal op het gebied van leefbaarheid en veiligheid. l. de belangrijkste regels bij financiële kaders binnen het grondbeleid zijn: i. grondexploitaties (GREX); de grondexploitatie is het huishoudboekje voor de gebiedsontwikkeling. De kosten voor verwerving, (tijdelijk) beheer, planontwikkeling en aanleg van de openbare voorzieningen worden afgezet tegen de te realiseren opbrengsten in de vorm van uitgifte van bouwrijpe grond; ii. kans- en risicomanagement; in de grondexploitatie maken we de meest reële inschatting van kosten, opbrengsten, fasering en resultaat. Het optreden van kansen en risico's kan het resultaat beïnvloeden. We vertalen kansen en risico’s naar mogelijke impact op het resultaat; iii. weerstandsvermogen; jaarlijks wordt bepaald hoeveel weerstandscapaciteit noodzakelijk is om eventueel optredende risico’s in grondexploitaties en kostenverhaalsprojecten op te kunnen vangen. Het voeren van een actieve grondpolitiek kent een groter risicoprofiel dan het voeren van faciliterende grondpolitiek; iv. jaarlijks wordt middels raadsbesluitvorming bepaald of een deel van de beschikbaar gekomen bedrijfseconomische winsten toegekend kunnen worden aan de verschillende reserves; v.

kosten en opbrengsten ten behoeve van maatschappelijke waarde; we streven naar een optimaal financieel resultaat binnen de meegegeven kaders. Echter, dit wil niet zeggen dat een grondexploitatie die meervoudig waarde creëert voor onze gemeente niet kan worden vastgesteld, omdat deze een negatief financieel resultaat heeft. Naast het financiële resultaat van een grondexploitatie is de duiding van de meervoudige waardecreatie onderdeel van de integrale beoordeling; vi. (strategisch) verwervingskrediet; ten behoeve van (strategische) verwervingen is binnen de gemeente een aflopend krediet beschikbaar dat we deels revolverend willen laten zijn. Het krediet voorziet enkel in grondaankopen zonder opstal. Dit is gezien de ambitie en bij actieve grondpolitiek achterhaald. Beoordeeld moet worden of er andere vormen denkbaar zijn. Burgemeester en wethouders opdracht te geven de Nota Grondbeleid 2023 uit te werken in een nieuw, tactisch beleidsdocument zijnde de Spelregels Grondbeleid 2023 en een voorstel te doen ten aanzien van het aanpassen van de spelregels Strategisch Verwervingskrediet. Vast te stellen dat met de vaststelling van Nota Grondbeleid 2023 dit beleidsdocument in de plaats treedt van de Nota Grondbeleid 2017, bij raadsbesluit d.d. 11 april 2017

16

Inboeknummer 23bst00323

4.

5.

6. 7.

8.

Vast te stellen dat bij eventuele strijdigheid tussen de Spelregels voor strategisch verwervingskrediet uit 2009 (inboeknummer 09bst01991) en de Nota Grondbeleid 2023, de Nota Grondbeleid 2023 prevaleert boven deze spelregels. Het college te mandateren om de Nota Grondbeleid 2023 in Q1 2024 gewijzigd vast te stellen, opdat de in de Nota gebruikte terminologie aansluit op de Omgevingswet. Het college te mandateren om bij zwaarwegende redenen af te wijken van beslispunt 1.h.i inzake de vorm van gronduitgifte (verkoop, erfpacht of anders). In te stemmen met het beschikbaar stellen van € 1 miljoen uit de reserve “Samen Morgen Mooier Maken” ten behoeve van “actief grondbeleid” en deze gedurende de huidige bestuursperiode als volgt in te zetten: € 190k in 2023, € 360k in 2024, € 320k in 2025 en € 130k in 2026. De begrotingswijziging voortkomend uit beslispunt 7 dienovereenkomstig vast te stellen.

Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van

, voorzitter.

, griffier

17