22bst01480 Raadsvoorstel Uitvoering gebiedsontwikkeling Fellenoord (Hoe)
Tekst van het document
gemeente Eindhoven Inboeknummer 22bst01480 Dossiernummer 22.48.352 B&W beslisdatum 29 november 2022
Raadsvoorstel
Uitvoering gebiedsontwikkeling Fellenoord (Hoe)
De ontwikkelvisie Fellenoord schetst de toekomst van een gebied van pakweg 55 hectare rondom het centraal station van Eindhoven. Nergens in Nederland ligt zoveel te herontwikkelen ruimte om het station als hier. Dat biedt enorme kansen voor de grote opgaven waar we als stad voor staan. Zodat Eindhoven een aantrekkelijke stad blijft. Waar je goed kunt leven en waar voor iedereen betaalbare woonruimte is. De komende 20 á 25 jaar verandert deze plek in een nieuwe woon-, leefen werkwijk en biedt daarmee kansen voor versterking van Woensel en de binnenstad. Waar nu 200 mensen wonen, zijn dat er ongeveer 15.000 in 2040. Dat is belangrijk voor Eindhoven en voor de regio. Nu al is veel vraag naar woonruimte. De vraag naar behuizing neemt ondertussen alleen maar toe. In Fellenoord komt alles samen. Een OV-knooppunt met snelle verbindingen naar Eindhoven Airport. Goede treinverbindingen naar, Amsterdam, Den Haag en Düsseldorf. Waardoor het een aantrekkelijke plek is voor onze inwoners en ondernemers. Bovendien een plek waar je graag komt. In dit gebied is altijd wat te doen. Je kunt er lekker gaan eten of een expositie bezoeken. Deze centrale plek is klaar voor de verandering van het klimaat en voor andere vormen van energie. Dit vraagt veel ruimte, groen en water. In het plan krijgen voetgangers en fietsers minstens zo veel ruimte als de auto. We bouwen aan de toekomst van Eindhoven.
Daar gaan we voor. Dat doen we samen, met partijen van in de stad en daarbuiten, met en voor álle huidige en toekomstige Eindhovenaren. Inleiding Dit raadsvoorstel is de volgende stap in het zorgvuldige proces om tot realisatie van de gebiedsontwikkeling Fellenoord te komen. In het proces om tot realisatie van deze gebiedsontwikkeling te komen zijn inmiddels meerdere stappen gezet.
Inboeknummer 22bst01480
2021
Kaderstelling •
2022
Ontwikkelvisie
Uitwerking ‘Wat en Waarom’
Fellenoord vastgesteld
• •
2023
Uitwerking ‘Hoe’ •
Voorliggend
‘Leidraad omgang
raadsvoorstel
Knoop XL’
‘Uitvoering
Raadsvoorstel
gebiedsontwikkelling
‘Uitwerking publiek belang’ ism
Fellenoord’ •
Toepassing leidraad
‘Toepassing
omgang knoop XL dl 2.
‘leidraad omgang Knoop XL’ •
•
‘Analyse
•
Inrichten organisatie
raadsvoorstel
en starten
uitwerking publiek
voorbereiding van de
belang
uitvoering.
‘Nadere toelichting bij raadsvoorstel’
•
Raadsbesluit ‘publiek belang’ dmv 24 kpi’s, juli 2022
Figuur 1 Proces besluitvorming gebiedsontwikkeling Fellenoord
Opbouw raadsvoorstel uitvoering gebiedsontwikkeling Fellenoord In dit Raadsvoorstel nemen we u mee in de beantwoording van de vraag hoe de gebiedsontwikkeling Fellenoord het beste tot uitvoering te brengen is, uiteraard vergezeld van een voorstel van het College. In het beantwoorden van deze hoe-vraag gaat het erom op welke manier je de publieke belangen bij de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord zo goed mogelijk kunt realiseren. Dat publiek belang is door u vastgesteld in 24 KPI’s in fase I van de Raadsbehandeling omtrent de gebiedsontwikkeling Fellenoord, op 21 juli jl. Het huidig Raadsvoorstel (fase II) is in samenhang met de ‘Toepassing leidraad omgang Knoop XL deel 2’ (bijlage 1) opgesteld. In de ‘Toepassing leidraad omgang Knoop XL deel 2’ worden alle (sub)stappen (8 t/m 11 van de leidraad) doorlopen en breed beargumenteerd op basis van relevante criteria voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord. Deze informatie vormt de basis voor dit Raadsvoorstel. In dit raadsvoorstel zet het college van B&W uiteen hoe, gewogen alle onderwerpen uit de leidraad, de uitvoeringsorganisatie voor de gebiedsontwikkeling Fellenoord vorm kan
2
Inboeknummer 22bst01480
worden gegeven. Met het voorstel haalt het college uw wensen en bedenkingen op ten aanzien van het voornemen van het college om tot oprichting van een publieke uitvoeringsorganisatie over te gaan. Rekening houdend met uw reactie kan het college het verder proces tot oprichting daarna vormgeven. Daarnaast volgt besluitvorming over het beschikbaar stellen van financiële middelen voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord. Deze voorstellen maken dus onderdeel uit van dit dossier.
Figuur 2 Getrapte besluitvorming gebiedsontwikkeling Fellenoord
Bovengenoemde leidt in essentie tot dit voorstel volgens de volgende opzet: • In voorliggend raadsvoorstel constateren we dat u het publiek belang van de gebiedsontwikkeling Fellenoord in juli 2022 heeft vastgesteld. De kpi’s zijn aan de hand van de toen aangenomen amendementen en moties gefinaliseerd. De wijze waarop toezeggingen, moties en amendementen van 21 juli 2022 zijn verwerkt vindt u overzichtelijk gebundeld in bijlage 2. • Vanuit dat publieke uitgangspunt beantwoorden we uw verzoek om een samenwerking met de provincie Noord Brabant verder uit te werken. • Daarnaast zijn in de ‘Toepassing omgang leidraad Knoop XL deel 2’, verschillende varianten voor een organisatievorm van de gebiedsontwikkeling Fellenoord stapsgewijs in beeld gebracht. Waarbij de voor- en nadelen van deze varianten uitgebreid worden beschreven. Bovenstaande punten zijn onderdeel van voorstel 1. Aan de Gemeenteraad wordt gevraagd de wijze waarop het college van B&W de argumentatie weegt in voorstel 1 te onderschrijven. Hierbij geeft de brede informatie zoals opgenomen in de ‘Toepassing omgang leidraad Knoop XL’ (stap 8 t/m 11 deel 2) nadere informatie. Het College heeft de varianten voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord gewogen.
In het 2e deel van dit raadsvoorstel wordt u gevraagd uw ‘wensen en bedenkingen’ te geven op het voorstel van het college om samen met Provincie NoordBrabant een (publieke) BV op te richten ten behoeve van uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord. Dit betreft voorstel 2 in dit Raadsvoorstel.
3
Inboeknummer 22bst01480
Tenslotte wordt u gevraagd te besluiten over het beschikbaar stellen van financiële middelen1 om de uitvoering daadwerkelijk mogelijk te maken. Dit betreft de voorstellen 3 tm 9 in dit raadsvoorstel. Provincie Noord Brabant Gedeputeerde Staten van Noord Brabant hebben in 2021, na consultatie van Provinciale Staten, ingestemd met de Ontwikkelvisie Fellenoord. Op basis hiervan is de samenwerking tussen gemeente Eindhoven en Provincie Noord-Brabant onderzocht. De uitkomst hiervan is besproken tijdens een informerende en oordeelsvormende themabijeenkomst (A en B-avond) met PS. Provinciale Staten hebben in meerderheid te kennen gegeven een positieve grondhouding te hebben ten aanzien van het oprichten van een gezamenlijke BV met de gemeente Eindhoven. Statenmededeling Gebiedsontwikkeling Fellenoord: “participatie van de provincie in de gebiedsontwikkeling” GS hebben in de provinciale begroting van november 2022 aan PS voorgesteld middelen te reserveren tbv de gebiedsontwikkeling Fellenoord. Daarnaast hebben GS op 29 november jl. besloten om op 3 februari 2023 Provinciale Staten in de gelegenheid te stellen ‘wensen en bedenkingen’ kenbaar te maken aangaande de oprichting van een BV en definitief te besluiten over het voorstel om de financiële middelen beschikbaar te stellen.
Maart 2021
Juli 2022
Vastgesteld
Vastgesteld
door Raad
door Raad
Ontwikkelvisie
Publiek belang
Fellenoord
24 kpi’s
Maart 2021 Ingestemd door PS
•
29-11-2022 Besluitvorming B&W
•
24-1-2023 Besluitvorming in Raad
Uitvoeringsorganisatie Fellenoord
•
Voorjaar 2022 positieve grondhouding PS oprichting BV
•
29-11-2022 Besluitvorming GS
•
3-2-2023 Besluitvorming PS
Figuur 3 Samenhang besluitvorming gemeente en provincie
1
In het Raadsvoorstel Voorbereidingsbudget voor gebiedsontwikkeling Fellenoord Gemeente Eindhoven komt het voorbereidingskrediet tot 1 februari 2023. In het voorliggend raadsvoorstel wordt over de financiering na deze datum besloten.
4
Inboeknummer 22bst01480
Wettelijke taak Kerntaak gekoppeld aan het werkprogramma van het college Onvermijdelijk Doelstelling Doelstelling is om, op basis van de door de Raad vastgestelde publieke belangen, stapsgewijs tot besluitvorming te komen over de meest geschikte vorm van een uitvoeringsorganisatie voor de gebiedsontwikkeling Fellenoord. Een vorm waarin realisatie van deze enorme opgave met optimale borging van publieke belangen mogelijk is. Voorstel 1. Het voornemen van het college te onderschrijven om samen met de provincie Noord-Brabant een Besloten Vennootschap (BV) “ontwikkelmaatschappij gebiedsontwikkeling Fellenoord” op te richten: - waarbij de reeds door de Raad vastgestelde KPI’s (van 21 juli 2022) het inhoudelijk kader vormen waarmee de publieke belangen worden geborgd en aangestuurd (bijlage 2). - een samenwerkingsverband met de Provincie Noord-Brabant grote strategische toegevoegde waarde heeft voor deze ingewikkelde gebiedsontwikkeling en samenhangende opgaven in de stad - een uitvoeringsorganisatie naast de gemeentelijke organisatie in de vorm van een (publieke) BV het meest passend is voor het tot ontwikkeling brengen van de gebiedsontwikkeling Fellenoord; 2.
De Raad uit te nodigen om eventuele wensen en bedenkingen kenbaar te maken betreffende het voorgenomen besluit van het College om de overeenkomst (bijlage 3) aan te gaan en voortvloeiend daaruit de Besloten Vennootschap (BV): “Ontwikkelmaatschappij gebiedsontwikkeling Fellenoord” op te richten conform de Akte van oprichting. (bijlage 4) 3. Beschikbaar stellen van een investeringsbudget van € 13 mln. (prijspeil 2030) en de daaruit voortvloeiende kapitaallasten van € 0,6 mln. (vanaf 2030) te dekken uit de stelpost structurele strategische investeringen Knoop XL. 4a. De (tussentijdse) winst uit de verkoop gronden Fellenoord in te zetten ter dekking van afschrijvingskosten van de opdracht aan de entiteit. 4b. De rentelasten als onderdeel van de kapitaallasten te dekken uit de algemene middelen dan wel de structureel beschikbare middelen voor strategische investeringen. 5. De op 15 december 2021 toegekende Rijksbijdrage Woningbouwimpuls derde tranche Eindhoven – Internationale KnoopXL Eindhoven van € 23,3 mln. ex BTW in te zetten voor de opgave Fellenoord Knoop XL en de daarbij horende verantwoordingsverplichtingen door te leggen aan de entiteit. 6. Onder voorbehoud van ontvangst van de op 23 juni 2022 toegekende Rijksbijdrage versnellingsgelden van € 62,0 mln. ex BTW in te zetten voor de opgave Fellenoord
5
Inboeknummer 22bst01480
Knoop XL en de daarbij horende verantwoordingsverplichtingen door te leggen aan de entiteit. 7. Besluiten een eenmalig bedrag van € 1,25 mln. voor te financieren voor de voorbereidingskosten in de periode februari 2023 tot en met oprichting entiteit. En dit bedrag te dekken uit de reserve strategische investeringen. Dit is nadrukkelijk een voorfinanciering om de tussenliggende periode te overbruggen. De gemeentelijke strategische reserve wordt met € 1,25 mln. weer aangevuld zodra de entiteit de gemaakte kosten vergoedt. 8. Kennis te nemen dat de gemeente Eindhoven zorgdraagt voor de financiering van de B.V. door middel van een rekening-courant verhouding. 9. In te stemmen met bijgevoegde begrotingswijziging (bijlage 6) Argumenten 1.1. De maatschappelijke en publieke waarden die voor College en Raad als uitgangspunt gelden voor deze gebiedsontwikkeling zijn krachtig geborgd in de ontwikkelvisie Fellenoord, de vastgestelde KPI’s, de uitwerking van moties & amendementen en ons publiek instrumentarium Door het vaststellen van de Ontwikkelvisie & Ontwikkelkader Fellenoord op 16 maart 2021 is door de Raad een duidelijke ontwikkelrichting voor het plangebied vastgesteld. Deze ontwikkelrichting is vervolgens in het Raadsbesluit van 21 juli 2022 vertaald in 24 KPI’s.
Deze KPI’s vormen het kader voor de opdracht aan de uitvoeringsorganisatie ten behoeve van de realisatie van de gebiedsontwikkeling Fellenoord. 1.2. Omwille van ’strategische raakvlakken, risico’s en benodigd kapitaal is er een samenwerkingspartner nodig voor deze gebiedsontwikkeling. Wij geven er de voorkeur aan dat dit een publieke partij is. Die hebben we gevonden in Provincie Noord-Brabant. De ontwikkeling van ‘Eindhoven Internationale Knoop XL’ kent een voor Eindhoven ongekende complexiteit en omvang door de combinatie van de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling Fellenoord met de ontwikkeling van een internationale mobiliteitsknoop; het bus- en treinstation. Deze ontwikkeling, als onderdeel van de schaalsprong die Eindhoven doormaakt, dient niet alleen lokale maar ook regionale en bovenregionale publieke doelen die de regio en de Provincie Noord Brabant raken. De complexiteit en omvang van de opgave van ‘Eindhoven Internationale Knoop XL’ maakt dat de benodigde kennis, capaciteit en financiële slagkracht niet zonder meer voor handen zijn binnen de gemeentelijke organisatie. Om te zorgen dat de opgave wordt gerealiseerd conform de gewenste ambities en kwaliteit van de Raad, om te zorgen voor de benodigde financiële middelen en om de risico’s af te dekken is betrokkenheid van andere publieke partners nodig en wenselijk.
Samenwerking met een publieke partner borgt de realisatie van de publieke belangen beter. Een belangrijk gegeven daarbij is de inzet van Provincie Noord-Brabant om met ons voor 50% van het tekort en de risico’s aan de lat te willen staan. In 2021 hebben de provincie Noord-Brabant en de gemeente Eindhoven in de samenwerkingsagenda Hart voor Brainport de intentie uitgesproken om de ontwikkeling Eindhoven Internationale Knoop XL gezamenlijk van de grond te krijgen. Dit maakt dat
6
Inboeknummer 22bst01480
bundeling van krachten met de Provincie Noord-Brabant voor de hand ligt. Provincie Noord-Brabant onderschrijft het publieke belang, wil investeren in de brede ontwikkeling van het gebied en de regionale bereikbaarheid verbeteren. Concreet betekent een intensieve samenwerking met de provincie bij deze langjarige ontwikkeling o.a. dat het investeringen, risico’s en opbrengsten gedurende de langjarige looptijd van het project over beide instanties kunnen worden verdeeld. Met de Provincie Noord-Brabant aan onze zijde staan we bovendien sterker gesteld voor het (financiële) samenspel met het Rijk en Europa. Dit alles vraagt om een organisatievorm die de beschreven voordelen van de samenwerking mogelijk maakt. Daarbij heeft de provincie aangegeven een samenwerkingsvorm te wensen waarbij het dragen van risico en mate van sturing met elkaar overeenkomen in een 50-50 verhouding tussen gemeente en provincie. 1.3. Een projectbureau naast de organisatie is het best in staat om voortvarend uitvoering te geven aan deze unieke opgave die maatwerk verlangt We zetten met dit Raadsvoorstel de stap naar uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord die invulling moet geven aan een groot deel van het woningtekort. We moeten de vraag beantwoorden hoe dit het best georganiseerd kan worden zodat de vastgestelde publieke belangen zo goed mogelijk geborgd kunnen worden.
Dit wordt hoofdzakelijk bepaald door zes criteria: het maatwerk wat nodig is voor deze unieke opgave, de samenhang in het gebied die geborgd moet worden, de benodigde slagvaardigheid om resultaten te bereiken, een optimale risicobeheersing, de borging van het gemeentelijke belang en de mate waarin samenwerking met partner(s) plaats kan vinden. Deze criteria zijn tot stand gekomen vanuit de kennis binnen de gemeentelijke organisatie en van externe adviseurs die ons ondersteunen in dit proces: APPM, Rebel Group en Deloitte. Deze criteria vormen randvoorwaarden die nodig zijn om het gebied succesvol en daadwerkelijke tot ontwikkeling te brengen. Deze criteria zijn nader uitgewerkt in bijlage 1 hst. 8.6a en worden hier achtereenvolgens behandeld. Deze belangrijke criteria zijn beschouwd en afgezet tegen drie basisvormen waarop de uitvoering vorm kan worden gegeven: a.
b.
c.
Binnen de gemeentelijke organisatie als regulier project: het project wordt – net als vrijwel alle andere projecten – binnen de gemeentelijke organisatie opgepakt. Op deze wijze zijn bijvoorbeeld de projecten in Stationsgebied Zuid de voorbije jaren vorm gegeven. Binnen de gemeentelijke organisatie als projectbureau: bij een bijzondere opgave kan een gemeentelijke organisatie een apart, intern, organisatieonderdeel oprichten dat belast is met de realisatie van de opgave. Een voorbeeld hiervan is het projectbureau dat eind jaren ‘90 voor de gebiedsontwikkeling Meerhoven was ingericht. In een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie: een alternatief is om een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie gericht op één doel
7
Inboeknummer 22bst01480
op te richten. Dit is de voorbije jaren bijvoorbeeld gebeurd voor de gebiedsontwikkelingen Strijp S en Flight Forum. Ten aanzien van a. ‘Binnen de organisatie als regulier project’ moeten we ten eerste constateren dat deze wijze van organiseren ons niet in staat stelt om de gewenste publiek-publieke samenwerking met Provincie Noord-Brabant vorm te geven. Het is voor de provincie als partner in deze opzet niet mogelijk om expliciet mee te sturen op de opgave terwijl dit aan provinciale zijde als randvoorwaarde wordt gezien voor de beoogde participatie. De consequentie hiervan is dat deze beoogde partner niet voor 50% zal participeren in het afdekken van het nu gecalculeerde tekort op de grondexploitatie en de risico’s. Dit leidt tot meerkosten en een hoger risico voor ons als gemeente. Deze organisatievorm is bovendien onvoldoende in staat om het noodzakelijke maatwerk te leveren wat nodig is voor deze unieke opgave. Ambtenaren in onze organisatie zetten zich breed in voor uiteenlopende maatschappelijke opgaven. De aard van deze opgave verlangt echter focus zodat er slagvaardig kan worden geopereerd. Er bestaat verder de vrees dat de uitvoering van deze gebiedsontwikkeling de organisatie verder onder druk zet, waar deze al behoorlijk onder druk staat getuige het recente peilstokonderzoek van Berenschot van 10 maart 2022.
Ook de managementletter van de accountant over 2022 benoemt dit punt. Het risico dat de beoogde kwaliteit niet wordt gerealiseerd neemt tot slot verder toe doordat bij de ontwikkeling als regulier project minder op samenhang van het geheel kan worden gestuurd. Ook ten aanzien van b. ‘Binnen de gemeentelijke organisatie als projectbureau’ constateren we dat het bij deze organisatievorm niet mogelijk blijkt de provincie volwaardig partner te maken van een publiek-publieke samenwerking, waarbij de risico’s gelijk worden gedragen. Het gevolg hiervan is dat gemeente Eindhoven voor 100% voor de risico’s en eventuele tekorten aan de lat zal staan. Daarmee leidt deze vorm niet tot de mogelijkheid van het volwaardig aanhaken van Provincie Noord-Brabant als partner, met dito gevolgen voor de risico’s en het financieel tekort. Verder geldt ook hier dat de organisatievorm slechts beperkt in staat is om het gewenste maatwerk te leveren voor deze unieke opgave. Wel zien we dat een aantal knelpunten van vorm a. gemitigeerd kunnen worden. Het gewenste maatwerk is beter te organiseren. Echter, omwille van de lange doorlooptijd van de ontwikkeling zal het ongewis zijn in welke vorm dit projectbureau in de toekomst stand houdt.
Veranderende prioriteiten betekenen soms ook verandering voor een dergelijk projectbureau, waar juist meerjarige consistentie en focus benodigd zijn om de maatschappelijke opgave tot een goed resultaat te brengen. Het gemeentelijk projectbureau blijft daarnaast onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Die organisatie is vanuit haar brede maatschappelijke opgave gericht op het realiseren van dit brede belang en minder publiek ingericht om met focus en slagvaardig deze ontwikkeling tot stand te brengen. De organisatievorm is bovendien technisch financieel minder optimaal. BBV spelregels verplichten de gemeente vroegtijdig voorzieningen te treffen op eventuele tekorten op deelgrondexploitaties, waarmee de middellange termijn sturing op het resultaat wordt benadeeld.
8
Inboeknummer 22bst01480
Ten aanzien van c. ‘Aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie’ constateren we dat deze vorm ons in staat stelt om de samenwerking met Provincie Noord-Brabant gedegen in te richten. Provincie Noord-Brabant heeft aangegeven dat een dergelijke vorm wat hen betreft een vereiste is om deze samenwerking vorm te kunnen geven. Een randvoorwaarde bij een goede samenwerking is het inzetten op volledige transparantie in de samenwerking over en weer, met volwaardig partnerschap. Bij een aparte eenheid kan dit optimaal worden gericht. Hieruit volgt dat risicodeling en afdekken van het tekort een gezamenlijke verantwoordelijkheid zijn van Provincie Noord Brabant en gemeente. De organisatievorm is verder het meest optimaal in staat om het gewenste maatwerk te leveren voor deze unieke opgave. Hier geldt dat zaken omtrent maatwerk en slagvaardigheid goed ingeregeld kunnen worden omdat de compacte organisatie specifiek ingericht wordt voor dit doel en vanuit een zelfstandige positie slagvaardig kan opereren. Het is een van de redenen waarom een projectorganisatie naar de gemeentelijke organisatie gangbaar is voor vergelijkbare gebiedsontwikkelingen (zie Strijp S, Flight Forum, of bijvoorbeeld het Paleiskwartier in ‘s-Hertogenbosch). Het biedt daarnaast verlichting op de bestaande organisatie omdat een aantal uitvoeringszaken apart worden ondergebracht.
Accurate sturing op het gemeentelijk belang is hierin essentieel. Dit kan worden ingeregeld vanuit de publiekrechtelijke rol (onder meer vaststellen omgevingsplannen) Daarnaast dient dit te worden geborgd in een heldere opdracht (met daarin opgenomen de vastgestelde KPI’s) en een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en de organisatie naast de gemeente. Een aparte organisatie naast de gemeentelijke organisatie blijkt bovendien ook kansen te bieden voor fiscale optimalisatie, terwijl de risico’s gelijk of zelfs lager zijn vergeleken met een organisatievorm binnen de gemeentelijke organisatie. Op basis van het voorgaande concluderen wij dat voor de verdere ontwikkeling en realisatie van de gebiedsontwikkeling Fellenoord een aparte eenheid naast de gemeentelijke organisatie het beste aansluit bij de eisen die dit project stelt in de komende fase. Afgaande op de hiervoor genoemde zes criteria constateren wij dat het een unieke opgave betreft waarbij maatwerk, sturing op samenhang, slagkracht, eenduidige sturing en risicobeheersing en het aanhaken van een samenwerkingspartner – in dit geval de provincie Noord-Brabant – in het voordeel van een ontwikkeling in de vorm van een dedicated eenheid naast de gemeente wijzen. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is de borging van het gemeentelijk- en publiek belang, conform vastgestelde KPI’s en publiekrechtelijk instrumentarium.
Dat blijkt ook goed in te richten bij een eenheid naast de gemeentelijke organisatie en werkt ook goed als zodanig, blijkens voorbeelden. 1.4. Een besloten vennootschap (BV) is het best in staat om invulling te geven aan de gewenste wendbaarheid, zakelijkheid, risicobeheersing en gewenste partnerschap met Provincie Noord-Brabant Na deze ‘tussenconclusie’ moet gekeken worden naar wat de meest passende rechtsvorm is indien buiten de gemeentelijke organisatie wordt samengewerkt. Zoals hiervoor aangegeven hebben Provinciale Staten in meerderheid te kennen gegeven een positieve grondhouding te hebben bij het oprichten van een publieke BV met de
9
Inboeknummer 22bst01480
gemeente Eindhoven. GS hebben in de provinciale begroting van november 2022 aan PS voorgesteld middelen te reserveren t.b.v. de gebiedsontwikkeling Fellenoord. GS besluiten naar verwachting op 29 november aan PS voor te stellen om op 3 februari 2023 Provinciale Staten in de gelegenheid te stellen ‘wensen en bedenkingen’ kenbaar te maken aangaande de oprichting van een BV en definitief te besluiten over het voorstel om de financiële middelen beschikbaar te stellen. 1.4.1 Gemeentelijk beleid en de vertaling naar de gebiedsontwikkeling Fellenoord We behandelen hier achtereenvolgens de meest relevante aspecten in de onderbouwing voor de meest passende rechtsvorm. In de nota 'Op afstand verbonden, actualisering deelnemingenbeleid', welke door de gemeenteraad op 13 maart 2018 is vastgesteld, is een besliskader (p. 42) opgenomen voor het aangaan van een verbonden partij. Dit besliskader is mede als basis gebruikt voor de keuze om te komen tot een passende rechtsvorm. In genoemde nota worden omstandigheden benoemd (p.20) die afgewogen kunnen worden bij de verkenning naar de juiste rechtsvorm. Dit betreft: doelmatigheid, efficiëncy, slagkracht, effectiviteit, gewenste democratische controle, klantgerichtheid, minder begrotingsschokken, samenwerking, zeggenschap en invloed.
Hierbij wordt nadrukkelijk aangegeven dat er geen specifieke voorkeur is voor een rechtsvorm, maar de specifieke casus, in dit geval dus de gebiedsontwikkeling Fellenoord, leidend is. Het ‘besliskader’ betreft een stroomschema, waarbij door het stapsgewijs invullen van vragen, getrechterd wordt naar een passende rechtsvorm. Bij toepassing van het ‘besliskader aangaan verbonden partijen’ ('Op afstand verbonden, actualisering deelnemingenbeleid' p.42) concludeert het college dat het aangaan van een vennootschap de meest geëigende vorm is. Argumentatie conform het besliskader hierbij is dat: • Er is sprake van een publiek belang; • Het publiek belang niet volledig door de gemeente hoeft te worden geborgd; • Het publiek belang niet als opdracht-, subsidie- of regelgever kan worden behartigd; • Permanente interventie noodzakelijk is; • Invloed door zeggenschap in een rechtspersoon kan worden ingevuld; • De uit te voeren taken in hoge mate risicovol zijn. In de ‘Toepassing leidraad Eindhoven Internationale Knoop XL deel 2’ (bijlage 1) is in de pagina’s 25 en 26 een overzicht gegeven van verschillende rechtsvormen.
Om tot een onderbouwde keuze voor de meest passende rechtsvorm bij de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord te komen zijn de ‘omstandigheden’ uit de hiervoor genoemde nota ‘op afstand verbonden’ voor deze casus vertaald naar de volgende criteria (leidraad, pagina 27): • Geschikt voor (grond)transacties in het zakelijk verkeer; • Waarborgen langjarig commitment; • Eenduidige en slagvaardige sturing; • Waarborgen zeggenschap vanuit moeders; • Risico’s en aansprakelijkheid afdoende beperken.
10
Inboeknummer 22bst01480
Deze criteria zijn tot stand gekomen vanuit de kennis binnen de gemeentelijke organisatie en van externe adviseurs die ons ondersteunen in dit proces. APPM, Rebel Group, Deloitte en Stijl advocaten2. Samenwerking Daarnaast hechten wij waarde aan de reflectie van dhr. Pröpper. Op uw uitnodiging heeft hij op 15 november jl. de raadscommissie KnoopXL geïnformeerd over juridische organisatievormen en zeggenschap van de raad. Rode draad daarin is voor ons dat de keuze voor de juiste juridische organisatievorm belangrijk is, maar de wijze waarop afspraken over samenwerking worden vormgegeven doorslaggevend zijn. Zeker gezien de lange looptijd van deze gebiedsontwikkeling. In de ‘Overeenkomst gebiedsontwikkeling Fellenoord’ en de ‘akte van oprichting’ zijn afspraken gemaakt over de wijze van samenwerking tussen de gemeente, de provincie en de entiteit. In de ‘Toepassing 2e leidraad KnoopXL’ benoemen we met name in de paragrafen 9.3 en 9.5 op welke onderdelen samenwerking tussen raad en college kan worden vormgegeven. Het voorstel is om in ieder geval 2x per jaar bij de behandeling van de jaarstukken en daarnaast 2x per jaar bij een tussentijdse voortgangsrapportage een afstemmingsmoment te organiseren. Graag gaan we met u in gesprek of dit aansluit bij uw behoefte en op welke wijze wij u kunnen informeren.
Op basis van bovenstaande, waaronder het doorlopen van het besliskader en de weging van de rechtsvormen ten opzichte van de criteria (pagina’s 28 t/m 32), is te concluderen dat elke rechtsvorm voor- en nadelen heeft. Zo heeft de rechtsvorm Gemeenschappelijke Regeling (GR) als hoofdnadeel dat de Gedeputeerde Staten het bestuur van de GR een aanwijzing kan geven. En er daarmee geen evenwichtigheid bestaat in bevoegdheid. Bij een stichting staan de ‘moeders’ meer op afstand, waardoor zeggenschap tijdens de uitvoeringsfase beperkter is. Een coöperatie vorm is niet gangbaar bij een gebiedsontwikkeling. Deze vorm maakt het moeilijk om financiering en waarborgen structureel te organiseren voor omvangrijke (grond) transacties. Over de hele linie wordt een entiteit in de rechtsvorm van een (publieke) BV/NV als beste beoordeeld voor wat betreft toepassing bij een dergelijke complexe binnenstedelijke gebiedsontwikkeling (leidraad pagina 33 en 34). Een BV is geschikt om slagvaardig te acteren en (grond)transacties te verrichten in het zakelijk verkeer. De sturingsmogelijkheden voor de gemeente worden zowel geborgd via het publiek rechtelijk instrumentarium dat, ongeacht de rechtsvorm altijd beschikbaar is als ook expliciet in de opdrachtgeversrol (door middel van het vaststellen van onder andere de KPI’s) én via de aandeelhoudersrol.
Tot slot kunnen risico’s en aansprakelijkheden goed worden afgebakend via een samenwerkingsovereenkomst en bijbehorende documenten en worden deze gedeeld met de Provincie Noord-Brabant. Bijkomend voordeel van een BV is dat dit de mogelijkheid biedt om een RvC in te stellen met terzake kundige leden op dit soort complexe ontwikkelingen. Zo worden extra controle en compliance ingebouwd. De conclusie is een BV het meest geschikt is, wordt In de ‘Toepassing leidraad omgang Knoop XL deel 2’ zijn meerdere voorbeelden van gebiedsontwikkelingen in Nederland gegeven inclusief de gekozen organisatievorm. 2
11
Inboeknummer 22bst01480
onderschreven door Deloitte die een second opinion (bijlage 4) naar de organisatie van de gebiedsentiteit heeft uitgevoerd. 1.4.3. Zeggenschap De gemeenteraad heeft een kader stellende en controlerende rol en kan per definitie sturen vanuit het publiek rechtelijk instrumentarium (omgevingsplannen, Plan MER etc.). Dit is een rol die de gemeenteraad per definitie ‘extra’ heeft t.o.v. Provinciale Staten. De rol- en bevoegdheidsverdeling bij de voorgestelde rechtsvorm is in de ‘Toepassing leidraad omgang KnoopXL deel 2’ (pagina’s 42-45) uitgebreid uitgewerkt. Op hoofdlijnen wordt de kader stellende rol van de raad ingevuld door vaststelling van de Ontwikkelvisie Fellenoord ( inclusief bijbehorende KPI’s). Eventuele wijzigingen van dit kader worden door de raad vastgesteld. Daarnaast heeft de raad door vaststelling van de documenten in de MER-procedure en omgevingsplannen een kaderstellende rol. Ook op financieel vlak heeft de raad een kaderstellende rol met het meegeven van het financiële kader en vaststellen van de wijzigingen daarop. De controlerende rol wordt ingevuld bij de jaarstukken van de entiteit en daarmee samenhangend de wijze waarop het college de aandeelhoudersrol invult. Daarnaast vindt informatievoorziening aan de raad op meerdere momenten per jaar plaats.
Naast reguliere momenten in de jaarcyclus is informatievoorziening gepland richting de raadscommissie KnoopXL inclusief mogelijke werkbezoeken. Concluderend kan de gemeenteraad zowel via het publiekrechtelijke instrumentarium als via de kaderstellende en controlerende rol vooraf én tijdens de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord sturen en controleren. 2. De raad wordt op basis van de Gemeentewet gevraagd eventuele wensen en bedenkingen aan het college mee te geven ten aanzien van de oprichting van een BV met de provincie 3 Op grond van artikel 160 lid 2 Gemeentewet en de daarin vastgelegde bevoegdheden van college en raad, en het in 2018 vastgestelde Deelnemingenbeleid De Nota op afstand verbonden, besluit het college pas tot deelneming in een rechtspersoon, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen algemeen belang. Daarnaast kan een besluit tot toetreding niet worden genomen voordat de raad een ontwerp-besluit is toegestuurd en in de gelegenheid is gesteld om wensen en bedenkingen tegen dit besluit bij het college in te
3
Op grond van artikel 160 lid 2 Gemeentewet en het in 2018 vastgestelde Deelnemingenbeleid De
Nota op afstand verbonden besluit het college pas tot deelneming in een rechtspersoon, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen algemeen belang. Dit publiek belang is door uw raad reeds vastgesteld. Daarnaast kan een besluit tot oprichting niet worden genomen voordat de raad een ontwerp-besluit van het college is toegestuurd en in de gelegenheid is gesteld om wensen en bedenkingen tegen dit besluit bij het college in te dienen.
12
Inboeknummer 22bst01480
dienen. Het publieke belang dat gemoeid gaat met de oprichting van de entiteit is zoals gezegd reeds eerder door uw raad vastgesteld. Gedeputeerde en provinciale staten doorlopen dezelfde procedure. De resultaten van beide wensen en bedenkingen procedures worden door de colleges van de gemeente en de provincie meegenomen in de definitieve besluitvorming. Deze BV krijgt als taak de gebiedsontwikkeling Fellenoord te realiseren door sturing te geven aan de herontwikkeling van het gebied, de bijbehorende investeringsprojecten en de realisatie van de ambities en doelen zoals deze opgenomen zijn in de door de Raad op 16 maart 2021 vastgestelde Ontwikkelvisie Fellenoord en de door de Raad op 21 juli 2022 vastgestelde KPI’s. Voor de oprichting van de entiteit is het noodzakelijk meerdere onderdelen vast te leggen. De wijze van samenwerken met de provincie wordt vastgelegd in de ‘Samenwerkingsovereenkomst Gebiedsontwikkeling Fellenoord’ (bijlage 3). De inhoudelijke opdracht voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling is opgenomen in het ‘Businessplan Gebiedsontwikkeling Fellenoord (bijlage 5). Het financiële kader is vastgelegd in de notitie ‘Financiële principes en uitgangspunten grondexploitatie Fellenoord’ (geheime bijlage) en in de ‘akte van oprichting’ (bijlage 4) worden de statuten van de op te richten BV vastgelegd. 2.1.
Verankering publiek belang De inhoudelijke opdracht aan de entiteit is uitgewerkt in hoofdstuk 3 van het businessplan, het inhoudelijk kader. De basis van dit hoofdstuk is de Ontwikkelvisie die door de gemeenteraad op 16 maart 2021 is vastgesteld. Vanuit dit inhoudelijk kader wordt de gebiedsontwikkeling nader vormgegeven. De ontwikkelvisie is daarnaast vertaald in KPI’s. Deze zijn vastgesteld in de gemeenteraadsvergadering van d.d. 21 juli 2022 en opgenomen in paragraaf 2.3 van het businessplan. 2.2 Betrokkenheid Raad bij functioneren entiteit In het businessplan wordt uiteengezet op welke wijze de gemeente en Raad betrokken zijn en blijven bij het functioneren van de entiteit. In het hoofdstuk 5 over taken, rollen en bevoegdheden wordt omschreven welke taken door de entiteit worden uitgevoerd. En ook welke rol het college van B&W en de gemeenteraad hebben. Zo is de gemeenteraad kaderstellend. Dat geldt voor het vaststellen van beleid (ontwikkelvisie Fellenoord, KPI’s), juridisch planologisch (Plan MER, omgevingsplan) en financieel (financieel kader entiteit, budgetrecht). Ook beslist de gemeenteraad over eventuele wijzigingen van de vastgestelde kaders. Het college van B&W stelt producten vast, waarin deze kaders worden uitgewerkt.
Ook wordt de gemeenteraad regelmatig geïnformeerd over de voortgang van de gebiedsontwikkeling en het functioneren van de entiteit aan de hand van voortgangsrapportages, zie ook het businessplan paragraaf 8.2 over borging financiële kaders en paragraaf 12.1 van het businessplan over monitoring KPI’s. In hoofdstuk 6 van het businessplan is de governance en daarmee ook de rol van de gemeente nader uitgewerkt. Daarin wordt zichtbaar dat door middel van een beleidsteam
13
Inboeknummer 22bst01480
en een financieel team de gemeentelijke organisatie betrokken zal worden bij de uitwerking van producten en besluiten. Zoals hiervoor onder 4.4 aangegeven liggen een deel van de uitvoeringsbesluiten bij de uitvoeringsorganisatie. Deze besluiten moeten echter, zoals hiervoor geschetst, passen binnen de inhoudelijke en financiële kaders (ontwikkelvisie en de 24 KPI’s) die daarvoor door de gemeente en provincie zijn gesteld. 2.3 Omgaan met risico’s Hoe om te gaan met risico’s is een belangrijk aspect bij een dermate complexe langjarige gebiedsontwikkeling. Het businessplan gaat in op de risico’s en hoe het risicomanagement is vormgegeven. Hierbij zijn de toprisico’s van de gebiedsontwikkeling omschreven. In de risico paragraaf van dit Raadsvoorstel (zie verder bij kanttekeningen) is hiervan een overzicht gegeven. Ook is in de bijlage van het businessplan een lijst opgenomen met alle risico’s en beheersmaatregelen. Verder wordt ingegaan op de risicobuffers. En is omschreven hoe het risicomanagement wordt vormgegeven en wordt geborgd in de P&C cyclus. (zie Paragraaf 9.3 – 9.5 van het `Businessplan). 2.4 Scope wijzigingen Scopewijzigingen worden voorgelegd aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders van de gebiedsentiteit. Alle besluiten van de AvA worden eerst voorgelegd aan het college van B&W.
Wanneer een scopewijziging afwijkt van de kaders zoals deze zijn vastgesteld door de gemeenteraad, zal de gemeenteraad over deze scopewijziging moeten besluiten. Dit geldt concreet o.a. bij wijzigingen op de Ontwikkelvisie, de KPI’s en het Financieel Kader. Hoe om te gaan met scopewijzigingen is uitgewerkt in hoofdstuk 12 van het businessplan. (paragraaf 12.2 en 12.3). 2.5 Exit In principe stopt de samenwerking wanneer de opdracht is afgerond. In het businessplan is omschreven wat er gebeurt als een partij tussentijds en eenzijdig tot beëindiging wil overgaan (hoofdstuk 12 (paragraaf 12.1). Belangrijk hierbij is dat in geval één van de aandeelhouders tussentijds wil overgaan tot afstoting van haar belang (overdracht van haar participatie) in de entiteit, dit tijdig kenbaar gemaakt dient te worden aan de andere aandeelhouder. De aandelen dienen eerst te koop worden aangeboden aan de andere aandeelhouder. Reeds ter beschikking van de entiteit gekomen gronden en opstallen vallen – zonder nieuwe kosten – terug aan de gemeente. Gronden in het projectgebied die later door de gemeente verworven worden – bijvoorbeeld vanuit haar publiekrechtelijke taken en instrumenten – worden op dezelfde wijze behandeld. Bij (tussentijdse) beëindiging zal conform het beleid rondom deelnemingen van de gemeenten en de provincie een maatwerkproces worden opgesteld.
Beschikbaar stellen van een krediet Fellenoord Knoop XL van € 13 mln. (prijspeil 2030) Op basis van de huidige inzichten in er een bedrag van € 26 mln. in de businesscase nog niet gedekt. De overige dekking is gevonden in grondopbrengsten, kostenverhaal en rijksbijdragen. De gemeente en provincie zijn voornemens om beide 50% van dit 3.
14
Inboeknummer 22bst01480
ongedekt deel voor haar rekening te nemen. Voor een verdere toelichting verwijzen we naar de financiële paragraaf uit dit dossier. 4.
De (tussentijdse) winst uit de verkoop gronden Fellenoord in te zetten ter dekking van opdracht aan de entiteit. De gemeente Eindhoven is voor een groot gedeelte eigenaar van de te ontwikkelen gronden. Deze gronden hebben een boekwaarde van € 0. De gemeente verkoopt de gronden aan de entiteit die deze vervolgens doorverkoopt aan de ontwikkelaars. De gemeente maakt bij verkoop van de gronden winst. Deze winst is in de businesscase geprognosticeerd op € 65 mln. Om de businesscase sluitende te maken is het noodzakelijk om deze middelen in te zetten ter dekking van de kosten voor de binnenplanse investeringen. Immers, zonder de binnenplanse investeringen kunnen de gronden niet worden ontwikkeld en is er geen sprake van winst op de gronden. We stellen dan ook voor om deze winsten te bestemmen voor de dekking van de binnenplanse investeringen. Het gaat hierbij om incidentele dekkingsmiddelen (winstneming grondexploitaties). Vanuit de BBV is het niet mogelijk om de investeringskosten van de opdracht incidenteel te dekken. We moeten deze kosten activeren en daarover afschrijven. Dat betekent ook dat er rentekosten worden berekend over deze investering (geldt voor alle gemeentelijke investeringen).
De financiering van dit project loopt mee in de totale financieringsbehoefte van de gemeente, op dit moment is niet in te schatten of er daadwerkelijk voor deze investering geleend moet worden en wat dit betekent voor het resultaat op treasury. Deze rente-systematiek moet er toe leiden dat er gemeentebreed voldoende dekking aanwezig is om de rentekosten van onze aangetrokken leningen te dekken. Deze interne rentekosten werken kostenverhogend voor het project. Voorgesteld wordt om deze rentekosten te compenseren vanuit de algemene middelen (eenmalig) of middelen voor strategische investeringen (structureel). Het gaat om een bedrag van € 8,5 mln. in het totaal voor de gehele looptijd van 25 jaar. Naar verwachting gaan de kapitaallasten van de investeringen starten van 2028-2030. Tot die tijd proberen we de businesscase verder te optimaliseren zodat er meer kosten gedekt kunnen worden met incidentele middelen in plaats van structurele middelen. Dat leidt er toe dat er sprake zal zijn van minder kostenverhogende rentekosten. Naast de gronden die reeds in eigendom zijn van de gemeente Eindhoven is het mogelijk dat er, gedurende de looptijd van de entiteit en vanwege de vestiging van de wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) in het gebied, aanvullend gronden worden aangeboden aan de gemeente.
Het businessplan (onder hoofdstuk 10) bevat een intern afwegingskader Wvg dat wordt toegepast indien private gronden in het gebied aan de gemeente wordt aangeboden. Dit afwegingskader voorziet in de benodigde stappen en besluiten. 5&6. De gemeente Eindhoven heeft een Rijksbijdrage ontvangen voor de ontwikkeling Knoop XL De gemeente Eindhoven heeft rijksbijdrage ontvangen vanuit de woningbouwimpuls (€ 23,3 mln. excl. BTW) en versnellingsopgave (€ 62,0 mln. excl. BTW). Deze bijdragen zijn specifiek aangevraagd voor deze ontwikkeling en dienen dan ook hieraan te worden
15
Inboeknummer 22bst01480
besteed. De verantwoordingseisen die het rijk heeft gekoppeld aan de besteding van deze middelen, zullen één op één worden doorgelegd aan de entiteit. 7.
De gemeente Eindhoven financiert de voorbereidingskosten die worden gemaakt tot oprichting van de entiteit voor. In het raadsdossier Voorbereidingskrediet Fellenoord zijn de voorbereidende kosten vanaf september 2019 tot en met januari 2023 geborgd (Raadsbehandeling 29 november 2022). Met de voorfinanciering in dit Raadsvoorstel wordt voorkomen dat er een ‘gat’ ontstaat in de dekking van nog resterende voorbereidingskosten in de periode februari 2023 tot en met oprichting entiteit (nu voorzien in Q4 2023). Zodra de entiteit is opgericht en de Rijksbijdragen zijn ingebracht heeft de entiteit de verplichting om de gemaakte plankosten vanaf februari 2023 van maximaal € 1,25 mln. te vergoeden aan de gemeente. 8.
De gemeente Eindhoven draagt zorg voor de financiering van de entiteit in de vorm van een rekening-courant verhouding. De entiteit gaat kosten maken voor de uitvoering van de werkzaamheden. Daarnaast zal zij opbrengsten genereren. Zoals het vaak gaat, geldt hier ook dat de kost voor de baat uitgaat. Dat betekent dat de entiteit geld moet lenen om de investeringen te betalen. Zonder garantstelling van de moeders is het niet mogelijk om geld te lenen bij banken. De gemeente en de provincie zullen via een rekening courant verhouding de tijdelijke liquiditeitstekorten van de entiteit opvangen. Kanttekeningen 1.1 De vastgestelde KPI’s zijn een weergave van de publieke waarden van dit moment. Het meerjarige karakter van de gebiedsontwikkeling verlangt eveneens flexibiliteit en wendbaarheid naar de toekomst toe. Vastgesteld gemeentelijk beleid, de Ontwikkelvisie Fellenoord en de door u vastgestelde KPI's vormen het kader waarbinnen de opdracht van de gebiedsontwikkeling wordt bepaald. Deze kaderstelling geeft de meest gewenste doelstellingen anno nu weer terwijl we weten dat de ontwikkelingen buiten altijd aan verandering onderhevig zijn. Ook zullen er in de toekomst waarschijnlijk ook nieuwe ambities of prioriteiten zijn. Dit vraagt dat er in de toekomst aanpassingen mogelijk zijn. De werkwijze hiervoor is beschreven in hoofdstuk 12 van het Business Plan.
In het businessplan zijn de KPI’s opgenomen, zoals de raad deze op 21 juli 2022 heeft vastgesteld. 1.2 Provincie Noord-Brabant verlangt medezeggenschap met haar participatie in de gebiedsontwikkeling Fellenoord. Het partnerschap met de provincie Noord Brabant in de voorgestelde publiek-publieke samenwerking leidt ertoe dat zeggenschap over de uitvoering van de gebiedsontwikkeling wordt gedeeld. De in gezamenlijkheid (Raad en Staten) vastgestelde publieke belangen zijn daarbij vanaf de start van de uitvoering het kader. Het College is van mening dat de voordelen van samen optrekken met Provincie NoordBrabant (zoals gezamenlijk kosten en risico’s dragen) groter zijn dan het verlies aan solitaire zeggenschap. Bovendien is de sturing door het College en de Raad via het publiek rechtelijk instrumentarium op haar maatschappelijke belangen per definitie extra
16
Inboeknummer 22bst01480
geborgd. Daarnaast is de Provincie Noord-Brabant bereid om in dit gebied met ons te investeren, risico’s te dragen en een actieve bondgenoot te zijn in onze lobby naar het Rijk en Europa. 1.3
Besluitvorming over de beoogde uitvoeringsorganisatie is mede afhankelijk van de besluitvorming binnen de provincie De voorgestelde organisatievorm voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord vraagt dat zowel provinciale Staten als het College van Gedeputeerde Staten besluiten tot oprichting van deze publiek-publiek entiteit. Besluitvorming bij de Provincie Noord-Brabant is voorzien op 3 februari 2023. Provincie Noord-Brabant en de gemeente Eindhoven hebben gezamenlijk deze voorgenomen samenwerkingsvorm uitgewerkt. 1.4 De sturingsrol vanuit College en Raad verandert met het naast de organisatie plaatsen van de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Een uitvoeringsorganisatie die naast de gemeentelijke organisatie wordt geplaatst sluit het beste aan bij de beoogde adequate uitvoering van de gebiedsontwikkeling Fellenoord. Een organisatievorm is altijd een hulpmiddel om een inhoudelijk doel te bereiken. Hier geldt: een aparte entiteit om een specifieke taak te volbrengen is gangbaar, zeker ook in gebiedsontwikkeling. Daarbij is het zaak dat het gemeentebestuur vanuit de haar toegedichte rollen kan sturen op het wel en wee van de uitvoeringsorganisatie. Daarbij gelden dezelfde principes als die gelden bij ‘normale’ projecten in de stad, zij het dat de uitvoering nu belegd is bij een entiteit naast de organisatie.
Dit is samen te vatten in “de Raad stuurt het College en het College stuurt de entiteit”. Dit is ook het uitgangspunt in het verbonden partijenbeleid van gemeente Eindhoven. De raad heeft een aantal instrumenten om haar kaderstellende en controlerende taak uit te oefenen. Die zijn niet anders dan bij reguliere projecten het geval is of niet anders dan bij andere verbonden partijen het geval is. De verschuiving leidt vooral tot het opdelen van sturingsmomenten: vooraf (kaderstellend, zie ontwikkelvisie Fellenoord en vastgestelde KPI’s), tussendoor (via informatie momenten en jaarcyclus) en achteraf (controlerend en accorderend via publiekrechtelijke rol). De Raad heeft daarnaast ook het laatste woord over de gedragingen van de entiteit omdat zij vanuit haar publiekrechtelijke een laatste bepalende stem heeft. De verschillende rollen die de gemeente te spelen heeft zijn concreet uitgewerkt in bijgevoegde stukken. 3 Een complexe langjarige gebiedsontwikkeling zoals Fellenoord kent veel risico’s en vraagt om adequaat risicomanagement. Gezien de complexiteit en de looptijd van de gebiedsontwikkeling Fellenoord kunnen meerdere risico’s optreden. Deze risico’s bestaan ongeacht de vorm waarin de uitvoering wordt georganiseerd. Voorbeelden hiervan zijn fluctuatie van de rente en conjuncturele schommelingen in de vastgoed markt.
De risico’s van deze gebiedsontwikkeling zijn uitvoerig geanalyseerd. De top 6 van de risico’s zijn hieronder beschreven met daarbij enkele beheersmaatregelen. Dit betreft de hoofdlijn van het in het businessplan (hoofdstuk 9) verder omschreven risicomanagement. Aanvullend is ook het fiscale risico beschreven. Wanneer risico’s optreden kan dit financiële gevolgen hebben. Om deze gevolgen in kaart te brengen is
17
Inboeknummer 22bst01480
een uitvoerige risicoanalyse uitgevoerd. De uitkomsten hiervan worden beschreven in de navolgende paragraaf. 1. Voorkeursvariant busstation wordt niet gerealiseerd Doordat de kosten van het busstation te hoog blijken of er onvoldoende financiële ruimte is om de hoge ambities te bekostigen, moet het ambitieniveau van het ontwerp voor het busstation worden teruggebracht. Preventieve beheersmaatregelen: • Naast het optimaliseren van het voorkeursontwerp uit de ontwikkelvisie en kostenraming, wordt een second best of alternatieve oplossing voor het busstation ontwikkeld.4 Daarmee kunnen ook de bandbreedtes in beeld gebracht worden. 2. Door laagconjunctuur zijn ontwikkelaars niet/nauwelijks bereid tot ontwikkeling over te gaan Door laagconjunctuur zijn ontwikkelaars niet of nauwelijks bereid om tot ontwikkeling over te gaan. Hierdoor stagneren de ontwikkelingen op private gronden en daalt de verkoopopbrengst van de publieke gronden. Preventieve beheersmaatregelen: • De marktomstandigheden en de bijbehorende impact op de publieke en private businesscases is onderdeel van de reguliere monitoring zodat er in een vroeg stadium kan worden ingespeeld op veranderende marktomstandigheden 3. Door materiaal schaarste of onrust op de wereldmarkt stijgen de civiele kosten fors Preventieve beheersmaatregelen: • Het opnemen van adequate risicobuffers: Opslagen onvoorzien en weerstandsvermogen 4.
Moederorganisaties gemeente en provincie niet voldoende aangehaakt op project Provincie en gemeente hebben de interne organisatie niet goed of onvoldoende ingericht om in deze samenwerkingsvorm tot afspraken te kunnen komen. Dit leidt tot onvoldoende gemeentelijke en/of provinciale aanhaking en sturing op het project, waardoor de gemeentelijke en provinciale belangen onvoldoende worden geborgd. Organisaties kunnen daardoor niet proactief, maar alleen reactief sturen. Preventieve beheersmaatregel: • Goede afspraken maken tussen provincie, gemeente en entiteit over monitoring, evaluatie en bijsturing op het functioneren van de onderlinge werkafspraken en organisatie die daarvoor is ingericht. Deze afspraken moeten op het niveau van de directie van de gemeente, de provincie en de gebiedsentiteit worden gemaakt. • De gemeente Eindhoven heeft, omwille van de schaalsprongopgave waarvoor de stad zich gesteld ziet, werk gemaakt van de inrichting van een programmaorganisatie Stationsdistrict & MIRT. Deze Programmaorganisatie (PSM) staat aan de lat voor de aansturing van verschillende strategische .
18
Inboeknummer 22bst01480
opgaven, waaronder Eindhoven Internationale Knoop XL inclusief de Multimodale Knoop Eindhoven Centraal. Dit is het eerste aanspreekpunt voor de op te richten gebiedsentiteit. Hiermee kanaliseren we de contacten tussen gemeente, entiteit en strategische partners die nodig zijn voor het realiseren van onze brede opgaven (Rijksoverheid, ProRail, Provincie Noord-Brabant). Die focus en helderheid draagt bij aan de gewenste rolzuiverheid in de verschillende rollen die de gemeente Eindhoven speelt. 5. Striktere normering externe veiligheid De herijking van het basisnet (meer spoorgoederenvervoer) en/of aanpassing van de risicoplafonds (van spoorgoederen vervoer) leiden tot striktere normering aan het gebied als het gaat om externe veiligheid, waardoor de ontwikkelruimte beperkt wordt. Preventieve beheersmaatregelen: • Het expliciteren van de relatie tussen hoge risicoplafonds en consequenties voor de gebiedsontwikkeling. 6. Er is nog geen definitieve uitspraak van de Belastingdienst inzake vennootschapsbelasting, overdrachtsbelasting en omzetbelasting (btw) Er zijn meerdere gesprekken met de Belastingdienst geweest met als doel inzicht te krijgen in de fiscale consequenties. Bij deze gesprekken en de uitwerking daarvan zijn interne en externe fiscale deskundigen van de gemeente aanwezig geweest.
Daarbij heeft de Belastingdienst richtlijnen besproken maar ook aangegeven pas tot definitieve uitspraken te kunnen komen zodra de entiteit feitelijk is opgericht. Een deel van het fiscale vraagstuk is bovendien casuïstisch en pas aan de orde als daadwerkelijk leveringen en prestaties plaatsvinden. De uitkomsten van deze gesprekken zijn meegewogen in de totstandkoming van de risicoanalyse, zodat eventuele tegenvallers kunnen worden opgevangen. Een aparte organisatie naast de gemeentelijke organisatie blijkt bovendien ook kansen te bieden voor fiscale optimalisatie. Preventieve beheersmaatregelen: • In gesprek blijven met de Belastingdienst om te borgen dat zij oordelen op juiste informatie • De Belastingdienst te verzoeken in een vroeg stadium na oprichting entiteit richtinggevende uitspraken te doen Financiële consequenties De financiële consequenties bij het vervolgproces zijn meervoudig. In onderstaande illustratie zijn de diverse consequenties zichtbaar gemaakt. De nummers corresponderen met de hiervoor beschreven gevraagde besluiten in het voorstel.
19
Inboeknummer 22bst01480
Figuur 4 financiële consequenties
De voorbereidingskosten tot en met oprichting entiteit worden geraamd op een maximaal bedrag van € 1,25 mln. Van deze kosten is ongeveer 36% interne personele inzet (€ 0,45 mln.) en 64% extern advies (€ 0,8 mln.). De activiteiten die hierbij horen hebben onder andere betrekking op het opstellen en uitwerken van: ontwikkelvisies op het gebied van mobiliteit, duurzaamheid en woningbouw. business case van de gebiedsontwikkeling inclusief kansen en risico’s onderzoek naar de meest geschikte (organisatie)vorm voor de gebiedsontwikkeling Zodra de entiteit is opgericht heeft de entiteit de verplichting om de gemaakte plankosten vanaf februari 2023 van maximaal € 1,25 mln. te vergoeden aan de gemeente. Na ontvangst boekt de gemeente de ontvangen vergoeding samen met het eventuele restant (samen € 1,25 mln.) terug aan de reserve strategische investeringen. Hiermee is het voorgefinancierde bedrag van € 1,25 mln. volledig teruggeboekt aan de reserve strategische investeringen. Nadat de entiteit is opgericht, wordt de opdracht gegeven aan de entiteit om de gebiedsontwikkeling en de bovenplanse investeringen te gaan voorbereiden en uit te voeren. Deze activiteiten dienen, vanzelfsprekend, te worden uitgevoerd conform de vastgestelde KPI’s in uw raadsbesluit van 21 juli 2022. Voor deze activiteiten is een businesscase uitgewerkt.
De businesscase is gebaseerd op de huidige inzichten en zal in de loop van de tijd verder vervolmaakt worden.
Gebiedsontwikkeling: Geprognosticeerde kosten Geprognosticeerde opbrengsten Verwacht deelresultaat
- € 155 mln. + € 157 mln. + € 2 mln.
20
Inboeknummer 22bst01480
Binnenplanse investeringsprojecten: Geprognosticeerde kosten Geprognosticeerde grondopbrengsten Toegekende rijksbijdrage WBI Toegekende rijksbijdrage versnellingsopgave Verwacht deelresultaat
- € 178 mln. + € 65 mln. + € 23 mln. + € 62 mln. - € 28 mln. - € 26 mln.
Verwacht resultaat
Op basis van de verdeling van 50-50 tussen de gemeente Eindhoven en de Provincie Noord Brabant, is de bijdrage voor Eindhoven € 13 mln. Deze bijdrage moet de gemeente Eindhoven activeren op haar balans en er moet over worden afgeschreven. Dit leidt tot € 0,6 mln. aan jaarlijkse kapitaallasten die worden gedekt uit de in het bestuursakkoord beschikbaar gestelde middelen voor Knoop XL (€ 1 mln.). De rijksbijdragen aan de gemeente Eindhoven (Woningbouwimpuls € 23,3 mln. en Rijksbijdrage versnellingsgelden € 62,0 mln.) zullen worden gebruikt om de opdracht aan de entiteit te bekostigen. De verantwoordingseisen die aan deze bijdragen zijn gesteld, worden één op één doorgelegd. Op basis van het cashflowoverzicht van de entiteit zullen deze middelen daadwerkelijk worden overgemaakt aan de entiteit. De businesscase kan andere uitkomsten geven in 2030. Dit kan worden veroorzaakt doordat geraamde geldstromen mee- of tegenvallen. Daarnaast krijgt de entiteit de opdracht mee om toekomstige Rijks- en/of Europese subsidies aan te vragen. Deze effecten kunnen ertoe leiden dat de benodigde gemeentelijke bijdrage in 2030 afwijkt van de huidige raming van € 13 mln. Om mogelijke negatieve afwijkingen in kaart te brengen is er een uitgevoerde risicoanalyse uitgevoerd. De uitkomsten van de risicoanalyse laten een benodigd weerstandsvermogen zien van € 30,1 mln.
Dit weerstandsvermogen wordt voor 50% opgevangen door de gemeente Eindhoven en voor 50% door de provincie Noord-Brabant. Derhalve wordt vanuit deze ontwikkeling € 15 mln. meegenomen in de bepaling van het gemeentelijke weerstandsvermogen. Onderstaande tabel geeft een uitsplitsing van de risico’s per categorie weer. Benodigd weerstandsvermogen Multimodale knoop / infra Omgeving Planvorming Samenwerking Markt en financieel Totaal
Netto risico (na beheersmaatregelen) € 4,2 mln. € 0,6 mln. € 3,1 mln. € 2,9 mln. € 19,3 mln. € 30,1 mln.
Actualisatie
In jaarlijkse P&C-cyclus risicoanalyse actualiseren
De businesscase en de risicoanalyse zijn uitvoerig intern beoordeeld door meerdere deskundige specialisten. Hierbij zijn recente, negatieve marktontwikkelingen (kostenverhogingen & rentestijgingen) meegenomen in de recente actualisatie van de businesscase en de risicoanalyse. Ook heeft er externe herbeoordeling plaatsgevonden in de vorm van een second opinion (d.d. 10 november 2022) door Stadskwadraat waarbij de uitkomsten zijn verwerkt in de businesscase. Ook de risicoanalyse was onderdeel van
21
Inboeknummer 22bst01480
de second opinion. Daarbij is, of wordt, er invulling gegeven aan de dertien aanbevelingen uit de second opinion. Communicatie In de aanloop naar de Raadsvergadering van 21 juli jl en in de vergadering zelf zijn verschillende toezeggingen gedaan. In bijlage 2 geven we aan hoe hieraan invulling is gegeven. Hierbij is onderscheid gemaakt in toezeggingen omtrent KPI’s (1), moties en amendementen (2), overige toezeggingen (3) en openstaande technische vragen n.a.v. dossier 21 juli jl. (4). Ten aanzien van een aantal bij dit raadsvoorstel behorende stukken is door het college aan uw raad geheimhouding opgelegd. Dit op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5.1 van de Wet open overheid. Zie hiervoor het dossier met inboeknummer 22bst01472. De bekrachtiging van die opgelegde geheimhouding staat voor de raadsvergadering van 20 december 2022 geagendeerd. Ter toelichting nog het volgende. De reden dat er door het college geheimhouding is opgelegd, is – samengevat – gebaseerd op het beschermen van de economische en financiële belangen van de gemeente. Zie voor een nadere uitleg het hiervoor genoemde dossier.
Planning en uitvoering Evaluatie Bijlage(n) Als openbare bijlage(n) bij dit voorstel behoren: 1. Toepassing 2e deel leidraad (het HOE) 2. Toelichting uitwerking Moties Amendementen en toezeggingen 3. OVK gebiedsontwikkeling Fellenoord 4. Oprichting Ontwikkelingsmaatschappij Gebiedsontwikkeling Fellenoord BV 5. Businessplan Fellenoord 6. a tm c Begrotingswijzigingen Bijlagen geheim (deze zijn niet opgenomen bij dit raadsvoorstel, maar liggen ter inzage bij de griffie) • Financieel kader gebiedsentiteit (d.d. 30 november 2022) (GEHEIM) • Risico-inventarisatie Internationale Knoop XL (d.d. 22 november 2022) (GEHEIM) • Second opinion grondexploitatie Fellenoord (d.d. 10 november 2022) (GEHEIM) • Reactie op notitie second opinion grondexploitatie Fellenoord (d.d. 22 november 2022) (GEHEIM)
22
Inboeknummer 22bst01480
Een ontwerpraadsbesluit bieden wij u hierbij ter vaststelling aan. Burgemeester en wethouders van Eindhoven,
, secretaris.
23
Inboeknummer 22bst01480
Ontwerp Raadsbesluit
De raad van de gemeente Eindhoven; gezien het voorstel van burgemeester en wethouders van 29 november 2022; besluit: 1.
Het voornemen van het college te onderschrijven om samen met de provincie Noord-Brabant een Besloten Vennootschap (BV) “ontwikkelmaatschappij gebiedsontwikkeling Fellenoord” op te richten: - waarbij de reeds door de Raad vastgestelde KPI’s (van 21 juli 2022) het inhoudelijk kader vormen waarmee de publieke belangen worden geborgd en aangestuurd (bijlage 2). - een samenwerkingsverband met de Provincie Noord-Brabant grote strategische toegevoegde waarde heeft voor deze ingewikkelde gebiedsontwikkeling en samenhangende opgaven in de stad - een uitvoeringsorganisatie naast de gemeentelijke organisatie in de vorm van een (publieke) BV het meest passend is voor het tot ontwikkeling brengen van de gebiedsontwikkeling Fellenoord; 2. De Raad uit te nodigen om eventuele wensen en bedenkingen kenbaar te maken betreffende het voorgenomen besluit van het College om de overeenkomst (bijlage 3) aan te gaan en voortvloeiend daaruit de Besloten Vennootschap (BV): “Ontwikkelmaatschappij gebiedsontwikkeling Fellenoord” op te richten conform de Akte van oprichting. (bijlage 4) 3. Beschikbaar stellen van een investeringsbudget van € 13 mln. (prijspeil 2030) en de daaruit voortvloeiende kapitaallasten van € 0,6 mln. (vanaf 2030) te dekken uit de stelpost structurele strategische investeringen Knoop XL. 4a.