20250527 09b Rekenkamerrapport Solide basis, blijvende uitdaging gemeente EM

Rekenkamerrapport

Solide basis, blijvende uitdaging Een onderzoek van de Rekenkamer Eijsden-Margraten naar het toezicht- en handhavingsbeleid van de gemeente Eijsden-Margraten.

REKENKAMER

Leeswijzer Het voorliggende rapport bestaat uit twee delen. > Deel I ‘De Kern’ kan zelfstandig gelezen worden. De lezer kan hier de inleiding, de conclusies en aanbevelingen en een beknopte beantwoording van de deelvragen tot zich nemen. Daarnaast is de reactie van het college van B&W opgenomen, gevolgd door een nawoord van de rekenkamer. > Voor de lezer die de onderbouwing van de conclusies wil lezen kan deel II ‘De Bevindingen’ van het rapport raadplegen. In dit deel worden de deelvragen van het onderzoek beantwoord. Elk hoofdstuk bevat een aantal deelvragen, die direct worden beantwoord met kernbevindingen en in de in de daarna volgende paragrafen verder worden verdiept.

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de Rekenkamer Eijsden-Margraten. De rapportage geeft inzicht in het toezicht- en handhavingsbeleid van de gemeente en de lessen die daaruit getrokken kunnen worden. Deel I, ‘De Kern’, is in samenwerking met de onderzoekers opgesteld door Angelique Hubens van de Rekenkamer Eijsden-Margraten. Deel II, ‘ De nota van bevindingen’, is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema. Horn, 9 april 2025

Pagina 1

Inhoudsopgave De Kern ............................................................................ 2 1

Inleiding................................................................................................... 3

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Doel van dit onderzoek ............................................................................................. 3 De onderzoeksvragen ............................................................................................... 3 Het evaluatiemodel en normenkader ....................................................................... 3 De afbakening van het onderzoek ........................................................................... 4 De aanpak van het onderzoek ..................................................................................5

2

Conclusies en aanbevelingen................................................................... 6

3

Beantwoording deelvragen ..................................................................... 9

3.1 3.2 3.3 3.4

Beleid, strategie en prioriteiten ............................................................................... 9 Uitvoering en werkwijze ......................................................................................... 12 Resultaten en monitoring ....................................................................................... 15 Rol van de raad ....................................................................................................... 18

4

Reactie college van B&W ....................................................................... 19

5

Nawoord rekenkamer ............................................................................ 21

De bevindingen ............................................................... 22 1

Het beleid, de strategie en prioriteiten ................................................... 23

1.1 1.2

Het beleid ................................................................................................................ 23 Prioriteiten en strategie ......................................................................................... 29

2

De uitvoering en werkwijze .................................................................... 32

2.1 2.2 2.3

Het uitvoeringsprogramma .................................................................................... 32 Instrumenten en werkwijze .................................................................................... 36 Voorbereiding uitvoering op de Omgevingswet ..................................................... 36

3

Resultaten en monitoring ....................................................................... 38

3.1 3.2

Klachtenregistratie .................................................................................................. 38 Zicht op realisatie van uitvoerings- en beleidsdoelen .............................................. 38

4

Rol van de raad ...................................................................................... 41

4.1 4.2

Kaderstellende rol .................................................................................................. 41 Controlerende rol .................................................................................................. 42

Bijlagen.......................................................................................................... 43 Bijlage 1

Omgevingswet: nieuwe werkwijze voor toezicht en handhaving 44

Bijlage 2

Respondenten- en Bronnenlijst ..................................................45

Pagina 2

1 De Kern

Pagina 3

1

Inleiding

Het onderzoek heeft als doel inzicht te geven in het toezicht- en handhavingsbeleid van de gemeente Eijsden-Margraten. Daarbij is gekeken naar het beleid, de uitvoering, de monitoring en de rol van de gemeenteraad. Het onderzoek is gebaseerd op documentanalyses, gesprekken met betrokken partijen en een evaluatie van de resultaten.

1.1

Doel van dit onderzoek

Het doel van het onderzoek Het onderzoek moet de raad inzicht geven in: > of (eventueel) door de gemeenteraad geformuleerde doelen en effecten bereikt worden en welke uitvoeringsprestaties hiervoor verlangd worden; > in hoeverre de uitvoering aansluit op het beleid; > in hoeverre terugkoppeling hierover plaatsvindt naar de raad en zo ja, hoe bijsturing van het vastgestelde beleid tot stand komt.

1.2

De onderzoeksvragen

Centrale vraagstelling In hoeverre: 1 heeft de gemeente een beleid voor handhaving op het fysieke domein geformuleerd alsmede beschikbare instrumenten voor de uitvoering van dat beleid? 2 worden deze beleidsinstrumenten ook ingezet in de uitvoering van het beleid? 3 is monitoring, evaluatie en bijstelling opgenomen in het beleid en worden deze ook daadwerkelijk uitgevoerd? De centrale vraagstelling vertaalt zich in 9 deelvragen, die in hoofdstuk 4 van dit deel worden beantwoord en uitgebreider worden behandeld in deel II van dit rapport.

1.3

Het evaluatiemodel en normenkader

Als ‘roer’ op het onderzoek is het onderstaande evaluatiemodel gebruikt. Het evaluatiemodel bevat tevens de hoofdnormen die gebruikt worden in het onderzoek. Het model wordt door veel gemeenten toegepast voor de inrichting van toezicht en handhaving op alle relevante beleidsterreinen. Het model wordt ook wel de ‘Big 8’ genoemd en wordt ook gebruikt door de gemeente Eijsden-Margraten.1

1

Bron Gemeente Eijsden-Margraten, Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH, Vergunningverlening, Toezicht & Handhaving Wabo 2022, december 2021 (p. 82).

Pagina 4

Figuur Deel I, 1.1: Evaluatiemodel en hoofdnormen

1.4

De afbakening van het onderzoek

Toezicht is elke actie die erop gericht is de naleving van het krachtens wet- en regelgeving geldende recht te bevorderen en te bewerkstelligen, zo nodig door het opleggen van sancties. Toezicht omvat drie activiteiten: informatie verzamelen, beoordelen en interveniëren. Met dat laatste gaat het om het handelen van de onder toezicht gestelde in overeenstemming te brengen met de norm zoals vastgelegd in wet- en regelgeving, of een einde te maken aan een onwenselijke situatie. De inzet van de interventie wordt ‘sanctionering’ of ‘handhaving’ genoemd. Het onderzoek richt zich in dit kader op toezicht en handhaving binnen het bestuursrecht. Strafrechtelijke handhaving is geen onderdeel van het onderzoek. Het onderzoek richt zich specifiek op toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat het onderzoek zich richt op: ruimtelijke ordening, bouwen, duurzaamheid, milieu en het gebruik van de openbare ruimte. Het gaat dan om onder meer de volgende wet- en regelgeving: • Omgevingswet; • De Wet algemene bepalingen omgevingswet; • De Wet milieubeheer; • De Algemene Verordening voor ruimtelijk relevante onderdelen.

Pagina 5

Het onderzoek richt zich in brede zin op de kwaliteit van de toezicht- en handhavingscyclus van de gemeente en de rol van de raad en het college in deze cyclus. Het onderzoek beperkt zich tot de periode 2022 tot en met 2024. Het is geen diepgaand onderzoek. Dat wil zeggen dat er geen specifieke casussen uit de praktijk worden bestudeerd. Op basis van de uitkomsten kan worden bezien of verder verdiepend onderzoek op een of meer onderdelen nodig is. Als laatste richt het onderzoek zich op toezicht en handhaving binnen het bestuursrecht. De strafrechtelijke handhaving is geen onderdeel van het onderzoek.

1.5

De aanpak van het onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juni 2024 tot en met november 2024. Het onderzoek is in drie stappen uitgevoerd: inventarisatie, verdieping en rapportage. Als eerste stap is een inventarisatie uitgevoerd met als doel overzicht te creëren over het beleid en de uitvoering van gemeente Eijsden-Margraten met betrekking tot toezicht en handhaving. Hiertoe zijn relevante gemeentelijke stukken bestudeerd. Als tweede stap zijn gesprekken gevoerd. In de laatste stap is de rapportage tot stand gekomen conform het protocol van de Rekenkamer Eijsden-Margraten. Dit betekent dat een conceptrapport van bevindingen in december 2024 is voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor een verificatie van feiten (ambtelijke verificatie). Deze feiten zijn opgenomen in een verwerkingstabel, en aanvullend heeft hierover in februari 2025 een gesprek plaatsgevonden met een vertegenwoordiging van de ambtelijke organisatie. Vervolgens is een eindrapport met conclusies en aanbevelingen opgesteld en in maart 2025 voorgelegd aan het college voor een bestuurlijke zienswijze. De bestuurlijke zienswijze is integraal in het voorliggende rapport opgenomen.

Pagina 6

2

Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk beantwoorden we de centrale vraag van het onderzoek en geven we ons oordeel over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het handhavingsbeleid en de uitvoering. De centrale vraag is hoe de gemeente Eijsden-Margraten een samenhangend beleid voor handhaving in het fysieke domein heeft ontwikkeld en geïmplementeerd, waarbij zowel de formulering en inzet van beschikbare beleidsinstrumenten als de uitvoering van monitoring, evaluatie en bijstelling worden meegenomen. In algemene zin stelt de Rekenkamer vast dat de gemeente Eijsden-Margraten haar beleidsstukken goed op orde heeft. Daarnaast kunnen ten aanzien van de informatievoorziening in de uitvoering van het beleid de volgende positieve aspecten worden benoemd: > Er wordt regelmatig en uitgebreid gerapporteerd over de uitvoering, onder andere via kwartaalrapportages en raadsinformatiebrieven. > Naast formele handhaving wordt ingezet op bemiddeling en oplossingsgericht werken, wat leidt tot minder formele handhavingsverzoeken. > Er is een actieve samenwerking met externe regionale partijen, waarbij de ambtelijke organisatie er strikt op toeziet dat afspraken worden nagekomen. > Recente organisatieveranderingen en een uitbreiding van de personele capaciteit zijn ingezet om de hoge werkdruk te verminderen en de slagkracht te vergroten.

> Klachten en meldingen worden geregistreerd in een zaaksysteem (Rx.Mission), wat bijdraagt aan een beter overzicht en een diepgaandere analyse van toezicht en handhaving. Kernconclusie De gemeente Eijsden-Margraten heeft een beleid voor handhaving op het fysieke domein, beschikt over instrumenten voor de uitvoering om de doelen te kunnen realiseren en de raad ontvangt rapportages over de voortgang. Toch zijn er enkele zaken die verbetering behoeven. Deze staan hieronder beschreven, geordend naar prioriteit, inclusief bijbehorende aanbevelingen. 1 Abstract geformuleerde beleidsdoelen In het handhavingsbeleid van de afgelopen periode zijn beleidsdoelen geformuleerd, zoals dat handhaving moet bijdragen aan een leefbare, veilige en duurzame leefomgeving. In het omgevingsbeleidsplan staan begrippen als ‘behouden’, ‘versterken’ en ‘optimaliseren’. Deze zijn weliswaar richtinggevend, maar onvoldoende concreet om evaluatie mogelijk te maken. Dit maakt het voor de raad ook lastiger om tussentijds en achteraf te controleren in hoeverre deze doelen worden gerealiseerd, ofschoon de raad veel informatie over dit onderwerp ontvangt van het college. De rapportages zijn vooral gericht op uitvoeringsdoelen. Er wordt voornamelijk gerapporteerd over operationele prestaties (zoals het aantal controles). Aanbeveling: Koppel beleidsdoelen expliciet aan uitvoeringsresultaten.

Ontwikkel rapportages die inzicht geven in hoe beleidsdoelen worden bereikt. Maak hierbij de doelen concreet en meetbaar zoals bijvoorbeeld: ‘X% minder overtredingen in 2025’. Hierdoor wordt evaluatie eenvoudiger. 2 Verschil in visie binnen de organisatie Hoewel het ‘ja, mits’-principe is geïmplementeerd, blijkt uit dit onderzoek dat het college dit principe vanuit een pragmatische en oplossingsgerichte houding hanteert, terwijl de ambtelijke organisatie een meer formele benadering kiest. Dit verschil in benadering is op zichzelf goed, mits beide partijen binnen de wettelijke kaders blijven opereren. Tegelijkertijd is het aan het college om

Pagina 7

vanuit een breder maatschappelijk perspectief een bestuurlijk besluit te nemen dat kan afwijken van het ambtelijk advies. Dit is te verantwoorden, mits de besluitvorming hierover transparant is. Aanbeveling: Voorzie bij afwijkingen ten opzichte van het ambtelijk advies het collegebesluit van een navolgbare verantwoording hierover. 3 Beperkte betrokkenheid van de raad De gemeenteraad wordt voornamelijk geïnformeerd via raadsinformatiebrieven, die ter kennisgeving worden aangeboden. De raad speelt hierdoor nauwelijks een kaderstellende rol bij het toezicht- en handhavingsbeleid. Bovendien richt de raad zich in haar controlerende rol vaak op individuele gevallen in plaats van op het bredere beleidskader. Dit komt deels doordat de huidige rapportages zich hoofdzakelijk richten op de uitvoering in plaats van op beleidsdoelen. Aanbeveling: Betrek de raad actiever bij beleidsvorming door interactieve sessies te organiseren waarin beleidsdoelen en prioriteiten gezamenlijk worden vastgesteld. Overweeg tevens beknopte trainingen voor raadsleden, zodat zij beter inzicht krijgen in dit complexe beleidsveld. Door rapportages te verrijken met informatie over beleidsimpact kan de raad haar kaderstellende en controlerende rol beter uitoefenen.

4 Onvoldoende helderheid over de rol van de gemeente in de Wkb De implementatie van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), die gefaseerd in werking treedt en tot nu toe alleen geldt voor nieuwbouwwoningen, kan mogelijk leiden tot onduidelijkheid over de rol van de gemeente. De gemeente stelt dat de verantwoordelijkheid voor kwaliteitsborging bij de aanvrager ligt, die daartoe een gecertificeerde kwaliteitsborger in handen neemt. In dit onderzoek is niet gebleken dat de gemeente expliciet een scherp beeld heeft van of, en zo ja, hoe zij een toezichthoudende rol heeft te vervullen ten aanzien van het proces van kwaliteitsborging. Aanbeveling: De gemeente dient in het VTH-beleid expliciet te formuleren welke toezichthoudende rol zij al dan niet behoudt onder de Wkb en hoe deze zich verhoudt tot de taak van de gecertificeerde kwaliteitsborger. Dit dient tevens helder gecommuniceerd te worden via de gemeentelijke website en in beleidsdocumenten. (Tip: kijk eens bij de gemeente Leeuwarden; deze gemeente heeft een handelingsperspectief VTH Wkb opgesteld.) 5 Inwoners en bedrijven worden niet betrokken De beleidsprioriteiten binnen toezicht en handhaving zijn hoofdzakelijk gebaseerd op interne risicoanalyses, zonder directe input van inwoners en bedrijven.

Hierdoor is onvoldoende duidelijk in hoeverre de vastgestelde prioriteiten aansluiten op de behoeften en verwachtingen van de lokale samenleving. Ofschoon de rekenkamer het nieuwe beleid niet heeft onderzocht, lijkt het erop dat ook bij de vorming van nieuw beleid slechts beperkt gebruik is gemaakt van participatieinstrumenten. Aanbeveling: Betrek inwoners en bedrijven structureel bij de beleidsvorming door inspraakavonden en enquêtes te organiseren. Dit vergroot het draagvlak en zorgt ervoor dat de prioriteiten beter aansluiten op de behoeften van de lokale samenleving.

Pagina 8

6 Effectiviteit samenwerking met externe partijen Ondanks actieve samenwerking met externe partners worden in de ogen van de gemeente niet altijd de gewenste resultaten behaald. Dit geldt met name voor de Omgevingsdienst Zuid-Limburg, waar de output niet altijd voldoet aan de verwachtingen van de gemeente. Ook bij de Veiligheidsregio waren er interpretatieverschillen over taken en controlefrequenties. Recent zijn hierover nieuwe afspraken gemaakt. De gemeente stuurt hier wel actief op. Aanbeveling: De gemeente dient proactief toezicht te blijven houden op de naleving van samenwerkingsafspraken met externe partijen en deze periodiek te evalueren. Maak niet alleen het ambitieniveau van de gemeente, maar ook de uitvoerbaarheid van de doelen door de externe samenwerkingspartners onderdeel van deze evaluatie. Dus het richtpunt is niet alleen het ambitieniveau van de gemeente, maar ook de uitvoerbaarheid daarvan.

Pagina 9

3

Beantwoording deelvragen

In dit hoofdstuk worden alle onderliggende deelvragen op hoofdlijnen beantwoord. Voor een meer uitgebreide behandeling van alle deelvragen, zie deel II van dit rapport.

3.1

Beleid, strategie en prioriteiten

DEELVRAGEN 1 Wat is de gemeentelijke visie en wat zijn de beleidskaders, toezicht- en handhavingsstrategie en uitgangspunten voor toezicht en handhaving in het fysieke domein? > Hoe wordt dat ontwikkeld, wie is daarbij betrokken en wie stelt dit vast? > In hoeverre wordt met het beleid al ingespeeld op nieuwe relevante wet- en regelgeving zoals de nieuwe Omgevingswet? 2 In hoeverre en hoe heeft de gemeente prioriteiten gesteld en welke doelen wil de gemeente bereiken rondom deze prioriteiten? > Wie is daarbij betrokken en wie stelt deze vast? TOEGEPASTE NORMEN • Er zijn vastgestelde evalueerbare doelen: de doelen zijn zo geformuleerd, dat tussentijds en achteraf is te controleren in hoeverre deze zijn gerealiseerd. • Er is geprioriteerd op basis van een probleem- en risicoanalyse. • Er is een vastgestelde toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. • Er is sprake van integrale handhaving.

Beantwoording van deelvragen 1 en 2: de kernbevindingen 1

Wat is de gemeentelijke visie en wat zijn de beleidskaders, toezicht- en handhavingsstrategie en uitgangspunten voor toezicht en handhaving in het fysieke domein?

De visie, het beleid en ambities van de gemeente op het gebied van toezicht en handhaving is bij gemeente Eijsden-Margraten de afgelopen jaren vastgelegd in verschillende documenten, te weten: het Bestuursakkoord, Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH 2022 en de Verordening uitvoering en handhaving Omgevingsrecht. Het Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH is in 2021 vastgesteld door het college voor de periode van 1 januari 2022 tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet en ter kennisname gestuurd naar de raad. Dit beleid is nog steeds van toepassing op de activiteiten die zijn gestart in 2023 en doorlopen in 2024. Het Integraal Omgevingsbeleidsplan heeft betrekking op de fysieke leefomgeving: bouwen, ruimtelijke ordening en openbare orde en veiligheid. De basistaken die zijn opgedragen aan de Omgevingsdienst Zuid-Limburg maken geen deel uit van het omgevingsbeleidsplan. Hiervoor is een regionaal handhavingsbeleid opgesteld. De doelen die zijn gesteld in het Bestuursakkoord zijn: > Het behoud en versterken van landschapskwaliteiten; de gemeente zet in op bescherming van authentieke landschapselementen (zoals hagen, bosjes, graften, bomenrijen). > Voorlichtingscampagnes organiseren rondom houtstook en kachels en handhaven. Doel is het optimaliseren van de luchtkwaliteit door het bewustzijn van de schadelijke effecten te vergroten.

Pagina 10

Het Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH geeft een missie: de gemeente staat voor een duurzame en veilige leefomgeving waarbij burgers en bedrijven goed kunnen wonen, werken en leven”. Daarbij werkt de gemeente risicogestuurd, klantgericht, zakelijk, efficiënt en transparant (visie). De doelen zijn daarmee geformuleerd in termen van ‘behouden’, ‘versterken’, ‘optimaliseren’ en ‘staan voor een duurzame en veilige leefomgeving’. Dit zijn richtinggevende doelen en in abstracte termen geformuleerd, en daarmee onvoldoende evalueerbaar om tussentijds en achteraf te kunnen vaststellen in hoeverre deze zijn gerealiseerd. Het Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH 2022 bevat verder een handhavingsstrategie. De handhavingsstrategie is erop gericht het naleefgedrag van inwoners en ondernemers te bevorderen. Het bestaat uit vier instrumenten: preventiestrategie, toezichtstrategie, handhavingsstrategie en een gedoogstrategie. Het is een wettelijk vereiste in de Omgevingswet dat het bevoegd gezag een keer in de vier jaar een beleidsplan vaststelt voor VTH. In het kader van interbestuurlijk toezicht ziet de Provincie daar op toe. De Provincie ziet daarbij het jaar 2024 als overgangsjaar om samen met de gemeente de Omgevingswet in te voeren.

In overleg met de provincie is dan ook besloten om 2024 als overgangsjaar te gebruiken waarin nieuw integraal beleid voor vergunningverlening, toezicht en handhaving wordt ontwikkeld, hetgeen wettelijk nodig is. 2 Het is de bedoeling om dan ook de Omgevingswet daarin mee te nemen, de ambtelijke organisatie is bezig met de ontwikkeling hiervan. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek dat de gemeente nog zoekende is ten aanzien van een aantal vraagstukken en hoe deze in het beleid een plek te geven: > Hoewel het ‘ja, mits’-principe is geïmplementeerd, wordt in gesprekken in het kader van dit onderzoek aangegeven dat het college eerder dan de ambtelijke organisatie de ‘ja-kant’ van dit principe hanteert. Dit vanuit een breder maatschappelijk perspectief en vanuit een pragmatische en oplossingsgerichte houding. De ambtelijke organisatie heeft een meer formele benadering vanuit wettelijke kaders, en benadert dan vooral de ‘mits-kant’. > Met betrekking tot de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor bouw (Wkb) heeft de gemeente op haar website vermeld dat de aanvrager zorg moet dragen voor toetsing van de kwaliteit door een gecertificeerde kwaliteitsborger in handen te nemen. Dit is conform deze wetgeving.3 Hiermee is de taak van de gemeente om te controleren of bouwwerken aan bouwtechnische voorschriften voldoen verschoven naar een onafhankelijke kwaliteitsborger.

Ons inziens vervalt de toezichthoudende rol van de gemeente niet. Hoe deze rol van de gemeente zich nu verhoudt tot de taak van een gecertificeerde kwaliteitsborger is uit dit onderzoek niet helder gebleken. Met andere woorden: de gemeente maakt helder dat een taak is verschoven, maar wat de rol van de gemeente als bevoegd gezag blijft, wordt verder niet benoemd in het VTH-beleid, de website of anderszins. Ook in gesprekken in het kader van dit onderzoek is dit niet helder gebleken. > De bestuurlijke boete is een nieuw handhavingsinstrument onder de Omgevingswet. De gemeente had ten tijde van dit onderzoek nog geen handelingskader voor de wijze waarop en in welke gevallen dit instrument moet worden ingezet en hoe dit zich verhoudt tot andere handhavingsinstrumenten. Uit de ambtelijke verificatie blijkt dat dit instrument in het nieuwe (nog door het college vast te stellen) beleid is opgenomen.

2

Bron: Toezichtbrief van Provincie Limburg aan de gemeente Eijsden-Margraten, 7 februari 2024.

3

De Wbk wordt gefaseerd ingevoerd. Op 1 januari 2025 geldt de Wbk alleen voor vergunningsvrij bouwen onder gevolgklasse 0 en nieuwbouw onder gevolg klasse 1 (zie verder deel 2, hoofdstuk 1).

Pagina 11

>

Het ‘comply or explain’ principe dat is genoemd in het Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH 2022. Uit de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd, blijkt dat er verschillende beelden zijn over wat dit precies betekent. Het komt in de praktijk dan ook minder goed uit de verf. Wij merken daarbij op dat het principe ‘comply or explain’ niet zozeer een typisch EijsdenMargraten principe is. In onze ogen is dit een grondbeginsel van goed openbaar bestuur. In beginsel neemt het openbaar bestuur beslissingen die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving. Het bestuur dient zich uitgebreid te verantwoorden als dit niet het geval is.

2

In hoeverre en hoe heeft de gemeente prioriteiten gesteld en welke doelen wil de gemeente bereiken rondom deze prioriteiten?

Het Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH 2022 bevat een risicoanalyse op het terrein van milieu, bouw en ruimtelijke ordening en brandveiligheid. Deze risicoanalyse is door de gemeente uitgevoerd. Uit de risicoanalyse blijkt dat de gemeente 11 hoge prioriteiten heeft, zie onderstaande tabel. De prioriteiten op basis van de risicoanalyse Milieu • Metaalbewerkingsbedrijven. • Loonbedrijven • Industrie Bouw en Ruimtelijke Ordening Monumentenbescherming Slopen in strijd met bestemmingsplan Nieuw- en verbouw publiekstoegankelijke bouwwerken Risicovol sloopwerk (basistaken omgevingsdienst) Brandveiligheid bouwwerken Logies Camping Peuterspeelzalen Bejaardenhuis Gezien de reikwijdte van het onderzoek geven we enkel de prioriteiten weer die gelden voor toezicht en handhaving ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Tabel Deel I, 1.1: Overzicht prioriteiten o.b.v. risicoanalyse.

Pagina 12

3.2

Uitvoering en werkwijze

DEELVRAGEN 4 Hoe is het beleid uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma en sluit dit aan op gestelde prioriteiten? > Welke personele- en financiële middelen zijn beschikbaar gesteld voor de uitvoering van het uitvoeringsprogramma en hoe sluit dit aan op de gestelde prioriteiten? > Hoe wordt dit vertaald naar regionale samenwerkingspartners (bijvoorbeeld Omgevingsdienst Zuid-Limburg)? 5 Welke instrumenten worden ingezet om uitvoering te geven aan het toezichts- en handhavingsbeleid? > In hoeverre is er sprake van een integrale aanpak en benadering? > Hoe wordt er opgetreden na het constateren van overtredingen en in hoeverre worden daarbij wettelijke handhavingsinstrumenten ingezet. > Is er naast een ‘formele’ houding van de gemeente ook sprake van een ‘informele en oplossingsgerichte’ insteek om het vertrouwen tussen de gemeente en burgers en bedrijven te vergroten 4. 6 In hoeverre is de uitvoering voorbereid op de veranderingen in de wetgeving met betrekking tot de Omgevingswet? TOEGEPASTE NORMEN • Er zijn voldoende personele middelen: deze zijn in lijn met doelen en prioriteiten • Er is daar waar kan en nodig een integrale werkwijze. • Er is naast een formele houding van de gemeente ook sprake van een oplossingsgerichte insteek.

Beantwoording van deelvragen 4, 5 en 6: de kernbevindingen 4

Hoe is het beleid uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma en sluit dit aan op gestelde prioriteiten?

Het opstellen van een jaarlijks uitvoeringsprogramma is wettelijk verplicht en is tevens vastgelegd in het gemeentelijk Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH 2022. Het college stelt jaarlijks het uitvoeringsprogramma vast, waarna het ter kennisgeving naar de raad (via raadsinformatiebrieven) en de provincie Zuid-Limburg (in het kader van interbestuurlijke toezicht) gaat. Met dit programma worden de uitvoeringsdoelen voor het komende jaar vastgesteld en bepaalt welke personele capaciteit en financiële middelen hiervoor nodig zijn. Het uitvoeringsprogramma is vervat in een infographic met een toelichting. Het college heeft gekozen voor een infographic zodat in een oogopslag duidelijk is wat de geplande activiteiten zijn. De prioritaire onderwerpen uit de risicoanalyse komen in hoofdlijnen terug in het uitvoeringsprogramma.

4

De zogenaamde ‘informele aanpak’ is een initiatief van het ministerie van BZK en zet in op het vergroten van vertrouwen door de juridische focus op (mogelijke) conflicten om te zetten in een focus op het waar mogelijk oplossen van problemen. Bron: VNG Handhaving door en voor gemeenten, juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk.

Pagina 13

Het is verder nog niet vertaald naar een uitvoeringsprogramma specifiek voor de Omgevingsdienst. Er loopt momenteel een traject samen met de Omgevingsdienst om een regionale risicoanalyse op te stellen met een vertaling naar een nieuw beleid uitvoering. Dit krijgt zijn vervolg in 2025. Verder wordt jaarlijks een werkprogramma vastgesteld waarin de werkzaamheden van de omgevingsdienst wordt vastgelegd voor Eijsden-Margraten. Dit is vergelijkbaar met een uitvoeringsprogramma. PERSONELE INZET

Ondanks uitbreiding van personeel wordt de werklast steeds groter. Dit heeft verschillende oorzaken: > Het vergunningsvrij bouwen is verder verruimd onder de Omgevingswet. Dit leidt tot een toename van klachten en meldingen vanuit de omgeving, resulterend in meer handhavingsverzoeken. > Uit de documentenanalyses en gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat een hoog ziekteverzuim ook een rol speelt. Verder is de organisatie momenteel bezig met een doorontwikkeling, waarbij de ontwikkeling van teams centraal staat en individuele medewerkers meer aandacht krijgen. Er is afscheid genomen van ‘zelforganisatie’ en door het splitsen van de organisatie in kleinere afdelingen zijn er kleinere en meer overzichtelijke eenheden ontstaan die direct aangestuurd worden. 5

Welke instrumenten worden ingezet om uitvoering te geven aan het toezichts- en handhavingsbeleid?

Het Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH 2022 bevat een handhavingsstrategie. De handhavingsstrategie is gericht op het bevorderen van het naleefgedrag van inwoners en ondernemers. Het bestaat uit vier instrumenten: preventiestrategie, toezichtstrategie, handhavingsstrategie en een gedoogstrategie. > De preventiestrategie is vooral gericht op het voorkomen van overtredingen door goede voorlichting en communicatie. Dit via de gemeentelijke website, informatiebijeenkomsten en tijdens toezichtcontroles ingaan op achtergronden van wet- en regelgeving. > Ten aanzien van de toezichtstrategie onderscheidt de gemeente actief en passief toezicht. Actief toezicht is routine- en/of projectmatig van aard. Passief toezicht is adhoc en vindt plaats naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken. EijsdenMargraten streeft verder naar integraal toezicht, waarbij zoveel als mogelijk tussen verschillende toezichthouders wordt samengewerkt: samen controleren, voor elkaar controleren en voor elkaar signaleren. > Voor de uitvoering van handhaving (opleggen van sancties) sluit de gemeente aan bij de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). Het richt zich op bestuursrechtelijke handhaving. Denk aan het opleggen van een last onder dwangsom, bestuursdwang en het intrekken van een vergunning.

De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke sanctie vindt plaats aan de hand van de in de strategie opgenomen interventieladder en interventiematrix. Daarbij zijn het gevolg van de overtreding en het gedrag van de overtreder bepalend voor de wijze hoe er gehandhaafd wordt. > Gedogen is het niet optreden tegen overtredingen. De gemeente hanteert daarbij het uitgangspunt dat grote terughoudendheid is geboden bij gedogen en dat er nooit sprake kan zijn van passief gedogen, maar dat dit altijd actief moet plaatsvinden. Dat laatste betekent dat de gemeente bewust en met een schriftelijk besluit tot het onder voorwaarden niet handhavend optreden.

Pagina 14

INFORMELE EN FORMELE INSTEEK In het kader van handhavingsverzoeken wordt allereerst geprobeerd met een informele oplossingsgerichte houding tot een oplossing te komen, een vergelijkbare aanpak zoals bij de afhandeling van klachten. Deze werkwijze heeft geleid tot een sterk daling in het aantal verzoeken tot handhaving. 5 Het blijkt voor de gemeente wel moeilijk om deze werkwijze vast te houden door personele wisseling en inzet van inhuur. Dat blijkt ook uit de oplopende aantal handhavingsverzoeken in de periode vanaf 2022 tot en met 2024. 6

6

In hoeverre is de uitvoering voorbereid op de veranderingen in de wetgeving met betrekking tot de Omgevingswet?

Zoals eerder genoemd vraagt de Omgevingswet om een andere werkwijze van vergunningsverleners, handhavers en toezichthouders. Het ‘ja, mits’-principe is het uitgangspunt voor vergunningverlening. Het ‘ja, mits’-principe is meegenomen in het kader van de implementatie van de Omgevingswet door de werkgroep ‘anders durven doen’. Deze werkgroep heeft zich gedurende de implementatie bezig gehouden met de nieuwe manier van werken; uitnodigingsplanologie en dus de ‘ja, mits’-benadering. Dit is bijvoorbeeld ook al vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet opgenomen in de adviessjablonen en principe-aanvrager. Tevens is dit aan de orde geweest in de online trainingen via Berghauser. In het nieuwe beleid wordt het ‘ja-mits’-principe’ ook opgenomen. In gesprekken in het kader van dit onderzoek wordt aangegeven dat het college de nadruk eerder legt op de ‘ja-kant’ van dit principe, terwijl de ambtelijke organisatie meer de nadruk legt op de ‘mits-kant’. Het gevolg is dat het voorkomt dat adviezen van de ambtelijke organisatie niet altijd 1op-1 worden opgevolgd door het college. Het college maakt daarbij vanuit een breder maatschappelijk perspectief zelf bestuurlijke afwegingen binnen de wettelijke kaders.

Met betrekking tot de inwerkingtreding van de Wkb heeft de gemeente op haar website vermeld dat de aanvrager zorg moet dragen voor toetsing van de kwaliteit door een gecertificeerde kwaliteitsborger in handen te nemen. Dit is conform deze wetgeving. Hiermee is de taak van de gemeente om te controleren of bouwwerken aan bouwtechnische voorschriften voldoen verschoven naar een onafhankelijke kwaliteitsborger. Ons inziens vervalt de toezichthoudende rol van de gemeente niet. Hoe deze rol van de gemeente zich nu verhoudt tot de taak van een gecertificeerde kwaliteitsborger is uit dit onderzoek niet helder gebleken. Met andere woorden: de gemeente maakt helder dat een taak is verschoven maar wat de rol blijft van de gemeente als bevoegd gezag wordt verder niet benoemd in het VTH-beleid, de website of anderszins. Ook in gesprekken in het kader van dit onderzoek is dit niet helder gebleken.

5 6

Bron: Gemeente Eijsden-Margraten, Jaarverslag VVTH+ 2022,. 20 februari 2022. Bron: Gemeente Eijsden-Margraten, Jaarverslag VVTH+ 2024. 18 april 2024.

Pagina 15

3.3

Resultaten en monitoring

ONDERZOEKSVRAGEN 7 Heeft de gemeente een klachtenregistratiesysteem en hoe ziet dat eruit? 8 In hoeverre worden de beleids- en uitvoeringsdoelen voor toezicht en handhaving al dan niet behaald? > Is er zicht op de resultaten van het toezicht- en handhavingsbeleid? > In hoeverre en op welke wijze wordt op basis van zicht op resultaten gestuurd op een doeltreffende handhaving? TOEGEPASTE NORMEN

• •

Er is zicht op inzet, planning en te realiseren uitvoeringsprestaties. Het beleid wordt regelmatig geëvalueerd.

Beantwoording van deelvragen 7 en 8: de kernbevindingen 7

Heeft de gemeente een klachtenregistratiesysteem en hoe ziet dat eruit?

Alle klachten en meldingen rondom toezicht en handhaving worden geregistreerd in het zaaksysteem (Rx.Mission) van de gemeente. Uit de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd en na bestudering van de verstrekte documenten kunnen we niet beoordelen in hoeverre de data uit het klachtenregistratiesysteem wordt benut bij ontwikkeling van nieuw beleid of bij uitvoering van toezicht en handhaving. Ook worden klanttevredenheidsonderzoeken bij de vergunningverlening uitgevoerd. De resultaten uit de klanttevredenheidsonderzoeken worden tot nu toe niet gebruikt ter verbetering van het beleid en uitvoering rondom toezicht en handhaving in het bijzonder. De resultaten worden gebruikt voor verdere verbetering van de dienstverlening van de gemeente als geheel. Een belangrijk verbeterpunt is de tijdige verlening van vergunningen, met name voor evenementen. Vergunningen worden vaak slechts enkele dagen voor een evenement verleend, waardoor aandachtspunten haastig moeten worden opgelost. In gesprekken in het kader van dit onderzoek wordt als voorbeeld gegeven het bevrijdingsfeest ter ere van 80 jaar vrijheid, waar de vergunning pas een dag van tevoren werd verleend. 8

In hoeverre worden de beleids- en uitvoeringsdoelen voor toezicht en handhaving al dan niet behaald?

REALISATIE VAN BELEIDSDOELEN De rapportages bieden binnen de gemeente geen zicht op de mate waarin beleidsdoelen worden gerealiseerd. De meeste doelstellingen zijn procesmatig en/of organisatorisch van aard en ten dele outputgericht, bijvoorbeeld in termen van aantal controles en naleefpercentage. Er wordt geen verbinding gelegd met beleidsdoelen: zoals de bestuurlijke speerpunten of thema’s en de prioriteiten uit de risicoanalyses.

Een goed voorbeeld is dat er wel wordt gerapporteerd op het percentage naleefgedrag milieu en brandveiligheid. Naleefgedrag is op te vatten als een van de maatschappelijke effecten van het gemeentelijk beleid. Er worden echter nog geen beleidsdoelen of normen vastgesteld ten aan zien van het naleefgedrag.

Pagina 16

REALISATIE VAN UITVOERINGSDOELEN Met de infographics van de uitvoeringsprogramma’s is er uitgebreid zicht op de uitvoeringsprestaties van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Denk aan de afhandelingstermijnen van vragen van klanten en aanvragen voor een vergunning, etc.

Uit de jaarrapportage blijkt helder in welke mate uitvoeringsdoelen al dan niet worden gerealiseerd. Zie de onderstaande tabel (groen is wel gerealiseerd, rood is niet gerealiseerd en wit betekent dat geen norm is gesteld). Voor monitoring van het uitvoeringsprogramma en de naleving van de normen (kritische prestatie-indicatoren, kortweg: KPI’s) en uitvoeringen van de processen wordt gebruik gemaakt van het programma Cognos. Er wordt op basis van zicht op de uitvoeringsresultaten ook bijgestuurd waar nodig. Bijvoorbeeld met inzet door extra capaciteit. Bij de analyse van de benodigde en beschikbare capaciteit voor het uitvoeringsprogramma 2024 is geconstateerd dat er een tekort is aan beschikbare capaciteit bij VVTH+. Om de balans te herstellen is niet gekozen voor extra inhuur maar voor het aanpassen c.q. doorschuiven van enkele taken totdat het team weer op sterkte is. Ook is in de begroting van 2024 de vaste capaciteit met 5 fte uitgebreid (2 fte vergunningen, 2 fte ruimtelijke ordening en 1 fte milieu). Onderdeel Klantcontacten: afhandeling van vragen via mail en telefonisch.

Informele aanvragen voordat vergunningstraject van start gaat. Vergunningen aanvragen Wabo (en vanaf 01.01.2024 Omgevingswet) Meldingen: Wabo, APV, Bijzondere wetten en met ingang van 1 jan

2024 Wkb. Toezicht Wabo

Realisatie 2023 In 2023 is de norm voor de behandeling van eenvoudige en complexe vragen gerealiseerd; 83% van de eenvoudige vragen worden binnen 2 werkdagen en 78% van de complexe vragen afgehandeld. Voor specialistische vragen wordt de norm niet gerealiseerd; hiervan 60% binnen de gestelde termijn afgehandeld. Dit gaat om 10% van de klantvragen. Deze norm wordt bij lange na niet gerealiseerd. Op 1 januari 2024 bleek dat: 9% van principeverzoeken, 20% van conceptverzoeken en 19% van de vooroverleggen binnen de gestelde termijn werd afgehandeld. Deze norm wordt gerealiseerd. Al jaren blijkt dat een KPI van 97% en hoger wordt gehaald. We merken op dat alleen over het aantal Wabo-meldingen dat in 2023 is afgehandeld wordt gerapporteerd, namelijk 96. Daarbij is niet helder om welke type melding Wabo dit gaat. Wkb is (gefaseerd) per 1 januari 2024 van kracht: er zijn nog geen resultaten in 2023. Het toezicht en controle op het gebied van milieu en brandveiligheid zijn in 2023 voor respectievelijk 86% en 80% uitgevoerd. De oplevercontroles bouw, monument en strijdigheid bestemmingsplan blijven achter op het geplande aantal. Hiervan zijn in 2023 respectievelijk 35%, 27% en 20% uitgevoerd. Van het aantal klachtmeldingen Wabo is 99% afgehandeld.

Toezicht meldingen openbare ruimte BOA (1400) Bestemmingsplannen)

Deze norm wordt gerealiseerd. De Boa’s hebben 1.400 meldingen behandeld waarbij voor 94% de doorlooptijd van 7 dagen worden gehaald. In 2023 zijn 32 bestemmingsplannen in behandeling geweest. Op 1 januari 2024 zijn nog 18 plannen in procedure. Het aantal in behandeling zijnde plannen ligt erg hoog. Dit is een gevolg van het feit dat extra plannen zijn ingediend in verband met de komst van de Omgevingswet.

Tabel Deel I, 1.2: Realisatie uitvoeringsdoelen toezicht en handhaving 7

7

Bron: Gemeente Eijsden-Margraten, Jaarverslag VVTH+ 2023, 24 januari 2024

Pagina 17

Bij het opstellen van het Uitvoeringsprogramma (uitvoeringsdoelen) wordt overigens uitgegaan van schattingen wat betreft de aantallen. Deze zijn gebaseerd op de data uit voorafgaande jaren, de trendanalyse en de landelijke ontwikkelingen. Uit de ambtelijke verificatie van het conceptrapport van bevindingen wordt aangegeven dat de gemeente een afwijking van 10% bij realisatie reëel en acceptabel vindt. Zicht op uitvoeringsprestaties samenwerkingspartners De uitvoering van het basistakenpakket door de Omgevingsdienst Zuid-Limburg ligt vast in een dienstverleningsovereenkomst tussen de gemeente en de omgevingsdienst. Het overeengekomen aantal en soort werkzaamheden (taakbeschrijving) wordt vastgelegd in het jaarlijkse werkprogramma. Over de voortgang van het werkprogramma wordt per vier maanden gerapporteerd. De samenwerking met de Omgevingsdienst Zuid-Limburg is een terugkerend aandachtspunt. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat er zorgen zijn over de kwaliteit van dienstverlening en de beperkte lokale betrokkenheid van de dienst. Ook is het uitvoeringsprogramma van de gemeente nog niet vertaald naar een uitvoeringsprogramma specifiek voor de Omgevingsdienst. Momenteel loopt bij de Omgevingsdienst nog een traject voor het vaststellen van risico’s waarover met de gemeenten nog afstemming is.

Recent is een presentatie geweest door de Omgevingsdienst om te komen tot een definitief voorstel voor de gemeenten. Omdat het onduidelijk is wat de lokale betekenis is voor de afzonderlijke gemeenten is het nog niet vastgesteld. Ook rondom de samenwerking met de Veiligheidsregio Zuid-Limburg is er een aandachtspunt namelijk rondom de brandweer. Uit gesprekken blijkt dat de gemeente niet tevreden is over het aantal reguliere controles die door de brandweer worden uitgevoerd. De brandweer voerde in de ogen van de gemeente te weinig controles op brandveilig gebruik uit.8 Volgens de Veiligheidsregio ligt deze controlefrequenties erg hoog vergeleken met andere gemeenten binnen de veiligheidsregio. In 2023 is naar aanleiding van een voorstel van de Veiligheidsregio 9 het volgende gedaan: > Met de gemeente zijn nieuwe afspraken gemaakt over de controlefrequentie, die is teruggebracht. > De brandweer heeft de gemeente geadviseerd om de huidige risicoanalyse aan te passen omdat die niet is gebaseerd op de laatste inzichten omtrent brandveilig gebruik. De voorgestelde risicoanalyse van de brandweer wordt overgenomen in het nieuwe beleid.

8 9

Bron: Interviews gevoerd in het kader van dit rekenkameronderzoek. Bron: Brief van de Veiligheidsregio Zuid-Limburg aan de gemeente Eijsden-Margraten d.d. 15 mei 2023.

Pagina 18

3.4

Rol van de raad

ONDERZOEKSVRAGEN 9 Op welke wijze heeft de raad invulling gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot het toezicht- en handhavingsbeleid? > Op welke wijze wordt de gemeenteraad hiertoe door het college in staat gesteld? > Wat is daarbij de kwaliteit van informatievoorziening naar de raad? TOEGEPASTE NORMEN

• •

De raad heeft zicht op de uitvoeringsprestaties en maatschappelijke effecten van het beleid op het terrein van toezicht en handhaving. De raad wordt door het college in stelling gebracht om prioriteiten te stellen.

Beantwoording van deelvraag 9: de kernbevindingen 9

Op welke wijze heeft de raad invulling gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot het toezicht- en handhavingsbeleid?

KADERSTELLENDE ROL Het beleid op het terrein van toezicht en handhaving wordt door het college vastgesteld en ter kennisgeving aan de raad gestuurd. Toezicht en handhaving is daarmee voornamelijk een uitvoeringskwestie, waarbij het college prioriteiten stelt: > De prioriteiten volgen uit risicoanalyses, regionale afspraken en het bestuursakkoord; > De handhavingsstrategie volgt uit de landelijke handhavingsstrategie; > Belangrijke uitgangspunten rondom de aanpak en werkwijzen volgen uit evaluatie van het voorgaande beleid door het college, en uit nieuwe wetgeving zoals de nieuwe Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen.

Zowel raad als het college zien het beleid vooral als een uitvoeringskwestie en de raad staat daarmee meer op afstand. De raad heeft de beleidsdoelen en -prioriteiten niet scherp in beeld, wordt ook niet actief door het college in positie gebracht om zich uit te spreken over prioriteiten en de raad stuurt daar ook niet op. De raad stuurt vooral op incidenten en individuele gevallen door middel van artikel 36 vragen. CONTROLERENDE ROL De raad ontvangt rapportages per kwartaal en jaarlijks die door middel van een raadsinformatiebrief ter kennisgeving naar de raad gaan. De raad stelt verder nauwelijks vragen aan het college naar aanleiding van deze rapportage. Aan de andere kant heeft de raad wel oog voor knelpunten in de uitvoering. Zo heeft de raad onlangs extra budget verstrekt om het structureel tekort aan personeel te verlichten.

Wij merken op dat de rapportages bestaan uit een infographic met een toelichting van het college. Door te werken met een infographic en een toelichting zijn in onze ogen de rapportages ook begrijpelijk voor raadsleden. Een kanttekening daarbij is dat de rapportages hoofdzakelijk zicht bieden op de uitvoering, en niet zozeer zicht bieden op de realisatie van beleidsdoelen. De raad wordt dus met de rapportages in staat gesteld het college in haar uitvoerende rol te controleren, maar wordt niet in staat gesteld te controleren in hoeverre beleidsdoelen en -prioriteiten worden gerealiseerd.

Pagina 19

4

Reactie college van B&W

Pagina 20

Pagina 21

5

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer heeft kennisgenomen van de bestuurlijke reactie van het college van B&W, zoals verwoord in de brief van 3 april. Het is positief dat het college van B&W de aanbevelingen serieus neemt en bereid is hiermee aan de slag te gaan. Bij meerdere aanbevelingen verwijst het college van B&W naar het nieuw vast te stellen VTH-beleid 2025–2028, of wordt aangegeven dat opvolging pas mogelijk is in de volgende beleidscyclus in 2028. Ten eerste is de rekenkamer verheugd dat enkele aanbevelingen al zijn meegenomen in de beleidsvoorbereiding. De daadwerkelijke meerwaarde hiervan zal afhangen van de mate waarin beleidsdoelen concreet en meetbaar zijn geformuleerd, en van de manier waarop deze worden vertaald naar beknopte en begrijpelijke rapportages voor de raad. Ten tweede wil de rekenkamer benadrukken dat actieve raadsbetrokkenheid en participatie van inwoners en bedrijven geen eenmalige stappen zijn, maar doorlopende processen. Ook tijdens de uitvoeringsfase zijn er mogelijkheden om te evalueren en bij te stellen, bijvoorbeeld via jaarlijkse rapportages, raadsbijeenkomsten, inspraakmomenten of themagesprekken. Hierin kunnen beleidsprioriteiten worden heroverwogen en uitkomsten van evaluaties worden teruggekoppeld. De rekenkamer moedigt het college van B&W aan om dergelijke initiatieven, vanaf nu, ook binnen het nieuwe VTH-beleid vorm te geven.

Ten aanzien van de tweede aanbeveling waardeert de rekenkamer dat het college van B&W het belang van transparante besluitvorming erkent, met name bij afwijkingen van het ambtelijk advies. Hoewel de openbare besluitenlijst hier al deels in voorziet, is het van belang dat de motieven voor afwijkende besluiten duidelijker en explicieter worden toegelicht. Dit versterkt het vertrouwen in het bestuurlijk proces. De rekenkamer roept het college van B&W op om dit punt in het vervolgtraject zorgvuldig te borgen. Ten aanzien van de laatste aanbeveling is het bemoedigend dat het college van B&W de evaluatie van de samenwerking met externe partners jaarlijks wil oppakken. De rekenkamer onderstreept dat een wederzijdse evaluatie wenselijk is, waarbij niet alleen het ambitieniveau van de gemeente, maar ook de uitvoerbaarheid voor samenwerkingspartners wordt meegenomen. Deel ook hierbij de kernpunten van deze evaluaties met de gemeenteraad, zodat zij ook hier actief wordt betrokken bij de voortgang en eventuele knelpunten. Tot slot wenst de rekenkamer de gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie alle succes bij de verdere implementatie van de aanbevelingen.

Pagina 22

2 De bevindingen

Pagina 23

1

Het beleid, de strategie en prioriteiten

In dit hoofdstuk staat blok A uit het evaluatiemodel centraal. Hieronder beantwoorden we direct de deelvragen die aansluiten op dat blok, aan de hand van de kernbevindingen. Daarnaast passen we de in dit onderzoek gehanteerde normen toe en sluiten de daarmee kernbevindingen af. De onderliggende paragrafen van dit hoofdstuk bevatten een meer gedetailleerde onderbouwing van de kernbevindingen. DEELVRAGEN 1 Wat is de gemeentelijke visie en wat zijn de beleidskaders, toezicht- en handhavingsstrategie en uitgangspunten voor toezicht en handhaving in het fysieke domein? > Hoe wordt dat ontwikkeld, wie is daarbij betrokken en wie stelt dit vast? > In hoeverre wordt met het beleid al ingespeeld op nieuwe relevante wet- en regelgeving zoals de nieuwe Omgevingswet? 2 In hoeverre en hoe heeft de gemeente prioriteiten gesteld, en welke doelen wil de gemeente bereiken? > Wie is daarbij betrokken en wie stelt deze vast? TOEGEPASTE NORMEN • Er zijn vastgestelde evalueerbare doelen: de doelen zijn zo geformuleerd, dat tussentijds en achteraf is te controleren in hoeverre deze zijn gerealiseerd. • Er is geprioriteerd op basis van een probleem- en risicoanalyse. • Er is een vastgestelde toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. • Er is sprake van integrale handhaving.

1.1 Het beleid De visie, het beleid en ambities van de gemeente op het gebied van toezicht en handhaving is bij gemeente Eijsden-Margraten de afgelopen jaren vastgelegd in verschillende documenten, te weten: het bestuursakkoord, Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH 2022 en de Verordening uitvoering en handhaving Omgevingsrecht. Daarnaast vormt vigerende wet- en regelgeving een belangrijk (juridisch) kader. Hieronder gaan we nader in op de belangrijkste documenten en relevante wet- en regelgeving. Al deze documenten richten op verschillende aspecten die relevant zijn voor toezicht en handhaving: 1 Maatschappelijke doelen; 2 De wijze waarop de uitvoering wil werken; 3 Kwaliteitscriteria voor de uitvoering; We behandelen hieronder de documenten in volgorde van deze aspecten en sluiten af met relevante landelijk wet- en regelgeving.

Pagina 24

Maatschappelijke doelen BESTUURSAKKOORD 2022-2026 De ambities en speerpunten van de gemeente voor de huidige bestuursperiode zijn vastgelegd in het bestuursakkoord, als resultaat van een politiek proces. Daarin worden vijf thema’s of speerpunten behandeld. Ten aanzien van sommige thema’s en speerpunten wordt ook een verbinding gemaakt met toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving. Hierbij worden maatschappelijke doelen gesteld. Zie de onderstaande tabel.

Thema/speerpunt Kwaliteit van Leven Landbouw, landschap en plattelandseconomie:

Bijdrage Toezicht & Handhaving in termen van maatschappelijke doelen. Hier wordt geen verbinding gemaakt met toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving. Kleine landschapselementen in beeld te brengen en handhaven op het behoud hiervan. Maatschappelijke doel is het behoud en versterken van landschapskwaliteiten; de gemeente zet in op bescherming, herstel en uitbreiding van authentieke landschapselementen (zoals hagen, bosjes, graften, bomenrijen).

Duurzaamheid en klimaatverandering

Voorlichtingscampagnes organiseren rondom houtstook en kachels, en handhaven daarop op grond van de AV. (Algemene Verordening).

Maatschappelijke doel is het optimaliseren van de luchtkwaliteit door het bewustzijn van de schadelijke effecten te vergroten. Wonen en Leefomgeving Hier wordt geen verbinding gemaakt met toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving. Tabel Deel II, 1.1: Bijdrage toezicht en handhaving aan bestuurlijke thema’s en speerpunten. NOG IN ONTWIKKELING: CONCEPT-ONTWERP-OMGEVINGSVISIE LIJN 50 In het kader van de Omgevingswet die op 1 januari 2024 in werking is getreden, zijn alle gemeenten verplicht om een omgevingsvisie op te stellen. In een omgevingsvisie leggen gemeenten het te voeren integraal beleid voor de fysieke leefomgeving op hoofdlijnen vast. De omgevingsvisie bevat het strategisch beeld voor de lange termijn. Momenteel beschikt de gemeente nog niet over een vastgestelde Omgevingsvisie. In het kader van de invoering van de Omgevingswet gelden overgangstermijnen. De uiterste datum voor het vaststellen van de Omgevingsvisie is gesteld op 1 januari 2027.

De gemeente Eijsden-Margraten werkt samen met de gemeenten Gulpen-Wittem en Vaals aan een gezamenlijk omgevingsvisie voor de drie gemeenten: Omgevingsvisie Lijn 50. De aanpak om te komen tot een gezamenlijke omgevingsvisie vindt in twee fasen plaatst. Het proces loopt nog en heeft tot nu toe twee producten opgeleverd: de zogenoemde Bouwstenennotitie (fase 1) en een concept-ontwerp omgevingsvisie (fase 2). De oorspronkelijke besluitvorming was voorzien in de 2e helft van 2024, maar in afwachting van de ontwikkeling in regelgeving op rijks- en provinciaalniveau (nieuwe Nota Ruimte en provinciale omgevingsverordening) is de besluitvorming getemporiseerd. De nieuwe planning voorziet in besluitvorming in de 2e helft van 2025. De temporisering zal worden gebruikt om in 2024 een aantal raadsessies te organiseren waarin de belangrijkste ontwikkelingskansen en spanningsvelden uit de concept-ontwerp-omgevingsvisie worden verdiept in voorbereiding op het bestuurlijke besluitvormingsproces.

Pagina 25

De werkwijze en kwaliteit van uitvoering: de thuistaken

INTEGRAAL OMGEVINGSBELEIDSPLAN VTH 2022 Het huidige beleidsplan heeft betrekking op de werkwijze van de uitvoering van de zogenaamde thuistaken, dat zijn de taken die de gemeente zelf uitvoert (naast de basistaken die door de omgevingsdienst worden uitgevoerd). De werkwijze wordt kernachtig samengevat in een missie, zie het onderstaande kader. De missie is richtinggevend voor de uitvoering en moet bijdragen aan meer uniformiteit in werken tussen de medewerkers, een heldere prioriteitsstelling en duidelijke afspraken over het toetsingsniveau. MISSIE “De gemeente staat voor een duurzame en veilige leefomgeving waarbij burgers en bedrijven goed kunnen wonen, werken en leven”. Daarbij werkt de gemeente risicogestuurd, klantgericht, zakelijk, efficiënt en transparant (visie).”

Het gemeentelijk beleid voor toezicht en handhaving is vastgelegd in een integraal omgevingsbeleidsplan, dat ook een wettelijke verplichting is conform de Omgevingswet. Het Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH is in 2017 vastgesteld door het college voor de periode van 2017 tot en met 2021. Dit beleid wordt elk 4 jaar geactualiseerd. In afwachting van de inwerkingtreding van de Omgevingswet is dit proces uitgesteld en is besloten om het bestaande beleid te continueren tot de datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op 23 november 2021 is dit beleidsplan dan ook hernieuwd vastgesteld door het college voor de periode van 1 januari 2022 tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het beleidsplan is ter kennisname naar de raad gegaan. 10 Het is een wettelijk vereiste in de Omgevingswet dat het bevoegd gezag een keer in de vier jaar een beleidsplan vaststelt voor VTH. In het kader van interbestuurlijk toezicht ziet de provincie daar op toe. De provincie ziet daarbij het jaar 2024 als overgangsjaar om samen met de gemeente de Omgevingswet in te voeren. In overleg met de provincie is besloten om 2024 als overgangsjaar te gebruiken waarin nieuw integraal beleid wordt ontwikkeld, hetgeen nodig is vanwege wettelijke verplichtingen. Uit interviews volgt dat de organisatie inmiddels bezig is met de ontwikkeling hiervan.

De planning is dat het nieuwe beleid in het tweede kwartaal van 2025 zal worden vastgesteld. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat de gemeente nog zoekende is ten aanzien van een aantal vraagstukken en hoe deze in het beleid een plek te geven. Dit zijn: > Ten eerste vraagt de nieuwe Omgevingswet om een andere werkwijze van vergunningsverleners, handhavers en toezichthouders. Het ‘ja, mits’-principe is het uitgangspunt. Hoewel het ‘ja, mits’-principe is geïmplementeerd, wordt in gesprekken in het kader van dit onderzoek aangegeven dat het college vaker dan de ambtelijke organisatie de ‘jakant’ van dit principe hanteert. Dit vanuit een maatschappelijk breder perspectief en een pragmatische en oplossingsgerichte houding. De ambtelijke organisatie heeft een meer formele benadering en benadert dan de ‘mits-kant’. Het gevolg is dat het voorkomt dat adviezen van de ambtelijke organisatie niet worden opgevolgd door het college. Er is met andere woorden sprake van een botsing tussen de ‘systeem- en leefwereld’. >

10

Met betrekking tot de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor bouw (Wkb)heeft de gemeente op haar website vermeld dat de aanvrager zorg moet dragen voor toetsing van de

Bron: Openbare besluitenlijst collegevergadering, agendapunt 6, 23 november 2021.

Pagina 26

kwaliteit door een gecertificeerde kwaliteitsborger in handen te nemen. Dit is conform deze wetgeving. Hiermee is de taak van de gemeente om te controleren of bouwwerken aan bouwtechnische voorschriften voldoen verschoven naar een onafhankelijke kwaliteitsborger. Ons inziens vervalt de toezichthoudende rol van de gemeente niet. Hoe deze rol van de gemeente zich nu verhoudt tot de taak van een gecertificeerde kwaliteitsborger is uit dit onderzoek niet helder gebleken. Met andere woorden: de gemeente maakt helder dat een taak is verschoven maar wat de rol blijft van de gemeente wordt verder nog niet benoemd in het VTH-beleid, de website of anderszins. Ook in gesprekken in het kader van dit onderzoek is dit niet helder gebleken. >

De bestuurlijke boete is een handhavingsinstrument onder de Omgevingswet. De gemeente heeft nog geen handelingskader op welke wijze en in welke gevallen dit instrument in te zetten en hoe dit zich gaat verhouden tot andere handhavingsinstrumenten.

>

Het ‘comply or explain’ principe dat is genoemd in het Integraal Omgevingsbeleidsplan VTH 2022. Uit de gesprekken die in het kader van dit onderzoek zijn gevoerd, blijkt dat er verschillende beelden zijn over wat dit precies betekent. Het komt in de praktijk dan ook minder goed uit de verf. Wij merken daarbij op dat het principe ‘comply or explain’ niet zozeer een typisch EijsdenMargraten principe is. In onze ogen is dit een grondbeginsel van goed openbaar bestuur. In beginsel neemt het openbaar bestuur beslissingen die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving. Het bestuur dient zich uitgebreid te verantwoorden als dit niet het geval is.

De werkwijze en kwaliteit van uitvoering: de basistaken

VERORDENING UITVOERING EN HANDHAVING OMGEVINGSRECHT De gemeenteraad heeft op 12 december 2023 de Verordening uitvoering en handhaving Omgevingsrecht vastgesteld 11. Hiermee wordt voldaan aan de eisen die in artikel 18.23 van de Omgevingswet worden gesteld aan toezicht en handhaving. Artikel 18.23 gaat over de taken die onder het basistakenpakket vallen. Hiervoor geldt dat het kwaliteitsniveau via een verordening moet vastliggen. Met de Verordening uitvoering en handhaving Omgevingsrecht legt de gemeenteraad de regels vast omtrent de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van de zogenaamde basistakenpakket die de Omgevingsdienst Zuid-Limburg 12 voert in opdracht van de gemeente.

De meest actuele set kwaliteitscriteria is te vinden op de website van de VNG.13 Deze landelijke criteria zijn verdeeld over verschillende categorieën: generieke gebieden, juridische gebieden en specialistische deskundigheidsgebieden. De set kwaliteitscriteria bestaat uit vier onderdelen: • Deel A: Inleiding en toelichting • Deel B: Criteria voor de kritieke massa van een organisatie