20210920 Ems Eindrapport onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid BEL

De adviseur Inkoop, teamleiders en medewerkers ervaren dat management en portefeuillehouders weinig sturen op de vijf doelstellingen, met uitzondering van de doelstelling rechtmatig inkopen. Naar deze doelstelling is binnen de organisatie de afgelopen jaren veel aandacht uitgegaan. Teamleiders en medewerkers geven aan dat het belangrijk is dat management en portefeuillehouders ook het belang van de andere doelstellingen uitdragen en daarop sturen. Dit draagt volgens hen bij aan bewustzijn over, en draagvlak voor, deze doelstellingen binnen de organisatie.

4.2. Betrokkenheid van gemeenteraden bij de controle De gemeenteraden van de BEL-gemeenten controleren hun eigen college van B&W en stellen eigen kaders waarbinnen het inkoop- en aanbestedingsbeleid uitgevoerd moet worden. Vanuit hun kaderstellende rol moeten de gemeenteraden heldere en eenduidige kaders stellen. Een gemeenteraad dient aan te geven welke maatschappelijke effecten de raad met het beleid wil bereiken en welke prioriteiten de raad daarbij stelt. Namens de drie gemeenten is de adviseur Inkoop van de BEL Combinatie betrokken geweest bij het opstellen van het afgestemd regionaal inkoop-en aanbestedingsbeleid van de gemeenten in de regio Gooi- en Vechtstreek. Het document is in onderlinge afstemming tot stand gekomen, wat betekent dat sommige gemeente-specifieke wensen niet altijd even nadrukkelijk verwoord worden. Daarom is ervoor gekozen om gemeente specifieke zaken als addendum toe te voegen aan het basis beleid. Voor de BEL-gemeenten zijn drie addenda opgenomen met daarin 1) de beleidsuitgangspunten van het inkoop-en aanbestedingsbeleid van de BEL-gemeenten, 2) een concretisering van maatschappelijke waarde, en 3) gehanteerde drempelbedragen van de BEL-gemeenten.

De gemeenteraden hebben vervolgens eind 2017 ingestemd met de het beleid (Gemeente Blaricum, 2017a; Gemeente Eemnes, 2017a; Gemeente Laren, 2017a) De gemeenteraden hebben ook een controlerende rol: de raden moeten controleren of de afspraken zijn nagekomen en of dit op een doelmatige en rechtmatige wijze is geweest. De raden worden daarbij ondersteund door de accountant. Gemeenteraden ontvangen jaarlijks een overzicht van de onrechtmatigheden. De gemeenteraden kunnen besluiten deze onrechtmatigheden achteraf goed te keuren, zodat de bedragen niet meetellen in het rechtmatigheidsoordeel bij de jaarrekening (zie ook §4.1). Deze besluiten worden vervolgens gedeeld met de accountant zodat hij deze kan meenemen bij het bepalen van de omvang van de onrechtmatigheid. De gemeenteraden ontvangen ook jaarlijks het oordeel van de accountant met betrekking tot de rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

19

Gemeenten 2016

2017

2018

2019

2020

Blaricum

*

3 inkopen voor een totaal bedrag van €244.032 (Gemeente Blaricum, 2017b)

3 inkopen voor een totaal bedrag van €300.940(Gemeente Blaricum, 2018)

8 inkopen voor een totaal bedrag van €461.250 (Gemeente Blaricum, 2019)

*

Eemnes

*

*

2 inkopen voor een totaal bedrag van €372.605 (Gemeente Eemnes, 2018)

6 inkopen voor een totaal bedrag van € 2.785.762 (Gemeente Eemnes, 2019)

*

Laren

*

*

6 inkopen voor een totaal bedrag van €110.750 (Gemeente Laren, 2019)

*

*

Tabel 2. Overzicht goedgekeurde afwijkingen van het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid door de gemeenteraden van de BEL Combinatie. * Voor deze jaren is op de websites van de gemeenten geen informatie aangetroffen over het aantal goedgekeurde afwijkingen door de gemeenteraden.

Voor dit onderzoek hebben de onderzoekers de raadsbesluiten over afwijkingen verzameld die gepubliceerd zijn. In de tabel staat weergegeven hoeveel inkopen achteraf zijn goedgekeurd voor het voorgaande jaar en voor welk totaal bedrag. In de tabel valt op dat in 2019 de gemeenteraad van Eemnes zes inkopen voor een totaal bedrag van ruim 2,7 miljoen euro heeft goedgekeurd. De omvang van dit bedrag wordt voornamelijk veroorzaakt door één opdracht van ruim 2,5 miljoen euro. Het betreft de bouw van de Eemhof. Over de keuze om de bouw daarvan enkelvoudig aan een specifieke partij te gunnen is expliciet door de raad besloten. Als beslispunt was echter niet opgenomen om af te wijken van het lokale inkoop-en aanbestedingsbeleid. Raadsleden geven aan dat er vanuit de gemeenteraden veel aandacht uitgaat naar de rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De bevindingen van de accountant zijn daarbij een belangrijke bron van informatie over de rechtmatigheid. Raadsleden hebben echter beperkt zicht op de overige vier doelstellingen van het beleid. Uit het groepsgesprek met raadsleden komt naar voren dat er wel een wens is om hier meer zicht op te krijgen. Ook zouden raadsleden graag een beter beeld krijgen van de kwaliteit van het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Het zou daarbij helpen wanneer de doelstellingen SMART worden gemaakt, zodat raadsleden gerichter om informatie kunnen vragen vanuit de BEL Combinatie. Hiernaast is door de raadsleden is benadrukt dat de BEL Combinatie wil bewegen naar een regieorganisatie en dat bij deze organisatievorm inkopen en aanbesteden een grotere rol gaan spelen. Daarmee neemt volgens hen het belang van voldoende zicht op de (kwaliteit) van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid toe.

20

5. Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvragen en geven wij onze conclusies op deze vragen. Vervolgens formuleren we aanbevelingen voor de gemeenteraden, de colleges van B&W, en de raden en colleges gezamenlijk.

5.1. Beantwoording en conclusies per onderzoeksvraag In dit rapport is steeds onderscheid gemaakt tussen bevindingen gebaseerd op feitenmateriaal en percepties van respondenten. Het was in dit onderzoek niet altijd mogelijk om een feitelijk beeld te schetsen, doordat sommige onderwerpen de beschikbare feitelijke informatie beperkt was. In die gevallen hebben we geprobeerd om zo veel mogelijk te reconstrueren op grond van percepties en hebben we daarbij steeds aangegeven wiens percepties het betrof. Voor de onderwerpen waar wij constateren dat er meer feitelijke informatie over zou moeten komen hebben wij dit aangegeven in de conclusies en aanbevelingen. Onderzoeksvraag 7 is de hoofdvraag van dit onderzoek en ziet op de vraag in hoeverre de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid doeltreffend, doelmatig en rechtmatig is. Dit is beoordeeld aan de hand van de normenkaders in bijlage III. Onderzoeksvraag 1: Welk beleid voeren de BEL-gemeenten op het vlak van de inkoop en aanbestedingen? Zie §2.1. voor een beschrijving van en toelichting op het beleid van de BEL-gemeenten op het vlak van de inkoop en aanbestedingen. Hierop worden verder geen conclusies getrokken.

Onderzoeksvraag 2: Welke beleidsinhoudelijke doelen hebben de gemeenten opgenomen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid? Het inkoop-en aanbestedingsbeleid kent vijf doelstellingen: doelmatig en doeltreffend inkopen, het creëren van maatschappelijke waarde, administratieve lastenverlichting, een integere, betrouwbare, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn, en rechtmatig inkopen. Zie §2.2 voor een toelichting op de doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Ten aanzien van de doelstellingen trekken we de volgende conclusies. De doelstellingen vallen uiteen in twee categorieën: één categorie gericht op de beoogde doelen van het beleid en één categorie over de wijze van uitvoeren van het beleid. De doelstelling “het creëren van maatschappelijke waarde” gaat over de beoogde doelen van inkopen en aanbesteden. Deze doelstelling kent verschillende subdoelstellingen die zijn gericht op het bijdragen aan verschillende vormen van maatschappelijke waarde. De andere vier doelstellingen richten zich op de wijze van uitvoeren van het beleid. De doelstellingen zijn uitgewerkt in subdoelstellingen of activiteiten. Zo is het voor de eerste doelstelling, (doelmatig en doeltreffend inkopen) een subdoelstelling om in te kopen tegen een juist prijs/kwaliteitverhouding.

De derde doelstelling (administratieve lastenverlichting) is bijvoorbeeld uitgewerkt in twee (voorbeeld) activiteiten, namelijk het verlichten van administratieve lasten door het toepassen van zoveel mogelijk uniforme documenten en formulieren, en een gelijke werkwijze binnen de regio. Voor alle doelstellingen geldt echter dat niet (voldoende) is geconcretiseerd hoe invulling wordt gegeven aan de doelstellingen of wanneer de doelstelling (in voldoende mate) is behaald. Met andere woorden, de doelstellingen zijn niet specifiek, meetbaar en tijdsgebonden gemaakt. Er zijn ook geen KPI’s geformuleerd om de voortgang van de doelstellingen te monitoren. Op grond van de beschrijving in het inkoop-en aanbestedingsbeleid en de bijbehorende addenda is daardoor niet af te leiden wanneer deze doelen behaald zouden zijn en hoe in de praktijk invulling moet worden gegeven aan het bereiken van de doelstellingen.

21

Onderwerpen als rechtmatigheid, maatschappelijke waarde creëren, en doeltreffend- en doelmatigheid zijn voorbeelden van onderwerpen waar binnen de BEL Combinatie waarde aan wordt gehecht. De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de doelstellingen verschilt echter per afdeling en medewerker. Dit komt onder meer doordat er organisatiebreed weinig bewustzijn is over de doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en hoe deze te bereiken. Het ontbreken van een concretisering van de doelstellingen draagt ook bij aan de verschillende invullingen van de doelstellingen. Voor teamleiders en medewerkers is namelijk niet altijd duidelijk hoe in de praktijk invulling moet worden gegeven aan de doelstellingen. Er wordt beperkt gestuurd op het bereiken van de doelstellingen, met uitzondering van de doelstelling rechtmatig inkopen. Onderzoeksvraag 3: Hoe vindt de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid plaats? In het inkoop- en aanbestedingshandboek is de rol- en taakverdeling van het inkoop- en aanbestedingsbeleid uitgewerkt. Zie voor een toelichting hierop §3.1.1. We concluderen dat de aandacht voor (de uitvoering van) het inkoop- en aanbestedingsbeleid de afgelopen jaren gegroeid is binnen de BEL Combinatie, in het bijzonder voor de rechtmatigheid van het beleid.

De adviseur Inkoop is voor budgethouders meer zichtbaar geworden en de adviseur Inkoop en budgethouders weten elkaar over het algemeen goed te vinden. Budgethouders zijn over het algemeen positief over de expertise en geboden ondersteuning door de adviseur Inkoop. Op grond van de gevoerde gesprekken lijkt een professionalisering van de uitvoering van het inkoop-en aanbestedingsbeleid te hebben plaatsgevonden in de periode 2016-2020. Ook de positieve ontwikkeling in de bevindingen van de accountant op het gebied van rechtmatigheid, met een goedkeurende verklaring voor 2019 en 2020, vormt daarvoor een indicatie. Daarnaast is ook het gebruik van de inkoopkalender een indicatie voor een professionele uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Binnen de BEL Combinatie wordt in toenemende mate met een inkoopkalender gewerkt. Tegelijkertijd zijn er indicaties waaruit blijkt dat de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid verder geprofessionaliseerd kan worden. Dit ziet met name op het centraal en toegankelijk vastleggen van aanbestedingsdossiers en het structureel gebruiken van het contractmanagementsysteem en de inkoopkalender. Onderzoeksvraag 4: Hoe gaan de BEL-combinatie en de gemeenten om met afwijkingen van de procedures? In het inkoop- en aanbestedingshandboek is de procedure voor het omgaan met afwijkingen van de procedure omschreven.

Zie voor een toelichting daarop §4.1 De aandacht voor (het verbeteren van) de rechtmatigheid van het beleid is de afgelopen jaren gegroeid binnen de BEL Combinatie. Dit heeft logischerwijs bijgedragen aan de aandacht voor het onderwerp ‘afwijken van het beleid’. Immers, incorrect afwijken van het beleid vormt een risico voor de rechtmatigheid. Het werken met een inkoopkalender, wat de BEL Combinatie structureel onderdeel probeert te maken van de werkprocessen, draagt bij aan het voorkomen van onrechtmatigheden. De inkoopkalender biedt de organisatie namelijk inzicht in de lopende en verwachte aanbestedingen, en eventuele afwijkingen daarvan. Tegelijkertijd constateren we dat het gebruik van de inkoopkalender op dit moment nog niet overal in de organisatie consequent en volledig doorgevoerd.

22

Onderzoeksvraag 5: Hoe wordt de uitvoering van het beleid gecontroleerd? Zie hoofdstuk 4 voor een toelichting op de wijze waarop het beleid wordt gecontroleerd. We concluderen dat bij het management en directie van de BEL de aandacht voor de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid in de periode 2016-2020 is gegroeid. Er is met name gestuurd op het verbeteren van de rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Er is een wens om de komende periode breder op (de kwaliteit van) de uitvoering van het beleid te sturen. We concluderen dat beter (in)zicht nodig is op de uitvoering en resultaten van het beleid. Het zicht hierop wil de organisatie vergroten door het gebruik van de inkoopkalender verder te verbeteren, als mede heldere KPI’s te ontwikkelen op de doelstellingen en deze te gaan monitoren. De gemeenteraden hebben beperkt zicht op de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Zij worden jaarlijks door de accountant geïnformeerd over de rechtmatigheid van het inkoop en aanbestedingsbeleid, maar op andere aspecten van het beleid hebben raadsleden weinig zicht. Er gaat vanuit de gemeenteraden weinig aandacht uit naar de invulling van de overige vier doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Tegelijkertijd komt uit het groepsgesprek met raadsleden wel de wens naar voren om meer zicht te krijgen op de (kwaliteit van de) uitvoering van het beleid. Bijvoorbeeld door de doelstellingen meer SMART te formuleren, zodat gerichter om periodieke toelichting en informatie kan worden gevraagd. Op grond van een raadsbesluit maakt het eigen inkoopbeleid geen onderdeel meer uit van het normenkader voor de controle op rechtmatigheid. Het eigen beleid is nog van kracht maar de naleving wordt niet meer getoetst door de interne controleur en de externe accountant. Dit besluit maakt dat er voor de raden geen of minder zicht is op de toepassing van het inkoopbeleid bij opdrachten onder de Europese drempelbedragen, omdat de account deze niet meeneemt in de controle. Door zowel de gemeenteraden als het management en de directie van de BEL is benadrukt dat de BEL Combinatie wil bewegen naar een regieorganisatie en dat bij deze organisatievorm inkopen en aanbesteden een grotere rol gaan spelen. Daarmee neemt het belang van voldoende zicht op de (kwaliteit) van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid toe. Onderzoeksvraag 6: Op welke manier zijn de gemeenteraden betrokken bij de totstandkoming van het beleid en de controle op de uitvoering? Vanuit hun kaderstellende taak zijn de gemeenteraden betrokken geweest bij de totstandkoming van het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Zie §4.2 voor een toelichting op deze betrokkenheid. Vanuit hun controlerende rol controleren de drie gemeenteraden hun eigen college van B&W (zie §5.1.5). Zie de beantwoording van onderzoeksvraag 5 voor onze conclusies over de controlerende rol van de gemeenteraden. Onderzoeksvraag 7. In hoeverre is de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid rechtmatig, doelmatig en doeltreffend? Bij het beantwoorden van deze vraag maken we gebruik van de normenkaders voor doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid zoals opgenomen in bijlage III. We geven eerst onze conclusies ten aanzien van de doeltreffend- en doelmatigheid van het beleid. Vervolgens gaan we in op onze conclusies over de rechtmatigheid van het beleid. Conclusies doeltreffend- en doelmatigheid De eerste vraag uit het normenkader voor doeltreffendheid is of het beleid wordt uitgevoerd zoals beoogd. Daarvoor is gekeken of de doelen van het beleid SMART zijn geformuleerd en of er instrumenten/methoden zijn beschreven om invulling te geven aan de beleidsdoelstellingen. De doelstellingen zijn uitgewerkt in

23

subdoelstellingen en/of activiteiten. Voor alle doelstellingen geldt echter dat niet (voldoende) is geconcretiseerd hoe invulling wordt gegeven aan de doelstellingen en/of wanneer de doelstelling (in voldoende mate) is behaald. De doelen zijn niet concreet, meetbaar en tijdsgebonden. Er zijn ook geen KPI’s geformuleerd voor de doelstellingen. Op grond van de beschrijving in het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de bijbehorende addenda is daardoor niet af te leiden wanneer deze doelen behaald zouden zijn en hoe in de praktijk invulling moet worden gegeven aan het bereiken van de doelstellingen. In normenkader is ook de vraag opgenomen of het beleid de gewenste resultaten en effecten bereikt. Door het ontbreken van SMART doelstellingen en KPI’s, kunnen geen echter uitspraken gedaan kunnen worden over de mate waarin het inkoop- en aanbestedingsbeleid doeltreffend. Immers, er kan niet worden vastgesteld of de doelen zijn behaald en of dit dankzij het beleid was. Een voorwaarde voor het meten van de doelmatigheid van het beleid is dat de mate van doeltreffendheid bekend is. Aan die voorwaarde is niet voldaan, daarom kan geen uitspraak worden gedaan over de doelmatigheid van het beleid. Wel komen op grond van dit onderzoek verschillende indicaties over de doeltreffendheid en doelmatigheid naar voren.

Er zijn indicaties over wat in positieve zin bijdraag aan de doeltreffendheid en doelmatigheid en wat beter kan. Indicaties van positieve bijdragen aan de doeltreffend- en doelmatigheid:  De aandacht voor (de uitvoering van) het inkoop- en aanbestedingsbeleid is de afgelopen jaren gegroeid binnen de BEL Combinatie. Zowel bij het bestuur, de teamleiders en de medewerkers is er meer kennis en bewustzijn over de regels en procedures met betrekking tot inkopen en aanbesteden.  Er is een adviseur Inkoop. Over het algemeen is men positief over de expertise en geleverde ondersteuning.  Er zijn voorzieningen getroffen om het beleid uit te voeren zoals beoogd en op verschillende onderdelen is de uitvoering van het beleid meer geprofessionaliseerd. Het gaat dan met name om het digitaal aanbesteden via TenderNed, het inkopen via Flextender, en de ontwikkelingen in het werken met een inkoopkalender. Ook is de organisatie voornemens om in 2021 te gaan werken met een voorzieningen administratie. Indicaties voor verbeterpunten voor de doeltreffend- en doelmatigheid:  Voor de doelstellingen is niet concreet gemaakt hoe er in de praktijk invulling aan moet worden gegeven en wanneer ze voldoende zijn behaald. Er is binnen de organisatie ook weinig bewustzijn over het bestaan van de vijf doelstellingen uit het beleid.

Hierdoor wordt binnen de organisatie op verschillende wijzen invulling gegeven aan de doelstellingen.  Op dit moment lijkt er onvoldoende sturingsinformatie aanwezig te zijn om (voldoende) te kunnen sturen op een doeltreffende en doelmatige uitvoering van het beleid. Er zijn geen indicatoren geformuleerd op grond waarvan de uitvoering van het beleid kan worden gemonitord. De inkoopkalender is nog niet overal in de organisatie onderdeel van de werkroutine.  Naast het ontbreken van sturingsinformatie, lijken er een aantal waarborgen om het beleid doelmatig uit te voeren te ontbreken. De informatie uit de inkoop- en aanbestedingsdossiers is versnipperd opgeslagen. Er is op dit moment geen volledig en actueel contractsysteem. Ook is er geen centraal en algemeen toegankelijk aanbestedingsregister aanwezig.  De borging van kennis over inkoop- en aanbestedingstrajecten lijkt op dit moment onvoldoende. De afdeling Inkoop heeft één medewerker. Te meer doordat informatie over dossiers versnipperd is opgeslagen, loopt de BEL Combinatie een risico in de continuïteit van kennis over deze dossiers.

24

Conclusies rechtmatigheid Op grond van het normenkader rechtmatigheid is in dit onderzoek gekeken of er indicaties zijn die wijzen op eventuele onrechtmatigheden in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. We concluderen dat de rechtmatigheid van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid in de periode 2016-2020 is verbeterd. In de jaren 2016-2018 werden de grenzen op controleverschillen dusdanig overschreden dat er geen goedkeurend oordeel kon worden afgeven (in 2016 niet afgekeurd, maar wel ‘verklaring met beperking’). In 2019 en 2020 is wel een goedkeurend oordeel afgegeven. Ook de interne memo’s over aanbesteden van de afdeling Control & Financiën schetsen een positieve ontwikkeling in de rechtmatigheid. De toegenomen aandacht voor het onderwerp binnen de organisatie lijkt daar een belangrijke bijdrage aan te hebben geleverd. Teamleiders en medewerkers van verschillende afdelingen zijn beter op de hoogte over de regels en procedures voor inkopen en aanbesteden. De ontwikkelingen op het gebied van werken met een inkoopkalender dragen ook bij aan de rechtmatigheid van het beleid. De eerste stappen voor het werken met deze kalender zijn gezet en de organisatie wil dit in de komende periode verder vormgeven. Wel kan het risicomanagement ten aanzien van rechtmatigheid nog worden verbeterd, in de zin dat er op dit moment onvoldoende zicht is op de risico’s.

De huidige inrichting en gebruik van het aanbestedingsregister, het contractenregister en de inkoopkalender vormen een risico voor onrechtmatigheden. De systemen zijn op dit moment onvoldoende ingericht om de contractbeheersing goed te ondersteunen.

5.2. Aanbevelingen Op basis van de conclusies en voorgaande hoofdstukken komen we tot de onderstaande aanbevelingen. Deze vallen uiteen in aanbevelingen aan de gemeenteraden (§5.2.1) en aanbevelingen aan de colleges van B&W (§5.2.2.). En tot slot een aanbeveling aan gemeenteraden en colleges (§5.2.3)

5.2.1. Aanbevelingen aan de gemeenteraden Inzicht in doelbereik vergroten 1.

Geef het college van B&W opdracht om voor elke doelstelling te zorgen: a. dat deze specifiek, meetbaar en tijdsgebonden is geformuleerd; b. dat er inzicht ontstaat in welke instrumenten beschikbaar zijn om deze te realiseren. We bevelen aan om jaarlijks deze informatie te vragen. Deze informatie dient in te gaan op alle doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Ook op elk van de afzonderlijke meer maatschappelijke doelstellingen zoals social return en fairtrade. Door de beoogde doelen specifiek te maken kan het EMVI effectiever worden. Een transparante manier van rapporteren en monitoren kan helpen om de EMVI-criteria door te voeren waardoor er meer samenhang ontstaat tussen maatschappelijke doelen en het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Bijvoorbeeld: “De BEL Combinatie heeft zich verbonden aan de agenda van de Metropoolregio Amsterdam met betrekking tot circulair inkopen. We streven naar tenminste 10% circulair inkopen van producten, goederen en diensten in 2022 en 50% in 2025. Het doel is op termijn een volledig circulaire inkoop.” Deze doelstelling is weliswaar tijdsgebonden (doelstelling voor 2022 en 2025), maar nog niet specifiek en daardoor ook niet meetbaar. De gemeenten moeten nog specifiek maken wat zij verstaan onder circulair inkopen en met welke instrumenten en activiteiten zij deze doelstelling willen behalen. Daarmee ontstaat inzicht voor de gemeenteraden in de mate waarin de doelstelling wordt bereikt en de wijze waarop de gemeenten en de BEL Combinatieen hier invulling aan geven. Doelbereik bespreken controleren 2.

Geef het college van B&W opdracht om met een vast te stellen periodiciteit een rapportage op te laten stellen over de mate waarin de doelstellingen gegeven de gestelde normen gehaald zijn.

25

3.

Benut de inzichten over het behalen van de doelstellingen om de onderbouwing en verantwoording van het inkoop- en aanbestedingsbeleid te bespreken en te controleren. Zorg hierbij: a. vanuit de kaderstellende rol voor meer betrokkenheid van de raad aan de voorkant bij grote aanbestedingen. Zo is te controleren of (voldoende) invulling wordt gegeven aan de doelstellingen van het beleid. Stel daarbij desgewenst ook te behalen normen voor. b. vanuit de controlerende rol voor gerichte vragen om verantwoording over eventuele niet behaalde doelstellingen of andere opvallende zaken.

Eigen beleid en rechtmatigheid inkoop en aanbesteden 4.

Geef het college van B&W opdracht om jaarlijks te rapporteren over afwijkingen van het eigen beleid op het terrein van inkoop en aanbesteden, met een heldere motivering van die afwijkingen.

5.2.2. Aanbevelingen aan de colleges van B&W 1.

2.

3.

4.

Stuur op het behalen van de doelstellingen. Maak de doelstellingen hiertoe specifiek, meetbaar en tijdsgebonden. Formuleer indicatoren waarop door de organisatie gestuurd kan worden en monitor de voortgang. Vergroot daarbij het draagvlak voor het beleid door bestuur en management van de BEL Combinatie te laten sturen op het behalen van de doelstellingen. Werk concrete handvatten uit voor het behalen van de doelstellingen van het beleid. Formuleer aanvullend op aanbeveling 1 richtlijnen voor de concrete invulling van de doelen van het beleid, zoals de wijze waarop in aanbestedingstrajecten de maatschappelijke doelen ingevuld kunnen worden. Houd hierbij oog voor de specifieke aard en omvang van de aanbestedingen. Dat maakt dat niet alles van tevoren kan worden ingevuld. Richt werkprocessen daarom zo in, dat deze houvast geven bij de invulling van de realisatie van doelstellingen, kennisdeling gedurende en na afloop van een inkooptraject wordt bevorderd en de opgedane kennis achteraf duurzaam kan worden ontsloten voor anderen. Zet in op het verder ontwikkelen van de inkoopkalender. Zorg dat bij organisatiebrede uitrol van de kalender, voldoende aandacht blijft uitgaan naar de wijze waarop afdelingen de kalender gebruiken. Zorg dat de kalender compleet en actueel is om deze als monitorings- en sturingsinstrument te kunnen benutten.

Deel de inkoopkalender bovendien extern, zodat ondernemers hiervan kennis kunnen nemen. Verbeter het vastleggen van aanbestedingsdossiers en het contractmanagement. Behoud daarbij aandacht voor rechtmatigheid. Leg daarbij afwijkingen en tijdige afstemming over eventuele afwijkingen vast. Ontwikkel de inkoopkalender daarbij verder, zodat deze kan faciliteren om tijdig afwijkingen te kunnen signaleren en erover te kunnen communiceren. Leg aanbestedingsdossiers tevens beter vast, om de kennis van de afdeling Inkoop te kunnen borgen. Sla informatie daartoe op een centrale en toegankelijke wijze op te staan, zodat de organisatie minder risico op dit vlak loopt.

5.2.3. Aanbeveling aan de raden en colleges De ontwikkelingen van het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid en de hiervoor geformuleerde aanbevelingen, leiden tot de volgende aanbeveling aan de raden en colleges van B&W gezamenlijk: 1.

Voer als raden en colleges het gesprek over de rol van de raden bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Met de inkoop en aanbesteding van leveringen, werken en diensten is veel geld gemoeid. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid kan een belangrijke ondersteunende rol bij het realiseren van maatschappelijke doelen vervullen. Ga als raad en college van B&W over dit belangrijke onderwerp blijvend met elkaar in gesprek. Zorg dat in dit gesprek in ieder geval de volgende vragen aan bod komen: a. Hoe wil elk van de raden bij de ontwikkeling van dit beleid betrokken worden? b. Hoe wil elk van de raden over de uitvoering van dit beleid en het doelbereik worden geïnformeerd? Door dit gesprek te voeren kunnen de raden en colleges een bewuste keuze maken over de rol van de raad bij het (nieuwe) inkoop- en aanbestedingsbeleid.

26

Bijlage I. Geraadpleegde literatuur  Addendum 1 bij het (regionaal afgestemd) Inkoopbeleid 2016-2021.  Addendum 2 BEL Combinatie: Concretiseren van het begrip maatschappelijke waarde in het aanbestedingsbeleid.  Accountantsverslagen controle BEL Combinatie van de jaren 2016 tot en met 2020.  BEL Combinatie (2017). Algemene inkoopvoorwaarden BEL Combinatie 2017, versie 14 juli 2017.  BEL Combinatie (2018). Inkoop- en aanbestedingshandboek BEL-Combinatie.  Gemeente Blaricum (2017a). Raadsvoorstel nr. 2017/79, d.d. 12 september 2017.  Gemeente Blaricum (2017b). Raadsbesluit nr. 2017/19, d.d. 14 maart 2017.  Gemeente Blaricum (2017c). Raadsbesluit in te stemmen met het gewijzigde inkoopbeleid voor de BELgemeenten, d.d. 28 november 2017.  Gemeente Blaricum (2018). Raadsbesluit nr. 2018/37, d.d. 24 april 2018.  Gemeente Blaricum (2019). Raadbesluit nr. 2019, d.d. 7 mei 2019.  Gemeente Blaricum (2020a). Beslisvoorstel Raad Blaricum: Normenkader rechtmatigheid aanbesteden, d.d. 22 september 2020.  Gemeente Blaricum (2020b). Raadsbesluit in te stemmen met het schrappen van het eigen inkoopbeleid uit het normenkader, d.d. 4 augustus 2020.  Gemeente Eemnes (2017a). Raadsbesluit in te stemmen met het gewijzigde inkoopbeleid voor de BEL gemeenten, d.d. 25 september 2017.  Gemeente Eemnes (2017b). Raadsvoorstel nr. 2017/87, d.d. 11 november 2017.  Gemeente Eemnes (2018).

Raadsbesluit in te stemmen met het repareren van de geconstateerde onrechtmatigheden in de aanbestedingen, d. d. 28 mei 2018.  Gemeente Eemnes (2019). Raadsbesluit in te stemmen met de constateerde onrechtmatigheden bij aanbestedingen die vallen onder het lokale inkoopbeleid, d.d. 27 mei 2019.  Gemeente Eemnes (2020a). Beslisvoorstel Raad Eemnes: Normenkader rechtmatigheid aanbesteden, d.d. 21 juli 2020.  Gemeente Eemnes (2020b). Raadsbesluit in te stemmen met het schrappen van het eigen inkoopbeleid uit het normenkader, d.d. 28 september 2020.  Gemeente Laren (2017a). Raadsvoorstel nr. 2017/66, d.d. 29 november 2017.  Gemeente Laren (2017b). Raadsbesluit in te stemmen met het gewijzigde inkoopbeleid voor de BELgemeenten, d.d. 29 november 2017.  Gemeente Laren (2019). Raadsbesluit in te stemmen met de constateerde onrechtmatigheden bij aanbestedingen die vallen onder het lokale inkoopbeleid, d. d. 29 mei 2019.  Gemeente Laren (2020a). Beslisvoorstel Raad Laren: Normenkader rechtmatigheid aanbesteden, d.d. 21 juli 2020.  Gemeente Laren (2020b). Raadsbesluit in te stemmen met het schrappen van het eigen inkoopbeleid uit het normenkader, d.d. 28 oktober 2020.  Managementletter BEL Combinatie 2018.  Managementletter BEL Combinatie 2019.  Memo aanbestedingen 2016 Openbare Ruimte.  Memo aanbestedingen 2016 Personeel.  Memo aanbestedingen 2017 Exploitatie BEL.

 Memo aanbestedingen 2017 Inhuur personeel.  Memo aanbestedingen 2019, d.d. 13 maart 2020.  Memo aanbestedingen 2020 algemeen, d.d. 11 maart 2021.  Memo aanbestedingen Interim 2020 Inhuur, d.d. 26 februari 2021.

27

 Regiogemeenten Gooi- en Vechtstreek (2016). Inkoopbeleid 2016-2021 Regiogemeenten Gooi- en Vechtstreek.  Managementletters interim-controle BEL Combinatie in de jaren 2018 tot en met 2020.

28

Bijlage II. Geraadpleegde personen De onderzoekers hebben gesproken met:            

Burgemeester Eemnes/BEL-bestuurder Wethouder financiën Blaricum Wethouder financiën Laren Adviseur Inkoop Directeur BEL Combinatie Teamleider bedrijfsvoering Teamleider Openbare Ruimte/Ruimtelijke Ordening (OR/RO) Teamleider Maatschappelijke Ondersteuning (MO) Teamleider vergunningen, handhaving en juridische zaken Teamleider ICT Vijf medewerkers OR/RO Een extern ingehuurde projectmanager

29

Bijlage III. Normenkaders Deze bijlage bevat de normenkaders voor de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. De normenkaders zijn opgesteld door de onderzoekers en besproken met de Rekenkamer BEL en vervolgens opgenomen in de startnotitie voor dit onderzoek.6 De normenkaders zijn in dit onderzoek door de onderzoekers gebruikt bij het beoordelen van de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het beleid.

Doeltreffendheid Vragen

Criteria •

Wordt het beleid uitgevoerd zoals beoogd?

• •

Welke voorzieningen en waarborgen zijn getroffen om het beleid uit te voeren zoals beoogd?

•

Bereikt het beleid de gewenste resultaten en effecten?

•

•

De doelen van het beleid zijn SMART geformuleerd (d.w.z. beleidsdoelen zijn door-vertaald naar subdoelstellingen, activiteiten en indicatoren). Er zijn instrumenten/methoden beschreven om invulling te geven aan de beleidsdoelstellingen. Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de inkoopadviseurs zijn duidelijk beschreven, vastgelegd en geborgd in de organisatie en helder gecommuniceerd. De gemeente monitort de geleverde prestaties/resultaten en stuurt desgewenst hierop bij. De gemeenteraad ontvangt periodiek informatie aangaande de prestaties ten aanzien van de doeltellingen van het beleid en wordt daarbij in staat gesteld haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen. De doelen van het beleid zijn SMART geformuleerd (d.w.z. beleidsdoelen zijn doorvertaald naar subdoelstellingen, activiteiten en indicatoren).

Tabel 1. Normenkader doeltreffendheid.

Doelmatigheid Vragen In hoeverre zijn er in de opzet en uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid voorzieningen getroffen om efficiënt te opereren?

Criteria • •

•

Past het inkoop en aanbestedingen binnen de financiële kaders?

•

Voorzieningen voor kostenbeheersing (bijvoorbeeld monitoring / transparantie) Voorzieningen voor doelmatigheid in werkwijze (bijvoorbeeld: samen inkopen, zo veel mogelijk uniforme documenten en formulieren hanteren) Lerend vermogen (is het inkoop- en aanbestedingsbeleid naar de mening van de betrokkenen –efficiënter dan in het verleden, en zo ja, waarom) Goedkeuring accountantsverklaring

Tabel 2. Normenkader doelmatigheid.

6 Zie: https://www.eemnes.nl/Bestuur/Gemeenteraad/Rekenkamer/Overzicht_onderzoeken_Rekenkamercommissie

30

Rechtmatigheid Criteria

Analyse op grond van:

Het inkoop- en aanbestedingsbeleid bevordert de naleving van de actuele weten regelgeving (nationaal en Europees) op het gebied van inkoop en aanbesteding.

•

Inkoop- en aanbestedingsbeleid

De uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid gebeurt in overeenstemming met externe wetten en interne regels en procedures. • In het rapport van de accountant van de afgelopen jaren zijn geen onrechtmatigheden gevonden. • Afwijkingen ten aanzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid worden schriftelijk gemotiveerd en formeel geautoriseerd. • Inkoopdossiers zijn volledig en transparant

•

Jaarlijkse controle door cluster Interne Controle / controles rechtmatigheid Accountantsverklaringen

•

Tabel 3. Normenkader rechtmatigheid.

31

Bijlage IV. Overzicht controleverschillen

2016

2017

2018

2019

2020

Toelichting niet-gecorrigeerde controleverschillen

Grondslag (bedrag in euro’s en percentage)

Niet-gecorrigeerde controleverschillen (bedrag in euro’s en percentage)

Tekortkomingen Europees aanbesteden

-

€567.000

Totaal rechtmatigheid

€204.500 (1% van de totale lasten)

€567.000 (2.7% van de totale lasten)

Tekortkomingen Europees aanbesteden

-

€8.743.256

Bestedingen op kredieten die niet zijn geautoriseerd door het Algemeen Bestuur

-

€185.010

Totaal rechtmatigheid

€194.000 (1% van de totale lasten)

€8.928.266 (45% van de totale lasten)

Tekortkomingen Europees aanbesteden

-

€3.221.000

Naleving financiële verordeningen

-

€13.000

Totaal rechtmatigheid

€204.000 (1% van de totale lasten)

€3.296.000 (16% van de totale lasten)

Tekortkomingen Europees aanbesteden

-

€140.000

Naleving financiële verordeningen

-

€50.000

Totaal rechtmatigheid

€205.000 (1% van de totale lasten)

€190.000 (0.9% van de totale lasten)

N.v.t. (geen ongecorrigeerde verschillen die de tolerantiegrenzen overschrijden m.b.t. de rechtmatigheid)

Tabel 3. Overzicht niet-gecorrigeerde controleverschillen BEL Combinatie, zoals weergegeven in accountantsverslagen.

In de accountantsverslagen wordt het volgende toegelicht over bovenstaande bevindingen:  2016 o Europees Aanbesteden (inhuur personeel en ICT): Sinds 18 april 2016 moet voor het inkopen van diensten, waaronder het inhuren van personeel, de volledige Europese procedure worden gevolgd, wanneer de verwachte kosten voor de inhuur boven de drempelbedragen uitkomen. Het gangbare drempelbedrag is €209.000 voor de totale contractwaarde. De BEL Combinatie heeft een analyse uitgevoerd op de inkopen en aanbestedingen in 2016, inclusief de inhuur van personeel en de kosten van ICT-diensten. Hieruit is gebleken dat bij diverse transacties de Europese grenzen overschreden worden en derhalve ten onrechte niet zijn aanbesteed. Daarbij is, waar dat aan de orde is, conform de Europese regels geclusterd. Het totaal bedrag van de in dit opzicht onrechtmatige transacties bedraagt €567.000.  2017 o Europees aanbesteden (inhuur extern personeel): - De BEL Combinatie heeft een analyse uitgevoerd op de inkopen en aanbestedingen in 2017, inclusief de inhuur van personeel. Hieruit is gebleken dat een aantal transacties de aanbestedingsgrenzen overschrijden. Het gaat in totaal om een bedrag van €8,7 miljoen waar niet Europees is aanbesteed waar dit wel had gemoeten. Dit is meegenomen in de foutenevaluatie voor de rechtmatigheid.

32

-

Daarnaast is vastgesteld dat voor een bedrag van €1,45 miljoen niet aanbesteed is conform het interne inkoop-en aanbestedingsbeleid. Dit is door het Algemeen Bestuur goedgekeurd voorafgaand aan het vaststellen van de jaarrekening en derhalve zijn deze fouten en onzekerheden niet meegenomen in de foutenevaluatie voor de rechtmatigheid. o Kredieten niet geautoriseerd door het Algemeen Bestuur: Er zijn investeringskredieten opgesteld met betrekking op diverse soorten onderhoud. In lijn met de kredieten zijn aanbestedingen gedaan. Deze investeringen zijn niet in de begroting opgenomen en daarmee ook niet geautoriseerd door het Algemeen Bestuur. Over het boekjaar 2017 gaat het om €185.000 aan bestedingen en deze fout is meegenomen in de foutenevaluatie voor de rechtmatigheid. o ICT (niet meegenomen in de evaluatie voor rechtmatigheid): Op het gebied van zowel facilitair als ICT is sprake geweest van het verstrekken van opdrachten zonder dat het lokale beleid is gevolgd. Het gaat om telefoonkosten, schoonmaakkosten en het vegen van wegen, in totaal voor een bedrag van €209.000. Het gaat hier echter om intern inkoopbeleid dat niet is gevolgd en achteraf wordt goedgekeurd door het Algemeen Bestuur. Om die reden zijn de fouten en onzekerheden niet meegenomen in de foutenevaluatie voor de rechtmatigheid.

 2018 o Europees aanbesteden (ICT): Op ICT-gebied zijn vier contracten die ten onrechte niet zijn aanbesteed en leiden tot een rechtmatigheidsfout van in totaal €3,2 miljoen. De omvang van de rechtmatigheidsfout is 16% van de totale lasten en daarmee moet het oordeel op rechtmatigheid afkeurend zijn. o Financiële verordening: In de financiële verordening van de BEL Combinatie is opgenomen dat investeringen die minder dan €10.000 bedragen niet worden geactiveerd. In een tweetal gevallen, voor in totaal €13.600, is vastgesteld dat deze regel niet is nageleefd. Deze bevinding is meegenomen als rechtmatigheidsfout.  2019 o Europees aanbesteden (inhuur extern personeel): Een aantal ingehuurde functioneel beheerders is niet in overeenstemming met de wet aanbesteed. In totaal gaat het om een bedrag van €140.000. Dit bedrag is aangemerkt als rechtmatigheidsfout, maar valt onder de grens van 1% en is dus niet van invloed op het oordeel over de rechtmatigheid. o Financiële verordeningen: Voor het activeren van materiële vaste activa schrijft de financiële verordening van de BEL Combinatie een aantal regels voor. Onder meer het volgende: bij het activeren wordt ook de termijn gekozen waarin het betreffende actief wordt afgeschreven.

Uit de controle van de accountant op de materiële vaste activa komt naar voren dat een aantal objecten conform de initieel gekozen afschrijvingstermijnen reeds afgeschreven hadden moeten zijn. Daarmee zijn deze objecten €50.000 te hoog verantwoord per 31-12-2019. Dit bedrag is meegenomen in de foutenevaluatie voor de rechtmatigheid.  2020 o In 2020 is geen sprake van ongecorrigeerde verschillen die de tolerantiegrenzen overschrijden met betrekking tot de rechtmatigheid.

33

Bijlage V. Bestuurlijke reactie

34

35

Bijlage VI. Nawoord Rekenkamer BEL

De Rekenkamer BEL bedankt de colleges van B&W van de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren voor de bestuurlijke zienswijze op het rapport Inkoop- en aanbestedingsbeleid. Verheugend om te vernemen dat de colleges de aanbevelingen zien als bouwstenen voor het nieuw op te stellen beleid en met de BEL Combinatie in overleg gaan om deze te implementeren. Wij zien uit naar de presentatie van het rapport aan de raadsleden van de drie gemeenten en naar de behandeling in commissie- en raadsvergaderingen.

Eemnes, 21 oktober 2021.

36

Nassaulaan 1 2514 JS Den Haag

+31 (0)70 359 6955 info@kwinkgroep.nl www.kwinkgroep.nl