D1b. Bijlage - 20210719 - Overkoepelende rapportage Duiven (def).pdf
Tekst van het document
Positie en sturing in samenwerkingsverbanden door de gemeenteraad van Duiven Een quickscan voor de Rekenkamer Doesburg, Duiven & Westervoort D.J. (Daan) Jacobs MSc B.L.K. (Bas) Verkooijen MSc P.W. (Pim) Steenbergen MSc
Rekenkamer Doesburg, Duiven & Westervoort De heer René Janssen Voorzitter Rekenkamer T. 06-10038807 janssetr@xs4all.nl Postbus 6 - 6920 AA Duiven Datum: 25 mei 2021
Inhoudsopgave Inleiding
3
Samenwerkingsverbanden 1.1 / Samenwerkingsverbanden 1.2 / Toelichting samenwerkingsverbanden 1.3 / Criteria om tot samenwerking over te gaan 1.4 / Financiële omvang van de samenwerkingsverbanden 1.5 / Risico’s
5 5 7 8 9 9
Sturing en controle 2.1 / Inrichting informatievoorziening 2.2 / Risicomanagement 2.3 / Zienswijzen, moties en amendementen als sturingsinstrumenten 2.4 / Aanvullende sturingsinstrumenten 2.5 / Kansen voor de toekomst
12 12 13 13 16 16
Conclusies en aanbevelingen
17
Bijlage 1: Bronnen
19
Bijlage 2: Overzicht verbonden partijen gemeente Duiven
21
2
Inleiding
Aanleiding Bestuurlijke samenwerking tussen gemeenten in bijvoorbeeld gemeenschappelijke regelingen is niet meer weg te denken uit het lokale bestuur. Het samenwerken met deze verbonden partijen levert gemeenten verschillende voordelen op, zoals de spreiding van (financiële) risico’s, schaalvoordelen en het combineren van kennis en kunde. Tegelijkertijd wordt in de samenwerking veel tijd, energie en geld geïnvesteerd. Deelname aan samenwerkingsverbanden kent echter ook een aantal risico’s, met name waar het gaat om sturing. Doordat de uitvoering op afstand wordt geplaatst (in publiek- of privaatrechtelijke vorm), is de directe invloed van de gemeenteraad minder groot. Veel gemeenteraden geven aan weinig grip te hebben op de verbonden partijen.1 Tegelijkertijd blijft de gemeente verantwoordelijk voor de uitbestede taken. Dit brengt uitdagingen mee op het gebied van sturing op samenwerkingsverbanden. De Rekenkamer Doesburg, Duiven en Westervoort heeft daarom besloten een onderzoek uit te voeren naar de gemeentelijke positie en sturing in samenwerkingsverbanden in de drie gemeenten. Necker van Naem heeft dit onderzoek uitgevoerd voor de rekenkamer. In deze quickscan leest u de onderzoeksresultaten voor de gemeente Duiven.
Doelstelling, hoofd- en deelvragen De doelstelling van dit onderzoek is drieledig: / / /
De gemeenteraad van Duiven inzicht bieden in de verschillende samenwerkingsverbanden waarin de gemeente participeert; De gemeenteraad inzicht bieden in de mogelijkheden om sturing en controle te kunnen uitoefenen op een dusdanige wijze dat het bijdraagt aan zijn kaderstellende en controlerende taak; Het in kaart brengen van succes- en verbeterpunten om zo lessen voor de toekomst te trekken.
Op basis van de doelstelling is de hoofdvraag als volgt geformuleerd:
Heeft de gemeenteraad van Duiven zicht en grip op de verschillende samenwerkingsverbanden waarin de gemeente participeert?
De hoofdvraag is vervolgens uitgewerkt in zeven deelvragen, in de clusters ‘samenwerkingsverbanden’ en ‘sturing en controle’:
1 Adviesrapport ‘Wisselwerking’ van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), 2015,
https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/publicaties/2015/12/16/wisselwerking.
3
Samenwerkingsverbanden 1. 2. 3. 4.
Aan welke samenwerkingsverbanden neem de gemeente deel? Op grond van welke criteria wordt besloten om tot samenwerking over te gaan? Wat is het financiële beslag op de begroting van de gemeente en wat zijn de belangrijkste financiële risico’s? Welke juridische vormen nemen de samenwerkingsverbanden aan, welke bestuurlijke belangen zijn hiermee gemoeid en wat zijn de belangrijkste bestuurlijke risico’s?
Sturing en controle 5. 6. 7.
Welke sturing en controle heeft de gemeenteraad en/of het college op de samenwerkingsverbanden? Hoe verloopt de verantwoording naar de gemeenteraad? Welke knelpunten, wensen en kansen zijn er ten aanzien van sturing van en het toezicht houden op samenwerkingsverbanden?
Onderzoeksuitvoering Op 27 oktober 2020 vond het startgesprek plaats met contactpersonen van de ambtelijke organisaties van de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort. De laatste twee gemeenten zijn verenigd in en werden vertegenwoordigd door een vertegenwoordiger van de ambtelijke organisatie 1Stroom. De onderzoekers voerden hun werkzaamheden uit in de periode november 2020 tot maart 2021. Aan de hand van een informatieverzoek zijn relevante documenten bij de ambtelijke organisaties opgevraagd. Vervolgens zijn deze documenten geanalyseerd. De bevindingen van deze documentanalyse hebben de onderzoekers in groepsgesprekken met raadsleden van de drie gemeenten getoetst en aangevuld. In de gemeente Duiven vond dit gesprek plaats op 22 maart 2021. Tot slot zijn de onderzoeksresultaten vertaald naar drie quickscans en factsheets, voor iedere gemeente één. De quickscans en factsheets zijn op 15 april 2021 aangeboden aan de rekenkamer. Ten aanzien van het onderzoeksproces valt op dat een deel van de gevraagde documenten in eerste instantie niet beschikbaar was, of bij veel verschillende afdelingen moest worden opgevraagd. Dit roept de vraag op in hoeverre de ambtelijke organisatie zelf zicht en grip heeft op samenwerkingsverbanden.
Hoewel deze vraag geen onderdeel was van het onderzoek en als zodanig in dit rapport niet wordt beantwoord, leek het ons verstandig om deze observatie toch met de rekenkamer te delen.
Leeswijzer Dit rapport beslaat vier hoofdstukken. Na deze inleiding beschrijven we in de volgende hoofdstukken de uitkomsten per cluster: ‘samenwerkingsverbanden’ en ‘sturing en controle’. In het laatste hoofdstuk formuleren we een aantal conclusies en aanbevelingen. Tot slot heeft het rapport twee bijlagen, met daarin een overzicht van de gebruikte bronnen en een overzicht van de verschillende samenwerkingsverbanden.
4
1
Samenwerkingsverbanden
Dit hoofdstuk biedt een overzicht van de samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente Duiven deelneemt. Vervolgens wordt er een toelichting gegeven op een aantal algemene aspecten van deze samenwerkingsverbanden, zoals de doelstelling van de samenwerkingsverbanden, de wijze waarop het bestuur in deze samenwerkingsverbanden is vertegenwoordigd en de aanwezigheid van eventuele bepalingen over de beëindiging van deelname. Aanvullend wordt toegelicht welke criteria de gemeente gebruikt bij het besluit om tot samenwerking over te gaan. Ten slotte wordt er een toelichting gegeven over de financiële omvang van de samenwerkingsverbanden en eventuele financiële en bestuurlijke risico’s. Daarmee beantwoordt dit hoofdstuk deelvragen 1 tot en met 4.
1.1 /
Samenwerkingsverbanden
Aan de hand van de paragraaf ‘Verbonden Partijen’ uit de programmabegrotingen 2021-2024 van de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort hebben we geïnventariseerd in welke samenwerkingsverbanden de drie gemeenten participeren.2 Vervolgens is dit getoetst door middel van een invulformat dat is uitgezet in de ambtelijke organisaties. De ambtelijke contactpersonen hebben de lijst van samenwerkingsverbanden aangevuld en daarnaast per samenwerkingsverband beschreven: / / / / / / /
Welke juridische vorm het samenwerkingsverband heeft; Welke doelen het samenwerkingsverband nastreeft; Wat de jaarlijkse financiële bijdrage vanuit de gemeente is; Wat het financiële belang in het samenwerkingsverband is; Welke financiële en bestuurlijke risico’s er kleven aan deelname aan het samenwerkingsverband; Of de gemeente vertegenwoordigd is in het algemeen/dagelijks bestuur van een samenwerkingsverband; Welke bepalingen er zijn opgenomen over beëindiging van deelname aan een samenwerkingsverband.
Daarbij richt het onderzoek zich in het bijzonder op ‘verbonden partijen’: Een verbonden partij is, conform de definitie uit het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), “een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft”.
Dit betekent dat in dit onderzoeken alleen die samenwerkingsverbanden zijn meegenomen met een bestuurlijk en een financieel belang. Bovengemeentelijke bestuurlijke overleggen bijvoorbeeld zijn niet meegenomen in deze quickscan. De keuze voor deze bijzondere focus komt voort uit het idee dat raadsleden ten aanzien van dit type samenwerkingsverband een bijzondere verantwoordelijkheid hebben; toezien op een doelmatige besteding van publiek geld.
2 https://doesburg.raadsinformatie.nl/document/9260950/1/Programmabegroting_2021-2024_gemeente_Doesburg,
https://online.ibabs.eu/ibabsapi/publicdownload.aspx?site=Duiven&id=fca3b055-69fd-44e2-88c8-e157de1c41e3 en https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=westervoort&id=100061830. 5
In tabel 1 is een overzicht gegeven van de verschillende samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente Duiven deelneemt, in tabel 2 staat een overzicht van alle samenwerkingsverbanden waaraan Doesburg, Duiven en Westervoort deelnemen. Duidelijk is dat de samenwerkingsverbanden tussen deze gemeenten grotendeels overlappen. De gemeente Duiven neemt aan slechts één verbonden partij meer deel dan de gemeente Westervoort. Het betreft in dit geval de ‘Gemeenschappelijke Regeling Huisvesting Voortgezet Onderwijs in De Liemers’. De onderzoekers zien geen (functionele) overlap tussen de samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente Duiven deelneemt; ieder samenwerkingsverband heeft in principe betrekking op een ander beleidsterrein of uitvoeringsvraagstuk. Tabel 1: Overzicht van samenwerkingsverbanden Duiven Type samenwerking
Samenwerkingspartijen
Aantal
1.
Gemeenschappelijke regeling
Gemeenschappelijk Orgaan Arnhem Nijmegen City Region, Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden, Streekarchivariaat de Liemers en Doesburg, Presikhaaf Bedrijven (in liquidatie), Euregio Rijn Waal, Omgevingsdienst Regio Arnhem, Bedrijfsvoeringorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen, Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Regio Centraal Gelderland (incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven), Gemeenschappelijke regeling 1Stroom, Samenwerking De Liemers en Gemeenschappelijke Regeling Huisvesting Voortgezet Onderwijs in de Liemers
11
2.
Coöperaties/ Vennootschappen
NV Bank Nederlandse Gemeenten, Vitens N.V. en Alliander N.V. (voorheen Nuon)
3
Totaal
14
Tabel 2: Overzicht van samenwerkingsverbanden - totaal
Coöperaties/ Vennootschap pen
Gemeenschappelijke regeling
Juridische vorm
Naam
Doesburg
Duiven
Westervoort
Gemeenschappelijk Orgaan Arnhem Nijmegen City Region
X
X
X
Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden
X
X
X
Streekarchivariaat de Liemers en Doesburg
X
X
X
Presikhaaf Bedrijven (in liquidatie)
X
X
X
Euregio Rijn Waal
X
X
X
Omgevingsdienst Regio Arnhem
X
X
X
Bedrijfsvoeringorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen
X
X
X
Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Regio Centraal Gelderland (incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven)
X
X
X
Gemeenschappelijke regeling 1Stroom
X
X
Samenwerking De Liemers
X
X
Gemeenschappelijke Regeling Huisvesting Voortgezet Onderwijs in de Liemers
X
NV Bank Nederlandse Gemeenten
X
X
X
Vitens N.V.
X
X
X
Alliander N.V. (voorheen Nuon)
X
X
X
6
Circulus-Berkel Recycleplein Apeldoorn
X
Het aantal samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente Duiven deelneemt is niet uitzonderlijk in vergelijking met gemeenten van eenzelfde omvang. Het aantal samenwerkingsverbanden van (relatief vergelijkbare) gemeenten in de provincie Gelderland laat dan ook hetzelfde beeld zien: Tabel 3: Overzicht aantal samenwerkingsverbanden per gemeente Gemeente (aantal inwoners)3
Aantal samenwerkingsverbanden
Gemeente (aantal inwoners)
Aantal samenwerkingsverbanden
Berg en Dal (34.992)
164
Duiven (25.126)
14
Beuningen (25.890)
105
Heumen (16.454)
136
Doesburg (11.077)
12
Lingewaard (46.601)
127
Druten (18.926)
188
Westervoort (14.971)
13
1.2 /
Toelichting samenwerkingsverbanden
In deze paragraaf lichten we de samenwerkingsverbanden van de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort nader toe. Aangezien de gemeenten grotendeels deelnemen aan dezelfde samenwerkingsverbanden volgt eerst een algemene paragraaf waar nader ingegaan wordt op een aantal aspecten van deze samenwerkingsverbanden. Dit betreffen: / / /
Doelstelling van de verbonden partijen; Bestuurlijke vertegenwoordiging; Bepaling over beëindigen deelname.
Vervolgens lichten we voor de gemeente Duiven de omvang van de financiële bijdrage toe. In bijlage 2 hebben we een tabel opgenomen waarin bovenstaande aspecten in detail beschreven zijn. Doelstelling samenwerkingsverbanden De doelstellingen van de samenwerkingsverbanden zijn zeer uiteenlopend, maar kunnen worden onderverdeeld in twee overkoepelende doelen. Enerzijds zijn er samenwerkingsverbanden die fungeren als samenwerkingsorgaan op het gebied van belangenbehartiging, kennisuitwisseling of als netwerkpartner. Voorbeelden hiervan zijn Arnhem Nijmegen City Region en Euregio Rijn-Waal. Anderzijds zijn er samenwerkingsverbanden die specifiek uitvoering geven aan gemeentelijke taken; voorbeelden hiervan zijn de Omgevingsdienst en de Veiligheidsregio. De beleidsvelden waarop gemeenten samenwerken zijn breed, maar concentreren zich grotendeels op: / / /
Regionale (bestuurlijke) samenwerking; Uitvoering van taken binnen het sociaal domein en onderwijs; Uitvoering van taken op het gebied van veiligheid en leefbaarheid.
De deelnemingen richten zich op de primaire nutsvoorzieningen voor de inwoners en de financiële dienstverlening voor de gemeente zelf.
3 https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/dashboard-bevolking/regionaal/inwoners. 4 https://bergendal.begroting-2019.nl/p5629/verbonden-partijen. 5 https://beuningen.jaarverslag-2019.nl/p1973/overzicht-verbonden-partijen. 6 https://www.heumen.nl/regionale-samenwerking. 7 https://lingewaard.begroting-2019.nl/p8279/gemeenschappelijke-regeling-omgevingsdienst-regio-arnhem. 8 Jaarstukken 2019 gemeente Druten.
7
Bestuurlijke vertegenwoordiging Voor de meerderheid van de Gemeenschappelijke Regelingen geldt dat een portefeuillehouder van de gemeente lid is van het Algemeen Bestuur (AB) en zodoende het bestuur van de afzonderlijke gemeenten vertegenwoordigd is. Voor ‘1Stroom’ en de ‘Samenwerking De Liemers’ geldt dat er aanvullend een vertegenwoordiger lid is van het Dagelijks Bestuur (DB). Voor de deelnemingen geldt dat de gemeenten bestuurlijk vertegenwoordigd zijn naar rato van hun aandeel. Bepaling over beëindigen van deelname Bij een deel van de samenwerkingsverbanden is er een bepaling opgenomen om deelname aan de regeling te beëindigen. Voor een ander deel van de samenwerkingsverbanden is niet bekend of een dergelijke bepaling bestaat. Voor een klein aantal samenwerkingsverbanden wordt nader toegelicht welke bepalingen zijn opgenomen voor de beëindiging van deelname aan de regeling. Varianten die hierbij voorkomen zijn: / / /
Uittreding is pas mogelijk na een deelnametermijn van 4-5 jaar; Het opstellen van een uittredingsplan of een vaststellingsovereenkomst; Besluitvorming vanuit het AB bij uittreding.
Casus: Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland Om te illustreren welke criteria er bij de oprichting van of deelname aan een samenwerkingsverband worden gebruikt en hoe de raad bij dit proces wordt betrokken, werpen we een nadere blik op een samenwerkingsverband waartoe zowel Doesburg, Duiven, als Westervoort recent is toegetreden; de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland (MGR SDCG). De MGR SDCG is in 2017 opgericht en is op 1 april 2017 van start gegaan met de eerste werkzaamheden. Toen werd er gestart met de eerste samenwerkingsmodule binnen de MGR: Inkoop. Dit team regelt de inkoop, het contractmanagement en het contractbeheer van maatwerkvoorzieningen en specialistische zorg Jeugd, Wmo en activerend werk. In de afgelopen jaren zijn hier een aantal modules aan toegevoegd. Dit betreffen de voormalige sociale werkvoorziening Presikhaaf Bedrijven, Werkgeversservicepunt Midden-Gelderland (WSP) en het Regionaal Bureau Leerlingzaken (RBL). Zodoende zijn er binnen de MGR SDCG vier modules waaraan gemeenten deel kunnen nemen. De taken van het MGR SDCG zijn onderverdeeld in basistaken en taken die voortvloeien uit samenwerkingsmodules. De samenwerkingsmodules betreffen individuele afspraken met één specifieke deelnemer (gemeente). Voor de samenwerkingsmodule wordt een dienstverleningsovereenkomst (DVO) opgesteld.
In 2018 is de governance van de MGR SDCG naar aanleiding van de nieuwe modules geactualiseerd. Het AB is verantwoordelijk voor de uitvoeringsprogramma’s van de MGR SDCG. In het AB zit van elke deelnemende gemeente als vertegenwoordiger een burgemeester of wethouder. Deze vertegenwoordiger heeft een inlichtingenplicht richting de raad van de deelnemende gemeente; op welke wijze deze inlichtingen verstrekt worden kan de vertegenwoordiger zelf invullen.
1.3 /
Criteria om tot samenwerking over te gaan
Bij de oprichting van een samenwerkingsverband worden er afspraken vastgelegd in de oprichtingsdocumentatie. Dit betreffen vaak de statuten van de organisatie of een dienstverleningsovereenkomst. Bij de oprichting van een samenwerkingsverband hebben de deelnemende gemeenten de mogelijkheid om vooraf afspraken te maken over de sturing en controle bij het samenwerkingsverband. Hierbij zijn zij gebonden aan de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In deze paragraaf wordt beschreven welke criteria de gemeente Duiven hanteert bij het besluit om tot samenwerking over te gaan en welke rol de raad hierbij speelt. Een kadernota verbonden partijen geeft criteria om tot samenwerking over te gaan en biedt een kader voor informatievoorziening en sturing
8
Een kadernota voor samenwerkingsverbanden/verbonden partij biedt een kader waarin de gemeente de werkwijze met betrekking tot samenwerkingsverbanden vast kan leggen. Daarnaast kan een kadernota een aanvulling bieden op al bestaande juridische kaders.9 De gemeente Duiven heeft geen kadernota verbonden partijen opgesteld. Volgens gesprekspartners is het niet opstellen van een kadernota geen bewuste keuze geweest en een kadernota wordt door hen in eerste instantie dan ook niet gemist. Volgens de gesprekspartners worden de criteria bij het al dan niet aangaan van een samenwerking goed afgewogen en worden er bij het besluit tot deelname bij elke verbonden partij andere uitgangspunten gehanteerd. Een integraal, algemeen afwegingskader zou volgens de gesprekspartners dan ook niet bijdragen aan het maken van betere beslissingen. Dit staat haaks op de ervaring in de gemeenten Doesburg en Westervoort. In deze gemeenten bieden de kadernota’s raadsleden een handvat om deelname aan een samenwerkingsverband te wegen, verankeren ze de informatievoorziening aan de raad en geven ze inzicht in de belangrijkste sturingsmogelijkheden. Rol van de raad bij oprichting of deelname samenwerkingsverband De raad van Duiven wordt bij oprichting van of deelname aan een samenwerkingsverband betrokken door middel van een raadsvoorstel.
Aanvullend wordt er indien noodzakelijk vooraf aanvullende informatie verstrekt. Het besluit tot samenwerking komt over het algemeen voort uit een wettelijke verplichting, of de conclusie dat de gemeente niet zelfstandig uitvoering kan geven aan een bepaalde taak. Casus: Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland Raadsleden in Duiven zijn over het algemeen tevreden over de uitvoering binnen de MGR SDCG. De afname via modules geeft de raad de mogelijkheid om goed in te spelen op de behoeften binnen de gemeente. De raadsleden zien dat er bij de MGR sprake is van specialistische kennis die niet altijd beschikbaar is binnen de eigen ambtelijke organisatie van de gemeente.
1.4 /
Financiële omvang van de samenwerkingsverbanden
De totale omvang van de jaarlijkse financiële bijdrage aan gemeenschappelijke regelingen door de gemeente Duiven bedraagt voor 2020 € 24.630.800. De totale omvang van de begroting 2020 van de gemeente Duiven is € 60.923.670. Dit betekent dat 40,4% van de totale begroting wordt uitgegeven aan verbonden partijen. Ter vergelijking: voor de gemeente Westervoort is dit 41,1% en voor de gemeente Doesburg is dit 11,2%. Daarbij dient te worden aangetekend dat de gemeenten Duiven en Westervoort hun bedrijfsvoering hebben ondergebracht in de gemeenschappelijke regeling 1Stroom. Wanneer 1Stroom buiten beschouwing wordt gelaten, geeft de gemeente Westervoort 17,9% van de totale begroting uit aan verbonden partijen. Voor de gemeente Duiven is dit 13,1%. De bijdrage aan de gemeenschappelijke regelingen varieert tussen de € 6.700 en € 16.632.000, met een gemiddelde bijdrage van € 2.463.080. De berekening van de omvang van bijdragen wordt voor het grootste deel van de gemeenschappelijke regelingen op basis van het inwoneraantal of een andere vastgestelde verdeelsleutel bepaald. Aanvullend wordt er bij bepaalde gemeenschappelijke regelingen gebruikgemaakt van outputfinanciering, wat inhoudt dat de gemeente bijdraagt op basis van afgenomen producten of diensten.
Voor de Gemeenschappelijke Regeling Huisvesting Voortgezet Onderwijs in de Liemers geldt dat de gemeente Duiven geen bijdrage levert, maar een financieel belang heeft in deze gemeenschappelijke regeling (à € 814.706). Voor de deelnemingen geldt dat de gemeente door middel van aandelen een financieel belang heeft in particuliere organisaties. Het kan gebeuren dat de gemeente eens per jaar dividend krijgt uitgekeerd over deze aandelen.
1.5 /
Risico’s
Het deelnemen aan een verbonden partij kan voor een gemeente een aantal risico’s met zich meebrengen. Deze kunnen onderverdeeld worden in bestuurlijke en financiële risico’s. Voor de meeste verbonden partijen worden in eerste instantie geen financiële en/of bestuurlijke risico’s gesignaleerd. Hieronder worden de mogelijke risico’s die zich voor kunnen doen bij verbonden partijen beschreven en de reeds geïdentificeerde risico’s worden hierbij nader toegelicht.
9 Gemeentewet, Wgr en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).
9
Financiële risico’s Financiële omvang In eerste instantie geldt dat hoe hoger de bijdrage aan een verbonden partij is, hoe meer risico de gemeente loopt. Dit is geen volledige graadmeter voor het identificeren van de verbonden partijen met de meeste financiële risico’s, maar geeft wel een beeld bij welke verbonden partijen zich financiële risico’s voor kunnen doen die een grote (financiële) impact hebben. De top 3 van de verbonden partijen voor de gemeenten wordt hieronder in de tabel weergegeven: Tabel 4: Top 3 verbonden partijen met grootste financiële impact #
Doesburg
Duiven
Westervoort
1
MGR SDCG: € 1.935.00010
1Stroom: € 16.632.000
1Stroom € 8.939.000
2
Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden: € 1.030.000
Samenwerking De Liemers: € 2.958.406
MGR SDCG: € 2.893.70011
3
Bedrijfsvoeringorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen: € 508.942
MGR SDCG: € 2.252.70012
Samenwerking De Liemers: € 1.919.655
Financiële aansprakelijkheid De mate waarin een gemeente aansprakelijk is voor eventuele tekorten of schulden bij een samenwerkingsverband kan een financieel risico voor de gemeente met zich meebrengen. Ook kan een faillissement van een samenwerkingsverband mogelijk financiële risico’s voor de gemeente met zich meebrengen. Afspraken over de financiële aansprakelijkheid kunnen verschillen per rechtsvorm en kunnen aanvullend worden vastgelegd in overeenkomsten/statuten. Dit risico wordt in de gemeente Duiven niet expliciet benoemd.
Financiële weerbaarheid van een samenwerkingsverband De mate waarin een samenwerkingsverband financieel weerbaar is, kan een indicatie geven van de mogelijke financiële risico’s voor de gemeente. De weerbaarheid is uit te drukken in het financiële weerstandsvermogen van het desbetreffende samenwerkingsverband. Dit risico kan geïnventariseerd worden middels de jaarrekeningen van de verbonden partijen. Dit risico wordt in de gemeente Duiven niet expliciet benoemd. Bezuinigingstaakstellingen Voor veel verbonden partijen geldt dat zij opgericht zijn met als doel om een efficiënte uitvoering binnen een bepaald beleidsveld te leveren, of schaalvoordelen te bieden. Het is hierbij mogelijk dat een samenwerkingsverband in zijn begroting een specifieke bezuinigingstaakstelling heeft opgenomen. Een financieel risico dat een dergelijke taakstelling met zich meebrengt, ontstaat als beoogde kostenbesparingen door de verbonden partij niet behaald worden. De mate waarin dit risico zich voor kan doen, kan geïnventariseerd worden door een inventarisatie van de begrotingen van de samenwerkingsverbanden. Dit risico wordt benoemd, bijvoorbeeld voor de Bedrijfsvoeringorganisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen.
Er wordt toegelicht dat het mogelijk is dat er beoogde efficiency-voordelen niet worden behaald als meerdere gemeenten uit deze regio vervoersstromen gaan onttrekken aan deze regeling. Overige financiële risico’s Een risico dat wordt genoemd, betreft de aansprakelijkheid voor de gemeente als er binnen een samenwerkingsverband plotseling financiële tekorten ontstaan. Deze tekorten kunnen bijvoorbeeld ontstaan als een aantal gemeenten besluit om uit een samenwerkingsverband te treden. Als dit onverwachts plaatsvindt, kan dit grote gevolgen hebben voor de
10 incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven. 11 incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven. 12 incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven.
10
deelnemende gemeenten en kunnen er extra kosten ontstaan. Ook kan een verandering van de wijze waarop een samenwerkingsverband gefinancierd wordt, risico’s met zich meebrengen. Dit laatste risico wordt eveneens benoemd, bijvoorbeeld bij de recente overgang naar outputfinanciering bij de Omgevingsdienst Regio Arnhem. Bestuurlijke risico’s Overeenkomst van gemeentebelang met belang van de verbonden partij Een samenwerkingsverband geeft uitvoering aan taken die de gemeente heeft vastgelegd in haar beleidsambities. Het kan voorkomen dat de beleidsambities van de gemeente niet overeenkomen met de belangen en uitgangspunten van het samenwerkingsverband. Deze verschillende belangen kunnen een risico vormen voor het gemeentebestuur. Mogelijke verschillen in belangen kunnen geïnventariseerd worden middels het toetsen van eventuele verschillen in de beleidsambities op het specifieke beleidsveld van zowel de gemeente als de verbonden partij. Met name door raadsleden wordt herkend dat gemeentelijke belangen bij sommige samenwerkingsverbanden niet altijd overeenkomen. Hierbij wordt met name geconstateerd dat er verschillen zijn tussen de gemeenten en in mindere mate tussen de samenwerkingsverbanden en de betrokken gemeenten.
Geen bestuurlijke vertegenwoordiging Op het gebied van bestuurlijke vertegenwoordiging zijn er twee mogelijkheden: de gemeente heeft invloed op de samenstelling van de bestuurlijke vertegenwoordiging of de gemeente is daadwerkelijk bestuurlijk vertegenwoordigd in de verbonden partij. Het risico op geen bestuurlijke vertegenwoordiging is bij de gemeente Duiven niet als zodanig aanwezig; de gemeente is in alle verbonden partijen bestuurlijk vertegenwoordigd. Niet nakomen van beoogde prestaties Bij het aangaan van een samenwerking met een samenwerkingsverband geeft de gemeente een bepaalde verantwoordelijkheid voor het realiseren van beoogde prestaties uit handen. Voor de gemeente ontstaat er een bestuurlijk risico als deze prestaties door het samenwerkingsverband (deels) niet worden nagekomen. Het college legt verantwoording af aan de raad over de beoogde prestaties en is hierin op bepaalde beleidsvelden afhankelijk van de prestaties van een samenwerkingsverband. De mate waarin een verbonden partij de beoogde prestaties nakomt, kan geïnventariseerd worden door middel van het opstellen van prestatie-indicatoren. Aan de hand van deze prestatie-indicatoren kunnen gemeenten toetsen in hoeverre de beoogde prestaties behaald zijn. Het risico op het niet nakomen van beoogde prestaties wordt door raadsleden in alle gemeenten als mogelijk risico gezien.
Hierbij gaat het met name over inzicht in het nakomen van beoogde prestaties. Jaarverslagen van samenwerkingsverbanden geven niet in alle gevallen voldoende inzicht in de geleverde prestaties. Met name leeft er onder de raadsleden behoefte aan informatie over de prestaties op gemeentelijk niveau.
11
2
Sturing en controle
In dit hoofdstuk staan we stil bij de wijze waarop raad en college ten aanzien van samenwerkingsverbanden sturen, hoe zij samenwerkingsverbanden controleren en hoe er verantwoording over samenwerkingsverbanden wordt afgelegd. Hiervoor brengen we in de eerste plaats de informatievoorziening in kaart, gevolgd door de wijze waarop risico’s worden beheerst en de manier waarop sturingsmogelijkheden worden benut. Tot slot verkennen we de belangrijkste kansen voor de toekomst. Zo beantwoorden we deelvragen 5 tot en met 7.
2.1 /
Inrichting informatievoorziening
Tijdens de uitvoeringsfase houdt het college toezicht op de uitvoering, prestaties, kosten en risicobeheersing bij de verbonden partijen. De raad stelt kaders en toetst in hoeverre het college deze kaders bewaakt. De raad controleert op hoofdlijnen. Goede informatievoorziening is dan ook essentieel om als raad een samenwerkingsverband goed te kunnen monitoren. Hierna lichten we toe op welke wijze de raad van Duiven geïnformeerd wordt over de verbonden partijen in gemeentelijke begroting en jaarrekening. De praktijk van deze informatievoorziening lichten we wederom aan de hand van de MGR SDCG nader toe. P&C-documenten Begroting In de begroting van de gemeente Duiven is een paragraaf verbonden partijen opgenomen. Hierin wordt een overzichtstabel gegeven van de financiële belangen in de verschillende samenwerkingsverbanden. Per samenwerkingsverband wordt een aantal aspecten nader toegelicht: / / / /
Bestuurlijke en financiële belangen; Eigen vermogen en vreemd vermogen van het samenwerkingsverband; Financieel resultaat over het lopende jaar; Ontwikkelingen en risico’s.
Beleidsinformatie over de samenwerkingsverbanden wordt toegelicht in de afzonderlijke beleidsprogramma’s. In deze beleidsprogramma’s wordt nader toegelicht welke doelen de gemeente Duiven nastreeft met een samenwerkingsverband en wat de belangrijkste beleidsmatige risico’s voor de gemeente zijn. Aanvullend wordt vermeld welke activiteiten/inzet er per samenwerkingsverband is gepleegd dan wel wat de plannen voor het aankomende jaar zijn. Jaarstukken In de jaarstukken wordt verantwoording afgelegd aan de hand van de eerdergenoemde aspecten uit de begroting. Aanvullend wordt er per samenwerkingsverband beschreven hoe er verantwoording plaatsvindt (zienswijze, consultatieronde en eventueel een beschrijving van de rol van het college hierin). 12
Evenals in de begroting wordt beleidsinformatie over de samenwerkingsverbanden in de jaarstukken toegelicht in de afzonderlijke beleidsprogramma’s. Deze informatie komt in grote mate overeen met de informatie uit de begroting. Er wordt geen nadere specifieke aandacht besteed aan de verantwoording over de beleidsinhoudelijke taken van een samenwerkingsverband.P&C-documenten samenwerkingsverbanden De jaarstukken en begrotingen van samenwerkingsverbanden worden aan de raad verstrekt. In deze documenten worden de beleidsinhoudelijke taken van een samenwerkingsverband nader toegelicht. Ervaring raadsleden Raadsleden stellen dat de P&C-documenten van de samenwerkingsverbanden erg omvangrijk zijn. De raadsleden focussen zich bij het bestuderen van de stukken voornamelijk op de financiële aspecten en de overzichtstabellen. De raad heeft in het verleden opgeroepen tot meer informatievoorziening vanuit samenwerkingsverbanden, hier is naar tevredenheid van de raadsleden gehoor aan gegeven.
Casus: Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland (MGR SDCG) In de begroting van 2021 wordt voor de MGR SDCG één ontwikkeling benoemd: ‘De MGR begint steeds duidelijker vorm te krijgen. In een Dienstverleningsovereenkomst zijn afspraken gemaakt over de uitvoering en aansturing van taken door de MGR.’ In de begroting worden geen risico’s benoemd. In het beleidsprogramma Maatschappij wordt toegelicht welke doelen de gemeente nastreeft in de samenwerking met de MGR SDCG. Ook worden hier voor de MGR SDCG een aantal beleidsrisico’s toegelicht. In de jaarrekening wordt kort een toelichting gegeven bij het resultaat in 2019 en de ontwikkelingen. Er wordt geen verantwoording in afgelegd over de geleverde prestaties. Accounthouderschap Voor de gemeente Doesburg geldt dat de kadernota specifiek melding maakt van een ambtenaar die rapportages van samenwerkingsverbanden beoordeelt en het college en de raad hierover adviseert. Deze ambtenaar kan in zekere zin dan ook als accounthouder gezien worden.13 Voor de gemeenten Duiven en Westervoort geldt dat zij binnen 1Stroom een eigen accounthouder benoemd hebben per samenwerkingsverband. Deze accounthouder beoordeelt het samenwerkingsverband op zowel financiële als beleidsinhoudelijke aspecten.
2.2 /
Risicomanagement
Voor de gemeente Duiven geldt dat in de P&C-stukken de ontwikkelingen en risico’s per samenwerkingsverband tekstueel toegelicht worden. Eventuele beheersmaatregelen worden aanvullend toegelicht. De risico’s worden met name in financieel opzicht besproken.
2.3 /
Zienswijzen, moties en amendementen als sturingsinstrumenten
Het belangrijkste instrument dat de raad heeft om te sturen op samenwerkingsverbanden, volgt uit artikel 35 lid 3 van de Wgr. Hierin staat dat raden bij het DB van een verbonden partij hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren kunnen brengen. Het DB voegt vervolgens de commentaren waarin deze zienswijzen zijn vervat bij de ontwerpbegroting, waarna deze aan het AB wordt aangeboden.14 Een zienswijze wordt in eerste instantie door het college opgesteld en de raad neemt over deze zienswijze een besluit. Om de sturende rol van de raad te inventariseren, is voor de gemeente Duiven de behandeling en inhoud van diens zienswijzen in kaart gebracht. Aanvullend wordt er ook een toelichting gegeven op ingediende moties en amendementen. Als referentiekader wordt hiervoor de behandeling van de samenwerkingsverbanden in het jaar 2020 gehanteerd.
13 Kadernota verbonden partijen gemeente Doesburg (2015), p. 8. 14 https://wetten.overheid.nl/BWBR0003740/2018-06-13.
13
Zienswijzen gemeente Duiven Verbonden partij
Stuk
Inhoud
Behandeling raad + (datum)
Samenwerking De Liemers
Jaarstukken 2019 en Conceptbegroting 20212024
Zienswijze op de begroting: gezien de geplande bezuinigingen geeft de gemeente Duiven alvast een waarschuwing voor mogelijke bezuinigingen op de langere termijn.
Raad behandelt zienswijze (10 juni 2020). In een eerdere commissievergadering zijn er schriftelijke vragen gesteld, antwoorden zijn toegevoegd aan de agenda. Raad stemt in met de zienswijze.15
Jaarrekening 2019 & begroting 2021
Zienswijze op de begroting: gezien de geplande bezuinigingen geeft de gemeente Duiven alvast een waarschuwing voor mogelijke bezuinigingen op de langere termijn.
Raad behandelt zienswijze (10 juni 2020). In een eerdere commissievergadering zijn er schriftelijke vragen gesteld, antwoorden zijn toegevoegd aan de agenda. Raad stemt in met de zienswijze.16
Begroting 1Stroom 2021-2024
Zienswijze op jaarrekening en begroting. Jaarrekening: geschrokken van het tekort. Begroting: tevreden met de taakstelling. Aanvullend ook een waarschuwing voor mogelijke bezuinigingen op de langere termijn.
De raad scherpt de zienswijze aan met een amendement over de kwaliteitsverbetering binnen 1Stroom. Aanvullend wordt een motie ingediend om te kijken naar bezuinigingen in de directie van 1Stroom (10 juni 2020).17
Omgevingsdienst Regio Arnhem
Jaarrekening 2019 & begroting 2021
Zienswijze op de begroting: niet nodig om de algemene reserve te vullen met positief resultaat en verzoek om dit te gebruiken om bijdrage partners te verlagen.
Raad stemt in met zienswijze (10 juni 2020).18
MGR SDCG
Jaarstukken 2019 & Concept meerjarenbegroting MGR 2020-2024
Zienswijze op de begroting: oproep om mogelijke besparingsmogelijkheden te onderzoeken. Oproep om beoogde resultaten op het gebied van inkoop goed in jaarverslag op te nemen. Inzetten op regionale samenwerking.
Raad stemt in met zienswijze (10 juni 2020).19
Streekarchivariaat de Liemers en Doesburg
Jaarstukken 2019 en Conceptbegroting 2021
Zienswijze op begroting: oproep om mogelijke bezuinigingsmaatregelingen in kaart te brengen en kostenneutraal te handelen bij nieuwe wensen, veranderingen en nieuwe projecten.
Raad stemt in met zienswijze (10 juni 2020).20
Presikhaaf Bedrijven
Liquidatieplan en jaarstukken 2019
Geen zienswijze.
Hamerstuk: Raad stemt in met het liquidatieplan (13 oktober 2020).21
Regio ArnhemNijmegen
1Stroom
Moties, amendementen en raadsvoorstellen In de raad van Duiven is er op 12 november 2019 een motie ingediend waarin het college wordt opgeroepen om mogelijke bezuinigingen bij verbonden partijen te onderzoeken en bij de voorjaarsnota van 2020 aan de raad voor te leggen. Op 10
15 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Duiven/3c3d417c-9ee3-405d-bbb3-5383c0094e47. 16 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Duiven/3c3d417c-9ee3-405d-bbb3-5383c0094e47. 17 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Duiven/3c3d417c-9ee3-405d-bbb3-5383c0094e47. 18 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Duiven/3c3d417c-9ee3-405d-bbb3-5383c0094e47. 19 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Duiven/3c3d417c-9ee3-405d-bbb3-5383c0094e47. 20 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Duiven/3c3d417c-9ee3-405d-bbb3-5383c0094e47. 21 https://ris2.ibabs.eu/Agenda/Details/Duiven/c279ef24-f43a-4331-8f8d-ea0378b7f47d.
14
juni 2020 formuleert de raad een nieuwe motie met als dictum: om in het Algemeen Bestuur van alle verbonden partijen en/of gemeenschappelijke regelingen – daarbij uitgezonderd 1Stroom, die al een bezuinigingsopdracht opgelegd gekregen heeft- met kracht te pleiten voor een taakstellende bezuiniging van 10% per jaar vanaf het boekjaar 2020. In de raadsvergadering van 8 december 2020 wordt er een raadsvoorstel voor een begrotingswijziging van de Veiligheidsen Gezondheidsregio Gelderland Midden behandeld. Als gevolg van de coronapandemie heeft zij extra geld moeten uitgeven. Dit raadsvoorstel wordt unaniem aangenomen. Op dezelfde datum wordt een raadsvoorstel besproken ter versterking van de Regio Arnhem-Nijmegen. Dit raadsvoorstel wordt door verschillende moties bijgestuurd. Eén motie op het gebied van democratische legitimatie en de deelname van raadsleden binnen een commissie.22 Daarnaast een motie op het gebied van inzet van de Monitor Brede Welvaart om de effecten van de regionale agenda te evalueren.23 Ervaring raadsleden Raadsleden zien de zienswijzen als niet-bindende adviezen die niet altijd overgenomen en uitgevoerd kunnen worden. Binnen Duiven is de raad actief met het indienen van zienswijzen. Raadsleden zien dat zij door middel van hun zienswijze meer invloed kunnen hebben op kleinere samenwerkingsverbanden met minder deelnemende gemeenten.
Bij grotere samenwerkingsverbanden met veel deelnemers is de gemeente als het ware ‘één van de velen’ en geldt dat een zienswijze minder impact heeft op het geheel. Binnen de raad van Duiven is er een actieve rol voor de auditcommissie. Zo zijn er in dit verband gesprekken gevoerd over de financiële ontwikkelingen rondom 1Stroom. Raadsleden benoemen dat er momenteel geen verslaglegging van bijeenkomsten van de auditcommissie verstrekt wordt aan raadsleden. Afstemming in de regio Zienswijzen worden momenteel in mindere mate afgestemd met andere gemeenten die deelnemen aan hetzelfde samenwerkingsverband. Wel zien raadsleden dat voor een aantal samenwerkingsverbanden geldt dat er de laatste jaren meer onderling vertrouwen is gekomen en de spanningen tussen grotere deelnemende gemeenten, zoals Arnhem en Nijmegen, en kleinere deelnemende gemeenten, zoals de De Liemers-gemeenten, zijn verminderd. Moties en amendementen worden regelmatig afgestemd met andere gemeenten, dit vindt met name plaats met de andere gemeenten binnen De Liemers.
22 https://online.ibabs.eu/ibabsapi/publicdownload.aspx?site=Duiven&id=1023ca38-3685-481c-bcda-6472b24d12f5. 23 https://online.ibabs.eu/ibabsapi/publicdownload.aspx?site=Duiven&id=50e4ed6b-21cc-4c14-a788-b8baad107ae6.
15
2.4 /
Aanvullende sturingsinstrumenten
De raad kan ook sturen middels gerichte opdrachten aan het AB-lid Naast het sturen middels zienswijzen, kan de raad ook sturen door een concrete opdracht mee te geven aan het AB-lid, bijvoorbeeld door een motie of amendement in te dienen. In de gemeente Duiven komt het voor dat de raadsleden een portefeuillehouder een opdracht meegeven richting een bespreking met een samenwerkingsverband. In de meeste gevallen is dit gekoppeld aan een ingediende motie of amendement. Raadsleden ervaren dat er over de uitkomsten van deze opdrachten niet altijd terugkoppeling plaatsvindt. De raad kan zicht vergroten door werkbezoeken of presentaties van samenwerkingsverbanden Raadsleden zijn positief over de inhoud en frequentie van de informatiebijeenkomsten van samenwerkingsverbanden. Eén raadslid benoemt dat deze bijeenkomsten met name bijdragen aan het goed kunnen lezen van de stukken van de samenwerkingsverbanden. Een kanttekening bij de inhoud van de bijeenkomsten is dat de focus met name ligt op positieve ontwikkelingen en er minder ruimte is om het gesprek te voeren over risico’s of aandachtspunten.
2.5 /
Kansen voor de toekomst
Zienswijzen Raadsleden in de gemeente Duiven zien de beperkte invloed van gemeentelijke zienswijzen op het geheel van een samenwerkingsverband als knelpunt. Het gevoel leeft dat zienswijzen soms gezien worden als niet-bindende adviezen vanuit de raad aan een samenwerkingsverband. Raadsleden zien graag meer aandacht voor het afstemmen van zienswijzen in de regio, met name binnen De Liemers. Aanvullende sturingsinstrumenten Raadsleden in Duiven zijn actief met het indienen van moties en amendementen op het gebied van samenwerkingsverbanden en zien dit als een goede mogelijkheid om sturing te geven aan het beleid. De terugkoppeling van portefeuillehouders over de uitvoering van deze moties en amendementen wordt als knelpunt ervaren. Raadsleden hebben de wens om hier meer aandacht aan te besteden. Op dit vlak zien zij ook een rol voor de raad zelf om portefeuillehouders hier actief op te bevragen. Aanvullend zien zij graag meer aandacht voor heldere communicatie over ontwikkelingen en risico’s binnen samenwerkingsverbanden. Nu leeft onder raadsleden regelmatig het gevoel dat zij verrast worden door bepaalde ontwikkelingen. Dit kan leiden tot onnodige commotie. Door vroegtijdig en transparant te communiceren, kunnen raadsleden beter worden meegenomen in bepaalde ontwikkelingen.
Zodoende kan er meer wederzijds begrip ontstaan en heeft de raad de mogelijkheid om bij bepaalde ontwikkelingen uitgangspunten mee te geven. Raadsleden zijn op het gebied van samenwerkingsverbanden met name tevreden over samenwerkingsverbanden met een modulair karakter. De raad heeft hierbij de mogelijkheid om bewust te kiezen aan welke modules hij deelneemt, dit geeft de raadsleden een gevoel van grip. Ook zien zij in de toekomst kansen om meer te werken met het detacheren van ambtenaren bij bepaalde samenwerkingsverbanden, dit kan zorgen voor een flexibele schil van ambtenaren en kan bijdragen aan meer inzicht in personele kosten en ontwikkelingen.
16
Conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk trekken we op basis van onze bevindingen een aantal conclusies, die een antwoord geven op de hoofd- en deelvragen. Naar aanleiding van die conclusies doen we tot slot enkele aanbevelingen.
Conclusies 1. De samenwerkingsverbanden waar de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort aan deelnemen, vertonen veel overeenkomsten
De gemeente Duiven neemt deel aan 14 samenwerkingsverbanden. Dit aantal is vergelijkbaar met de gemeenten Doesburg en Westervoort, die aan respectievelijk 12 en 13 samenwerkingsverbanden deelnemen. Voor het overgrote deel betreft dit dezelfde samenwerkingsverbanden. Hierbij gaat het hoofdzakelijk om gemeenschappelijke regelingen; er is slechts sprake van enkele coöperaties en vennootschappen. Het grootste deel van de samenwerkingsverbanden heeft betrekking op regionale (bestuurlijke of ambtelijke) samenwerking en de uitvoering van taken binnen het sociaal domein, veiligheid en leefbaarheid. Voor de meeste samenwerkingsverbanden geldt dat een portefeuillehouder lid is van het Algemeen Bestuur (AB). Bij 1Stroom heeft de gemeente daarnaast een vertegenwoordiger in het Dagelijks Bestuur (DB). Een aantal samenwerkingsverbanden kent bepalingen die een eventuele beëindiging van deelname regelen, maar een groot deel ook niet. Het financiële beslag van de samenwerkingsverbanden op de gemeentelijke begroting is in Duiven € 24.630.800. Dit is ongeveer 40,4% van de begroting, vergeleken met 11,2% in Doesburg en 41,4% in Westervoort. De omvang van gemeentelijke bijdragen in Duiven varieert tussen € 6.700 en € 16.632.000. Zonder de gemeenschappelijke regeling 1Stroom, gaat 13,1% van de begroting naar de samenwerkingsverbanden.
De meeste samenwerkingsverbanden werken met een jaarlijkse bijdrage; slechts enkele werken met outputfinanciering of aandelen. 2. Criteria op grond waarvan tot deelname wordt besloten, zijn beperkt vastgelegd
De gemeenten Doesburg en Westervoort kennen een kadernota verbonden partijen, waarin de werkwijze van de gemeente met betrekking tot samenwerkingsverbanden is vastgelegd, als ook de wijze waarop sturing en controle plaatsvindt. Daarnaast schetsen de kadernota’s in algemene zin aan de hand van welke criteria deelname aan een samenwerkingsverband moet worden gewogen. De gemeente Duiven kent een dergelijke kadernota niet. De gemeenteraad wordt in Duiven hoofdzakelijk via raadsvoorstellen bij de deelname aan een samenwerkingsverband betrokken. Raadsleden geven aan dat voldoen aan wettelijke verplichtingen en het realiseren van schaalvoordelen hierbij de belangrijkste overwegingen zijn.
3. Niet alle financiële risico’s worden expliciet benoemd, bestuurlijke risico’s lijken grotendeels in beeld
Gelet op de omvang van de gemeentelijke bijdrage geldt voor de gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort dat de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Centraal Gelderland (MGR SDCG) een relatief groot financieel risico met zich meedraagt. Voor de gemeente Duiven geldt dit daarnaast ook voor 1Stroom en Samenwerking De Liemers. Daadwerkelijke financiële risico’s worden in stukken slechts voor twee situaties expliciet benoemd; als er sprake is van een bezuinigingstaakstelling en als de financieringswijze van een samenwerkingsverband verandert. Daarmee bestaat het risico dat de gemeenten financiële risico’s in twee andere opzichten minder goed op het netvlies hebben staan; de mate waarin de gemeente financieel aansprakelijk is voor samenwerkingsverbanden en de mate waarin samenwerkingsverbanden financieel weerbaar zijn. 17
Bestuurlijke risico’s lijken grotendeels in beeld, of niet van toepassing. Wel valt op dat de gemeenteraden over het algemeen beperkt worden geïnformeerd over de prestaties van samenwerkingsverbanden. Dit beperkt het zicht op (de beheersing van) bestuurlijke risico’s. 4. Risico’s worden voldoende beheerst, maar sturingsmogelijkheden worden niet optimaal benut
De gemeenten Doesburg, Duiven en Westervoort gaan verschillend om met de beheersing van financiële en bestuurlijke risico’s. Zo kent de gemeente Westervoort een relatief uitgebreid systeem van risicobeheersing, waarbij samenwerkingsverbanden op basis van veronderstelde risico’s worden voorzien van een specifiek ‘toezichtarrangement’, en risico’s en beheersmaatregelen in de gemeente Duiven hoofdzakelijk worden toegelicht in de P&C-documenten. In de gemeente Doesburg is (schriftelijke) aandacht voor risicobeheersing beperkt. Het indienen van zienswijzen is voor alle gemeenteraden een belangrijk middel om op samenwerkingsverbanden te sturen. Die mogelijkheid wordt echter niet optimaal benut. Hoewel de gemeenteraad van Duiven over het algemeen een actieve rol heeft bij het indienen van zienswijzen, vindt regionale afstemming over zienswijzen hoofdzakelijk plaats met andere De Liemers-gemeenten. De auditcommissie speelt een grote rol bij de controle van jaarverslagen en andere stukken, maar koppelt de resultaten niet altijd terug naar de rest van de raad. Een tweede manier om ten aanzien van samenwerkingsverbanden te sturen, het geven van een opdracht aan een AB- of DB-lid, wordt in Duiven goed gebruikt. Er worden relatief veel moties ingediend, maar het resultaat van deze moties wordt niet altijd teruggekoppeld aan de raad. 5.
De informatievoorziening aan de raad is voldoende, maar biedt ruimte voor verbetering
In elk van de drie gemeenten legt het college op een vergelijkbare manier verantwoording af aan de gemeenteraad over samenwerkingsverbanden. Financiële belangen en resultaten worden weergegeven in P&C-documenten als de begroting, terwijl de beleidsprogramma’s beleidsmatige risico’s beschrijven. Daarbij valt overigens wel op dat informatie over het al dan niet behalen van beleidsdoelstellingen vaak ontbreekt. In Duiven merken raadsleden daarnaast op dat verantwoordingsdocumenten vooral veel financiële informatie bevatten en dat er behoefte is aan ‘het verhaal achter de cijfers’. Informatiebijeenkomsten van de samenwerkingsverbanden worden door de raadsleden gewaardeerd en zijn over het algemeen ook goed bezocht.
Aanbevelingen 1. Leg criteria voor deelname waar mogelijk vast en maak financiële en bestuurlijke risico’s beter inzichtelijk
Samenwerkingsverbanden controleren en voorzien van goede sturing is geen sinecure. Door duidelijk vast te leggen op grond van welke criteria de gemeente aan een samenwerkingsverband deelneemt, ontstaat een duidelijk kader waaraan die deelname kan worden getoetst. Met name het toevoegen van concrete prestatie-indicatoren strekt in dit verband tot aanbeveling. Aan de hand van dergelijke indicatoren is het resultaat van een samenwerkingsverband makkelijker te duiden en spreken alle betrokken in dit opzicht dezelfde ‘taal’. Hetzelfde geldt voor financiële en bestuurlijke risico’s; door in verantwoordingsdocumenten duidelijk aan te geven met welke financiële en bestuurlijke risico’s rekening wordt gehouden, maakt een college inzichtelijk dat dergelijke risico’s op de radar staan en is het voor raadsleden makkelijker om deze risico’s op waarde te schatten. Voor de gemeente Duiven lijkt het in dat kader vooral zaak om zaak om informatie over enkele financiële risico’s een duidelijker plek te geven in verantwoordingsdocumenten en een werkwijze op te stellen waarin algemene uitgangspunten voor deelname aan een samenwerkingsverband zijn vastgelegd. Overwegingen waarvan de raad zich, bijvoorbeeld in het geval van de MGR SDCG, wel degelijk bewust is, worden op die manier verankerd. Het opstellen van een kadernota, hoewel niet het enige middel, kan hierbij helpen.
Ook zou kunnen worden overwogen om – naar het voorbeeld van Westervoort – te werken met toezichtarrangementen; op die manier worden belangrijke risico’s automatisch inzichtelijk gemaakt. 2. Faciliteer (regionaal) overleg over zienswijzen en stem het gebruik van sturingsmogelijkheden beter af
Zienswijzen zijn een belangrijke manier waarop gemeenteraden invloed kunnen uitoefenen op samenwerkingsverbanden. Door bij het indienen van zienswijzen samen op te trekken, is de kans groter dat de gemeenteraden van (met name) kleinere gemeenten het beleid ten aanzien van een samenwerkingsverband kunnen bijsturen. Een goede afstemming binnen de eigen gemeente is daarvoor echter ook van belang. Door als raad op tijd het gesprek te voeren over het
18
gemeentelijke belang en het college indien nodig per motie te dwingen om dit belang uit te dragen, wordt voorkomen dat raad en college ten opzichte van een samenwerkingsverband tegenover elkaar komen te staan. De noodzaak tot onderlinge afstemming strekt zich ook uit naar de inzet van sturingsmiddelen. Om als gemeente goed te kunnen sturen op samenwerkingsverbanden, is het van belang om voldoende tijd te maken voor het ontwikkelen van een gemeentelijke strategie en duidelijk voor ogen te hebben wanneer bepaalde sturingsmiddelen het beste kunnen worden ingezet. Voor de gemeente Duiven lijkt het in dit kader vooral zaak om te verkennen of de huidige regionale afstemming ten aanzien van samenwerkingsverbanden moet worden verbreed. Door ook contact te zoeken met gemeenten buiten De Liemers, kan de impact van zienswijzen wellicht nog verder worden vergroot. Verder strekt het tot aanbeveling om ervoor te zorgen dat verslagen van auditcommissievergaderingen ook met de rest van de raad worden gedeeld, zodat de raad als geheel er zijn voordeel mee kan doen. Tot slot zou de raad kunnen overwegen om een of meer raadsrapporteurs aan te stellen. Deze raadsrapporteurs vergemakkelijken het controleren van samenwerkingsverbanden, doordat het werk wordt verdeeld. 3.
Verbeter de informatievoorziening over beleidsinhoudelijke thema’s en zorg voor een goede terugkoppeling over moties en amendementen
Goede controle van en sturing op samenwerkingsverbanden begint bij de juiste informatie. Hoewel financiële informatie belangrijk is, vraagt een adequate informatievoorziening ook om inzicht in meer beleidsmatige resultaten. Door duidelijk te maken in hoeverre samenwerkingsverbanden maatschappelijke effecten realiseren, kunnen raadsleden deelname aan samenwerkingsverbanden op meer dan financiële resultaten beoordelen en – indien de informatie daar aanleiding toe geeft – tijdig bijsturen. Het volledig ontbreken van dergelijke informatie in verantwoordingsdocumenten van de MGR SDCG is in dat opzicht een goed voorbeeld van hoe het níet moet. Een adequate informatievoorziening vraagt ook dat het resultaat van moties en amendementen aan de raad wordt teruggekoppeld. Aangezien het indienen van moties een van de weinige manieren is waarop een gemeenteraad ten aanzien van samenwerkingsverbanden kan sturen, is het van belang dat duidelijk is wat er precies met moties gebeurt. Voor de gemeente Duiven lijkt het in dit kader vooral zaak om het college of de samenwerkingsverbanden te verzoeken naast financiële informatie ook meer beleidsmatige informatie in verantwoordingsdocumenten op te nemen. Door verstrekte informatie bovendien te laten voorzien van enige context, is deze voor raadsleden makkelijker te lezen en te interpreteren.
Om ervoor te zorgen dat het resultaat van moties en amendementen vaker wordt teruggekoppeld, zou de raad kunnen overwegen om de opvolging op te nemen in het dictum of middels een toezegging vast te leggen.
Bijlage 1: Bronnen
19
Gesprekspartners Naam
Functie
Datum
De heer C. Koning De heer H. Nijland Mevrouw B. Nooijen
Raadsleden gemeente Duiven
22 maart 2021
Bronnen In de lopende tekst van de Nota van bevindingen wordt steeds verwezen naar de geraadpleegde bronnen door middel van voetnoten. Voor de correcte bronvermelding verwijzen wij u naar deze voetnoten.
20
Bijlage 2: Overzicht verbonden partijen gemeente Duiven
Naam verbonden partij
Gemeenschappelijk Orgaan Arnhem Nijmegen City Region
Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden
Streekarchivariaat de Liemers en Doesburg
Rechtsvorm
Doel/openbaar belang verbonden partij
GR
Intergemeentelijke samenwerking. De GR is de democratische legitimering van de samenwerking en profilering.
GR
Optimale waarborging van de kwaliteit van het leven, in casu de veiligheid en de gezondheid, van de inwoners van het verzorgingsgebied.
GR
Archiefbeheer
Jaarlijkse financiële bijdrage in euro’s
Financiële en bestuurlijke risico’s
Taken en bevoegdheden
Bestuurlijke vertegenwoordiging
Bepaling over beëindigen deelname
Geen risico’s bekend
Externe middelen werven, regionale agenda opstellen en uitvoeren, faciliteren van overleg, kennisdeling en ontmoeting in de regio (geen besluitvorming).
Lid AB
Niet bekend
€ 1.580.000,- (op basis van inwoneraantal)
Nagenoeg geen financiële risico's
Wettelijk aangewezen hulpverleningsorganisatie op het terrein van brandweer, volksgezondheid, rampen en publieke gezondheidszorg (GGD en 0-4 jarigen).
2 leden AB
Niet mogelijk
€ 55.753,-
Eventuele tekorten worden verhaald op de deelnemende gemeenten. De financiële omvang van de regeling is echter relatief
Archiefbeheer van de gemeenten Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar (inclusief de archieven van de voormalige gemeenten Angerlo en Rijnwaarden).
Lid AB
Niet bekend
€ 47.763,- (op basis van inwoneraantal)
klein en het risico wordt op nihil geschat. Presikhaaf Bedrijven (in liquidatie)
Euregio Rijn-Waal
Omgevingsdienst Regio Arnhem
Bedrijfsvoerings-organisatie Doelgroepenvervoer Regio Arnhem Nijmegen
Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Regio Centraal Gelderland (incl. voormalige bijdrage SW Presikhaaf Bedrijven)
GR
In liquidatie
In liquidatie
In liquidatie
In liquidatie
In liquidatie
In liquidatie
GR
Grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van economie en maatschappij te verbeteren en te intensiveren.
€ 6.700,- (op basis van inwoneraantal)
Geen risico's
Er zijn geen taken en bevoegdheden overgedragen.
3 leden AB
Niet bekend
Lid AB
Beëindiging deelname is nagenoeg niet mogelijk vanwege de overgedragen taken welke niet op lokaal niveau (meer) kunnen worden uitgevoerd.
Lid AB
Niet eerder dan vier jaar na inwerkingtreding. Gevolgen in het kader van een sociaal plan. Er zal een uittredingsplan moeten worden gemaakt. Er zullen directe kosten voor rekening komen van de uittreder.
Lid AB
Door middel van vaststellingsovereenkomst tussen gemeente en dagelijks bestuur van de GR. Dit heeft financiële gevolgen en er geldt wederkerigheid.
GR
GR
GR
Bewaken en verbeteren van de fysieke leefomgeving.
In de vervoersorganisatie sturen en beheersen de gemeenten samen de uitvoering en ondersteunende processen voor dit aanvullend openbaar vervoer.
Samenwerking in modules op het terrein van Zorg, Onderwijs en Participatie.
€ 310.339,- (op basis van outputfinanciering)
De overgang naar outputfinanciering 2020 is een risico.
€ 787.139,-
Het risico voor de gemeenten is van financiële aard als de beoogde efficiency-voordelen niet worden behaald of als meerdere gemeenten uit deze regio vervoersstromen gaan onttrekken aan deze regeling.
€ 2.252.700,- (afname per module)
Werkprogramma Milieu en onderdelen van Bouw zijn overgedragen.
Er zijn geen taken en bevoegdheden overgedragen.
Het uitvoeren van de basistaken, het uitvoeren van de taken uit de samenwerkingsmodules. Deelnemers sluiten per samenwerkingsmodule een dienstverleningsovereenkomst af met het samenwerkingsverband. n.v.t.
22
Deelnemers dragen geen bevoegdheden over, met uitzondering van het feit dat deelnemers ieder afzonderlijk mandaten, volmachten en machtigingen verlenen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de taken.
Gemeenschappelijke regeling 1Stroom
Samenwerking De Liemers
Gemeenschappelijke Regeling Huisvesting Voortgezet Onderwijs in de Liemers
GR
Uitvoering geven aan gemeentelijke taken voor de gemeenten Duiven en Westervoort.
GR
Werkzaamheden op het gebied van de Participatiewet voor de inwoners. Doel is de kwetsbaarheid van de afzonderlijke gemeenten te verminderen.
GR
Het opstellen van een visie en plannen voor onderwijshuisvesting. Wettelijke zorgplicht huisvesting leerlingen en personeel van het (speciaal) basis- en voortgezet onderwijs.
€ 16.632.000,- (63% van het totaalbedrag)
n.v.t.
De belangrijkste taken zijn beleidsontwikkeling en -voorbereiding, uitvoering van vastgesteld beleid en toezicht op aan derden uitbesteed werk.
Het AB bestaat uit de voltallige colleges van B&W van de gemeenten.
Bevoegdheden concentreren zich op het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, het verrichten van feitelijke handelingen en het verrichten van bedrijfsvoeringstaken.
Het DB bestaat uit vier leden, twee van elke gemeente, te weten één wethouder en de burgemeester.
€ 2.958.406,- (op basis van verdeelsleutel)
n.v.t.
Uitvoering van de sociale dienst en taken in het kader van de Participatiewet
€ 814.706,00
Investeringen in onderwijsgebouwen worden in gezamenlijkheid gedaan. De toerekening naar gemeenten is gebaseerd op de te huisvesten leerlingen. Deze kan dus omgekeerd evenredig stijgen met de daling van het aantal leerlingen. Het risico wordt afgezwakt door in de toerekening door te rekenen met een prognose tot een termijn van 40 jaar en gebruik makend van een vereveningsreserve. Indien voormalige gebouwen als dekking worden gebruikt voor vervangende nieuwbouw of uitbreiding is het verkrijgen van de gewenste opbrengst marktafhankelijk en daarmee een risico.