B2b. bijlage - Eindrapport Doorbreek de Patronen

Doorbreek de Patronen Onderzoek naar generatiearmoede in 1

December 2023 zaaknummer 4011624

Arnhem

Bestuurlijke nota

Bestuurlijke boodschap 1. Inleiding 1.1 Inleiding

4

1.2 Dankzegging

5

1.3 Context

6

2. Onderzoeksverantwoording 2.1 Aanleiding

7

2.2 Vooronderzoek

7

2.3 Focus

7

2.4 Vraagstelling

9

2.5 Onderzochte tijdsperiode

10

2.6 Onderzoeksmodel

10

2.7 Normenkader

11

2.8 Aanpak

11

3

Conclusies en aanbevelingen

3.1 Samenvattend beeld van bevindingen

13

3.2 Conclusies

14

3.3 Aanbevelingen

16

4. Reactie college van B&W 5. Nawoord rekenkamer Bijlage 1:

Experts

Bijlage 2:

Nota van Bevindingen

1

2

Bestuurlijke boodschap Wat is er nú nodig, om ervoor te zorgen dat de toekomstige kinderen van de kinderen die nu in armoede leven meer bestaanszekerheid genieten? Doorbreek de patronen!

Het goede nieuws De gemeente Arnhem zet veel in op de aanpak van armoede. De ambities zijn hoog en de inzet en betrokkenheid is groot. De Arnhemse inzet bevat grotendeels alle werkzame aanpakken en bestanddelen die door gezinnen, experts en professionals zijn benoemd. Waar de gemeente de betreffende inwoners daadwerkelijk bereikt, ondersteunt zij hen in hun bestaanszekerheid. De gemeente biedt op vele vlakken voorzieningen of het nu om de Gelrepas, inkomenstoeslagen, opvoedondersteuning, hulp bij schulden, talentontwikkeling, begeleiding naar (vrijwilligers)werk of het wijkteam gaat. Er is dus veel mogelijk en ook veel van de werkzame aanpakken zoals genoemd door de gesproken gezinnen, de geraadpleegde professionals van de gemeente en partners en de (ervarings-)deskundige experts zijn in de Arnhemse aanpak aanwezig. Desondanks blijkt deze hulp niet altijd gevonden te worden en/of het effect te hebben dat generatiearmoede doorbroken wordt. Maar het slechte nieuws is: generatiearmoede lijkt blijvend… Uit het onderzoek blijkt dat juist de gezinnen waar sprake is van generatiearmoede de aanpak het minst effectief is. Terwijl dat nu juist nodig is om ervoor te zorgen dat de toekomstige kinderen van de kinderen die nu in armoede leven meer bestaanszekerheid genieten. Armoede is een veelkoppig monster.

En het sociaal stelsel van Nederland, dat juist die armoede zou moeten voorkomen, begint daar ook op te lijken. De aanpak van armoede is voor een belangrijk deel Rijksbeleid. Maar armoede betreft niet alleen economisch kapitaal, en niet alleen werk is de oplossing. De aanwezigheid van sociaal kapitaal, cultureel kapitaal en persoonlijk/pedagogisch kapitaal is net zo belangrijk voor meer bestaanszekerheid en /of een duurzame doorbraak naar meer bestaanszekerheid. Juist daar kan de gemeente meerwaarde en toegevoegde waarde hebben op het rijksbeleid. Uit dit onderzoek, maar ook andere onderzoeken, blijkt dat generatiearmoede vraagt om het doorbreken van patronen zowel bij de gezinnen als bij de hulp die aan de gezinnen geboden wordt. De aanpak van de gemeente Arnhem voor deze gezinnen waar sprake is van generatiearmoede is minder effectief dan voor andere gezinnen in armoede. Het is lastig om patronen te doorbreken als je niet kan inbeelden hoe je hoopt dat je toekomst eruit ziet. Aan alle gesproken gezinnen is gevraagd welke verwachtingen zij voor de toekomst hebben, bijvoorbeeld over een jaar. Voor veel ouders was het onmogelijk om een jaar vooruit te kijken, een paar dagen of weken ging meestal net. Een trieste constatering daarbij was dat meerdere gezinnen aangaven dat deze vraag hen nooit gesteld was. Het leven bij de dag zorgt er niet voor dat patronen worden doorbroken.

Voor alle mensen die de gezinnen helpen is dat ook lastig. Wat wil het gezin en aan welk toekomstbeeld (al is dat in hele kleine stapjes) gaat gewerkt worden? Kortom, het vraagt om kennis van de situatie waarin de gezinnen zich bevinden, aansluiten bij wat voor hen 3

werkt en uitgaan van vertrouwen. Dat betekent dat de patronen in de aanpak van armoede ook moeten worden doorbroken. Een armoedeaanpak voor deze gezinnen is niet een kwestie van het beschikbaar hebben en optellen van maatregelen en aanpakken. Maar wel: Werk vanuit de mensen. Zorg voor echte aandacht en vertrouwen en daardoor nog meer effect en bereik, ook bij degenen die nog niet in beeld zijn. Gebruik daarvoor je wijkteams, met inzet van buddy’s, rolmodellen. Dan komt men ook naar jou toe ...al is het natuurlijk een kwestie van lange adem. En stel ze die vraag: wat helpt jou echt? Baseer daar je beleid op en vervolgens daarop realistische doelstellingen. Niet andersom…doorbreek dat oude patroon! Zo help je ook de inwoners die het betreft hun patronen te doorbreken. En zo hun kinderen het voorbeeld te geven hoe en dát zij op eigen benen kunnen staan. Rolmodellen en voorbeelden daarvan zijn er. Maak er gebruik van. Doorbreek die patronen! Geef het voorbeeld. De wil is er, daar vertrouwen wij op.

4

1. Inleiding 1.1

Inleiding

Voor u ligt de bestuurlijke nota van het onderzoek van de Rekenkamer Arnhem naar het bestaanszekerheidsbeleid van Arnhem, meer specifiek: naar het Arnhemse beleid met betrekking tot het doorbreken van generatie-armoede. Wat op het moment dat de Rekenkamer startte met de oriëntatie op dit onderwerp (eind 2021) nog ‘armoedebeleid’ heette, is ondertussen (oktober 2023) in de breedte bestempeld als ‘bestaanszekerheid’. Op zich een logische verbale kanteling van ‘wat je niet wil’ naar ‘wat je wél wil’. Op het moment van schrijven van dit bestuurlijk rapport is de term ‘bestaanszekerheid’ echter zo gemeengoed geworden, in den lande en in de landelijke politiek, dat het woord misschien wel bijna uitgehold is geraakt. In ieder geval is het een zeer breed en complex terrein, wat specificering en definiëring vergt. Voor de onderzoekbaarheid van het onderwerp is ook focus nodig. De Rekenkamer heeft daarom in het onderzoek de focus gelegd op de kinderen. Hoe zorgt Arnhem ervoor dat de kinderen niet meer in armoede leven? Hoe kunnen we ervoor zorgen dat de toekomstige kinderen van de kinderen die nu in armoede leven meer bestaanszekerheid genieten.

Oftewel: hoe doorbreek je generatiearmoede? Deze bestuurlijke nota bevat de hoofdlijnen van de bevindingen, de conclusies en de aanbevelingen van het onderzoek van de Rekenkamer Arnhem naar bestaanszekerheid, in het bijzonder het doorbreken van generatiearmoede. De basis hiervoor ligt in de nota van bevindingen, het feitelijke en door de ambtelijke organisatie gevalideerde onderzoeksrapport. De Nota van Bevindingen is als bijlage bij deze bestuurlijke nota gevoegd. De vraagstelling van het onderzoek is gebaseerd op de bevindingen in het vooronderzoek dat de Rekenkamer in 2022 heeft afgerond. De uitkomsten van dit vooronderzoek treft u in de bijlagen van de Nota van Bevindingen aan.

1.2 Dankzegging De Rekenkamer Arnhem dankt alle betrokkenen voor hun medewerking aan dit rapport. In de allereerste plaats alle gezinnen in Arnhem die we in 2022 en 2023 hebben mogen en kunnen interviewen. Zij hebben ons met hun openhartige antwoorden een inkijk in de problematiek en de succesfactoren gegeven. De Rekenkamer is met name de Voedselbank en Stichting Leergeld zeer erkentelijk voor hun inzet om ons in contact te brengen met de betreffende gezinnen. Ten tweede zijn we de (ervarings-)experts zeer erkentelijk voor hun inbreng tijdens de expertsessie. Maar ook alle andere betrokkenen die hebben bijgedragen aan dit onderzoek en die de onderzoekers hebben mogen spreken (de ambtelijke contactperso(o)n(en), de ambtenaren, ook van de teams leefomgeving en de sociale wijkteams, en de diverse netwerkpartners en betrokken hulpverleners en informele zorgers) zeggen wij veel dank voor hun openheid, eerlijkheid en de bereidheid om informatie uit- en op te zoeken en aan te leveren.

5

1.3 Context Gelijk aan dit rekenkameronderzoek liepen, naast politieke ontwikkelingen op dit onderwerp in den lande, meerdere onderzoekstrajecten van de gemeente Arnhem op het gebied van armoede en bestaanszekerheid. Denk onder andere aan het onderzoek naar de effectiviteit en het bereik van inkomensvoorzieningen, de evaluatie van de Gelrepas en de literatuurstudie naar armoede. De uitkomsten van deze onderzoeken en daaruit voortvloeiende beleidsmaatregelen zijn meegenomen in dit rekenkameronderzoek en in de context van de vraagstelling van dit onderzoek geplaatst. Ook heeft de gemeenteraad in het kader van de Duisenberg methode programma 6 “Participatie en armoedebeleid” doorgelicht. De aanbevelingen die daaruit voor de gemeenteraad volgden, waren:

1. 2.

3. 4.

Vraag het college om duiding van de beleidsindicatoren, trends en samenhang: is het gemeentelijke beleid doeltreffend of spelen andere factoren een rol? Vraag het college naar de normen: absolute norm of richtinggevende via de trends. Daarbij opgemerkt dat niet alles is te kwantificeren, maar geef dat dan aan en ga het gesprek aan hoe dan te evalueren. Selecteer een aantal (politiek) relevante doelen en vraag het college daar met name verder op in te zetten op de doorontwikkeling van de jaarstukken en bestuursrapportages. Ga het gesprek aan met het college over het verdeelvraagstuk van middelen over uitvoeringsmaatregelen. Hoe kun je met elkaar komen tot een doelmatige verdeling? Maak voor de raad helder hoe de verdeling is en hoe dat tot stand is gekomen.

Dit rapport IS een waardevolle aanvulling hierop. Wat is doeltreffend als we het hebben over het doorbreken van generatiearmoede? Wat zijn relevante doelstellingen? Daar gaat dit rapport nadrukkelijk over. Tot slot: in de afgelopen jaren heeft de Rekenkamer onderzoeken opgeleverd over beleidsterreinen die tegen het terrein van het armoedebeleid aanschuren: het daklozenbeleid, jeugdbeleid, schuldhulpverlening en ondermijning. En als je verdere doordenkt schuurt zelfs duurzaamheid (NeMia) tegen dit onderwerp aan. Ook die onderzoeken laten eenzelfde beeld zien: De systeemwereld, daar doet Arnhem veel aan, is zelfs koploper op veel terreinen. Toch helpt dat maar ten dele. Het gaat namelijk niet om dat veelkoppige monster van alle regelingen, maar het gaat om mensen. Voor daklozenopvang zijn regels, waardoor het lijkt dat niemand tegen zijn wil op straat slaapt. Systematisch klopt dat. Maar de praktijk is anders. Schuldhulpverlening helpt soms, maar vaak ook kwamen we mensen tegen die al 10 of meer jaren tegen het systeem aanhingen, waarvan de schulden soms verveelvoudigden en waar de situatie helemaal niet zo erg was geworden als in het begin naar de mens gekeken was en een hulpverlener naast de schuldenaar was gaan staan en met hem of haar had uitgezocht wat nou echt hielp (en als hulpverlener de bevoegdheid had om buiten de regels om te gaan!).

En zo zouden we talloze voorbeelden kunnen citeren uit die eerdere onderzoeken: uiteindelijk is wat echt helpt: de mens voorop, de regels achteraan

6

2. Onderzoeksverantwoording 2.1 Aanleiding Het aandeel Arnhemse inwoners dat leeft van een laag inkomen ligt al jaren hoger dan het landelijke gemiddelde. Datzelfde geldt voor het aandeel Arnhemse kinderen. Arnhem staat bijvoorbeeld in de top 10 van gemeenten waarin het aandeel huishoudens met een laag inkomen het hoogst is. Ook de armste postcode van Nederland ligt in Arnhem. Mensen die langere tijd moeten rondkomen van een laag inkomen lopen het risico op armoede. Geringe financiële middelen gaan vaak samen met ongunstige levensomstandigheden en werken sociale uitsluiting in de hand. En ook andersom lijkt te gelden: een minder sterk sociaal kapitaal kan belemmerend werken voor kansen in het onderwijs en de arbeidsmarkt en leiden tot een lager inkomen en/of instabieler inkomen. Ook een minder goede gezondheid gaat vaak samen met een achtergestelde financiële positie en een achtergestelde financiële positie kan leiden tot gezondheidsproblemen. Het armoedevraagstuk is dus geen eenvoudig verhaal, maar een vraagstuk dat vaak betrekking heeft op meerdere leefdomeinen van mensen. In de navolgende hoofdstukken wordt dit nader toegelicht. 2.2 Vooronderzoek De Arnhemse situatie heeft de Rekenkamer Arnhem doen besluiten om het onderwerp armoedebeleid op te nemen in het onderzoeksprogramma 2022. Vanwege de complexiteit van het onderwerp, is de Rekenkamer gestart met een vooronderzoek.

Het vooronderzoek was een voorbereiding om te komen tot een relevante focus/vraagstelling/afbakening voor het hoofdonderzoek naar het armoedebeleid van de gemeente Arnhem. De opbrengsten van het vooronderzoek zijn opgenomen in bijlage 4. Daarin zijn ook de presentaties aan de raad over de bevindingen (4 juli 2022) en de inrichting van het hoofdonderzoek (10 oktober) opgenomen.

2.3 Focus De alomvattendheid van de problematiek bij mensen en de integraliteit van de aanpak van de gemeente Arnhem noopt de Rekenkamer Arnhem tot het aanbrengen van een focus in het hoofdonderzoek. We kunnen immers niet alles onderzoeken. Bovendien verkiest de Rekenkamer voor een diepgaander onderzoek op een deelaspect van het armoedevraagstuk boven een algemener onderzoek naar het gehele aanpak van armoede, vanuit de ambitie om te komen tot concrete aanbevelingen. De Rekenkamer Arnhem legt in het onderzoek de focus op generatiearmoede. De motivatie van de Rekenkamer Arnhem is om met het onderzoek bij te dragen aan het verkrijgen van zicht op wat er nú nodig is om ervoor te zorgen dat de toekomstige kinderen van de kinderen die nu in armoede leven meer bestaanszekerheid genieten. Aanvullende redenen die ten grondslag liggen aan deze keuze zijn: ▪

Het doorbreken van (generatie)armoede is een doelstelling van zowel het Rijk als de gemeente Arnhem. Landelijk is bijvoorbeeld de ‘Aanpak geldzorgen, armoede en schulden’ ingezet die als doel heeft om te komen tot

7

‘een halvering van het aantal kinderen dat opgroeit in armoede in 2025, en een halvering van armoede en problematische schulden in het algemeen in 2030.’ En zoals eerder aangegeven zet de gemeente Arnhem ook in op het doorbreken van generatiearmoede. ▪

Verschillende raadsfracties hebben in de sessies, die de Rekenkamer tijdens het vooronderzoek heeft georganiseerd, de voorkeur aangegeven voor een onderzoek met kinderarmoede en/of generatiearmoede als focus.

Wat is generatiearmoede? We sluiten in ons onderzoek aan bij de definitie van generatiearmoede van Verwey Jonker. Het Verwey Jonker instituut heeft in opdracht van de gemeente Arnhem een verkennend onderzoek uitgevoerd naar een duurzame aanpak van kinderarmoede. In dat onderzoek maakt Verwey Jonker onderscheid in drie verschillende soorten kinderarmoede, waaronder generatiearmoede: 1. “Generatiearmoede: hier is sprake van als in één familie bij meerdere opeenvolgende generaties sprake is van uitsluiting op financieel of sociaal gebied. 2. Migratiearmoede: waarbij het gaat om mensen met een migratieachtergrond die in armoede leven en 3. Situationele armoede: een vorm van armoede die ontstaat als gevolg van een specifieke (levens)gebeurtenis.” Omwille van de onderzoekbaarheid brengen we ook binnen het onderwerp generatiearmoede verdere focus aan in het onderzoek: ▪

Het kind (de kinderen) in een gezin staan centraal. Natuurlijk is het zo dat een kind in armoede leeft in een gezin onder andere vanwege de financiële situatie van de ouder(s) of verzorger(s). Het is immers niet het kind dat een laag inkomen heeft maar de ouder(s) hebben een laag inkomen. Zo bekeken is de werking van het armoedebeleid op de ouder(s) van het kind relevant. Maar daarmee wordt het onderzoek ook te uitgebreid. We gaan in het onderzoek dus uit van het gegeven dat er kinderen opgroeien in gezinnen die leven van een laag inkomen. En we richten het onderzoek op de vraag, gegeven die situatie, wat de werking is van de aanpak van de gemeente om kinderen zo min mogelijk gevolgen te laten ondervinden daarvan. Met gevolgen bedoelen we financiële en sociale uitsluiting (conform de definitie van Verwey Jonker). In het onderzoek nemen de interventies mee die (mede) gericht zijn op ouder(s) specifiek om generatiearmoede te doorbreken.

8

▪

De aanpak van de gemeente om generatiearmoede te doorbreken omvat zowel concrete (inkomens)regelingen om te voorkomen dat kinderen nu te maken krijgen met financiële en sociale uitsluiting als ook een meerjarige integrale aanpak om generatiearmoede te doorbreken. Bij dat laatste gaat het ook om de inzet van de gemeente op beleidsterreinen als onderwijs, sport, cultuur, zorg, veiligheid etc. In het onderzoek komen deze domeinen aan de orde komen, maar wel uitsluitend in relatie tot generatiearmoede. Met het onderzoek richten wij ons dus niet op de kwaliteit van de uitvoering van de Jeugdwet of dat van Werk en Inkomen etc., maar gaan we na of de betrokken organisaties in staat zijn hun bijdrage te leveren aan de versterking van de positie van kinderen en gezinnen die in armoede leven.

2.4 Vraagstelling De centrale vraag van het onderzoek luidt: Helpt de gemeente de inwoners die ze moet en wil helpen richting (meer) bestaanszekerheid? 1

De centrale onderzoeksvraag is gezien de focus uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Bereikt de gemeente de kinderen en hun opvoeder(s) die ze moet en wil bereiken met de aanpak/het instrumentarium? a. Hoeveel kinderen leven er in Arnhem in armoede? Wat zijn de kenmerken van de huishoudens waarin zij opgroeien? b. Welk beleid en welke voorzieningen heeft de gemeente om deze kinderen en hun opvoeder(s) te helpen? c. Welke ketenpartners zijn hierbij betrokken? d. Welke middelen heeft de gemeente ter beschikking voor deze kinderen en hun opvoeder(s) en waar heeft de gemeente de middelen aan besteed? e. Worden deze kinderen en hun opvoeder(s) met deze voorzieningen bereikt? 2. Wat werkt wel en niet qua aanpak/instrumentarium voor kinderen en hun opvoeder(s) en waarom? a. Draagt het bij aan het verkleinen van uitsluiting van kinderen op financieel en/of sociaal gebied? b. Is het aannemelijk dat hiermee generatiearmoede wordt doorbroken? c. Hoe kan de aanpak van generatiearmoede in Arnhem eventueel worden versterkt?

1 Korte toelichting: Nederland kende ooit een armoedewet. Heden ten dage kent Nederland een sociaal stelsel

op basis van Artikel 20 van de Grondwet. Dat stelsel is groot en complex. Het schrijft o.a. voor wat de gemeente moet doen. Daarnaast heeft elke gemeente ruimte, binnen de landelijke kaders, om zelf voor haar inwoners instrumenten, regelingen en interventies toe te voegen, om te doen wat ze voor haar inwoners wil doen.

9

2.5 Onderzochte tijdsperiode Startpunt van het onderzoek is 2016. In 2015 kwam de Participatiewet in plaats van de Wet Werk en Bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en van een groot deel van de Wajong. Bij de beschrijving van ambities en aanpak ligt de nadruk op het meest recente beleidskader De Weg uit armoede: werken aan een perspectief (2020). Bij het in beeld brengen van de geldstromen (inkomsten en uitgaven, incluis rijksmiddelen) hanteren we 2018 als startpunt.

2.6 Onderzoeksmodel Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is een onderzoeksmodel opgesteld. Dat beoogt de samenhang tussen de bevindingen in beeld te brengen. Het onderzoeksmodel bevat drie onderdelen: 1. De leefwereld: hoe ziet generatiearmoede er uit in Arnhem? Om hoeveel Arnhemse gezinnen met thuiswonende minderjarige kinderen gaat het en wat kenmerkt hen? Maar ook welke ervaringen met en verklaringen voor hun situatie hebben zij zelf? 2. Het systeem: wat is het beleid van de gemeente Arnhem en welke instrumenten en middelen zet de gemeente in om generatiearmoede tegen te gaan? 3. Wat weten we van wat werkt in de aanpak van generatiearmoede? Door door deze drie onderdelen tegen elkaar af te zetten kunnen de deelvragen 1 (bereikt de gemeente de kinderen en ouders?) en 2 (wat werkt wel en niet) worden beantwoord. Daarmee kan ook de centrale vraag worden beantwoord. In onderstaande figuur zijn de drie onderdelen schematisch weergegeven:

Helpt de gemeente de inwoners die het moet en wil helpen richting (meer) bestaanszekerheid?

‘Leefwereld’ Kenmerken en omvang Arnhemmers in generatiearmoede Ervaringen, verklaringen en oorzaken

1 Bereikt de gemeente de Arnhemmers?

‘Systeemwereld’

2 Wat werkt wel en niet?

Beleid, instrumenten en middelen generatiearmoede die gemeente Arnhem inzet

Wat weten we van en vermoeden wat werkt?

Perspectieven: - Kennishouders / onderzoek - Arnhemmers in generatiearmoede - Gemeente, maatschappelijke partners en uitvoerders

10

2.7 Normenkader Het perspectief van de leefwereld (de gezinnen die langdurig moeten rondkomen van een laag inkomen) staat centraal in dit onderzoek. Zoals in de inleiding beschreven is sluiten we in dit onderzoek aan bij de stellingname dat beleid moet worden gevormd op basis van de leefwereld van de mensen over wie het beleid gaat om effectief te kunnen zijn. Het normenkader is daarom opgesteld vanuit de leefwereld van de gezinnen in een situatie van generatiearmoede. Dat betekent dat normen zijn afgeleid van kenmerken van deze Arnhemse gezinnen, wat de gezinnen, ervaringsdeskundigen, professionals en experts (onderzoek) als oplossingen en effectieve aanpakken noemen en of de Arnhemmer aanpak van armoede hierop inspeelt. Norm effectiviteit: De verschillende aanpakken en interventies van de gemeente Arnhem gericht op (generatie)armoede sluiten aan bij de door gezinnen, professionals en experts genoemde werkzame bestanddelen en oplossingen. Om deze norm te kunnen toetsen, is allereerst een analyse gemaakt van wat werkt vanuit het perspectief van gezinnen (de geraadpleegde gezinnen in dit onderzoek), de professionals (Arnhemse professionals van de netwerkpartners en de gemeente die aanpakken toepassen) en de experts (onderzoekers die gepubliceerd hebben over effectieve aanpakken van armoede).

De werkzame bestanddelen en oplossingen zijn geen absolute normen, maar het resultaat van triangulatie van verschillende bronnen. Dit is geconfronteerd met de Arnhemse aanpakken.

Norm bereik: Het lukt de gemeente Arnhem om de gezinnen waar sprake is van generatiearmoede te bereiken met hulp en oplossingen. Deze norm is getoetst door na te gaan wat het bereik van de voorzieningen en aanpakken is. Omdat er geen absolute gegevens beschikbaar zijn over de aantallen gezinnen waar sprake is van generatiearmoede, is nagegaan welke gegevens indicatief een beeld geven van de omvang van de groep. Dit is waar mogelijk afgezet tegen de gegevens die de gemeente Arnhem beschikbaar heeft over het bereik van de voorzieningen. 2.8 Aanpak In 2022 is het vooronderzoek uitgevoerd en afgerond. Het hoofdonderzoek is in 2023 uitgevoerd. Daarbij zijn (1) gesprekken gevoerd met 15 gezinnen 2 die van een laag inkomen rondkomen, (2) groepsgesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de gemeente Arnhem en (3) groepsgesprekken gevoerd met partners van de gemeente. Naast de gesprekken is onderzoek gedaan naar (1) gegevens over huishoudens in armoede, (2) een analyse landelijke onderzoeken naar kenmerken, risicofactoren en verklaringen van en voor generatiearmoede, (3) een analyse van werkzame aanpakken van generatie armoede, (4) een analyse van het gebruik van voorzieningen in Arnhem en (5) een analyse van de inzet van middelen in de Arnhemse aanpak van armoede. 2

15 gezinnen is niet wetenschappelijk statistisch representatief, maar wel voldoende beeldvormend. Overigens geven we hier wel de relativering af dat ook wij alleen met gezinnen hebben kunnen praten die al in beeld zijn.

11

Op basis hiervan is een nota van bevindingen geschreven en heeft ambtelijk wederhoor plaatsgevonden. Hierna heeft de Rekenkamer met een zestal onafhankelijke experts en ervaringsdeskundigen gereflecteerd op de uitkomsten van het onderzoek. Raadsleden konden hier als toehoorder bij aanwezig zijn. Op basis van de geverifieerde nota van bevindingen en de expertsessie zijn de conclusies en aanbevelingen geformuleerd.

12

3 3.1

Conclusies en aanbevelingen Samenvattend beeld van bevindingen

Helpt de gemeente de inwoners die ze moet en wil helpen richting (meer) bestaanszekerheid? Het antwoord hierop is dat daar waar de gemeente deze inwoners daadwerkelijk bereikt, dit de inwoners ondersteunt in hun bestaanszekerheid. De gemeente biedt op vele vlakken voorzieningen of het nu om de Gelrepas, inkomenstoeslagen, opvoedondersteuning, hulp bij schulden, talentontwikkeling, begeleiding naar (vrijwilligers)werk of het wijkteam gaat. Er is dus veel mogelijk en ook veel van de werkzame aanpakken zoals genoemd door de gesproken gezinnen, de geraadpleegde professionals van de gemeente en partners en de (ervarings)deskundige experts zijn in Arnhemmer aanpak aanwezig. Desondanks blijkt deze hulp niet altijd gevonden te worden en/of het effect te hebben dat generatiearmoede doorbroken wordt. Armoede is een veelkoppig monster. Het bereik van de gezinnen Alleen voor inkomensregelingen is het bereik van gezinnen in armoede kwantitatief te bepalen. Afhankelijk van de inkomensregeling en huishoudenssamenstelling wordt tussen de 39 en 82 procent van de Arnhemse gezinnen in armoede bereikt met deze regelingen. Uit het door de Rekenkamer uitgevoerde onderzoek onder 15 gezinnen blijkt dat alle gezinnen gebruik maken van een of meerdere van deze inkomensregelingen. Het heeft in meerdere gevallen lang(er) geduurd voordat er gebruik van werd gemaakt. De verklaringen hiervoor zijn divers.

Onbekendheid is een veel genoemde reden. Als sprake is van (gedeeltelijk) inkomen uit werk, dan kom je de ene keer wel en de andere keer niet in aanmerking voor hulp. De ingewikkeldheid van regelingen, bijvoorbeeld de landelijke toeslagen, maakt het voor gezinnen niet aantrekkelijk om er gebruik van de maken. Met name de angst om terug te moeten betalen, weerhoudt gezinnen dan om gebruik te maken van regelingen. De gezinnen hebben namelijk geen spaarpotje om terugbetalingen te kunnen doen. De Gelrepas wordt het meest genoemd als ondersteuning waar de gezinnen gebruik van maken. Gezinnen maken ook gebruik van andere voorzieningen door betaalde professionals, zoals hulp vanuit het Sociaal Wijkteam, opvoedondersteuning en ambulante ondersteuning. Het meest leunen de gezinnen op de hulp van familie en vrienden waar dat kan. Dit is vooral praktische steun zoals hulp bij het opvoeden (bijvoorbeeld oppassen), kleding kopen, bij vrienden en familie eten en uitjes voor kinderen. Voor een aantal van deze zaken wordt ook de Gelrepas ingezet. Hulp door professionals die verder is genoemd is de begeleiding naar werk en vrijwilligerswerk. Effect op de bestaanszekerheid Het aantal gezinnen dat langdurig van een inkomen tot 120 procent van het sociaal minimum moet rondkomen is in de periode 2016-2021 met 100 huishoudens afgenomen.

Het verbeteren van de bestaanszekerheid is voor veel gezinnen in de praktijk een lange termijnperspectief. Een kleine minderheid van de gesproken gezinnen verwacht of ervaart op dit moment een verbetering van hun bestaanszekerheid op korte termijn. De andere gezinnen hebben of nog hoop op verbetering van hun situatie of berusten erin dat 13

hun situatie niet meer zal verbeteren of ervaren machteloosheid om hun situatie te verbeteren. De gezinnen waar een (sterk) vermoeden was van generatiearmoede zijn oververtegenwoordigd in de groep gezinnen die berustend zijn of machteloosheid ervaren. 3.2 Conclusies De conclusies en aanbevelingen zijn gericht op die onderdelen waar de aanpak van armoede bij gezinnen in Arnhem verbeterd kan worden. Dat doet niets af aan de grote betrokkenheid en inzet vanuit de gemeente en de partners. Conclusie 1: Generatiearmoede vraagt om patronen die doorbroken moeten worden De aanpak van armoede is voor een belangrijk deel Rijksbeleid. De gemeente Arnhem zet veel in op de aanpak van armoede. De ambities zijn hoog en de inzet en betrokkenheid is groot. De Arnhemmer inzet bevat grotendeels alle werkzame aanpakken en bestanddelen die door gezinnen, experts en professionals zijn benoemd. Uit dit onderzoek, maar ook andere onderzoeken, blijkt dat generatiearmoede vraagt om het doorbreken van patronen zowel bij de gezinnen als bij de hulp die aan de gezinnen geboden wordt. De aanpak van de gemeente Arnhem voor deze gezinnen waar sprake is van generatiearmoede is minder effectief dan voor andere gezinnen in armoede. Het is lastig om patronen te doorbreken als je niet kan inbeelden hoe je hoopt dat je toekomst eruit ziet.

Aan alle gesproken gezinnen is gevraagd welke verwachtingen zij voor de toekomst hebben, bijvoorbeeld over een jaar. Voor veel ouders was het moeilijk om een jaar vooruit te kijken, een paar dagen of weken dat was nog makkelijk in te schatten. Een trieste constatering daarbij was dat meerdere gezinnen aangaven dat deze vraag hen nooit gesteld was. Het leven bij de dag zorgt er niet voor dat patronen worden doorbroken. Voor alle mensen die de gezinnen helpen is dat ook lastig. Wat wil het gezin en aan welk toekomstbeeld (al is dat in hele kleine stapjes) gaat gewerkt worden? Kortom, het vraagt om kennis van de situatie waarin de gezinnen zich bevinden, aansluiten bij wat voor hen werkt en uitgaan van vertrouwen. Dat betekent dat de patronen in de aanpak van armoede ook moeten worden doorbroken. Een armoedeaanpak voor deze gezinnen is niet een kwestie van het beschikbaar hebben en optellen van maatregelen en aanpakken. De navolgende conclusies illustreren dit. Conclusie 2: Hulp en voorzieningen bereiken de gezinnen vaak laat waardoor de situatie escaleert In meerdere gezinnen heeft het lang geduurd voordat gebruik werd gemaakt van voorzieningen die voor rust en het wegnemen van de grootste stress die armoede met zich meebrengt. Dat heeft te maken met (1) onbekendheid met voorzieningen.

Een voorbeeld daarvan is dat een gezin door een ongeluk van een van de ouders (werkzaam als ZZP-er) van de een op de andere dag een belangrijk deel van het inkomen ziet wegvallen. Daarna wordt bijna een jaar geleefd van de inkomsten uit de kinderbijslag en de inkomsten uit 8 uur werk (nulurencontract) per week van de andere ouder. Het gevolg is escalatie met schulden en baanverlies van de ouder die nog wel aan het werk was. Veel gesproken ouders geven (2) aan dat het veel tijd kost om in beeld te krijgen welke hulp mogelijk is en dat je vooral zelf daarin je weg moet vinden. Het vraagt, zoals een van de experts waarmee is gesproken over de bevindingen, teveel ‘instantiekapitaal’ waarmee je je weg bij de overheid en andere organisaties kunt vinden. Een derde (3) verklaring is het ‘kopschuw’ zijn om van voorzieningen gebruik te maken. Bijvoorbeeld 14

wint bij inkomensregelingen de angst om terug te moeten betalen het van het gebruik maken of zelfs aanvragen van dergelijke voorzieningen. Een vierde (4) verklaring is de grote hoeveelheid van regelingen en voorzieningen en de niet eenvoudige toegang tot hulp en voorzieningen. Zoals een van de gezinnen het treffend verwoordde: “ik ben de afgelopen jaren een expert geworden in wat er allemaal mogelijk is, maar vooral hoe ik er gebruik van kan maken en wanneer het wel goed voor me uitpakt”. Een bevinding die onderschreven wordt door de landelijke Commissie Sociaal Minimum in hun tweede rapport van 28 september 2023: “ Door de wens om inkomensondersteuning zo gericht mogelijk vorm te geven, is er in de afgelopen decennia een doolhof ontstaan van landelijke regelingen, lokale regelingen en private initiatieven. Veel burgers verdwalen daarin”. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente, mede naar aanleiding van eigen onderzoek, stappen heeft gezet of voornemens is om het bereik van de inkomensregelingen te vergroten. Bijvoorbeeld door voorzieningen toe te kennen op basis van bij de gemeente bekende kenmerken van huishoudens zonder dat Arnhemmers dat zelf hoeven aan te vragen. Een soortgelijke aanpak wordt gehanteerd bij de vroegsignalering van schulden.

Conclusie 3: Ondanks veel voorzieningen is het effect op fundamenteel verbeteren van de uitgangspositie van gezinnen bescheiden Een teleurstellende conclusie is dat generatiearmoede blijft voortbestaan. Meerdere ouders maken zich nu al zorgen over de toekomst van hun kinderen. Bijvoorbeeld door langdurige schooluitval en beginnende criminaliteit. Daarnaast ervaart een groot deel van de gezinnen ook opvoedingsstress, merendeels als gevolg van grote stressfactoren bij de ouders (gebrek aan regie op het leven, schulden en gezondheidsproblemen). Daar wordt in vrijwel alle gevallen gewaardeerde hulp bij geboden. Een groot deel van de ouders ervaart dat hun situatie op korte termijn niet substantieel zal verbeteren, waarbij ouders waar een (sterk) vermoeden is van generatiearmoede oververtegenwoordigd zijn. Daar waar de gezinnen een verbetering van de uitgangspositie ervaren of verwachten, komt dit vooral doordat de grootste stress is weggenomen. Bijvoorbeeld door de acceptatie dat volledig zelf in regie op je geldzaken zijn niet hoeft en met vrijwillige bewindvoering en leefgeld ook een goed leven te leiden is. Of doordat vrijwilligerswerk leidt tot een betaalde baan. Of dat mentale problemen een plekje hebben gekregen. De kern van de succesverhalen is dat gezinnen weer ‘mentale ruimte’ hebben om hun situatie te verbeteren nadat de situatie weer stabiel is gemaakt.

Vertrouwen van hulpverleners in de gezinnen en professionals die kunnen aansluiten bij de gezinnen zijn daarbij belangrijke voorwaarden voor een effectieve aanpak. De gemeente is nog niet lang geleden gestart met stress-sensitief werken in de eigen dienstverlening en hulp en ook bij partners als het wijkteam is dit relatief kort geleden geïntroduceerd. De gemeente en partners geven aan dat armoede bij uitstek vraagt om een aanpak die zich meer dan alleen op inkomen, ook en misschien vooral op andere zaken zoals rolmodellen en buddy’s, vaardigheden en ondersteuning in het gezin richt. Dat vraagt een samenwerking met verschillende partners en dat gaat niet als vanzelf. Het niet altijd vinden van deze samenwerking en het regie daarop leggen bij de gezinnen staat een meer effectieve aanpak in de weg. Conclusie 4: Onrealistische ambities leiden tot niet beoogde en niet functionele druk bij gezinnen Gezinnen willen graag voldoen aan de verwachtingen die ze zelf hebben, maar ook verwachtingen van anderen om hun eigen boontjes te doppen. De verwachting dat 15

iedereen zelf, met een beetje hulp, uit een situatie van armoede kan komen, leidt voor gezinnen tot een zogenaamde catch-22 situatie: sprake is van veel vaak chronische stress (schulden, mentale gezondheid, relatiebreuk, baanverlies, niet passende huisvesting) en tegelijkertijd is er de eigen en maatschappelijke verwachting is dat je er zelf uit moet komen en het zelf moet oplossen. Beide verhouden zich slecht tot elkaar. Een meermaals genoemd voorbeeld is dat bij een schuldenaanpak je verplicht bent om te solliciteren. Voor meerdere gezinnen is dat een onmogelijke combinatie: succesvol solliciteren is een ingewikkelde opgave als er nog veel zaken in het leven van de gezinnen niet op orde zijn. De weg uit (generatie)armoede is geen lineair proces, maar een proces van stabiliseren, vallen en weer opstaan en vooral vertrouwen bieden. De gemeentelijke ambitie dat de weg uit armoede vooral via werk moet plaatsvinden en bij kinderen (generatiearmoede) zich vooral moet richten op de kansen en ontwikkeling van de kinderen is voor veel gezinnen niet realistisch of te smal. Niet realistisch omdat uit landelijk onderzoek blijkt dat voor 40 procent van deze gezinnen de weg naar werk realistisch is, terwijl voor 60 procent aangepast werk het maximaal haalbare is. Bijvoorbeeld als gevolg van gezondheidsproblemen.

In het recent (28 september) verschenen tweede rapport van de landelijke Commissie Sociaal Minimum wordt dit nog eens bevestigd: “Daarbij speelt mee dat […] dit uitgaat van de veronderstelling dat iedereen kan werken en de veronderstelling dat iedereen op elk moment in staat is om verantwoordelijkheid te nemen. In de praktijk is dat lang niet altijd het geval. Denk daarbij aan mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt of mensen die kampen met schulden, een zwakke gezondheid of het ontbreken van een woning. In die gevallen zijn mensen meer gebaat bij een persoonsgerichte aanpak en/of enige tijd om hun leven op orde te krijgen. Strengere voorwaarden en (de dreiging van) sancties kunnen dan zelfs averechts uitpakken, en leiden tot een verergering van de problemen. De Commissie is van mening dat het activeringsbeleid te weinig is gestoeld op een realistisch mensbeeld.” Het vooral richten op kansen voor en ontwikkeling van kinderen is niet realistisch volgens de gezinnen en (ervarings)deskundigen. Kinderen leven in een gezin met armoede en kunnen niet volledig losgekoppeld worden van die armoede met (talent)ontwikkeling, onderwijs, vaardigheden en een gezonde leefstijl. 3.3 Aanbevelingen De aanbevelingen die de Rekenkamer geeft, zijn zowel aan raad als college gericht.

Kortom: raad en college, ga samen aan de slag! De aanbevelingen hangen onderling samen en zijn erop gericht om patronen die verklarend zijn voor generatiearmoede te doorbreken. Begin bij de mens en richt daar beleid en de uitvoering c.q. hulp op in. Aanbeveling: Werk vanuit vertrouwen (cultuur) Zorg voor een echt mens dat echt Arnhemmers helpt! Oprechte professionals, maar ook buddy’s en rolmodellen, die in deze gezinnen geloven en ze vertrouwen bieden, zijn cruciaal voor een effectieve aanpak. Dit volgt uit de al lang bekende constatering dat het aanwezig zijn van een klik tussen degene die hulp biedt en degene die hulp vraagt voor het verreweg het grootste deel bepaalt of de hulp succesvol is. De kern daarin is vertrouwen. Het je steeds moeten kwalificeren voor hulp, het zoals een van de ouders het aangaf “ik moet eerst klein worden gemaakt voordat ik hulp krijg” en het gevoel te hebben dat je niet vertrouwd wordt, zorgt voor veel terughoudendheid om de hulp te 16

vragen. Het is van belang dat gezinnen zich kunnen identificeren met degenen die hulp bieden, daarom zijn rolmodellen en lotgenoten genoemd door gezinnen. Dit blijkt dit ook uit andere onderzoeken. Daar waar het vertrouwen gevoeld wordt bij de gezinnen, ontstaat ook de rust. Dus het gaat niet alleen om stress sensitief werken, maar ook om werken vanuit vertrouwen. Strengere regels en (de dreiging van) sancties kunnen sommige mensen aanmoedigen om harder te zoeken naar een baan of zich te houden aan voorwaarden voor hulp. Maar negatieve prikkels veroorzaken vaak ook stress en onzekerheid over het inkomen, en zijn daardoor niet altijd verstandig. Wees dus scherp op wat de onbedoelde effecten van sancties en strenge regels zijn: ze zijn onnodig stressverhogend en zorgen dat mensen geen gebruik maken van hulp en ondersteuning. Raad: Laat je als raad informeren over de mate waarin de Arnhemse gezinnen het vertrouwen voelen van de mensen die hen helpen. Vertrouwen is immers een belangrijke voorspeller voor de effectiviteit van wat de gemeente samen met partners inzet. Vraag aan het college om niet alleen naar de financiële effecten (voor de gemeente) van ingezette sancties, maar ook om de effecten op het vergroten van de bestaanszekerheid (van de mensen).

College: Investeer, net als bij stress sensitief werken, bij alle betrokken professionals (gemeente en partners) in werken vanuit vertrouwen. Werk met rolmodellen, laat ervaringsdeskundigen vertellen wat werkt en niet werkt. Maak vervolgens inzichtelijk of Arnhemse gezinnen dat vertrouwen ervaren en maak inzichtelijk of vertrouwen inderdaad leidt tot een effectievere aanpak. Aanbeveling: Stel realistische doelen (beleid) De beleidsambities van Arnhem op het vlak van (generatie)armoede zijn hoog. Het is echter makkelijker om de ambitie te formuleren dan om deze te realiseren. Wees ervan bewust dat bepaalde uitvoeringsstrategieën en aanpakken, bijvoorbeeld werk is de weg uit armoede, niet voor alle Arnhemmers die het betreft daadwerkelijk gaat leiden tot minder (generatie)armoede. Het verwachtingspatroon bij de gemeente, maar vooral ook de gezinnen is te groot en kan ook leiden tot teleurstelling en het niet kunnen voldoen aan verwachtingen. Grote en snelle stappen richting meer bestaanszekerheid zijn niet waarschijnlijk. Streef niet altijd naar sociale stijging (positie- en inkomensverbetering), maar richt de aanpak ook op sociale stabilisatie (rondkomen, mee kunnen blijven doen, voorkomen verdere verslechtering van de situatie) en voorwaarden voor een menswaardig bestaan.

Het is al een hele prestatie als de chronische stress waarmee gezinnen in (generatie)armoede te maken hebben, wordt verminderd en weggenomen. Raad: Maak in de beleidsdoelen een onderscheid tussen ambities op het vlak van sociale stijging (positieverbetering) en ambities op het vlak van sociale stabilisatie (minimale ondergrens van mee kunnen blijven doen). Sociale stabilisatie is gericht op een bestaan met voldoende en voorspelbaar inkomen, een woning, toegang tot onderwijs en zorg en een buffer voor onverwachte uitgaven. College: Werk uit voor welke groepen sociale stijging realistisch is. Ga in alle gevallen uit van sociale stabilisatie in de aanpak van generatiearmoede. Dat is voor het ene gezin de voorwaarde voor sociale stijging en voor andere gezinnen is vermoedelijk langdurige ondersteuning nodig die ervoor zorgt dat armoede minder snel wordt overgedragen aan 17

de kinderen. Kies voor een realistische activeringsaanpak, ga er niet op voorhand van uit dat de weg uit armoede altijd of uiteindelijk via werk verloopt. Aanbeveling: Make and keep it simple, organiseer laagdrempeligheid van hulp (uitvoering) De gemeente Arnhem beschikt over veel verschillende regelingen, voorzieningen en werkzame aanpakken en interventies. Het is voor Arnhemmers hard werken om de weg in al deze aanpakken en hulp te vinden. Kom tot een sterke vereenvoudiging van gemeentelijke en door partners van de gemeente uitgevoerde inkomensregelingen (ook een aanbeveling van de landelijke Commissie Bestaansminimum aan de Rijksoverheid). Vereenvoudiging betekent vermindering van het aantal regelingen, maar ook vereenvoudiging van de toegang tot die regelingen. Ingewikkelde formulieren en aanvraagprocessen, vragen veel van Arnhemmers maar vragen ook veel procestijd vanuit de gemeente en partners. Als er een vraag ligt, los die dan niet op met een aanvraagformulier of een verwijzing, maar kijk direct wat mogelijk is en regel het. Een andere manier om de toegankelijkheid en vooral het gebruik van allerlei regelingen te vergroten is het vergroten van de onvoorwaardelijkheid van de hulp. Angst voor terugbetaling bij inkomensregelingen en soms onwerkbare voorwaarden maken Arnhemmers kopschuw om gebruik te maken van de hulp die er is.

Ga uit van de natuurlijke route die gezinnen kiezen als ze hulp vragen. Kijkend naar waar de gezinnen het meest een beroep op doen (als er geen sprake is van schaamte of vraagverlegenheid) om hun weg te vinden, dan zijn dat de familie, vrienden en lotgenoten. Dat vraagt van de gemeente en partners om zich te organiseren op de plekken waar de gezinnen zijn en komen. De wijkteams worden door veel gezinnen gewaardeerd in het wegwijs worden in de hulp, maar je moet er wel eerst komen. De lotgenoten of rolmodellen op school, in buurthuizen en supermarkten, sportverenigingen, de kerk of moskee zijn de natuurlijke en vertrouwde ‘geitenpaadjes’ naar hulp. Het vraagt dat de hulp die er is onderdeel is van de leefwereld van de gezinnen. Dit hangt samen met het werken vanuit vertrouwen. Hulp die komt uit de directe omgeving is eerder vertrouwd en is vaak ook onvoorwaardelijk. Raad: Vraag het college om te komen tot een vereenvoudiging van inkomensregelingen. Uitgangspunten daarbij zijn: minder ingewikkelde voorwaarden, wegnemen risico’s van terugbetaling en minder regelingen. College: Organiseer de toegang tot hulp in de leefwereld van de gezinnen. Vereenvoudiging van voorzieningen en regelingen is daar een voorwaarde voor. De huidige rugzak vol voorzieningen en mogelijkheden in de schijnwerper zetten, leidt vermoedelijk vooral tot een informatieoverload.

Zet in op die kanalen die voor gezinnen het meest natuurlijk zijn en organiseer daar alle hulp van de gemeente en partners omheen. Dat vraagt om netwerksamenwerking en een permanente toets op werkwijzen door ervaringsdeskundige Arnhemmers.

18

19

BIJLAGE 1 Wij zijn de volgende (ervarings)experts zeer erkentelijk voor hun inbreng, openhartigheid en betrokkenheid op 20 september j.l.: Milio van der Kamp Milio van de Kamp is socioloog en werkzaam als universitair docent aan de UvA. In 2022 werd hij verkozen tot FMG Docent van het Jaar. Opgegroeid in armoede geeft hij een unieke, persoonlijke blik op maatschappelijke ongelijkheid. Eerdere stukken over kansenongelijkheid en armoede zijn onder andere verschenen in de Volkskrant en Het Parool. Stella de Swart Stella de Swart is zelfstandig ondernemer en werkt nu als armoede- en schuldenexpert. Na een jarenlange strijd is het Stella uiteindelijk gelukt om uit de wirwar van bureaucratische regels te ontsnappen. Vanuit de bijstand is zij in 2021 gestart met haar eigen onderneming. Nu inspireert en motiveert zij velen. Ze heeft daarom het boek ‘Armoede krijg je gratis’ geschreven. Sanne Visser Sanne Visser is onderzoekscoördinator ‘Tijd voor Toekomst’ en docent aan de Hanzehogeschool Groningen. Zij was tevens postdoctoraal onderzoeker ‘intergenerationele armoede in de veenkoloniën’ aan de Rijksuniversiteit Groningen. Dit betreft een meerjaarsonderzoek naar meergeneratiearmoede, gebaseerd op drie pijlers: 1. Inzicht in aantal huishoudens in intergenerationele armoede en de kenmerken daarvan 2. De levensverhalen, mechanismes en strategieën van deze gezinnen 3.

De prangende vraag: wat werkt voor deze gezinnen? Hieruit is onder andere de “Alliantie van kracht” ontstaan: In het Drents-Groningse veenkoloniale gebied leven een kleine 14.000 gezinnen in armoede, vaak generatie op generatie. Hoe komen deze gezinnen uit de vicieuze cirkel van overerfbare armoede? Het netwerk Alliantie van Kracht gaat samen met de bewoners van de regio deze uitdaging aan. Het netwerk bestaat uit organisaties in de sectoren Wonen, Welzijn en Zorg, gemeenten en kennisinstellingen. Anna Custers Anna Custers is sinds april 2022 lector Armoede Interventies. Anna is econoom en werkte de afgelopen jaren voor de Wereldbank in onder andere Washington D.C. en Afghanistan. Daar hield ze zich bezig met het verbeteren van belastingsystemen, en deed ze onderzoek naar belastingmoraal en het vertrouwen van burgers in hun overheid. Ze promoveerde aan de Universiteit van Oxford op een onderzoek over schuldenproblematiek in achterstandswijken in Londen. Daarvoor werkte Anna bij het Jameel Poverty Action Lab in Parijs en India, waar ze zich specialiseerde in randomized controlled trials. Ze heeft een Msc in Development Studies van de London School of Economics en studeerde International Economics aan de Universiteit van Maastricht.

20

Anna’s werk richt zich op het beter begrijpen van armoede en schuldenproblematiek in allerlei verschijningsvormen. Radboud Engbersen Radboud Engbersen is expert sociaal domein bij Movisie. Bewijsvoering ten aanzien van de effectiviteit van interventies, de veranderingen in de sociale infrastructuur (sociale basis) en vooral de wisselwerking tussen formele organisaties en informele netwerken en verbanden van burgers hebben in het bijzonder zijn aandacht.

Jonah Falke Jonah Falke schreef het boekenimprint van Vrij Nederland: ‘Van armoede: reportages over het leven in de schaduw van de welvaart’. Hij is vaste columnist van o.a. de Gelderlander.

21

GEMEENTE

Arnhem Aan de voorzitter van de Rekenkamer

^^5

Datum

: 14 november 2023

Zaaknummer

:3985990

Contactpersoon

: Helga van de Weerd

Telefoonnummer

:06-31114847

Onderwerp: Bestuurlijke reactie op het rekenkameronderzoek 'Doorbreek de patronen’

Geachte heer Teeuw, De Rekenkamer Arnhem heeft het college van burgemeester en wethouders uitgenodigd om een reactie te geven op de bestuurlijke nota ‘Doorbreek de patronen’ van oktober 2023. In deze nota heeft de Rekenkamer conclusies en aanbevelingen geformuleerd op basis van haar onderzoek naar effectief beleid op gebied van bestaanszekerheid en het doorbreken van generatiearmoede. Hierbij geven wij onze reactie. Algemene reactie Wij bedanken de Rekenkamer voor het onderzoek naar bestaanszekerheid en generatiearmoede. Met u vinden wij dit een ontzettend belangrijk onderwerp, en onderzoek en aanbevelingen om beleid en uitvoering beter te maken worden door ons van harte verwelkomd. Wij zien die aanbevelingen en de bevindingen uit het rapport als een stevige steun in de rug bij de beweging die we reeds aan het maken zijn. Wij willen sociale wetgeving vanuit vertrouwen uitvoeren, de mens centraal zetten en belemmeringen die ongelijkheid in de hand helpen doorbreken. Uw rapport leidt tot veel herkenning en we delen uw analyse. We onderzochten dit jaar zelf ook onze lokale inkomensregelingen naar het effect, bereik en toegankelijkheid. De raad is over dit onderzoek en de vervolgstappen door ons op 16 mei 2023 geïnformeerd.

De Rekenkamer doet drie aanbevelingen, te weten: • Werk vanuit vertrouwen (cultuur) • Stel realistische doelen (beleid) • 'Maak en hou het simpel’, organiseer laagdrempeligheid van hulp (uitvoering). Hieronder vindt u onze reactie op deze aanbevelingen.

Stadskantoor-Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9200 • 6800 HA Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina

14 november 2023 3985990 2

Onze reactie op de aanbevelingen Uw eerste aanbeveling is om meer te werken vanuit vertrouwen. Bij het verbeteren van de toegankelijkheid en effectiviteit van onze inkomensregelingen is dit voor ons het uitgangspunt: minder controle, minder bewijslast en meer uitgaan van vertrouwen. Ook de (veelal) ambtshalve verstrekking van de Energietoeslag 2023 en de manier waarop we omgaan met de gedupeerden van het kinderopvangtoeslagschandaal zijn hiervan voorbeelden. Inwoners zijn vooral op zoek naar een zeker bestaan en we moeten hen daarin niet in de weg staan maar juist naast hen staan en de mens in zijn totaliteit als mens benaderen (in plaats van als klant, of als aanvrager van voorziening x of y). Daarvoor is het van belang dat wij beter begrijpen hoe onze systemen en regels worden ervaren. We betrekken daarvoor ook steeds meer ervaringsdeskundigen en onderzoeken komend jaar - onder andere in overleg met onze Adviesraad W&l - hoe we de inzet van ervaringsdeskundigen ook kunnen verbreden. De tweede aanbeveling, die luidt ‘stel realistische doelen’, onderschrijven wij eveneens. Daarvoor is wat ons betreft ook een goed beeld nodig van de mensen om wie het gaat en die we met ons beleid willen ondersteunen. Zo leert het Cluster Werk & Inkomen onze inwoners eerst goed kennen (in beeld brengen in hoeverre mensen mee kunnen doen, op welke manier en welke plek het beste bij ze past).

Vervolgens wordt bepaald of de situatie stabiel moet worden gemaakt of dat bijvoorbeeld ontwikkeling naar activering of betaald werk mogelijk is. Betaald werk is uiteindelijk de meest betekenisvolle stap om uit armoede te komen en te blijven (mits werken voldoende loont - iets dat in Nederland op dit moment nog niet het geval is in veel gevallen). We zijn daarnaast van mening dat ook ‘waardig kunnen meedoen’ een belangrijke rol speelt, alleen al in het zelfbeeld en het beeld van de kinderen over hun ouders en situatie, en dat stimuleren wij. De laatste aanbeveling om hulp laagdrempelig te organiseren past helemaal bij de ingezette vereenvoudiging van onze lokale inkomensregelingen en het ruimte geven voor meer contact met de inwoner in het aanvraagproces. Meer menselijk contact binnen het maatwerk dus. Ook past het bij de manier waarop mensen bijvoorbeeld via Goed Geregeld Arnhem terecht kunnen met vragen over geld(zorgen) in hun eigen buurt-simpelweg door bijvoorbeeld een buurthuis binnen te lopen. Daarnaast werken we aan een (kinder-)armoedepact met partners in de stad die dicht bij inwoners staan die met armoede leven en hen soms beter en sneller kunnen helpen dan wij. We willen ons aanbod (nog beter) op elkaar laten aansluiten en zorgen dat er nog meer een gezamenlijke aanpak ontstaat.

Met het Nationaal Programma Arnhem-Oost gaan we meerjarig investeren in preventie en zorgen we dat jongeren kansrijker opgroeien. Samenwerkende Rekenkamers, waaronder die van Arnhem, gaan langdurig onderzoek doen naar de resultaten en effecten van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid. Vanuit onze Arnhem Oost Aanpak gaan we dit uiteraard heel goed volgen; dit sluit goed aan op dit onderzoek naar generatiearmoede en de lange adem die nodig is om patronen echt te doorbreken.

Stadskantoor-Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9200 • 6800 HA Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina

14 november 2023 3985990 3

Het Nationaal Programma Arnhem-Oost gaat mensen helpen om hun financiële situatie te verbeteren en meer toekomstperspectief te krijgen. Het gaat om het duurzaam doorbreken van diep ingesleten patronen. We doen dit ondermeer met de vernieuwde gebiedsgerichte schuldenaanpak in Immerloo. We richten ons daarbij op de gezinnen met multiproblematiek en zorgen voor snelle schuldenrust door schulden te betalen ofte laten kwijtschelden. Daarna begeleiden we deze inwoners via de doorbraakmethode om stappen te zetten in het oplossen van hun problemen. Daarnaast streven we naar een rijkere schooldag voor kinderen (van 8 tot 17 uur) met bijvoorbeeld extra taal- en rekenlessen en schoolmaaltijden. Daarmee ontzorgen we de ouders en dat is goed voor het kind en het hele gezin. We zetten extra in op kinderen en jongvolwassen zodat zij in Arnhem veilig, gezond en kansrijk kunnen opgroeien en de kans dat ze net als hun ouders in armoede leven kleiner wordt. Door het versterken van de eigen kracht van jeugd, ouders/verzorgers en hun sociaal netwerk willen we problemen zo snel mogelijk signaleren en aanpakken. We doen dit door te investeren in de basis; bijvoorbeeld door ouders te ondersteunen bij de opvoeding, door samenwerking met het onderwijs om gelijke kansen te creëren én door jongeren die zelf geen sociaal netwerk hebben te helpen om op eigen benen te staan.

Het doel is om meer perspectief voor alle jeugd in Arnhem te realiseren. We versterken de netwerksamenwerking in onze wijken en verkennen de mogelijkheden van (her)inrichting van bestaande loketten. Dit doen we via drie experimenten waarover we de gemeenteraad recentelijk via een raadsbrief hebben geïnformeerd. Binnen deze experimenten zetten we in op één lokale toegang (waar ondermeer gebiedsteams W&l en sociale wijkteams samenwerken) en één aanspreekpunt voor inwoners in het sociaal domein. Daarnaast krijgen professionals meer tijd en ruimte voor inwoners die extra zorg nodig hebben. En ten slotte verbreden we de succesvolle doorbraakmethode en zetten we in op een experiment met collectieve interventies in plaats van individuele oplossingen per inwoner. Hoe nu verder We zien dat we voor een groot deel ook afhankelijk zijn van nieuwe regelgeving op Rijksniveau. We zullen daarom blijven pleiten voor verbetering van de landelijke regelgeving en voor meer ruimte voor gemeenten om de ondersteuning aan eigen inwoners zelf te verbeteren. Ondertussen doen we alles wat in onze macht ligt om het eigen systeem om te vormen zodat de mens, en de behoefte van en het vertrouwen in die mens centraal komen te staan.

Vooruitlopend op het vervolg dat uw Rekenkamer mogelijk voorstelt, wil het college ervoor pleiten om niet nieuw beleid voor te stellen, maar om ruimte te bieden om de ingeslagen weg voort te zetten zodat op termijn de resultaten en benodigde doorbraken ook daadwerkelijk zichtbaar worden. Inzage in die resultaten geeft het college dan ook graag.

Stadskantoor-Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9200 • 6800 HA Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

Datum Zaaknummer Pagina

: 14 november 2023 : 3985990 :4

Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Arnhem,

J.H. de Baas

A. Marcouch

Stadskantoor - Eusebiusbuitensingel 53 • Postbus 9200 • 6800 HA Arnhem Telefoon 0800-1809 • www.arnhem.nl

NAWOORD De Rekenkamer Arnhem dankt allereerst organisatie en bestuur van Arnhem voor de coöperatieve en constructieve wijze van samenwerken en communiceren en vooral de betrokkenheid op dit onderwerp voor, tijdens en na het onderzoek naar generatiearmoede. Het was een langdurig en uitgebreid onderzoek. Dat was nodig: het onderwerp is meerkoppig, complex en de mensen om wie het gaat zijn het waard. Maar het geeft ook een dubbel gevoel: het geld dat naar het onderzoek gaat, gaat niet naar de mensen om wie het gaat, de essentie. Toch heeft het nut, als het echt wordt opgepakt, als het leidt tot het echt helpen van echte mensen, door echte mensen. We hopen uit de grond van ons professionele en persoonlijk hart dat ons onderzoek daar inderdaad aan bijdraagt; dat u daar als raad met het college en de stad aan kan bijdragen. Wij zien op basis van dit onderzoek aanknopingspunten en vertrouwen daarop. De Rekenkamer ziet dat het dagelijks bestuur van Arnhem sterk betrokken en voortvarend bezig is met het onderwerp bestaanszekerheid. Gedurende de afgelopen twee jaren zijn parallel aan het rekenkameronderzoek de inzichten in de organisatie en bij het bestuur verder gevorderd, in dezelfde richtingen als wat het onderzoek uiteindelijk aangeeft: namelijk dat het gaat om het doorbreken van patronen.

Dat geeft het vertrouwen dat er echt stappen gemaakt kunnen gaan worden en patronen doorbroken worden voor en door de inwoners van Arnhem, en met name voor de toekomstige kinderen van de kinderen van Arnhem, die nu nog in armoede opgroeien. Dat betekent wel dat alle goede inzichten en voornemens hopelijk leiden tot daadwerkelijke verbeteringen. De punten die de Rekenkamer daarvoor expliciet bij u, de raad, wil aanstippen zijn: • Gaat het komen tot aanpassing van aanpak en doelen per groep, dus niet hetzelfde voor de hoopvollen, de overlevers en de berustenden? • Juist voor de groep ‘berustenden’ (waar generatiearmoede het meest voorkomt) zult u buiten de reguliere patronen en systemen beleid moeten maken en opereren. Gebruik daar ook ervaringsdeskundigen voor. • Denk aan dingen buiten de gebruikelijke processen en procedures: het inzetten van passende rolmodellen als buddy’s en mentoren. • Denk ook aan het feit dat het mensen betreft die zo veel wantrouwen ten opzichte van reguliere processen en systemen hebben dat het lang duurt voordat ze binnen die systemen kunnen opereren. • Ondersteun niet alleen de kinderen, maar met name de gezinnen die nu nog in (generatie)armoede leven. • Realistische doelen zijn vaak heel klein voor deze groep (de berustenden).

Begin daarmee en stel hen vooral niet te hoge doelen • Accepteer als raad dat kwalitatieve rapportages voor en over deze groep veel relevanter zijn dan de bekende SMART-doelen. Armoede kan iedereen overkomen en zal nooit helemaal verdwijnen, en het doorbreken van patronen is voor iedereen moeilijk, in leven en in systemen. Maar elk kind minder in armoede is er één. Je kan een kind wel uit de armoede halen, maar de armoede heel moeilijk uit het kind.

Onderzoek Generatiearmoede in Arnhem Nota van bevindingen

Datum: september 2023

Zaaknummer: 4011624 Zaaknummer: December 2023 Documentnummer:

Inhoudsopgave 1

Inleiding .............................................................................................................................. 1 1.1 Aanleiding ..................................................................................................................... 1 1.2 Focus ............................................................................................................................ 2 1.3 Vraagstelling .................................................................................................................. 3 1.4 Onderzoeksmodel ........................................................................................................... 4 1.5 Onderzoeksverantwoording .............................................................................................. 6 1.6 Normenkader ................................................................................................................. 5 1.7 Leeswijzer ..................................................................................................................... 8

2

Bevindingen ‘leefwereld’ ......................................................................................................... 9 2.1 Inleiding ........................................................................................................................ 9 2.2 Cijfers over kinderen in armoede in Arnhem ....................................................................... 9 2.3 Beelden uit het casusonderzoek ...................................................................................... 18