A7b. 201632882-Rapportage scenario-onderzoek afvalbeheer huishoudelijk afval IPR Normag dd. 14 juni 2023

Gemeente Duiven en Gemeente Westervoort Rapportage scenario-onderzoek afvalbeheer huishoudelijk afval

14 juni 2023

BEZOEKADRES: Waarderweg 33 kantoor b10, 2031 BN Haarlem

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort POSTADRES: postbus 2016, 2002 ca Haarlem 14 juni 2023

t 023 531 91 41, e info@iprnormag.nl, i www.iprnormag.nl

1/37

In opdracht van:

Gemeente Duiven, Gemeente Westervoort

Opsteller(s):

Drs. ing. P.M.J. de Bruin (Paul) B.J. Stolwijk MSc (Brenda) R.H.F. Oldenhof MSc (Ruben).

Projectnummer IPR Normag:

101391

Aantal pagina’s:

37

Status bespreekversie

Datum 3 april 2023

Bespreekversie bespreekversie bespreekversie Concept eindrapport

18 april 2023 8 mei 2023 6 juni 2023 14 juni 2023

Toegestuurd naar Anita de Graaf, Johan Sikes, Frank van Os (1Stroom). Besproken op 11 april 2023 Anita de Graaf (1Stroom) Anita de Graaf (1Stroom) Anita de Graaf (1Stroom) Anita de Graaf (1Stroom)

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

2/37

Inhoudsopgave Bestuurlijke oplegger

4

1

8

Achtergrond en vraagstelling

1.1 Achtergrond ........................................................................................................................ 8 1.2 Onderzoeksproces .............................................................................................................. 8 1.3 Leeswijzer ............................................................................................................................ 9 2

Regionale context en kader

10

2.1 Maatschappelijke context uitvoering afvalbeheer ....................................................... 10 2.2 Wat verlangen Duiven en Westervoort van een uitvoeringsorganisatie? ................ 11 2.3 Regionale kaart en hoofdopties ...................................................................................... 13 2.4 Aanvullend inzicht: restafvalprestaties en afvalstoffenheffing in regio ................... 14 3

Afweging verschillende modellen

16

3.1 Vergelijking van de scenario’s ........................................................................................ 16 3.2 Regiemodel ........................................................................................................................ 16 3.3 Eigen uitvoeringsorganisatie .......................................................................................... 18 3.4 Aansluiten bij een overheidsgedomineerde organisatie: Circulus of Rova .............. 22 3.5 Totaaloverzicht ................................................................................................................. 25 4

Beschouwing en vervolgproces

27

Bijlagen

29 Wensen en eisen afvalbeheerorganisatie ......................................................... 30 Vergelijking 3 hoofdmodellen ........................................................................... 35 Regiogemeenten in beeld ................................................................................... 37

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

3/37

BESTUURLIJKE OPLEGGER Achtergrond en doel van deze verkenning De gemeenten Duiven en Westervoort hebben een wettelijke zorgplicht voor de inzameling (en verwerking) van huishoudelijke afval- en grondstoffen. Daarbij streven zij naar een kostenefficiënte en duurzame uitvoering en stellen “van afval naar grondstof” tot doel. In de huidige situatie worden de inzamel- en verwerkingstaken uitbesteed aan meerdere (markt) partijen. Beide gemeenten zijn zogenaamde regiegemeenten. De ambtelijke organisatie 1Stroom voert regie over de verschillende contracten: inzamel-dienstverlening, containerbeheer, verwerking. Omdat de huidige (inzamel)contracten op korte termijn (eind 2024) aflopen, is er een natuurlijk moment om de ‘modelkeuze’ van uitbesteding te heroverwegen. Mede in het licht van huidige en te verwachten kwetsbaarheden en gewenste verbeteringen in het huidige regiemodel. De onderzochte modellen In dit onderzoek zijn drie ‘uitvoeringsmodellen’ onderzocht en met elkaar vergeleken: 1. Continueren aanbesteden aan de markt, al dan niet samen met andere gemeenten; 2. Eigen (verzelfstandigde) uitvoeringsorganisatie; 3. Aansluiten bij een bestaande overheidsgedomineerde organisatie zoals Rova of Circulus.

Om meer inzicht in deze modellen ter krijgen zijn gesprekken gevoerd met een aantal gemeenten in de regio (bestuurlijk en ambtelijk) en met de directies (en management) van Rova en Circulus. Beoordelingskader 1. Proactieve samenwerking beleidsdoelen

2. Leveringszekerheid en bedrijfsefficiëntie

3. Invloed en zeggenschap

Variant 1. Uitbesteden

O Opdrachtgeversrelatie. Het doorontwikkelen en optimaliseren van afval- en grondstoffenbeleid en het realiseren van de maatschappelijke doelen moet door de gemeenten zelf worden gerealiseerd.

Variant 2. Eigen organisatie

Variant 3. Aansluiten OGD

OO OOO Samenwerkingsrelatie. De Samenwerkingsrelatie met ervaren kennisfunctie van de organisatie en partij. de samenwerking tussen Deze partij (en de overige gemeenten moet opgebouwd deelnemende gemeenten dragen worden. bij aan het doorontwikkelen en Eenmaal opgebouwd draagt deze optimaliseren van afval- en bij aan het doorontwikkelen en grondstoffenbeleid en het optimaliseren van afval- en realiseren van de grondstoffenbeleid en het maatschappelijke doelen van de realiseren van de maatschappelijke gemeente. doelen van de gemeente.

OO OO Contractafspraken zoals met Contractafspraken passend bij marktpartijen, onduidelijkheid samenwerking, doorberekening over marktprijs nieuwe kostprijs, sectorbenchmarks voor aanbesteding. Daarna efficientietoets. vastgezette prijs O OOO Geen invloed en zeggenschap op Als mede-eigenaar invloed op de koers en profiel organisatie. eigen op te richten organisatie. Alleen contractrelatie Inclusief een opdrachtgeveropdrachtgever - opdrachtnemer. opdrachtnemerrelatie (met DVO).

OO Contractafspraken passend bij samenwerking, doorberekening kostprijs, sectorbenchmarks voor efficientietoets. OO Als mede-eigenaar invloed op de eigen op te richten organisatie. Inclusief een opdrachtgeveropdrachtnemerrelatie (met DVO).

O O OO Onvoldoende doorontwikkeling Deelnemingsrisico. Deelnemingsrisico. afvalbeheer in brede zin door Eigen organisatie op langetermijn Bestaand risicobeleid. huidige mogelijk te klein voor de diverse samenwerkingsconstructie. doelen Risico op slechts één inschrijver / beperkte marktwerking. 5. Transparantie en MVO standaarden OO OOO OOO MVO in aanbesteding Vergelijkbare standaarden zijn neer Vergelijkbare standaarden zijn meenemen, transparantie te leggen bij verbonden partij neer te leggen bij verbonden partij beperkt 6. Praktische uitvoerbaarheid OOO O OO Staande praktijk, goed uit te Uitdagend traject, dat langere tijd Verdiepingstraject en voeren gaat duren. Mogelijk moet tijdelijk implementatie kosten tijd en aflopen huidige contract) aandacht. 101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven &(bij Westervoort 4/37 oplossing voor inzameling Partijen hebben ervaring met 14 juni 2023 gevonden worden. toetreding. Zonder stevig commitment geen optie. Rekenkundige score (ongewogen 10 12 14 4. (langetermijn)risico’s

Vervolg-> Beoordelingskader 1. Proactieve samenwerking beleidsdoelen 6. Doorontwikkeling milieustraat/-straten

Variant 1. Uitbesteden

Variant 2. Eigen organisatie

Variant 3. Aansluiten OGD

O OO OOO OO OO OOO Opdrachtgeversrelatie. Het Samenwerkingsrelatie. De Samenwerkingsrelatie met ervaren Staande praktijk. De De gemeenten kunnen dit 'De gemeenten kunnen gebruik doorontwikkelen en kennisfunctie van de organisatie en partij. (door)ontwikkeling (en het gezamenlijk oppakken. Kennis en maken van de ervaringen van het optimaliseren van afval- en de samenwerking tussen Deze partij (en de overige beheer) kan door de gemeente expertise kan extern worden OGD bedrijf. Ook kan - indien grondstoffenbeleid en het gemeenten moet opgebouwd deelnemende gemeenten dragen zelf, of door andere gemeente ingekocht of zelf ontwikkeld. Dit gewenst - de financiering door het realiseren van de worden. bij aan het doorontwikkelen en worden opgepakt of uitbesteed heeft invloed op de snelheid van OGD bedrijf worden gerealiseerd. maatschappelijke doelen moet Eenmaal opgebouwd draagt deze optimaliseren van afval- en aan marktpartij(en). Dit kan niet doorontwikkelen (langzamer). De snelheid van doorontwikkelen door de gemeenten zelf worden bij aan het doorontwikkelen en grondstoffenbeleid en het 1 op 1 aan een zelf gekozen kan dus groot zijn. gerealiseerd. optimaliseren van afval- en realiseren van de partij worden overgedragen. grondstoffenbeleid en het maatschappelijke doelen van de 7. Praktische uitvoerbaarheid OOO O OO realiseren van de maatschappelijke gemeente.

Staande praktijk, goed uit te Uitdagend traject, dat langere tijd Verdiepingstraject en doelen van de gemeente. voeren. Op korte termijn te gaat duren. Mogelijk moet tijdelijk implementatie kosten tijd en 2. Leveringszekerheid en bedrijfsefficiëntie realiseren. OO OO contract) OO (bij aflopen huidige aandacht. Hou rekening met 6 tot Contractafspraken zoals met Contractafspraken passend bij Contractafspraken passend bij oplossing voor inzameling 12 maanden. marktpartijen, onduidelijkheid samenwerking, doorberekening samenwerking, gevonden worden. Partijen hebbendoorberekening ervaring met over marktprijs nieuwe kostprijs, sectorbenchmarks voor kostprijs, sectorbenchmarks voor Zonder stevig commitment geen toetreding. aanbesteding. Daarna efficientietoets. efficientietoets. optie. vastgezette prijs12 Rekenkundige score (ongewogen 14 17 3. Invloed en zeggenschap O OOO OO Geen invloed en zeggenschap op Als mede-eigenaar invloed op de Als mede-eigenaar invloed op de De modellen worden vergeleken oporganisatie. de kwaliteitscriteria dieorganisatie. voor beide gemeenten van belang koers en profiel eigen op te richten eigen op te richten organisatie. Alleen contractrelatie Inclusief een opdrachtgeverInclusief een opdrachtgeverzijn. Tijdens sessies met beide raden is toegelicht welke kwaliteitscriteria men van belang acht. opdrachtgever - opdrachtnemer. opdrachtnemerrelatie (met DVO).

opdrachtnemerrelatie (met DVO). 4. (langetermijn)risico’s O O multicriteria-analyse. OO Het overzicht toont de ‘scores’ op basis van een ongewogen

Onvoldoende doorontwikkeling

Deelnemingsrisico.

afvalbeheer in brede zin door organisatie op langetermijn Toelichting onderlinge vergelijking modellenEigen huidige mogelijk te klein voor de diverse

Deelnemingsrisico. Bestaand risicobeleid.

samenwerkingsconstructie doelen Hoe meer “0-en” per model, des te beter de score ten opzichte van de anderen. Op basis van de 5. Transparantie en MVO standaarden

OO

OOO

OOO

MVO in aanbesteding Vergelijkbare scores standaarden zijn neer Vergelijkbare standaarden zijn ongewogen multicriteria-analyse zijn de rekenkundige respectievelijk 12, 14 en 17.

meenemen, transparantie te leggen bij verbonden partij neer te leggen bij verbonden partij beperkt Ad 1. Het continueren van het regiemodel waarbij inzameldienstverlening wordt 6. Praktische uitvoerbaarheid OOO O OOuitbesteed is Staande praktijk, goed uit te Uitdagend traject, dat langere tijd Verdiepingstraject en een reële optie. De praktische uitvoerbaarheid is groot, omdat het continueren van de staande voeren gaat duren. Mogelijk moet tijdelijk implementatie kosten tijd en (bij aflopen huidige contract) aandacht. en de (markt)prijspraktijk betreft. Met dit model blijft de gemeente afhankelijk van het aanbod oplossing voor inzameling Partijen hebben ervaring met gevonden worden. toetreding. vorming van de externe inzamelpartijen. Ten opzichte van de andere modellen is de gemeente Zonder stevig commitment geen meer op zichzelf aangewezen om de ambities en doelen op het gebied Van Afval Naar Grondoptie. Rekenkundige score (ongewogen 10 12 14

stoffen te realiseren. Het is van belang dat de ambtelijke organisatie qua personele capaciteit gedegen wordt ingericht om de benodigde regierol adequaat te kunnen blijven vervullen. Ook wordt aangeraden – vanwege de beheersbaarheid - om in de aanbestedingsstrategie (weer en meer) langere termijn contracten te sluiten. In de huidige situatie is de administratieve belasting door de vele (korte) contracten fors. In de gesprekken met buurgemeenten is de wens en bereidheid verkend om gezamenlijk aanbestedingen voor inzameldienstverlening voor te bereiden en uit te voeren. Hiervoor is de animo beperkt. Er worden ook niet veel voordelen gezien. Op het gebied van be- en verwerking wordt wel samengewerkt met buurgemeenten en gemeenten in de regio. Ad 2. Het op- en inrichten van een eigen uitvoeringsorganisatie wordt ook als reële optie gezien, omdat er kansen zijn voor een eigen uitvoeringsorganisatie met voldoende schaalgrootte. Om efficiënt en effectief te kunnen functioneren moet worden gedacht aan een schaal van circa 100.000 huishoudens. Samenwerking met buurgemeenten is dan noodzakelijk. Uit de gespreksronde blijkt dat deze optie door buurgemeenten Lingewaard, Zevenaar en Montferland als kansrijk wordt gezien. Voor gemeenten Arnhem, Rheden en Overbetuwe is een verandering van de organisatiewijze op dit moment geen onderwerp van verkenning.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

5/37

Het op en inrichten van een overheidsgedomineerde verzelfstandigde afvalorganisatie is goed uitvoerbaar maar ingrijpend en vergt enige doorlooptijd. De nieuwe eigen organisatie zal zich bij aanvang nog moeten ontwikkelen tot een goed geoliede inzameldienst met de benodigde ondersteunende (kennis) functies. Hier schuilt enig risico voor de gemeenten in hun rol van aandeelhouder én opdrachtgever. Er zijn in Nederland echter genoeg voorbeelden van succesvolle oprichtingen in de afgelopen jaren, zodat die ervaringen kunnen worden meegenomen. Ad 3. Door aan te sluiten bij een bestaande overheid gedomineerde organisatie zoals Rova of Circulus kan de voorbereidingstijd worden verkort. Ook zijn de risico’s omtrent de kwaliteit en continuïteit bij een al functionerende organisatie kleiner. Beide organisaties hebben ervaring met nieuw toetredende gemeenten en kunnen dit proces goed ondersteunen. In beide organisaties worden deelnemende gemeenten ondersteund bij hun beleidsvoorbereiding en beleidsontwikkeling. Ook door het delen van kennis en ervaring met andere deelnemende gemeenten. Qua prijsstelling beschikken beide organisaties over een tarievenbeleid met als kern: voor gelijke diensten worden uniforme tarieven gerekend. En tarieven zijn gebaseerd op de kostprijs.

Beide organisaties hebben aangegeven dat toetreding door Duiven en Westervoort naar verwachting goed zal worden ontvangen. Een richtinggevend besluit model 1, model 2 of model 3? Op basis van de uitkomsten van deze verkenning kunnen de gemeenten een richtinggevende (model)keuze maken. Deze richtinggevende keuze wordt dan in de volgende fase nadere uitgewerkt, op basis waarvan een bestuurlijk besluit kan worden genomen. De vorm en inhoud van dit vervolgonderzoek is uiteraard afhankelijk van de richtinggevende modelkeuze. Kernvragen bij richtinggevend besluit De multicriteria-analyse van de drie modellen geeft al aan waar de verschillende varianten hoog op scoren. Het maken van een richtinggevend besluit gaat vooral om het ‘wegen’ van de criteria. Is ‘invloed’ het belangrijkste, de inhoudelijke samenwerkingsrelatie of juist de ‘praktische uitvoerbaarheid? Het verschil tussen variant 1 (de huidige situatie) en de overige twee is ook terug te leiden op twee kernvragen. •

Kernvraag: wil de gemeente ontzorgd worden op het gebied van beheertaken en beleidsadvies door met vele andere gemeente samen te werken in een samenwerkingsorganisatie (variant 2 of 3) of vermindert zij haar kwetsbaarheid door te investeren in de eigen ambtelijke organisatie (beheer en beleid) en waar nodig met inhuur van communicatie of adviesbureau’s?

•

Kernvraag: marktprijs of kostprijs? De logistieke kosten van een overheidsgedomineerde organisatie en een marktpartij zullen elkaar niet veel ontlopen. Een marktprijs is echter niet alleen gebaseerd op de eigen kosten, maar ook op de marktprijsvorming die afhangt van conjunctuur, (beperkte) marktwerking, strategische prijsstelling. Kiezen de gemeenten dus voor een model op basis van kostprijs of de ‘marktprijs’. Dit is een strategische keuze, de marktprijs in de toekomst is om bovengenoemde reden niet goed te ramen.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

6/37

Hoewel de gemeenten bij samenwerking ‘ontzorgd’ worden in de uitvoering beperkt de keuze tussen variant 1 of 2 en 3 de gemeente niet in de wensen voor dienstverlening, het te voeren beleid of doorontwikkeling van de milieustraat. Ter toelichting: In een samenwerkingsmodel (variant 2 en 3) brengen aansluitende gemeenten in principe alles in: inzameling, contractbeheer voor verwerking, exploitatie milieustraat1 en voorzien van beleidsadvies en ondersteuning van communicatie. De aangesloten gemeenten geven wel verregaande kaders en eisen mee en houden eindverantwoordelijkheid. Ter illustratie: medewerkers op de milieustraat zijn in dienst bij de vennootschap, de gemeente bepaalt het aantal milieustraten in de gemeente, het acceptatiebeleid et cetera. Mogelijk vervolg Besluiten de gemeenten om model 1 te continueren, dan is geen sprake van een (beleids)wijziging, en kan de voorbereiding van de nieuwe aanbestedingen ter hand worden genomen. Zoals gezegd is van belang dat de ambtelijke organisatie qua personele capaciteit gedegen wordt ingericht (en wellicht wordt aangepast) om de benodigde regierol adequaat te blijven vervullen.

Als de voorkeur wordt gegeven aan een gezamenlijke (eigen) overheidsgedomineerde organisatie met buurgemeenten (model 2), dan is de volgende stap om met deze gemeenten gezamenlijk de wens voor een vervolgproces vast te stellen, waarna een op- en inrichtingsplan kan worden voorbereid. Dit krijgt de vorm van een strategisch en operationeel bedrijfsplan waarin het besturingsmodel (en juridische structuur) en alle functies van de nieuwe organisatie worden uitgewerkt. Inclusief een meerjarenbegroting en beschrijving van het implementatietraject. Voor het op- en inrichten van een gezamenlijk organisatie moet rekening worden gehouden met een periode tot 2 jaar. Gelet op het aflopen van de huidige (inzamel)contracten zal dus behoefte zijn aan een tijdelijke oplossing voor het continueren van de inzameldienstverlening. Indien de voorkeur door de gemeenten aan model 3 wordt gegeven, dan kan na een richtinggevend besluit een vervolgonderzoek starten. Om te beginnen zal de partner van voorkeur moeten worden gekozen. Vervolgens kan de formele besluitvorming voor een toetreding worden voorbereid. Dit omvat onder andere een financieel traject (verwerven aandelen, dienstverlengingsovereenkomst), bestuurlijk traject (statuten, overeenkomst) en operationeel traject (te leveren diensten). -0-0-0-

1 In de praktijk is maatwerk mogelijk. Zo kan bijvoorbeeld gewenst zijn de goede samenwerking met de gemeente

Arnhem met het afval aanbiedstation te continueren. Dit zijn onderwerpen van gesprek in de voorbereiding van een eventueel deelname in Rova of Circulus.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

7/37

1 ACHTERGROND EN VRAAGSTELLING 1.1

Achtergrond Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval en zetten zich gezamenlijk in om de transitie naar een circulaire economie in Nederland verder te stimuleren. Ook de gemeenten Westervoort en Duiven staan voor de uitdaging om de prestaties op het gebied van huishoudelijk afvalbeheer en recycling van gescheiden ingezamelde grondstoffen te verbeteren. Beide gemeenten hebben daartoe in de afgelopen jaren duidelijke stappen gezet en beleidsmaatregelen getroffen waarmee inwoners worden ondersteund en verleid tot het meer beter scheiden van recyclebare grondstoffen, en daarmee ook reductie van het huishoudelijk restafval. Het uiteindelijke einddoel is een circulaire maatschappij waarin geen verspilling plaatsvindt. Deze verspillingloze maatschappij moet in 2050 bereikt zijn conform het Rijksprogramma Nederland Circulair 2050. Om dit doel te bereiken zal er nog veel moeten gebeuren. Om invulling te geven aan het afvalbeheer van huishoudens zijn er verschillende modellen in Nederland: zelf doen (eigen uitvoeringsorganisatie), samenwerken met andere gemeenten (in een verzelfstandigde overheidsorganisatie) en uitbesteden aan een of meer marktpartijen. De uitvoering van het afvalbeleid, zowel de inzameling als ook de verwerking van ingezamelde afval- en grondstoffen, besteden de gemeenten Duiven en Westervoort nu uit aan de markt.

Beide gemeenten zijn zogenaamde regiegemeenten. De ambtelijke organisatie 1Stroom voert regie over de verschillende contracten: inzameldienstverlening, containerbeheer, verwerking. De logistieke inzameling is een groot en zichtbaar onderdeel van de afvaldienstverlening. De gemeenten hebben beiden nog inzamelcontracten tot en met 31 december 20242. De verlengingsopties verschillen: •

Duiven: na de initiële looptijd 2 opties tot verlenging van elk 2 jaar.

•

Westervoort: alle verlengingsopties zijn inmiddels geëffectueerd.

Begin 2023 is dus een natuurlijk moment om de ‘modelkeuze’ van uitbesteding te heroverwegen. De gemeenten hebben een verkenning laten uitvoeren om meer inzicht te krijgen in de kansen en mogelijkheden van de verschillende wijzen waarop het huishoudelijk afvalbeheer georganiseerd kan worden.

1.2

Onderzoeksproces Oriëntatiefase Deze rapportage beschrijft de uitkomsten van dit onderzoek. De analyse ondersteunt de gemeenten bij het maken van in eerste instantie een strategische keuze. Nadat en indien een 2 Dit gaat om het grotere inzamelcontract voor restafval en gft.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

8/37

(richtinggevende) keuze is gemaakt volgt een detailuitwerking.

Dit onderzoek hoort bij de oriëntatiefase. De beschreven invalshoeken ondersteunen het proces voor een principebesluit: heeft het (huidige) regiemodel de voorkeur, het oprichten van een eigen uitvoeringsorganisatie samen met buurgemeenten, of juist toetreding tot een overheidsgedomineerd samenwerkingsverband. De hoofdopties die de gemeenten in dit onderzoek verkennen zijn: A. Voortzetting Regiemodel. Gemeente besteedt uit aan een marktpartij met winstoogmerk, die voert uit wat contractueel is vastgelegd. B. Eigen uitvoeringsorganisatie (samen met buurgemeenten) in de vorm van een op te richten overheidssamenwerking zonder winstoogmerk, nadere detaillering profiel samen met partners in te vullen. C. Aansluiten bij een overheidsgedomineerde organisatie, dit is een bestaande organisatie zonder winstoogmerk, het profiel en de samenwerkingsvoorwaarden liggen al grotendeels vast. De organisatie heeft al ervaring met een kennis en adviesrol. Binnen deze hoofdopties zijn wel variaties mogelijk. Dit wordt waar nodig toegelicht in deze rapportage. Gespreksronde Aanvullend op het bureauonderzoek en afstemming met de portefeuillehouders van Duiven en Westervoort en de ambtelijk functionarissen van 1Stroom zijn verschillende gesprekken gevoerd in de regio.

• Gemeenten Zevenaar en Montferland, hebben de uitvoering van de afvalinzameling ondergebracht in het samenwerkingsverband Reinigingsdienst de Liemers. • Gemeenten Arnhem, Rheden, Lingewaard en Overbetuwe, besteden momenteel de inzameling van huishoudelijk afval ook uit aan de markt. • Gesprek met directies van regionale overheidsvennootschappen Rova en Circulus. Bij diverse gesprekken met wethouders en directies van Rova en Circulus zijn de portefeuillehouders van Duiven en Westervoort aanwezig geweest.

1.3

Leeswijzer Deze rapportage is bewust beknopt gehouden gericht op de hoofdvraag: wat zijn de opties voor inzameldienstverlening van Duiven en Westervoort en hoe passen die opties bij de ambities en verwachtingen van de gemeente.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

9/37

2 REGIONALE CONTEXT EN KADER 2.1

Maatschappelijke context uitvoering afvalbeheer Bredere uitvoeringstaak afvalbeheer Gemeenten hebben vanuit hun wettelijke zorgplicht voor huishoudelijk afval en maatschappelijke ambitie om te verduurzamen een rol als afvalregisseur richting de circulaire economie. Gemeenten hebben daarbij een zekere beleidsvrijheid in de uitvoering maar zijn in veel gevallen ook volgend aan (op nationaal en Europees niveau) aangescherpte doelstellingen en wetten. Om de ambitieuze doelen van minder verspilling (restafval) en hoogwaardige recycling te bereiken zal de uitvoering steeds breder en complexer worden. Enkel een goed logistiek netwerk voor afvalstromen garanderen is niet voldoende. De gemeenten en/of de aan hen verbonden of gecontracteerde uitvoerders moeten daarom uitvoering kunnen geven aan de volgende zaken: Afval en grondstoffenbeheer: Nieuwe rol van gemeenten en inzamelaars A. Van nadruk logistieke dienstverlening naar verregaande gedragsverandering in de omgang met afvalstromen. Dit wordt extra prioriteit bij verdere aanscherping van de kwantiteit en kwaliteitsdoelen. B.

Integrale aanpak en duidelijke regie op grondstofstromen binnen de gemeente: beleid, eigen uitvoering, (innovatieve) communicatie (ook ICT), samenwerking met maatschappelijke partners, samenhang op systemen vanuit de producentenverantwoordelijkheid en handhaving/coachen.

C.

Door gemeente gewenste diversificatie (maatwerk) dienstverlening b.v.: extra grondstoffen gescheiden inzamelen (bv luiers), gebiedsgerichte inzamelvoorzieningen (b.v. GFE bij hoogbouw, afwijkende inzamelservice buitengebied). Dit kan zowel opschalen (extra grondstof) als afschalen (bij volgroeide retourlogistiek) betekenen.

D. Ingaan op dynamiek grondstoffenmarkten, grondstoffenmanagement, van microschaal en regionale afzet naar internationale markt (per stroom). E.

Verdere efficiëntie en modernisering inzameling: het legen van containers op vulgraad routeoptimalisatie op basis van ICT en databeheer.

F.

Publiek-privaat de ketens sluiten. Initiatieven als een Circulair Ambachtscentrum, regionale functie met verbinding MKB.

Gemeenten zoeken samenwerking om dit waar te maken Deze ontwikkelingen vragen veel van de gemeenten of partijen die namens hen afvalbeheer uitvoeren. Veel grotere gemeenten hebben voldoende schaal om de eigen gemeentelijke dienst te professionaliseren. Het is een uitdaging voor met name middelgrote en kleinere gemeenten om met een eigen dienst of een contractpartner voor afvallogistiek deze uitdagingen het hoofd te bieden. Vaak werken deze gemeenten samen: zowel om te leunen op een robuuste uitvoeringsorganisatie als ook om professioneel ondersteund en ontzorgd te worden met sectorkennis en grondstoffenmanagement. Eventuele (extra) overheadkosten kunnen door meer gemeenten worden gedragen. Per gemeente of regio verschilt de exacte taakverdeling tussen de gemeenten en samenwerkingsverbanden op deze domeinen (afval en grondstoffen). Duiven en Westervoort trekken al samen op in 1Stroom. 101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

10/37

Intensievere samenwerking met andere gemeenten, bijvoorbeeld in een overheidsvennootschap is een te onderzoeken optie, maar moet wel passen bij de wensen van de gemeenten Duiven en Westervoort. Dit staat centraal in het onderzoek.

2.2

Wat verlangen Duiven en Westervoort van een uitvoeringsorganisatie? Geen directe aanleiding tot grote wijzigingen, wel eigen kwetsbaarheid in regiemodel De aanleiding voor het onderzoek naar toekomstscenario’s is niet dat de huidige situatie problematisch is. De ambtelijke organisatie is actief op beleidsontwikkeling, met communicatie en beheert ook diverse contracten. Naast het inzamelcontract ook contracten voor diftar, het onderhoud van materieel, containermanagement en de verwerking van afval- en grondstofstromen. Er is op de kortere termijn geen directe noodzaak tot grote wijzigingen. Wel is er een natuurlijk moment voor een strategische herijking van de wijze van organiseren, en gelet op de eerdergenoemde ‘bredere rol’ is behoefte aan duidelijkheid en toekomstbestendigheid. De huidige organisatie kent kwetsbaarheden qua personele capaciteit en de genoemde rollen. Dit geldt voor het beleid, beheer en communicatie. In de huidige situatie van ‘uitbesteding aan de markt’ heeft de organisatie 1Stroom zowel (contract)beheer als beleidstaken. Dit heeft de afgelopen jaren voldaan maar wordt ook als kwetsbaar ervaren. De benodigde kennis voor dit complexe dossier is bij enkelen belegd en niet eenvoudig over te dragen. Ook kan het beheer van operationele zaken veel aandacht vragen wat ten koste gaat van strategische vragen en doorontwikkeling van het grondstoffenbeleid.

Naast een goede en betrouwbare uitvoering is dus met name op de diverse ‘beheertaken’ goede samenwerking of zelfs ontzorging gewenst. Op het gebied van beleid willen de gemeenten autonoom hun keuzes kunnen maken en daarvoor ook de benodigde kennis in eigen huis behouden. Hier is een toekomstige organisatie voor de inzameling (model 1, 2 of 3) vooral een aanvulling op wat de gemeenten al binnen 1Stroom hebben. De gemeenten willen meer doen aan communicatie- en informatiecampagnes gericht op bewustwording, tips voor afvalscheiding in het dagelijks leven en het effect van scheidingsgedrag op de verdere verwerking van diverse stromen. Op dit moment wordt er gecommuniceerd via folders, campagnes, social media, website, afvalwijzer. Dit komt echter gauw in verdrukking door beperkte capaciteit bij de eigen communicatieafdeling. Personele capaciteit beleid- en beheer bij regie-gemeente Op basis van referenties is de benodigde personele capaciteit binnen 1Stroom voor de organisatie van de beheer- en beleidsfunctie huishoudelijk afval ingeschat. Uitgaande van een regie-organisatie waarbij uitvoerende werkzaamheden (inzameling, containerbeheer, be- en verwerking afval- en grondstoffen) worden uitbesteed aan meerdere (markt)partijen. Wij houden rekening met de volgende benodigde capaciteit: •

Beleid 0,6 fte

•

Beheer 0,6 fte beheer algemeen, waaronder contactmanagement.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

11/37

•

Directievoering, toezichthouder ‘op straat’ 0,4 fte.

•

Communicatie 0,2 fte (zoals informatievoorziening, campagne, social media, etc.).

Totaal 1,8 (tot 2) fte moet dus voldoende zijn voor een enkelvoudige gemeente. Omdat 1Stroom twee gemeenten die hun eigen beleidskeuzes en -tempo volgen (twee begrotingen, twee beleidscycli, twee zelfstandige gemeentebesturen) heeft dit gevolgen voor de benodigde formatie. Daarbij kan worden gedacht aan een factor 1,8. Dus 3,2 tot 3,6 fte. Dit is exclusief uitvoering (bijvoorbeeld beheer milieustraat), handhaving en financieel administratief (afvalstoffenheffing en inning). Voorwaarde is wel: iedereen is ingewerkt en in staat elkaar te vervangen. Ook moet ermee rekening worden gehouden dat dit een indicatie is op basis van een gelijkmatige werklast. In de praktijk is sprake van pieken en dalen. En juist de pieken in tactisch-operationele issues kunnen de aandacht afhouden van de meer strategische issues. Kader: ontwikkelniveau organisatie Zoals in paragraaf 2.1 kort over de maatschappelijke context is beschreven is de sector in ontwikkeling en voldoet enkel logistieke dienstverlening voor veel gemeenten niet meer. Wij kunnen deze ontwikkeling illustreren met de volgende figuur 3. Wij maken daarbij onderscheid in drie verschillende ontwikkelniveaus met de meest relevante organisatieaspecten per niveau. Deze organisatie-ontwikkelniveaus geven inzicht in de (maatschappelijke) meerwaarde die de uitvoeringsorganisatie geacht wordt te bieden.

Elk ontwikkelniveau stelt andere (of aanvullende) eisen aan de organisatie. Uit de gesprekken met functionarissen binnen 1Stroom komt naar voren dat zij vooral verwachten dat een uitvoeringsorganisatie niveau 1 en 2 goed beheerst. Efficiente uitvoering is de basis, daarnaast wordt van de contractpartij dan wel verbonden partij verwacht dat zij proactief meedenken in het afvalbeleid en de gemeenten ondersteunt in het leveren van een bijdrage aan de circulaire economie (niveau 3). Daarnaast wordt een goed uitgeruste en bereikbare milieustraat erg belangrijk gevonden. Vergelijkingscriteria Een uitwerking van een sessie met betrokkenen van 1Stroom over de ‘wensen en eisen4’ aan een afvalbeheerorganisatie is opgenomen in bijlage 1. Dit geeft een goed beeld van de ‘harde en zachte’ verwachtingen van een inzamelorganisatie. Op de volgende criteria is behoefte

3 Dit model is ontwikkeld door IPR Normag en gebaseerd op ervaringen uit de adviespraktijk. 4 Hierin is nadrukkelijk ook aangegeven: bij veel genoemde ‘wensen en eisen’ is het niet zo dat de huidige contract-

partner hier niet aan voldoet.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

12/37

aan een vergelijking tussen de verschillende scenario’s:

2.3

1.

Proactieve samenwerking gericht op beleidsdoelen

2.

Leveringszekerheid en bedrijfsefficiëntie

3.

Invloed en zeggenschap

4.

(Langetermijn)risico

5.

Transparantie en MVO-standaarden

6.

Doorontwikkeling milieustraat/-straten

7.

Praktische uitvoerbaarheid

Regionale kaart en hoofdopties De keuzes van andere gemeenten in de regio In de regio van Duiven en Westervoort kiezen gemeenten voor verschillende uitvoeringsopties. In Arnhem en enkele gemeenten daaromheen wordt gekozen voor uitbesteding aan de markt. Dit zijn de ‘lichtblauwe’ gemeenten. De overige gemeenten zijn aangesloten bij een samenwerkingsverband (ACV, DAR, RDL, BUHA, Circulus of Rova). Deze kaart bevat enkel de gemeenten van Rova gelegen in de achterhoek (3 van de in totaal 23). Hoewel de samenwerkingsverbanden veel overeenkomsten hebben zijn er ook verschillen, die waar relevant worden toegelicht in deze rapportage.

De eerdergenoemde hoofdopties in dit onderzoek zijn: A. Voortzetting Regiemodel. Gemeente Duiven en Westervoort blijven uitbesteden aan een marktpartij met winstoogmerk, die voert uit wat contractueel is vastgelegd. Varianten op deze optie zijn: aansluiten bij aanbesteding Arnhem en gezamenlijke aanbesteding van inzameling met buurgemeenten. In hoofdstuk 3 wordt dit verder toegelicht. B. Eigen uitvoeringsorganisatie (samen met buurgemeenten) in de vorm van een op te richten overheidssamenwerking zonder winstoogmerk.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

13/37

De onderzochte optie is een overheidssamenwerking met gemeente Zevenaar, Montferland, Duiven, Westervoort, Lingewaard en Overbetuwe. In hoofdstuk 3 wordt dit verder toegelicht. C. Aansluiten bij een overheidsgedomineerde organisatie, dit is een bestaande organisatie zonder winstoogmerk, het profiel en de samenwerkingsvoorwaarden liggen al grotendeels vast. De organisatie heeft al ervaring met een kennis en adviesrol. De onderzochte opties zijn aansluiting bij Rova en Circulus. In hoofdstuk 3 wordt dit verder toegelicht. Deze drie hoofdmodellen worden in matrixvorm met elkaar vergeleken op profiel, adviesrol, governance, et cetera in bijlage 2.

2.4

Aanvullend inzicht: restafvalprestaties en afvalstoffenheffing in regio Duiven en Westervoort hebben de ambitie gesteld om in 2030 significant beter afval te scheiden dan op dit moment (60-70 kg per inwoner). De ‘restafvalprestatie’ van 2022 is in beide gemeenten aanzienlijk beter dan die van tien jaar eerder. De grootste trendbreuk is te zien na invoering van Diftar (Westervoort in 2003, Duiven in 2016) en bijpassend flankerend beleid (zoals intensievere communicatie en een lagere frequentie voor restafvalinzameling). Verdere reductie is (net als in veel andere gemeenten) een uitdaging. Duiven

Westervoort

De uitvoeringsorganisatie staat dus samen met de gemeente voor de taak staan om de prestatie verder te verbeteren tegen maatschappelijk acceptabele kosten. Het is daarom interessant om de ‘huidige prestaties’ van gemeenten per modelkeuze te vergelijken. Beide indicatoren geen goede maatstaf voor uitvoeringsorganisatie Onderstaande tabel bevat een overzicht van de restafvalprestatie en gemiddelde afvalstoffenheffing voor een meerpersoonshuishouden5.Een overzicht van deze indicatoren geeft aanvullend inzicht maar is eigenlijk niet geschikt om conclusies te trekken in de afweging die Duiven en Westervoort moeten maken.

5

2021 en 2023 zijn de meest recente publiek beschikbare peildata. De genormaliseerde afvalstoffenheffing uit Coelo bron komt voor Westervoort uit op € 242 en Duiven op € 265.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

14/37

Gemiddelde ASH 2023 Meerpersoons Rova Circulus Marktpartijen RDL Duiven Westervoort

€ 243 € 273 € 273 € 228 € 265 € 242

Restafval 2021 gemiddelde (kg/inw.) 100 99 153 127 129 140

ASH Min € 129 € 201 € 189 € 200

ASH Max € 377 € 302 € 315 € 255

Restafval Min 44,8 47,8 83,6 118,1

Restafval Max 223,6 143,7 212,3 135,7

Bronnen: CBS en Coelo bewerking IPR Normag Restafval: fijn + grof

Wat in deze tabel opvalt is dat er binnen de gezamenlijke uitvoeringsorganisaties grote verschillen bestaan tussen de gemeenten. Gemiddeld genomen zitten alle gemeenten in de regio onder het landelijk gemiddelde van € 329,- afvalstoffenheffing per huishouden. De Rova en Circulus gemeenten minder dan 100 kg/inwoner restafval hebben als gemiddelde prestatie. Duiven en Westervoort scoren op basis van de laatste afvalcijfers (2022) 100 en 107 kg/inwoner. De restafvalprestatie is namelijk vooral een gevolg van beleidskeuzes van de gemeente zelf (diftar en/of omgekeerd inzamelen met goede voorzieningen en communicatie). Een goed toegeruste uitvoeringsorganisatie kan gemeenten wel ondersteunen in het implementeren van dergelijk beleid. Gemeenten die marktpartijen inschakelen zullen zelf meer regie hierop moeten voeren en eigen capaciteit of dat adviesbureau’s hiervoor inzetten. Landelijke cijfers laten ook zien dat niet-stedelijke gemeenten gemakkelijker een zeer goede afvalscheidingsprestatie bereiken. De verschillen tussen de gemeenten wat betreft afvalstoffenheffing zijn vaak te verklaren door drie factoren6: 1.

Afvalscheiding, waarbij een laag afscheidingspercentage vaak leidt tot een hoge afvalstoffenheffing door hoge verwerkingskosten (inclusief afvalstoffenbelasting) voor restafval;

2.

Hoogfrequente dienstverlening of meerdere milieuparken op een beperkt aantal inwoners;

3.

Grote verschillen in toerekening van gemeentelijke overhead, straatreiniging en kwijtschelding.

Alle drie vallen buiten de directe invloed van de uitvoeringsorganisatie, waar dit onderzoek op gericht is. Het eventuele verschil in bedrijfsefficiëntie inclusief de overhead van de uitvoeringsorganisatie staat niet in verhouding tot de bovengenoemde drie kostendragers.

6 Op basis van vergelijkingen van de afvalstoffenheffing die IPR Normag uitvoert voor verschillende gemeenten in

Nederland.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

15/37

3 AFWEGING VERSCHILLENDE MODELLEN 3.1

Vergelijking van de scenario’s In dit hoofdstuk worden de verschillende hoofdopties beschreven aan de hand van het in paragraaf 2.2 samengestelde vergelijkingskader. Waar in bijlage 2 vooral de drie theoretische modellen beschrijvend worden vergeleken, gaat deze vergelijking in op de passendheid van dit scenario voor de wensen en eisen van Duiven en Westervoort. De beschrijving is gebaseerd op sectorkennis van IPR Normag, openbare bronnen en de regionale gespreksronde die is uitgevoerd in het kader van dit onderzoek. Er wordt uiteindelijk ook een ‘score’ gegeven aan de hand van de criteria modellen. De uiteindelijke weging en keuze hangt in grote mate af van politiek-bestuurlijke weging en voorkeuren. Een gedetailleerde financiële vergelijking tussen toekomstige opties is moeilijk te maken. Het resultaat van een nieuwe aanbesteding is nog niet bekend en sterk afhankelijk van de marktomstandigheden (kopersmarkt versus vragersmarkt). De tarieven van Circulus of Rova zijn in een vervolgproces wel te calculeren. Deze zijn op kostprijs gebaseerd en niet afhankelijk van markt- en concurrentieomstandigheden.

3.2

Regiemodel Kenmerken Bij een keuze voor het regiemodel wordt de huidige werkwijze doorgezet. Duiven en Westervoort schrijven een (bij voorkeur gezamenlijk) aanbesteding uit voor de inzameldienstverlening waarvan het contract afloopt. We gaan in de vergelijking uit van een vergelijkbare uitvraag aan de markt, uiteraard biedt een nieuwe aanbesteding ruimte voor verbreding of versmalling van het takenpakket. In het regiemodel blijven de gemeenten via 1Stroom ook de verwerking en hun containermanagement aanbesteden. Hierbij wordt al samengewerkt met de oude MRA gemeenten. Tevens vindt periodiek afstemming en kennisuitwisseling plaats in het Vakberaad Afval. Varianten op dit model zijn gezamenlijk aanbesteden met buurgemeenten. De eerste optie is dan aansluiten bij aanbesteding door Arnhem. Duiven en Westervoort hebben net als andere kleinere gemeenten de ervaring dat marktwerking beperkt is in de regio. Op veel aanbestedingen voor afvalinzameling is maar één inschrijver geweest. Arnhem is de uitzondering hierop en geeft aan altijd meerdere (scherpe) inschrijvers te hebben. Deze gemeente heeft een voor marktpartijen interessant perceel en heeft daarnaast capaciteit en massa om te sturen. Arnhem geeft aan het ‘bundelen van percelen’ in toekomstige aanbestedingen in overweging te kunnen nemen. Een wezenlijk ander perceel van Duiven en Westervoort (i.v.m.

ander beleid) kan gekoppeld worden aan dat van Arnhem. Dit is een technische variant op het regiemodel, die overwogen kan worden als het scenario regiemodel de voorkeur krijgt. Dit vergroot wel de afhankelijkheid van de gemeente Arnhem (ook van hun contracttermijnen

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

16/37

en momenten van aanbesteding) en het betreft geen inhoudelijke samenwerkingsvorm voor afvalbeheer in de brede zin. Het samen optrekken bij aanbesteding met overige nabijgelegen gemeenten die de inzameling uitbesteden aan de markt is ook in de gesprekken aan de orde gekomen. Hier is in de gesprekken met die gemeenten onvoldoende animo voor gevonden.

Beoordeling aan de hand van de criteria Proactieve samenwerking gericht op beleidsdoelen De samenwerking met de uitvoeringspartij in het regiemodel betekent vooral: het uitvoeren van de uitgevraagde dienst en het toezicht daarop. Het doorontwikkelen naar de bredere rol van het afvalbeheer zoals geschetst in het kader paragraaf 2.1, ligt bij de ambtelijke organisatie. Dit betekent dat de organisatie 1Stroom hierop moet investeren of kwetsbaar blijft. Leveringszekerheid en bedrijfsefficiëntie Op het gebied van leveringszekerheid zijn contractafspraken te maken. Het is zelfs mogelijk om de uitvoeringsorganisatie boetes op te leggen als aan bepaalde afspraken niet wordt voldaan. De marktprijs waarop wordt ingeschreven is vooraf onbekend. Hierin zullen diverse zaken worden doorgeprijsd: de eigen bedrijfsefficiëntie, de marktsituatie (verwachte concurrentie) en het risico dat bij de uitvoeringsorganisatie wordt belegd. Invloed en zeggenschap Er is alleen een contractuele opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie met de uitvoeringspartij en geen sprake van invloed en zeggenschap op de organisatie.

(Langetermijn)risico Het langetermijnrisico is dat de gemeenten niet verder komen in het doorontwikkelen van het afvalbeheer omdat zij onvoldoende worden ondersteund vanuit de marktpartij en ook in de eigen organisatie te kwetsbaar blijft om zaken als gedragsverandering, communicatie grondstoffenmanagement op de verwerkingsmarkt structureel en in samenhang op te pakken. Wel komt er in 2023 een gedragscampagne. Afspraken over de soort en omvang van de (inzamel)dienstverlening zijn contractueel bepaald, waarbij de flexibiliteit voor wijzigingen van de dienstverlening beperkt is. In verband met het Aanbestedingsrecht mag een eenmaal gegunde opdracht (en de daarbij afgesproken vergoeding) niet wezenlijk wijzigen. In de praktijk – zo is de ervaring in 1Stroom – is de uitvoeringsorganisatie wel flexibel en werkt mee aan veranderingen. Indien daarvoor een nieuwe prijs wordt gerekend, dan is deze niet transparant. En gelet op de genoemde ‘wezenlijke wijziging’ kan de opdrachtsom niet meer dan 10% wijzigen. Per aanbesteding is er het marktrisico van beperkte concurrentie waardoor er een te hoge prijs kan worden neergelegd door de (enige) inschrijver. Daartegenover hebben de gemeenten geen deelnemingsrisico in een eigen bedrijf of gemeenschappelijke regeling.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

17/37

Transparantie en MVO-standaarden Transparantie over de opbouw van de tarieven van de uitvoeringsorganisatie is geen gegeven. Op verzoek kan hierin een mate van inzicht worden geboden, maar dit is niet gebruikelijk voor marktpartijen. In de aanbesteding kunnen diverse eisen worden benoemd ten aanzien van MVO, SROI, etc. op basis van de eigen of regionale inkoopkaders. Doorontwikkeling milieustraat/-straten Dit is de huidige praktijk. De (door)ontwikkeling en het beheer kan door de gemeente zelf, of door andere gemeente worden opgepakt of uitbesteed aan marktpartij(en). Dit kan niet 1 op 1 aan een zelf gekozen (markt)partij worden overgedragen. Praktische uitvoerbaarheid Dit is de staande praktijk en goed uitvoerbaar. De voorbereiding van een nieuwe aanbesteding moet in 2023 al worden opgestart. Als aanbestedingsstrategie wordt geadviseerd om een langlopende overeenkomst aan te gaan. Bijvoorbeeld initieel 6 jaar met 2 (eenzijdige) opties tot verlenging van bijvoorbeeld 2 jaar. Met een contractduur van 6 tot 10 jaar krijgt de aanbiedende partij meer perspectief en tijd voor het doen van (specifieke) investeringen ten behoeve van de dienstverlening.

3.3

Eigen uitvoeringsorganisatie Kenmerken In dit scenario richten de gemeenten Duiven en Westervoort een eigen (verzelfstandigde) uitvoeringsorganisatie op om het afvalbeheer uit te voeren. Deze verzelfstandigde organisatie, waarvan de juridische vorm later kan worden bepaald, moet de gemeenten ontzorgen op het brede domein van afvalbeheer. De nieuwe organisatie zal naar verwachting ook de regie voeren op het containerbeheer (beheer, onderhoud en vervanging) en het aanbesteden van grondstofstromen namens de gemeenten, al kunnen de oprichters hierin keuzes maken wat betreft de taakopdracht. Voor een dergelijke organisatie is wel voldoende schaal nodig. Als vuistregel wordt een verzorgingsgebied van 100.000 huishoudens als voldoende gezien voor een kostenefficiënte en robuuste uitvoeringsorganisatie. Om voldoende schaalgrootte te hebben voor een dergelijke organisatie, is het gewenst dat 5 of 6 regiogemeenten dit gezamenlijk oppakken, zie ook de volgende figuur.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

18/37

Van deze gemeenten beschikken Zevenaar en Montferland over eigen uitvoeringscapaciteit, georganiseerd in de GR RDL de Liemers. Lingewaard beschikt over eigen uitvoeringscapaciteit (mens en materieel) voor het ledigen van ondergrondse containers. En 1Stroom heeft eigen capaciteit voor het beheer van een afvalbrenstation. Deze uitvoeringscapaciteit zou dan ondergebracht kunnen worden in een nieuwe gezamenlijke uitvoeringsorganisatie. Kerngegevens over deze regiogemeenten zijn opgenomen in bijlage 3. Kenschets Reinigingsdienst De Liemers De Gemeenschappelijke regeling Reinigingsdienst De Liemers (RDL) is een bedrijfsvoeringsorganisatie gericht op het inzamelen van huishoudelijke afval- en grondstofstromen en het beheer van de aanbiedstations. In de gemeente Montferland en Zevenaar (samen 36.000 inwoners) zamelt de RDL de hoofdstromen in en beheert de milieustraten. Op onderdelen, bijvoorbeeld de inzameling van ondergrondse containers wordt samengewerkt met BUHA N.V. Reinigingsdienst De Liemers is een bedrijfsvoeringsorganisatie en daarmee een ‘lichte-GR’. Een dergelijke bedrijfsvoeringsorganisatie is een collegeregeling, gericht op uitvoering van gemeentelijke taken binnen het mandaat van het college.

Door percentuele groei van huishoudens bij toetreding van Duiven en Westervoort, Lingewaard en Overbetuwe en de benodigde investering in het wagenpark en benodigde veranderingen in de governance, is dan eerder sprake van het gezamenlijk met Zevenaar en Montferland opzetten van een nieuwe uitvoeringsorganisatie.

Beoordeling aan de hand van de criteria Proactieve samenwerking gericht op beleidsdoelen De oprichtende gemeenten bepalen zelf de opdracht aan de organisatie . In meerdere gemeenten waarmee is gesproken bestaat een vergelijkbare wens om ontzorgd te worden door een professionele organisatie die zich als partner samen met de gemeente richt op het halen van maatschappelijke doelen. Voor 1Stroom zal dat (op termijn) betekenen dat zij op het gebied van ‘beheertaken’ ontzorgd wordt en op het gebied van beleid en communicatie een sparringpartner krijgt. De gedelegeerd opdrachtgever, veelal de beleidsambtenaar geeft richting en is spil tussen uitvoeringsorganisatie en gemeente. Leveringszekerheid en bedrijfsefficiëntie 101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

19/37

Een eigen uitvoeringsorganisatie zal met de aangesloten gemeenten een ‘eigenaarsrelatie’ en een ‘opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie’ gaan invullen. Op dat laatste domein zal een dienstverleningsovereenkomst (DVO) worden opgesteld met afspraken over leveringszekerheid en eventuele escalatie bij onvoldoende presteren. Het is ongebruikelijk om met harde ‘boetes’ te werken omdat deze uiteindelijk met gemeentelijk geld worden gefinancierd. In tegenstelling tot marktpartijen wordt door een eigen uitvoeringsorganisatie een tarief in rekening gebracht op basis van kostprijs, met eventuele marges om risico af te dekken. In een nieuw op te richten organisatie kan het tarievenmodel naar eigen wens worden ingevuld. Door middel van sectorbenchmarks wordt de organisatie periodiek getoetst op efficientie en verbetermogelijkheden. Invloed en zeggenschap Mogelijk deelnemende gemeenten naast Duiven en Westervoort hebben een redelijk gelijkwaardige stem en invloed op de uitvoeringsorganisatie. Een en ander is uiteraard afhankelijk van de afspraken die worden gemaakt over stemverhoudingen. Het is niet ongebruikelijk dat in een overheid gedomineerde inzamelorganisatie gekozen wordt voor besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid, zodat voor (strategische) besluiten een groot draagvlak benodigd is. De invloed en zeggenschap in de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie is juist wel 1 op 1.

Elke gemeente heeft een eigen DVO met de uitvoeringsorganisatie. Weliswaar met dezelfde structuur, maar inhoudelijk (zoals type en aantal diensten, gevraagde kwaliteitsniveau) op maat gesneden op de wensen van de betreffende gemeente. (Langetermijn)risico In deze variant lopen de gemeenten geen marktrisico, doordat er sprake is van een meerjarig stabiele prijs op basis van de kostprijs. Uiteraard is deze kostprijs wel afhankelijk van kostenontwikkelingen op het gebied van arbeidsvoorwaarden, energie, verwerkingstarieven, et cetera. De gemeenten zijn deelnemer van een Gemeenschappelijke Regeling of vennootschap waardoor zij hier ook risicodrager zijn. Wat betreft de doorontwikkeling van het afvalbeheer is eerder geconcludeerd dat voldoende schaalgrootte van een eigen uitvoeringsorganisatie noodzakelijk is. Met 94.000 huishoudens van deze zes gemeenten is het nog steeds een relatief kleine organisatie, die op de langetermijn wellicht weer met schaalgroottevraagstukken te maken krijgt. De grafiek toont ter illustratie de schaalgroottes van overheidsgedomineerde inzamelorganisaties in Nederland (NV’s en GR-en). Transparantie en MVO-standaarden 101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

20/37

De (aandeelhoudende) gemeenten kunnen alle gewenste standaarden op het gebied van MVO en transparantie opleggen aan de eigen uitvoeringsorganisatie en waar nodig herzien als daar in de toekomst aanleiding voor is. Doorontwikkeling milieustraat/-straten De gemeenten kunnen dit gezamenlijk oppakken. Kennis en expertise kan extern worden ingekocht of zelf ontwikkeld. Dit heeft invloed op de snelheid van doorontwikkelen (langzamer). Praktische uitvoerbaarheid Een samenwerking c.q. gezamenlijke organisatie met zes gemeenten biedt qua schaalgrootte en geografische samenhang een interessant perspectief, maar vergt qua bestuurlijke besluitvorming, voorbereiding en effectuering wel de nodige tijd. Reinigingsdienst de Liemers oriënteert zich ook op de toekomst en toekomstbestendigheid van de uitvoeringsorganisatie. Uit gesprekken met de portefeuillehouders van Zevenaar en Montferland blijkt een sterke voorkeur voor een eigen uitvoeringsorganisatie (RDL), en wordt samenwerken met buurgemeenten als Duiven en Westervoort als kans gezien om de organisatie verder te professionaliseren en te verstevigen. In het gesprek met de gemeente Lingewaard is enthousiast gereageerd op de mogelijkheden van een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie.

In het gesprek met de gemeente Overbetuwe is door hen aangegeven dat het maken van keuzes omtrent de uitvoeringsorganisatie ambtelijk en bestuurlijk momenteel niet actueel zijn. Men richt zich voor nu voornamelijk op beleidsontwikkeling. Ook blijkt uit de gesprekken in de gemeente Arnhem en gemeente Rheden geen directe wens om deel te nemen in een regionale organisatie. Een gezamenlijke organisatie dient in nagenoeg al zijn facetten opgebouwd te worden: juridische structuur, governance (besturingsmodel), organisatorisch én operationeel (mensen, middelen, systemen, et cetera). De nieuwe organisatie zal zich qua kennis en ervaring vervolgens verder moeten ontwikkelen. Niet alleen op het gebied van logistieke- en uitvoeringsefficiëntie, maar ook in de rol van kennisorganisatie en platform voor intergemeentelijke samenwerking. Het is dus zeker uitvoerbaar. In de afgelopen jaren zijn meer – verzelfstandigde – inzamelorganisaties opgericht die momenteel succesvol functioneren. Maar het vergt enige voorbereidingstijd, en – na de start – ontwikkeltijd. Daarbij moet worden gedacht aan 1½ tot 2 jaar. Gelet op het aflopen van de huidige (inzamel)contracten zal dus wel behoefte zijn aan een tijdelijke oplossing voor het continueren van de inzameldienstverlening.

Voor een verdere verkenning richting besluitvorming moet in ieder geval bij de betrokken gemeenten voldoende commitment zijn om deze variant verder te onderzoeken. Nb. de gemeenten kunnen de (afval)dienstverlening zonder verplichte aanbesteding overdragen aan een eigen (verzelfstandigde) uitvoeringsorganisatie en Rova of Circulus. Doordat een beroep kan worden gedaan op de uitzonderingsgrond “inbesteding”. Dit betekent

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

21/37

echter ook dat de verzelfstandigde uitvoeringsorganisatie (en Rova en Circulus) zelf aanbestedingsplichtig worden. Als zij diensten aan derden willen opdragen, dan moeten zij – als ware zij een gemeente - de regels van de Aanbestedingswet volgen.

3.4

Aansluiten bij een overheidsgedomineerde organisatie: Circulus of Rova Kenmerken Duiven en Westervoort kunnen ervoor kiezen om samen te werken met gemeenten die al aangesloten zijn bij een eigen uitvoeringsorganisatie. Circulus en Rova zijn grote partijen met ervaring op het brede spectrum van het afvalbeheer. Andersom is er door die partijen interesse getoond om Duiven en Westervoort te bedienen. Van de verschillende overheidsgedomineerde organisaties is al aan de start van het traject bepaald dat vooral aansluiting bij deze twee het verkennen waard was. Organisaties als DAR en ACV en BuHa komen in principe ook in aanmerking maar zijn logistiek minder passend of liggen in een regio met een andere oriëntatie. Daarom is voor nu primair naar Rova en Circulus gekeken. Hoewel de hoofdkantoren van Circulus en Rova in respectievelijk Apeldoorn en Zwolle zijn gevestigd zullen deze partijen naar verwachting een aparte logistieke dependance gaan gebruiken voor Duiven en Westervoort, zoals dat voor meer gebieden gebeurt. De ondersteunende functies zijn geclusterd voor de gehele holding. Qua model en visie zijn er meer overeenkomsten dan verschillen tussen deze twee partijen. In hun model brengen aansluitende gemeenten in principe alles in: inzameling, contractbeheer voor verwerking, exploitatie milieustraat7 en voorzien van beleidsadvies en ondersteuning van communicatie.

De aangesloten gemeenten geven wel verregaande kaders en eisen mee en houden eindverantwoordelijkheid. Ter illustratie: medewerkers op de milieustraat zijn in dienst bij de vennootschap, de gemeente bepaalt het aantal milieustraten in de gemeente, het acceptatiebeleid et cetera.

Beoordeling aan de hand van de criteria Proactieve samenwerking gericht op beleidsdoelen Deze organisaties zijn ingericht door de eigen gemeenten met als doel het bijdragen van het maatschappelijk doel. Dit was bij oprichting meer gefocust op een efficiënte logistieke uitvoering (niveau 1 van de ontwikkelniveau ’s uit paragraaf 2.2). Deze organisaties zijn in samenspraak met de gemeenten doorgegroeid naar niveaus 2 en 3: een brede maatschappelijke partner. Voor 1Stroom zal dat betekenen dat zij op het gebied van ‘beheertaken’ ontzorgd wordt en

7 In de praktijk is maatwerk mogelijk. Zo kan bijvoorbeeld gewenst zijn de goede samenwerking met de gemeente

Arnhem met het afval aanbiedstation te continueren. Dit zijn onderwerpen van gesprek in de voorbereiding van een eventueel deelname in Rova of Circulus.

101391 Scenario-onderzoek afvalinzameling Duiven & Westervoort 14 juni 2023

22/37

op het gebied van beleid en communicatie een ervaren sparringpartner krijgt. De gedelegeerd opdrachtgever, veelal de beleidsambtenaar geeft richting en is spil tussen uitvoeringsorganisatie en gemeente. Leveringszekerheid en bedrijfsefficiëntie Een overheidgedomineerde uitvoeringsorganisatie zal met de aangesloten gemeenten een ‘eigenaarsrelatie’ en een ‘opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie’ gaan invullen. Op dat laatste domein zal een DVO worden vastgesteld met afspraken over leveringszekerheid en eventuele escalatie bij onvoldoende presteren. Vergelijkbaar met de oprichting van een eigen uitvoeringsorganisatie is het ongebruikelijk om met harde ‘boetes’ te werken omdat deze uiteindelijk in het bekostigingsmodel met gemeentelijk geld worden gefinancierd. In tegenstelling tot marktpartijen wordt door de eigen uitvoeringsorganisatie een tarief in rekening gebracht op basis van kostprijs, met eventuele marges om risico af te dekken. Rova en Circulus hanteren een vergelijkbaar ‘uniform tarievenmodel’ waarin voor elke gemeente uniforme uurtarieven voor dezelfde diensten worden gehanteerd. Door middel van sectorbenchmarks wordt de organisatie getoetst op efficiëntie en verbetermogelijkheden. Het is in een vervolgverkenning mogelijk de kosten voor deelname en dienstverlening te (laten) calculeren.

Invloed en zeggenschap Zowel Rova als Circulus eisen dat gemeenten waar zij dienstverlening aan verrichten ook aandeelhouder worden. Bij aansluiting bij beide partijen zullen Duiven en Westervoort formeel een relatief klein aandeel bezitten. In de praktijk werken de aandeelhoudende gemeenten samen op basis van consensus. (Langetermijn)risico In deze variant lopen de gemeenten geen marktrisico, doordat er sprake is van een meerjarig stabiele prijs op basis van de kostprijs. Wel zijn de gemeenten deelnemer van de vennootschap waardoor zij hier ook risicodrager zijn. Organisaties als Circulus en Rova worden professioneel bestuurd en voeren risicoanalyses uit met bijbehorende beheersmaatregelen. Omdat Duiven en Westervoort aansluiten bij een ervaren organisatie zijn er minder ‘opstartrisico’s’ dan bij een eigen op te richten organisatie. Transparantie en MVO-standaarden De (aandeelhoudende) gemeenten kunnen alle gewenste standaarden op het gebied van MVO en transparantie opleggen aan de eigen uitvoeringsorganisatie en waar nodig herzien als daar in de toekomst aanleiding voor is. Of de huidige standaarden van Circulus en Rova volledig aansluiten bij die van Duiven en Westervoort is onderdeel van een eventueel vervolgonderzoek. Er is aan de hand van de verkenning geen beeld ontstaan dat de organisaties hierin minder ver gaan.