A5c. bijlage - Eindrapportage onderzoek bestuurlijke toekomst Duiven

Samenvattend overzicht Variant C

Variant C: Bestuurlijke fusie Duiven-Westervoort Opgaven • Oplossend en strategisch vermogen beperkt te versterken realiseren (organisatorisch/bestuurlijk), mits eenduidige bestuurlijke visie • Inhoudelijke Kansen pakken SWOT en aanpassen Zwakten SWOT (regie en keuzes) met bestaande middelen, meer vanuit eenduidig bestuurlijk kader • Positie/power in regio neemt (iets) toe. Kansen op nieuwe partners/netwerken. Variant verandert op zich niets aan bestaande relaties en band met Zichtbaarheid/ nabijheid inwoners. Niet schaalgerelateerd. Wel duidelijke verschillen in kenmerken bevolking Westervoort en Duiven. Versterking hiervan vraagt redelijk ingrijpende reflectie en interventies op huidig functioneren en inzet in nieuwe gemeente. Bij aanpassing kaders besturen kan dit worden meegenomen (kans), moet dan wel met bestaande organisatie worden uitgevoerd. Identiteit

Bestuurlijke realiteit

Huidige (meervoudige) identiteit Duiven wordt nog meervoudiger in nieuwe gemeente vanwege eigen (deels afwijkende) karakter Westervoort. Westervoort heeft hier geen voorkeur voor op dit moment (en heeft er naar eigen inzicht ook weinig mee te winnen).

Financiën/ Organisatie

Organisatie is al geïntegreerd (geen extra kosten/reorganisatie). Effecten harmonisatie lastendruk en inkomstenpositie nader uit te werken in herindelingsscan. Geen grote budgettaire effecten te verwachten.

Opvatting inwoners (Kieskompas)

25% (zeer) goed plan, 24% neutraal, 49 % (zeer) slecht plan.

31

8. Conclusies variantenanalyse bestuurlijke toekomst (8) 8.4 Variant D. Liemers Oriëntatie (open variant) en samenwerkingsverbanden met de Achterhoek Deze variant is in eerste instantie te beschouwen als een samenstel van verschillende (sub) varianten waarbij de vier Liemerse gemeenten Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar (en mogelijk een deel van Montferland) in wisselende samenstellingen en constructies zouden kunnen samenwerken en waarbij dan ook nog op verschillende manieren de Regio Achterhoek, dan wel specifieke gemeenten uit die Regio kunnen worden betrokken. Vanuit de bestuurlijke realiteit op dit moment is echter het aantal realistisch te verwachten (sub)varianten sterk beperkt omdat:  De gemeenten Doesburg en Zevenaar hebben aangegeven een ambtelijke fusieconstructie met andere Liemerse gemeenten niet als optie voor de toekomst te zien;  Een variant waarin – naast Duiven en Westervoort – alleen Doesburg of alleen Zevenaar niet betrokken worden niet mogelijk is, omdat Doesburg niet met Duiven (en evt. Westervoort) wil fuseren, zonder Zevenaar. En Zevenaar vanuit zichzelf geen eigen fusieagenda heeft.  Een fusie met Westervoort zonder Doesburg en Zevenaar al als aparte optie C is opgenomen. Verdergaande samenwerking vanuit dit situatie met de andere Liemerse gemeenten is een subvariant/invulling bij C. en geen aparte variant.

 Voor Westervoort en Doesburg een veel lichtere samenwerkingsconstructie (bv. een programmatische samenwerking) geen structurele oplossing biedt voor de bestuurskrachtproblemen en dus nu niet realistisch is.  De gemeente Montferland sowieso als zelfstandige gemeente door wil en dus niet wil meewerken aan een mogelijke splitsing.  De Regio Achterhoek mogelijk wel gaat nadenken over verdergaande samenwerkingsrelaties in het gebied, maar dat dan betrekt op het Liemersgebied als geheel en zeker niet exclusief op Duiven.

Al met al leidt dat dus tot de conclusie dat voor de invulling van Variant D. alleen een bestuurlijke fusie van de vier Liemerse gemeenten een realistisch onderzoekswaardige optie is. Deze variant houdt dan in dat er één nieuwe Liemerse gemeente ontstaat van ca. 96.000 inwoners. De besluitvorming hierover dient, evenals Variant C, een zogenaamde Arhi-procedure te doorlopen en dit betekent dat op z’n vroegst deze gemeente per 1-1-2028 zou kunnen starten. De enige subvariant die hierin nog een optie zou kunnen zijn is de vorming van een Liemerse gemeente zonder Doesburg (als die daarvoor kiest). Dat maakt voor de beoordeling van Variant D weinig verschil. Voor de start van de nieuwe gemeente zullen de 3 (of 2 dus in de subvariant) bestaande organisaties moeten integreren tot één nieuw te ontwerpen en in te richten organisatie onder eenduidige bestuurlijke aansturing in de nieuwe gemeente. Voor de bestuurlijke integratie zullen er (herindelings)verkiezingen gehouden worden waarbij de gemeenteraad van de nieuwe gemeente wordt gekozen. Zittende burgemeesters, gemeentesecretarissen en griffiers worden van rechtswege ontslagen en per fusiedatum vervangen door functionarissen in deze rol in de nieuwe gemeente (evt. interim/waarnemend). Voor een wat uitgebreider beschrijving van de planning en de procedure van het Arhiproces zie de betreffende bijlage bij de rapportage.

Gegeven het beleid van de Provincie Gelderland en – het daar mede op gebaseerde – beleid van de Minister van BZK zal een bestuurlijke fusie alleen tot stand kunnen komen als de 4 (evt. 3) gemeenten c.q. de gemeenteraden daar vrijwillig en eenparig toe besluiten. Toetsing variant D aan de vijf criteria en aan opvattingen inwoners Het vermogen tot realiseren van opgaven op de langere termijn (criterium 1) zal sterk groeien ten opzichte van de huidige situatie. Er zal een aanmerkelijke steviger en robuuster organisatie (en bestuur) kunnen worden ingericht dan nu in de vier (3) gemeenten. Dit wel binnen de randvoorwaarde dat het nieuwe bestuur in staat is om de nu bestaande verschillen in opgaven en ambities in de vier gemeenten te overbruggen en tot synthese te brengen in een samenhangende en eenduidige Liemerse visie op de toekomst. Omdat omvang telt in bestuurlijke verhoudingen zal de nieuwe gemeente beduidend meer power en positie kunnen ontwikkelen in de regio en bij andere (grotere) gemeenten en partijen. De gemeente wordt de 3e gemeente in de Metropoolregio en zal zowel regionaal, provinciaal als landelijk nieuwe samenwerkingsrelaties kunnen ontwikkelen en toegang krijgen tot nieuwe en invloedrijkere netwerken. Vorming van één Liemerse gemeente biedt mogelijkheden om eventueel een nieuw soort verbinding/relatie aan te gaan met (gemeenten in) de Regio Achterhoek.

32

8. Conclusies variantenanalyse bestuurlijke toekomst (9) Op het aspect zichtbaarheid/nabijheid (w.o. dienstverlening) voor inwoners (criterium 2) laat het Kieskompas onderzoek en de SWOT-analyse zien dat de gemeente Duiven hierop nog behoorlijk kan (en misschien wel moet) winnen. Hiervoor zal een vrij ingrijpende reflectie en mogelijke vernieuwing/verandering van het functioneren van organisatie en bestuur nodig zijn om winst te behalen. Deze variant D. biedt daarvoor in principe geen slechtere of betere kansen dan andere varianten; de opgave is niet schaalgerelateerd. Mogelijk voordeel van deze variant is dat de bestaande hoofdkaders van het besturen en organiseren ter discussie worden gesteld of veranderd, dus dit proces van vernieuwing en verandering zal hierin mogelijk bij kunnen aansluiten. Met een krachtiger, robuuster en kwalitatief hoogwaardiger organisatie kan ook meer betekend en gepresteerd worden voor (groepen) inwoners. Op het aspect identiteit (criterium 3) heeft deze variant nauwelijks invloed. Niet alleen blijven bestaande identiteiten in stand, maar vanuit het perspectief van inwoners is identiteit beperkt een zaak van schaal of structuur. Ze ervaren in hun leefwereld vooral hun eigen (meerschalige) identiteit die veelal gemeentegrensoverschrijdend is.

Er zal bestuurlijk wel aandacht moeten zijn voor het feit dat de huidige identiteiten van gemeenschap, gebied en gemeente van de 4 gemeenten (deels) verschillend zijn. Dus er zal met name in het gemeentelijk beleid in de nieuwe gemeente ruimte moeten zijn voor die verschillen. En er zal gestuurd moeten worden op het laden van en inhoud geven aan de Liemerse identiteit die onder inwoners vaak al wel wordt gevoeld, maar nog handen en voeten moet krijgen. Op het aspect bestuurlijke realiteit (criterium 4) geldt dat voor de keuze voor deze variant overeenstemming nodig is met alle betrokken gemeenten. Op dit moment heeft Westervoort aangegeven te willen gaan voor één Liemerse gemeente. De gemeente Doesburg voert op dit moment onderzoeken uit en wil aan de hand daarvan de bestuurlijke toekomst inrichten. De gemeente Zevenaar heeft niet een eigenstandige fusie-agenda en moet nog positie bepalen in het keuzeproces voor de eigen bestuurlijke toekomst in relatie tot die van de andere Liemerse gemeenten. De keuze van Duiven zal belangrijke input zijn voor het keuzeproces in de andere gemeenten.

Op het aspect organisatorische en financiële gevolgen (criterium 5) is deze variant het meest ingrijpend van alle varianten. Voor de organisaties en medewerker betekent het een grote operatie/reorganisatie, die voor medewerkers naast onzekerheid en verlies van het bestaande, ook veel nieuwe mogelijkheden en kansen zal kunnen bieden. Structurele financiële gevolgen kunnen optreden als gevolg van herrekening van de gemeentefondsuitkering, door het samenvoegen van reserves en voorzieningen en door de omgang met bestaande risico’s. Voor een goed beeld hiervan is nader onderzoek nodig (herindelingsscan/evt. due-diligence). Dit geldt ook voor de mogelijke gevolgen voor harmonisatie beleid (bv. subsidies) en woonlasten voor inwoners. Incidentele kosten kunnen waarschijnlijk worden opgevangen binnen de bedragen van de tijdelijke maatstaf herindeling, die bij een bij bestuurlijke fusie vanuit het Gemeentefonds wordt versterkt. Een fusie als deze zal zeker op onderdelen leiden tot efficiencyvoordelen en mogelijkheden tot kostenbesparingen. Toch hebben veel onderzoeken hiernaar al uitgewezen dat het niet verstandig is daar op voorhand al veel op in te boeken (“rijk te rekenen”).

Er zal ook veel moeten worden geïnvesteerd in robuustheid, strategisch vermogen en kwaliteit om zo’n nieuwe gemeente op alle schaalniveaus die voor inwoners van belang zijn (“small enough to care, big enough to make it happen”) optimaal te kunnen laten presteren. Wat betreft de opvattingen van inwoners over deze variant is uit de rapportage van Kieskompas in hoofdlijnen af te leiden dat 39%van de inwoners uit Duiven variant D een (zeer) goed plan vindt, 43%een (zeer) slecht plan en 15% neutraal. De Duivenaren die een voorkeur hebben voor deze variant voelen zich van de respondenten het minst volledig Duivenaar en vinden het meest dat Duiven qua identiteit aansluit bij andere Liemerse gemeenten. Duivenaren die variant D een goed plan vinden zijn na Duivenaren die variant B een goed plan vinden het meest kritisch op de gemeente. Zij geven de laagste scores voor thema’s zoals gezonde gemeentefinanciën en een duidelijk toekomstplan. Ook geven zij een lage waardering voor het woningaanbod. Om deze thema's te waarborgen, zien zij variant D als de beste optie. Inspraak is voor deze groep een minder belangrijk thema.

33

8. Conclusies variantenanalyse bestuurlijke toekomst (10) Samenvattend overzicht Variant D Variant D: Liemerse oriëntatie (i.c. bestuurlijke fusie Westervoort-Duiven-ZevenaarDoesburg) Opgaven realiseren

• Oplossend en strategisch vermogen worden fors versterkt (organisatorisch èn bestuurlijk) • Kansen pakken SWOT in sterke mate mogelijk • Zwakten/bedreigingen aanpakken SWOT met nieuwe middelen en nieuwe kaders (herontwerp op hoger schaalniveau) • Positie/power in regio èn provincie neemt sterk toe • Herijking/intensivering relaties in/met Regio Achterhoek als optie.

Zichtbaarheid/ nabijheid

Variant hoeft niet veel te veranderen aan bestaande relaties en band met inwoners, mits goed georganiseerd rond kernen/en leefgemeenschappen. Uitdaging niet schaalgerelateerd. Veelzijdige gemeente vraagt veelzijdige en hoogwaardige aanpak (herontwerp huidige situatie) hiervan. Meerschaligheid uitvoering organiseren. Huidige (meervoudige) identiteit Duiven wordt onderdeel van bredere en verscheidener (maar wel aansluitende) Liemerse identiteit.

Identiteit Bestuurlijke realiteit Financiën/ Organisatie

Westervoort heeft hier voorkeur voor op dit moment. Positie Doesburg (moet wel iets) en Zevenaar zijn nog niet bekend. Integratie 4 organisaties is grote operatie (grotendeels te financieren uit incidentele middelen GF). Onzeker én uitdagend voor medewerkers. Structurele financiële gevolgen met plussen en minnen. Zeker kansen op meer financiële slagkracht, maar niet rijk rekenen.

Opvatting inwoners Kieskompas)

39% (zeer) goed plan, 15% neutraal, 43 % (zeer) slecht plan.

34

9. Enkele overwegingen ten aanzien van het vervolgproces Wij hebben met de uitvoering van het onderzoek u als gemeente en gemeenteraad zo goed mogelijk voorzien van beslisinformatie op de vijf criteria voor de 4 varianten voor de bestuurlijke toekomst. Wij hebben ons onderzoek goed kunnen uitvoeren, mede door een heldere opdrachtverlening en begeleiding vanuit zowel de ambtelijke organisatie, het bestuur als de gemeenteraad /klankbordgroep. We konden werken vanuit een heldere fasering en planning, er werden door u duidelijke tussentijdse keuzes gemaakt ren aanzien van varianten (shortlist) en criteria. Ook was in het proces op verschillende manieren een plek ingeruimd voor de inbreng van inwoners en maatschappelijke organisaties. Die hebben via de dorpsgesprekken, gesprekken met organisaties, de thema-avonden van de raad en het onderzoek van Kieskompas een goede en zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de informatieverzameling. De afweging om te komen tot een uiteindelijk keuze is complex en ingewikkeld. Er zijn veel factoren en variabelen die moeten worden afgewogen. Dat moet plaatsvinden binnen een complex bestuurlijk, maatschappelijk en politiek krachtenveld. Het is dus ook alleszins logisch dat in de thema-avond van 29 oktober jl. nog diverse aanvullende informatievragen op tafel kwamen. Soms over de varianten (bv.

mogelijke do’s and don’ts in een mogelijk fusieproces), soms over het regionale speelveld en het te spelen spel door Duiven (bv. over mogelijke “what if”-opties bij stappen van buurgemeenten) en soms ook over de opvattingen van inwoners (bv. ondernemers etc.). U gaat nu een proces van verdere afweging en besluitvorming in. Wij denken dat het niet nodig en ook niet gepast is vanuit onze rol om u daarin een concreet advies te geven. Het is in een proces als dit van groot belang dat u in dialoog met elkaar en de omgeving tot een goed vervolgproces van afweging en besluitvorming komt. Vanuit onze ervaring met dit soort processen, met inmiddels de kennis over u en de regionale context en de betrokkenheid die wij daarbij voelen vanuit onze rol, willen we u een aantal overwegingen meegeven die u mogelijk kunt gebruiken om in dat complexe afwegingsproces zo te navigeren dat u daar een zo goed mogelijk resultaat voor Duiven en de Duivenaren kan uithalen:

1. Pas op voor de informatievalkuil. Er is zeker meer informatie en onderzoek nodig, maar te veel kan het zicht ontnemen op de te maken keuzes; “paralyse door analyse” in ons onderzoekersjargon. U kunt dat proberen te voorkomen door een goed onderscheid te maken tussen hoofd- en bijzaken. Concreter: tussen informatie die u echt nodig heeft om een strategische beslissing te nemen voor 1 van de varianten en informatie die u nodig heeft om deze beslissing verder uit te werken en succesvol te maken. Tussen “of”-vragen en “hoe”-vragen dus. 2. Relatie is alles. Bij iedere variant voor uw bestuurlijke toekomst heeft u te maken met of bent u zelfs afhankelijk van andere gemeenten. En uiteraard moeten u en uw eventuele partners een rationele eigen beslissing nemen, maar om zo’n beslissing succesvol uit te kunnen voeren is een goede relatie cruciaal. U kunt daar nu al aan werken door – op verschillende niveaus – goed in verbinding te zijn met uw buurgemeenten. Niet alleen onderhandelen, maar ook proberen elkaar te begrijpen, dilemma’s delen en vragen stellen. Elkaar niet nodeloos verrassen of voor het blok zetten/afdwingen, maar goed contact houden en verbinding maken. 3. Relaties bouw je ook door onderzoek. Bepaalde informatie bv. ten aanzien van specifieke financiële aspecten van fusievarianten, kan je het beste samen met een eventueel beoogd fusiepartner verzameld worden.

Deels omdat je elkaars informatie daarbij nodig hebt, deels om in het overleg over die variant over dezelfde en wederzijds gevalideerde informatie te kunnen beschikken. En om daarmee vertrouwen te bouwen in elkaar en elkaars cijfers. 4. Niet kiezen is ook kiezen. Besef dat alles wat u doet of niet doet in dit proces gevolgen heeft voor hoe anderen zich opstellen en reageren. Dus uw keuzes leiden tot reacties bij anderen. Ook niet-kiezen wordt daarmee een keuze met consequenties. Dus weeg dat goed af. 5. Een voorlopige stap kan ook een goede stap zijn. Het kan een goede optie zijn om – bij nog onvolledige informatie – een voorlopige keuze te maken zonder andere opties al geheel af te serveren. Bv. door een voorlopige rangorde te bepalen in de varianten. Dan kan het verdere onderzoeksproces zo scherp mogelijk daarop worden gericht en kan positie/initiatief in het overleg met de omgeving worden genomen of behouden.

. 35

Bijlagen

WWW.RIJNCONSULT.NL

36

Bijlage A: Impressie en resultaten thema-avond II, 29-10-2024 • Over de thema-avond van 29-10: • Prima opkomst met een combinatie van raadsleden, inwoners en medewerkers vanuit Duiven. • Eerste deel betrof het delen van de onderzoeksbevindingen, tweede deel met elkaar in gesprek o.b.v. kerninformatie over de vier varianten. • De onderliggende rapportages (Kieskompas, eindrapportage onderzoek) zijn voorafgaand niet gedeeld. Deze worden uiteraard na deze avond nog verstrekt. • Inhoudelijk resultaat (vanuit de groepen): • Qua inhoudelijke voorkeur denken raadsleden en inwoners (nog) verschillend of kunnen nog geen voorkeur aangeven. De informatie moet nog indalen, de fracties moeten nog positie bepalen en er is op onderdelen nog meer informatie nodig. • Wel is het denken ‘aan gezet’ en is het gesprek gevoerd over een complex en veelomvattend thema. • Wat is procesmatig nodig voor vervolgproces (ideeën/suggesties vanuit de groepen): • Optrekken met de andere gemeenteraden, m.n. Zevenaar om hun positie te bepalen. • Financieel onderzoek die de varianten wat meer onderbouwing geven. • Inwoners en bedrijven in Duiven nog eens bevragen/peilen op dit thema. • Meer (onderzochte) ervaringen van de effecten van post-fusies. • De do’s en don’ts van herindelingen, de voor- en nadelen van fuseren.

• Meer informatie over het ‘spel en speelveld’: hoe nemen we als raad tactisch positie in t.a.v. de regio. 37

Bijlage B. Herindeling: procedure, termijnen en financiële aspecten (1) 2 varianten van de shortlist gaan uit van een mogelijke bestuurlijke fusie. Variant C van een bestuurlijke fusie tussen de gemeenten Duiven en Westervoort. Variant D kan via een bestuurlijke fusie tussen Duiven, Westervoort, Doesburg en Zevenaar, met mogelijk nog een deel van de huidige gemeente Montferland (Didam). In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de belangrijkste procedurele aspecten van deze mogelijke herindelingsprocessen (o.a. termijnen) en de globale financiële effecten, dit laatste voor zover daar met de kennis van nu al uitspraken over gedaan kunnen worden. De inhoud van dit hoofdstuk is gebaseerd op de huidige stand van zaken in wet- en regelgeving en afspraken tussen overheden. Eventuele beleidswijzigingen op landelijk niveau zijn niet voorzien, maar ook niet uitgesloten. Onder dat voorbehoud zijn onderstaande teksten opgesteld. Het proces van herindeling; de Wet Arhi Een herindeling van gemeenten wordt formeel geregeld door toepassing van de Wet Algemene Regels Herindeling (hierna Wet Arhi). Deze bevat regels over de procedure van afweging en besluitvorming. Bij een vrijwillige fusie tussen gemeenten moet er principe-wilsovereenstemming zijn tussen de betrokken gemeenteraden over het voornemen tot herindeling.

De vorm en de termijn waarin deze wilsovereenstemming tot stand komt is niet gebonden aan de regels van de Wet Arhi. Veelal gaat aan deze wilsovereenstemming het nodige onderzoek vooraf, wordt er gesproken, onderhandeld en worden eventueel afspraken gemaakt over inhoudelijke aspecten van de nieuwe gemeente en/of het proces van fusie. Ook worden in veel gevallen de inwoners betrokken vooraleer de gemeenteraden tot een principe-standpunt komen. De wijze waarop en de intensiteit/vorm van inwonersparticipatie is in deze fase aan de gemeenten/gemeenteraden. De periode die nodig is om tot deze wilsovereenstemming te komen varieert in de praktijk van minder dan een jaar tot meerdere jaren.

Stappenplan en tijdpad Wet Arhi Na het uitspreken van een principe-wilsovereenstemming tot herindeling tussen de betrokken gemeenten kan de formele procedure volgens de Wet Arhi starten. Deze procedure is beschreven in artikel 5 en 6 van de Wet Arhi en kent 5 stappen: 1.Voorbereiding van een zogenaamd Herindelingsontwerp (ca. 6-12 maanden doorlooptijd). het Herindelingsontwerp is een besluitvormingsdocument waarin de argumentatie voor de herindeling is vastgelegd, een beeld van de nieuwe gemeente wordt geschetst, de regionale context wordt aangegeven en ingegaan wordt op de financiële aspecten van de beoogde herindeling. Dit document dient opgesteld te worden aan de hand van het Beleidskader Herindeling van de Minister van BZK dat een aantal vaste elementen bevat waaraan een herindelingsvoornemen wordt getoetst met als belangrijk element het draagvlakcriterium. Dit door de beoogde fusiepartners gezamenlijk op te stellen document komt tot stand na voorbereidend Bestuurlijk Overleg, onderzoek naar de financiële aspecten (zgn. herindelingsscan), eventueel overig voorbereidend onderzoek en toetsing van het draagvlak onder inwoners. Het Herindelingsontwerp wordt vastgesteld door de betrokken gemeenteraden, waarbij een gelijkluidend Herindelingsontwerp moet worden vastgesteld. 2.Zienswijzeprocedure en voorbereiding Herindelingsadvies (4 - 6 maanden doorlooptijd).

In deze stap wordt het Herindelingsontwerp ter inzage gelegd en krijgen inwoners, organisaties en besturen de gelegenheid om hun zienswijzen te geven (2 maanden). Deze zienswijzen worden beoordeeld en deze beoordeling wordt verwerkt in het zgn. Herindelingsadvies (aangepast Ontwerp) en in die vorm weer aan de gemeenteraden voorgelegd. In sommige gevallen kunnen de zienswijzen leiden tot aanvullend onderzoek of nadere afspraken tussen de gemeenten, in die gevallen is meer tijd nodig.

38

Bijlage B. Herindeling: procedure, termijnen en financiële aspecten (2) 3.Beoordeling en advisering Herindelingsadvies GS Gelderland (doorlooptijd ca. 3-4 maanden) Gedeputeerde Staten formuleren een zienswijze op het Herindelingsadvies en sturen het Advies met de zienswijze door naar de Minister van BZK. Gebruikelijk is dat de betrokken gemeentebesturen en GS al zodanig met elkaar vooroverleg hebben gehad dat GS het Herindelingsadvies kan ondersteunen en snel kan besluiten hierover. Bij een negatieve zienswijze moet er rekening mee worden gehouden dat de Minister van BZK het Advies niet overneemt of dat er nader onderhandeld/gesproken moet worden over de inhoud van het Advies c.q. het fusievoornemen van de betrokken gemeenten. 4.Voorbereiding wetsvoorstel door Minister BZK (doorlooptijd 6 – 8 maanden). De Minister van BZK neemt een standpunt in over het fusievoornemen, legt dit voor aan de Ministerraad en vraagt advies aan de Raad van State over een wetsvoorstel tot samenvoeging van de betrokken gemeenten. Vervolgens kan de Minister het wetsvoorstel voorleggen aan de Staten-Generaal voor behandeling in de Tweede en Eerste Kamer. 5.Parlementaire behandeling wetsvoorstel (doorlooptijd 6 – 8 maanden) De Tweede Kamer zal het wetsvoorstel onderzoeken, behandelen en bij instemming doorsturen aan de Eerste Kamer. Deze zal hetzelfde doen en uiteindelijk een eindbesluit nemen.

Behandeling in beide Kamers moet afgerond zijn voor het zomerreces van het jaar voorafgaand aan de fusiedatum van 1 januari, om de procedure voor lokale verkiezingen nog tijdig te kunnen voorbereiden voor de nieuwe gemeente. Bij het uitvoering van de verschillende stappen is het sterk aan te bevelen en ook gebruikelijk dat de betrokken gemeenten in een gezamenlijke (project)organisatie optreden bij het uitvoeren van onderzoeken, voorbereiden van documenten en uitvoering van besluitvorming.

Tijdpad fusiebesluitvorming in schema met voorbeeld Stap/activiteit

Doorlooptijd

Voorbeeld

Principewilsovereenstemming gemeenten

PM

PM

Voorbereiding Herindelingsontwerp ca. 6 -12 maanden

oktober 2024 – februari 2025

Vaststellen Herindelingsontwerp (GR’en)

September/oktober 2025

Voorbereiden en besluiten Herindelingsadvies (Gr’en)

4-6 maanden

November – maart 2026

Zienswijze en doorsturen GS Herindelingsadvies

3-4 maanden

Vanaf maart 2026

Voorbereiding wetsvoorstel (BZK)

6-8 maanden na Herindelingsadvies

Start uiterlijk juli 2026

Aanbieding wetsvoorstel aan Tweede Kamer

Uiterlijk 31-12 2e jaar voor herindelingsdatum

December 2026

Besluitvorming TK en EK

6-8 maanden

Gereed juli 2027

Start nieuwe gemeente

1 januari 2028

39

Bijlage B. Herindeling: procedure, termijnen en financiële aspecten (3) Tijdschema in beeld (zie vorige pagina)

Bijzondere aspecten: herindelingsverkiezingen en variant lichte samenvoeging

Hierboven wordt het tijdpad voor een vrijwillige fusie in variant C of D in een soort “best-case” scenario weergegeven, dus zonder grote complicaties en met weinig maatschappelijke en bestuurlijke weerstand.

Bij een fusie/herindeling per 1-1-2028 zullen er in maart 2026 reguliere verkiezingen zijn voor de gemeenteraden van de betrokken gemeenten en in november 2027 herindelingsverkiezingen zijn voor de gemeenteraad van de nieuw gevormde gemeente. Deze nieuwe gemeenteraad zal dan zitting hebben tot maart 2034 (reguliere verkiezingen gemeenteraad). Dit laatste geldt ook voor als er herindelingsverkiezingen zijn in november 2028 (bij start nieuwe gemeente per 1-1-2029) en in november 2029 (bij start nieuwe gemeente per 1-1-2030). Indien gemeenten zouden kiezen voor fusie/samenvoeging per 1-1-2031 worden de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2030 uitgesteld tot herindelingsverkiezingen in november 2030. De zittingsperiode van de raden die in 2026 aantreden wordt dan dus verlengd tot die datum. De zittingsperiode van die nieuwe raad eindigt dan weer in 2034 bij reguliere verkiezingen.

Bovenstaand schema laat zien dat de Varianten C en D mogelijk nog (net) zouden kunnen leiden tot de start van een nieuwe gemeente per 1-1-2028, indien er snel wilsovereenstemming zou ontstaan tussen de betrokken gemeenten en er dan voortvarend/simultaan gewerkt wordt aan de voorbereiding van een Herindelingsontwerp. Iedere kleine vertraging in dit proces van enkele maanden zal leiden tot een uitstel van start van de nieuwe gemeente tot 1-1-2029. Niet-vrijwillige fusie en mogelijke splitsing gemeente Montferland Bovenstaand proces zal iets anders verlopen wanneer de Provincie tot een fusiebesluit komt. Dan neemt Provinciale Staten de rol van de gemeenteraden over in de verschillende stappen van het besluitvormingsproces en zijn er qua doorlooptijd nog enkele (kleinere) aanpassingen. In de afgelopen jaren is gebleken dat de Minister van BZK en zeker de Tweede en Eerste Kamer niet/weinig welwillend staan ten opzichte van fusievoorstellen die door Provincies worden ingediend, temeer daar dit in de regel plaatsvindt als een of meer van de betrokken gemeenten niet positief staat ten opzichte van de voorgenomen fusie.

Indien het vrijwillig fusievoornemen zich ook zou uitstrekken tot een deel van de huidige gemeente Montferland wordt het proces een stuk complexer, omdat er dan een splitsing/grenscorrectie nodig is van een van de betrokken gemeenten en vervolgens mogelijk ook een fusie van het resterende deel daarvan met andere gemeenten buiten het direct betrokken gebied. Het aantal betrokken partijen/gemeenten neemt dus toe en ook zal het aspect van vrijwilligheid waarschijnlijk niet aan de orde zijn.

De Wet Arhi biedt de mogelijkheid van een zgn. lichte samenvoeging. Daarbij wordt 1 van de fuserende gemeenten niet opgeheven en worden de andere gemeenten wel opgeheven en daar feitelijk aan toegevoegd. De naam van de niet-opgeheven gemeente blijft bestaan als naam van de nieuwe gemeente; burgemeester, gemeentesecretaris en griffier van die ene gemeente treden niet van rechtswege af. De wettelijke procedure verloopt verder volgens hetzelfde proces als bij een normale samenvoeging incl. de te houden herindelingsverkiezingen. Deze variant is tot nu toe toegepast bij fusies tussen 1 kleine en 1 beduidend grotere gemeente/stad (bv. Amsterdam-Weesp en Purmerend-Beemster). Deze variant kan alleen worden toegepast als de bij de fusie betrokken gemeenten hiermee instemmen.

40

Bijlage B. Herindeling: procedure, termijnen en financiële aspecten (4) Financiële aspecten herindeling Bij de voorbereiding en uitvoering van een fusievoornemen moet rekening gehouden worden met de volgende financiële aspecten: 1. Wijzigingen in de berekening van de uitkering van het Gemeentefonds 2. Structurele financiële effecten als gevolg van het samenvoegen van besturen, organisaties en activiteiten van de fuserende gemeenten 3. Incidentele effecten: fusiekosten en de tijdelijke maatstaf herindeling in het gemeentefonds ter compensatie daarvan 4. Gevolgen voor de lastendruk Over de financiële aspecten is slechts in algemene zin iets te zeggen in deze fase van de afweging tot mogelijke fusie in de beide varianten. Indien een Herindelingsontwerp wordt voorbereid kunnen gemeenten verzoeken aan de Provincie om een gedetailleerd onderzoek uit te voeren (zgn. herindelingsscan). Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om in het kader van de fusievoorbereiding een diepgravender boekenonderzoek/due diligenceonderzoek uit te voeren. Een flink deel van de daadwerkelijke financiële effecten wordt pas zichtbaar na de fusiedatum, mede als gevolg door de nieuwe gemeente te nemen besluiten (o.a. lastendruk, harmonisatie beleid en regelgeving).

Effecten uitkering Gemeentefonds De nieuw gevormde gemeente zal te maken krijgen met een nieuwe berekening van de uitkering van het Gemeentefonds op basis van de kenmerken van de nieuwe gemeente. De uitkomst hiervan kan op onderdelen afwijken van een eenvoudige optelling van de huidige uitkering in de fuserende gemeenten, omdat de systematiek volgens verschillende componenten van het Gemeentefonds verschillend uitwerkt naar verschillende kenmerken van gemeenten. Ook zal er spraken zijn van vermindering van het totaal aan uitkering volgens de vaste voet in het Gemeentefonds (in Variant C van 2x naar 1x; in Variant D van 4x naar 1x). Dit geeft verschillen (plus/min) in de totaaluitkomst.

Een meer exact en betrouwbaar beeld hiervan is pas te geven op basis van een gedetailleerde analyse van de begroting en uitkeringen in de beoogde fusiegemeenten (herindelingsscan) en biedt ook dan nog slechts een momentopname omdat de systematiek en de hoogte van de Gemeentefondsuitkeringen per jaar fluctueert. Financiële samenvoegingseffecten structureel Er is verschillend onderzoek gedaan naar het effect van bestuurlijke fusie op de financiële situatie van gemeenten (o.a. Berenschot 2008, Coelo 2010). De onderzoeken leveren niet allemaal precies dezelfde resultaten op en er blijft altijd een onzekere factor omdat wel de situatie van een nieuwe gemeente kan worden vergeleken met die van voor de fusie, maar nooit bekend is hoe de financiële situatie zich zonder fusie zou hebben ontwikkeld. Wel is over het algemeen onder onderzoekers redelijke overeenstemming dat een gemeentelijke fusie op zichzelf in de meeste gevallen niet leidt tot structureel lagere kosten of minder uitgaven in het gemeentelijk huishoudboekje. Dat is contra-intuïtief, omdat wel evident is dat bepaalde kostenposten lager worden (zoals de kosten van het bestuur) en er zeker ook efficiencyvoordelen zijn (bv. door het samenvoegen van administraties) in de organisatie, zeker als er snel centrale huisvesting plaatsvindt.

Uit een berekening van de huidige directe bestuurskosten (kosten raadsleden, griffie wethouders, burgemeesters, gemeentesecretarissen en secretariaat) in variant C en D blijkt dat de besparing daarop resp. ruim € 300.000 (variant B) en € 1.700.000 (variant D) structureel zou kunnen bedragen. Toch is het wel navolgbaar dat deze financieel positieve effecten niet direct leiden tot over-all besparingen in de nieuwe gemeente. Fuserende gemeenten benutten de fusie in veel gevallen om de kwaliteit van de organisatie en de dienstverlening te verhogen (bv. vermindering eenmensposten, vermindering kwetsbaarheid, meer specialistische functies in eigen huis, meer inzet in de regio). Dat is vaak ook de doelstelling van de fusie. Daarmee wordt de organisatie robuuster en sterker en kan die beter zijn taken doen, maar wordt ook (een deel van) de efficiencywinst hiervoor benut.

41

Bijlage B. Herindeling: procedure, termijnen en financiële aspecten (5) In fusiegemeenten vindt na de fusiedatum in de regel harmonisatie van beleid, subsidies en activiteiten plaats. Daarbij kan de nieuwe gemeenteraad kiezen voor een bezuinigingsopgave, maar de praktijk laat zien dat in de nieuwe gemeente eerder een opdrijvend financieel effect uitgaat van de harmonisatie, omdat het nu eenmaal naar inwoners en organisaties moeilijk is om bestaande rechten en verplichtingen (bv. subsidies) in een nieuwe gemeente af te bouwen. Dus budgettair neutraal is al een hele opgave, het realiseren van daadwerkelijke bezuinigingen is moeilijk haalbaar. Samenvoegingseffecten incidenteel Fusie kost incidenteel geld. ICT-systemen moeten worden geharmoniseerd, er moeten facilitaire voorzieningen worden gerealiseerd voor bestuur (bv. raadszaal), organisatie en dienstverlening in de nieuwe gemeente, het voorbereidingsproces vraagt veel onderzoek, tijd en begeleiding. Er kunnen sociale kosten zijn vanwege afvloeiing en wachtgelden, al zal dat in de huidige arbeidsmarkt niet zo’n groot effect zijn als bij herindelingen van jaren geleden. Daarnaast ook kosten van ontwikkeling en training voor mensen in nieuwe functies.

Het loongebouw hoeft niet in zijn geheel naar boven opgetrokken te worden, maar er zal daarin wel ruimte moeten komen voor nieuwe specialistische functies voor inhoud en staf en voor het hogere management. Het is niet goed mogelijk om op voorhand een betrouwbare schatting te geven van incidentele kosten. Voor Variant C (fusie Duiven-Westervoort) heeft de organisatorische integratie al grotendeels plaatsgevonden, dus daar zullen de incidentele kosten beperkt kunnen zijn. Voor Variant D zal de integratie de nodige investeringen en incidentele kosten met zich meebrengen, met name ook afhankelijk van de mogelijkheden om ICT en huisvesting adequaat en efficiënt op elkaar af te stemmen. Voor goede berekening hiervan is verder onderzoek nodig. Er zijn ook incidentele inkomsten. De zgn. tijdelijke maatstaf herindeling in het Gemeentefonds geeft fusiegemeenten een compensatie voor te maken incidentele kosten. Deze uitkering is vrij te besteden, dus niet gebonden aan uitgavenregels vanuit het Rijk. De hoogte van deze uitkering wordt jaarlijks berekend aan de hand van een vaste formule met een variabele uitkeringsfactor.

Bij Variant C zou dit leider tot een uitkering van ca. 4 miljoen euro (x uitkeringsfactor) en in Variant D tot 12 miljoen (x uitkeringsfactor). De uitkeringsfactor wordt jaarlijks vastgesteld en was in eerder jaren 1,4. De betaling van deze bedragen vindt plaats verstrekt over 5 jaar, beginnend vanaf het jaar voorafgaand aan de beoogde fusie (25% verdeeld in gelijke delen voor de betrokken gemeenten) en van het resterende bedrag 40% in het jaar na fusie en 3x20% in de jaren er na aan de nieuwe gemeente. De gevolgen van fusie voor de lastendruk Hieronder enkele illustratieve voorbeelden van kerngegeven over de lastendruk en financiële situatie in Westervoort, Duiven, Zevenaar en Doesburg. De verschillen kunnen komende jaren toe- of afnemen, daar is nu dus niets definitiefs over te zeggen. Na een fusie zal de nieuwe gemeente de tarieven harmoniseren. Voor de OZB dient dat in het eerste jaar na fusie al te gebeuren, voor andere tarieven (bv. OZB, riool) mag dat ook in de jaren er na. De harmonisatie-effecten voor individuele belastingplichtigen zal uiteraard afhangen van hun individuele situatie

Bron: Geldersefinanciën.nl

OZB lastendruk per inwoner 2024 (in euro)

Gemeente Duiven

476

Gemeente Westervoort

484

Gemeente Zevenaar

537

Gemeente Doesburg

476

42

Bijlage B. Herindeling: procedure, termijnen en financiële aspecten (6) Woonlastendruk in euro per jaar 2024 (Bron: Coelo Atlas Lokale Lasten)

Woningeigenaren (1-persoons huishoudens)

Woningeigenaren (meerpersoons huishoudens)

Gemeente Duiven

788

927

Gemeente Westervoort

1008

1045

Gemeente Zevenaar

871

975

Gemeente Doesburg

889

1060

Structurele begrotingssaldi Voorjaarsnota 2024

2025

2026

2027

2028

Gemeente Duiven

-1.121

-5.075

-6.040

-6.839

158

Gemeente Westervoort

-1.872

-4.068

-4.297

-4.322

Gemeente Zevenaar

821

Gemeente Zevenaar

-1.938

-10.089

-10.127

-9.802

Gemeente Doesburg

521

Gemeente Doesburg

-2.745

-4.039

-4.213

-3.877

Algemene reserve per inwoner 2024 (Bron: Geldersefinanciën.nl)

In euro

Gemeente Duiven

778

Gemeente Westervoort

43

Bijlage C: Samenwerking in de Achterhoek (1) • De samenwerking Achterhoek Raad, Achterhoek Board, en thematafels (zie figuur in de slide hierna) is een vernieuwende, kansrijke samenwerking in een regio waar men elkaar nodig heeft. • Kort gesteld heeft de Achterhoek één grote ambitie: het zijn van een bloeiende en innovatieve economische regio. De grootste uitdaging staat daar tegenover: onvoldoende goed geschoolde arbeidskrachten (als gevolg van vergrijzing, ontgroening en wegtrekkend talent). • Dat betekent dat de Achterhoek vol wil inzetten op het zijn van een aantrekkelijke regio om (in de buurt) te willen werken en wonen. Vanuit het Achterhoekse perspectief is de Liemers een aantrekkelijk woongebied voor talent dat ook de keuze heeft om in de Achterhoek te kunnen werken. • De Achterhoek kijkt niet specifiek naar Duiven voor samenwerking of verbinding. Er liggen bovendien nog andere gemeenten tussen. Wel wordt met interesse gevolgd wat de Liemerse regio ‘als geheel’ doet en welke implicaties dit (in de toekomst) zou kunnen hebben voor de Achterhoek als gebied. Verdergaande samenwerking/verbinding is met name in Variant D. een mogelijk voor beide partijen (Achterhoek en Liemers) interessante optie.

44

Bijlage C : Samenwerking in de Achterhoek (2)

45

Bijlage D : Rapportage Kieskompas onderzoek inwoners (separate rapportage)

46