A19a. Bijlage - Rapport BMC Sterk Bestuur Westervoort.pdf

● Gedeeld leiderschap: ook de direct leidinggevende draagt bij aan het realiseren van de strategische doelen en draagt dit uit in zijn persoonlijk leiderschap en dagelijks werk. ● Krachtige aanspreekpunten in de organisatie die een volwaardige strategische gesprekspartner van het bestuur zijn. ● Ontwikkeltrajecten organiseren met de daarbij benodigde tijd en ruimte. In de notitie wordt een veranderstrategie geschetst, waarbij ingestoken wordt op een structuurwijziging. Hier wordt gesteld dat, wanneer de structuur beter aansluit bij de beoogde sturingsfilosofie, de juiste randvoorwaarden er zijn om verder te werken aan de cultuur. Op 15 september 2020 heeft het AB van 1Stroom ingestemd met de adviezen uit de notitie en akkoord gegeven op de structuurwijziging. Deze structuurwijziging is per 1 september 2021 operationeel. We constateren dat de genomen besluiten de weeffouten in de werking van 1Stroom nog niet hebben opgelost. Het bestuur van de gemeenten Duiven en Westervoort trekt onvoldoende met elkaar op om synergievoordelen te behalen. Zoals eerder aangegeven lopen de ambities uiteen en wordt op slechts enkele onderdelen gekeken naar beleidsharmonisatie. Daarnaast is er veel onduidelijkheid over de rolinvulling ten aanzien van opdrachtgeverschap van het bestuur en opdrachtnemerschap vanuit de organisatie.

Voor de organisatie is het vaak niet duidelijk wat er gevraagd wordt, omdat vanuit het bestuur een duidelijke visie en richting waar de gemeente Westervoort naar toe wil ontbreekt. Ditzelfde geldt ook ten aanzien van de ontwikkeling van de organisatie 1Stroom. Een duidelijk gedragen perspectief voor 1Stroom ontbreekt, waardoor houvast en richting voor de medewerkers ontbreekt. De volgende constatering gaat hier dieper op in.

Berenschot, 2018, Ambtelijke fusie Heerhugowaard – Langedijk Fase 1 - Initiëren en Verkennen, gemeenten Heerhugowaard en Langedijk, 1 februari 2018, p. 1-31. 25 https://vng.nl/artikelen/ambtelijke-fusie-ommen-hardenberg-loopt-spaak 26 BMC, 2017, Sterkte-zwakteanalyse BEL Combinatie - Onderzoek naar de organisatiekracht, BEL Combinatie, mei 2017, p. 1-82. 27 BMC, 2018, Evaluatie Noaberkracht De kracht, balans en kansen van samen, juni 2018, gemeenten Dinkelland en Tubbergen, juni 2018, p. 1-35 + bijlagen. 28 1Stroom, 2020, Doorontwikkeling 1Stroom - De volgende stap, september 2020, p. 1-16. 24

| 26 | Sterk Bestuur Westervoort

De organisatie heeft een eerste stap gezet in de doorontwikkeling van 1Stroom door de invoering van een nieuwe organisatiestructuur. Bij het onderdeel ‘Hulpbronnen organisatiekracht’ constateren we dat de nieuwe topstructuur werkbaar, passend en toekomstbestendig lijkt. Dit betreft een eerste stap. In deze rapportage zullen meer punten de revue passeren die de opgave vormen om de organisatie robuust en toekomstbestendig te maken. In hoofdstuk 3 gaan we dieper in op de haalbaarheid hiervan. Het gezamenlijk bestuurlijk eigenaarschap en opdrachtgeverschap ten aanzien van 1Stroom is kwetsbaar We constateren een grote diversiteit aan beelden en verwachtingen ten aanzien van de organisatie en over elkaar. Het functioneren van de ambtelijke organisatie is onlosmakelijk verbonden aan de politiek-bestuurlijke ambities en dynamiek. Als het om opdrachtgeverschap-opdrachtnemerschap gaat, ligt er een cruciale rol in het managen van rollen, verwachtingen en kwaliteit in de werkafspraken tussen het bestuur van 1Stroom en de directie.

Wat is het toekomstperspectief van de organisatie, hoe wordt gestuurd op kwaliteit, hoe worden processen ingericht bij complexe besluitvorming, hoe wordt integraliteit en samenhang bewaakt? Een gezamenlijke visie en overeenstemming over de opdracht vanuit de eigenaren en directie (en elkaar daarop aanspreken) is noodzakelijk en ontbreekt op dit moment nog ten aanzien van 1Stroom. Visie (prioritering) gewenst vanuit bestuur (raad en college) en ambtelijke organisatie Eerder in deze paragraaf is al aangegeven dat een duidelijke visie voor de gemeente Westervoort en 1Stroom op dit moment ontbreekt. Het is op dit moment niet duidelijk welke richting Westervoort op wil en wat dat vervolgens betekent voor strategie, uitvoering en organisatie. Dit beeld komt naar voren vanuit de interne gesprekken, maar ook vanuit de externe gesprekken die wij hebben gevoerd met buurgemeenten en medeoverheden. De sturing van het bestuur van Westervoort is nu erg gericht op de korte termijn. Het gevolg hiervan is dat de sturing van het bestuur richting de organisatie niet op orde is, zie de eerdere constateringen in deze paragraaf. Er is te weinig prioritering en focus op dit moment. De noodzakelijke balans tussen de onderdelen Beleid, Organisatie en Middelen, korte en lange termijn is niet aanwezig.

Op het onderdeel Beleid worden geen keuzes gemaakt (visie en focus aanbrengen), Middelen zijn in lijn met het beleid, maar zijn beperkt qua omvang. Het gevolg is dat de Organisatie wordt overvraagd (zie onderdeel motivatie en hulpbronnen).

2.1.3 Motivatie De organisatie is intern gericht De sfeer binnen de organisatie onderling wordt beschreven als prettig en loyaal. Uit de gesprekken komt naar voren dat medewerkers onderling bereid zijn om elkaar op weg te helpen, maar er wordt ook aangegeven dat deze samenwerking sterk afhankelijk is van de relaties die zelf gecreëerd zijn door de medewerkers. We constateren dat er sprake is van horizontale en verticale versnippering. In de situatie voor 1 september 2021 werd dit mede veroorzaakt door het grote aantal teams (negentien). In de nieuwe structuur is dit teruggebracht naar tien. Tevens werd er een gebrek aan sturing ervaren vanuit het management en de directie. Deze stonden teveel op afstand en gaven te weinig sturing gericht op samenwerking en integrale opgaven. De zelfsturing, die beoogd was bij de

| 27 | Sterk Bestuur Westervoort

oprichting van 1Stroom29, is te ver doorgevoerd en onvoldoende geënt op de vraag en behoeften vanuit de organisatie en heeft ook bijgedragen aan deze horizontale en verticale versnippering. Daarnaast was er binnen de organisatie veel onduidelijkheid over de rollen en verantwoordelijkheden binnen de organisatie. Voor veel medewerkers was het onduidelijk wat de taken waren van het MT en de directie en was het onduidelijk wat er bedoeld werd met zelfsturing en welke taken en verantwoordelijkheden daaraan verbonden werden. Door deze verwarring werden verantwoordelijkheden en taken ook vaak niet gepakt. Dit bemoeilijkte niet alleen de samenwerking met het bestuur (zie eerdere constateringen bij bestuurscultuur), maar het bemoeilijkte ook de samenwerking tussen de verschillende teams binnen 1Stroom. In de nieuwe organisatiestructuur zijn deze rollen opnieuw gedefinieerd30+31. Een andere factor die invloed heeft op de versnippering, is de hoge werkdruk. Dit wordt veroorzaakt door enerzijds de eerder genoemde rolonduidelijkheid ten aanzien van opdrachtgever-opdrachtnemerschap en anderzijds het uitblijven van een duidelijke visie en richting vanuit het bestuur. Teams zijn behoudend in het helpen van andere teams omdat zij bang zijn dat hun takenpakket hiermee (nog) groter wordt en de werkdruk hiermee hoger.

Ze bewaken hun eigen takenpakket scherp wat ervoor zorgt dat teams binnen hun eigen vakgebied werken en de overkoepelende integrale takenpakket bemoeilijkt wordt. Als deze overkoepelende samenwerking wél plaatsvindt is dit te wijden aan de onderlinge relaties van individuele medewerkers. De motivatie binnen de organisatie is wisselend Bij een deel van de medewerkers heerst een gevoel van gelatenheid en verslagenheid. Het gevolg hiervan is dat deze medewerkers zich nog enkel concentreren op hun eigen takenpakket, maar zich verder liever niet met andere zaken binnen de organisatie bezighouden. Zij zien geen stip op de horizon en hebben het gevoel te moeten overleven binnen de organisatie. Een ander deel van de medewerkers deelt dit gevoel niet. Zij zijn positief over de nieuwe organisatiestructuur en hebben het gevoel dat deze reorganisatie kan zorgen voor een nieuwe manier van werken en een kans om duidelijke kaders te stellen voor 1Stroom. De eerste groep betreft vooral medewerkers die al voor de fusie werkzaam waren bij de gemeenten Duiven en Westervoort. De tweede groep betreffen vooral nieuwe medewerkers, die vanaf de ambtelijke fusie voor 1Stroom zijn komen werken. Medewerkers missen waardering en vertrouwen Medewerkers missen waardering vanuit het bestuur. 1Stroom heeft vanaf het begin van hun bestaan onder een vergrootglas gelegen.

Dat kan ervoor gezorgd hebben dat individuele medewerkers, teams en de organisatie zich hebben geprobeerd te beschermen tegen de kritiek. Naast waardering missen medewerkers ook vertrouwen vanuit het bestuur. Uit de gesprekken blijkt dat het bestuur twijfelt aan de kennis en kunde vanuit de organisatie.

1Stroom, 2017, Ambtelijke fusie Duiven/Westervoort: Besturingsfilosofie, 22 september 2017, p. 1-21. 1Stroom, 2021, Voortgangsrapportage: Inzicht in de voortgang van de ambtelijke fusieorganisatie, 4 mei 2021, p. 1-18. 31 1Stroom, 2021, Organogram 1Stroom, september 2021, p. 1. 29 30

| 28 | Sterk Bestuur Westervoort

2.1.4 Hulpbronnen - organisatiekracht 1Stroom sinds half 2020 in de lift Per 1 januari 2018 is de gezamenlijke organisatie 1Stroom gestart als ambtelijke fusieorganisatie van de gemeente Duiven en Westervoort. Zoals aangegeven bij het onderdeel ‘Bestuurscultuur’ zijn er weeffouten van toepassing in de opzet van de ambtelijke fusie. Deze weeffouten hebben ervoor gezorgd dat de organisatiekracht sinds 2018 is afgenomen. We werken dat hierna nader uit. Vanaf medio 2020 zien we dat de organisatie stappen naar boven zet. We constateren (achteraf beschouwd) dat het moment van 1 januari 2018 geen goed moment was om te starten met de nieuwe organisatie. Een nieuwe organisatie kost altijd tijd en daarmee geld en energie om intern zaken op te bouwen. Denk hierbij aan het wennen aan nieuwe collega’s, wennen aan nieuwe cultuur, omgaan met nieuwe systemen en processen, et cetera. Het is dan ook niet zo gek dat nieuwe organisaties in de eerste fase van hun bestaan een sterke interne focus kennen. Dat gold ook voor 1Stroom. Zoals eerder aangegeven is hier weinig aandacht aan besteed in de uitgangspunten: er moet meteen bezuinigd worden en de organisatie is daarbij weinig ‘lucht’ gegund om op te bouwen. Achteraf zien we dat ontwikkelingen in het Sociaal Domein (oplopende kosten Sociaal Domein) eigenlijk geen tijd schonken voor een interne focus en tijd om de organisatie op te bouwen.

We zien dat in 2017 al signalen optraden dat de gemeente/organisatie had moeten acteren om control te krijgen op de oplopende kosten in het Sociaal Domein (zie ook verdiepingsrapport ‘Financiële analyse - BIG TIRE, gemeente Westervoort’32 (bijgevoegd bij dit rapport)). Dit is niet gebeurd, omdat alle aandacht uitging naar de nieuwe organisatie met alle bijbehorende interne prikkels. Tevens zien we dat de ambtelijke fusie snel is uitgevoerd en daarmee doelen we er op dat er wel veel plannen zijn gemaakt, maar dat deze plannen niet zijn getoetst op draagvlak en uitvoerbaarheid en/of geënt op de vraag en behoeften van medewerkers. Deze zijn vervolgens beperkt doorgevoerd in processen, systemen en werkwijzen (implementatie en borging zijn niet of te snel uitgevoerd). We zien dit bijvoorbeeld terugkomen bij de implementatie van het nieuwe financiële systeem bij de start van de organisatie. De keuze en inrichting van het systeem sloot niet aan bij de behoefte en vraag van de medewerkers (primaire proces). Het gevolg was een systeem dat leidde tot veel fouten (niet betalen van facturen et cetera), frustratie en imagoschade. Ondanks dat 1Stroom vanuit de organisatie zelf is gebouwd, zien we dat de ambtelijke fusie niet van onderop door de medewerkers werd gedragen. Dit komt mede doordat ze zich niet gehoord voelden.

De effecten van de opgestelde plannen voorafgaand aan de ambtelijke fusie worden niet gezien. Er was en is nog steeds sprake van weerstand ten aanzien van de organisatie 1Stroom. Medewerkers zijn niet trots op de organisatie 1Stroom. Dit wordt ook versterkt doordat voor veel medewerkers niet duidelijk is waar de organisatie naar toe gaat en de meerwaarde nog onvoldoende wordt gezien. Oude culturen (wij/zij) van de voormalige organisaties Duiven en Westervoort zijn nog aanwezig.

32

BMC, 2021, Financiële analyse - BIG TIRE, gemeente Westervoort, 8 oktober 2021, p. 1-49.

| 29 | Sterk Bestuur Westervoort

Vanaf medio 2020 zien we dat de organisatie de weg naar boven heeft gevonden. Door de aanstelling van een algemeen directeur puur voor 1Stroom (los van de gemeentesecretarissen) is de weg omhoog ingezet. Er is hierbij, op basis van onderzoeken en evaluaties, gestart met verschillende verbetertrajecten in de organisatie33. Dit heeft per 1 september 2021 geleid tot een nieuwe organisatiestructuur34 en een nieuw sturingsmechanisme. Tevens zien we dat er binnen afdelingen stappen zijn gezet om de basis op orde te brengen. Een mooi voorbeeld daarvan is de borging van de sturing op rechtmatigheid binnen de afdeling Financiën. De accountant geeft hier ook complimenten voor in zijn rapport van bevindingen bij de jaarrekening 202035. Dit neemt niet weg dat er nog veel werk te verzetten is om de basis op orde te maken, zie verderop in deze paragraaf. Zoals aangegeven bij ‘motivatie’ is er een grote mate van loyaliteit van de medewerkers ten aanzien van het werk dat zij voor de gemeenten verrichten. Deze loyaliteit vertaalt zich door in een sterke bereidheid om werk op te pakken. Dit in combinatie met een gebrek aan sturing en doorvertaling in organisatorische consequenties, zorgt er voor dat de werkdruk hoog is. De afgelopen periode is er veel door de organisatie opgepakt met betrekking tot het verbeteren van de organisatie.

Maar de grenzen van wat kan en wat er mogelijk is van de huidige populatie van medewerkers zijn bereikt (de rek is eruit). We constateren dat hiermee de kwaliteit van de dienstverlening en advisering onder druk komt te staan en er weinig tijd is om kwaliteit te borgen (geen tijd voor het toepassen van kwaliteitszorg, benutten van sparringsmogelijkheden, evaluaties, afmaken PDCA-cyclus et cetera). Zoals eerder in deze paragraaf aangegeven wordt het effect hiervan ook gemerkt door bestuurders en ook door de samenleving. Gezien de grote opgave om de organisatie verder te helpen in haar verdere ontwikkeling, in combinatie met de ontwikkelingen en opgaven die op de gemeenten (en daarmee ook 1Stroom) afkomen, vormt dit een risico. 1Stroom biedt veel ontwikkelmogelijkheden en kansen op loopbaanontwikkeling We zien dat 1Stroom veel mogelijkheden biedt aan haar medewerkers om zich te ontwikkelen in hun expertise en in het benutten van kansen en mogelijkheden in hun loopbaanontwikkelingen (volgen van opleidingen, trainingen, doorgroeimogelijkheden in de organisatie et cetera). Medewerkers ervaren dit als zeer positief. Strategisch en tactisch vermogen van de organisatie dient te worden versterkt Als gevolg van de ambtelijke fusie is de kwetsbaarheid in de organisatie afgenomen.

Medewerkers ervaren mogelijkheden om te sparren met collega’s over vakinhoudelijke zaken en er is meer mogelijkheid om binnen teams werk van elkaar over te nemen en daarmee als achtervang te fungeren. Zoals aangegeven is door de hoge werkdruk (basis nog niet op orde: processen, systemen en integrale samenwerking werken nog niet voor de organisatie en de wisselingen door verloop) deze mogelijkheid slechts ten delen aanwezig. Tevens staat dit onder druk, zoals aangegeven bij de eerdere constateringen in dit onderdeel.

1Stroom, 2021, Voortgangsrapportage: Inzicht in de voortgang van de ambtelijke fusieorganisatie, 4 mei 2021, p. 1-18. 34 1Stroom, 2021, Organogram 1Stroom, september 2021, p. 1. 35 Stolwijk Kennisnetwerk, 2021, Accountantsverslag 2020 Gemeente Westervoort, 15 juni 2021, gemeente Westervoort, p. 1-25. 33

| 30 | Sterk Bestuur Westervoort

In de samenstelling van de teams zien we nu dat het strategisch en tactisch kader ondervertegenwoordigd is ten opzichte van het operationeel kader in de organisatie. Dit wordt ook ervaren in de integrale samenwerking intern, in de advisering richting bestuur en in de regio. We constateren dat door het huidige verloop relatief veel ervaren senior medewerkers de organisatie hebben verlaten en dat relatief veel jonge medewerkers instromen. Dit betekent dat jonge medewerkers relatief snel in de positie komen van de senioren, die de organisatie hebben verlaten. Hierbij is er nauwelijks tijd en mogelijkheid (bijvoorbeeld in een meester-gezel-constructie) om te groeien in het vak en te werken aan senioriteit en taakvolwassenheid die de kwaliteit van dienstverlening en advisering verbetert. We zien juist dat er een grote behoefte bestaat aan tactische en strategische capaciteit om in te kunnen spelen op de complexe maatschappelijke opgaven (vergrijzing en ontgroening van de arbeidsmarkt, doordecentralisatie Sociaal Domein, gevolgen COVID-19, Omgevingswet, duurzaamheidsopgave et cetera) die op de gemeente afkomen36. Anders vasthouden: vernieuwde visie, kaders en sturing vanuit directie en MT Zoals aangegeven bij het onderdeel ‘motivatie’ heeft de beoogde zelfsturing bij 1Stroom niet gewerkt.

De bijbehorende vrijheden zijn echter niet voorzien van duidelijke kaders, waardoor mensen niet weten waar ze aan toe zijn en er, als er ongewenst gedrag optreedt, geen grondslag is om mensen hierop aan te spreken. We gebruiken hier de metafoor van één van de medewerkers: er is sprake van een speeltuin zonder hekken, waarbij het risico is dat er mensen de weg op vliegen, met alle gevolgen van dien. Vanuit de cultuur (we spreken elkaar niet aan op gedrag en resultaten (familiare cultuur: focus op consensus)) wordt dit versterkt: men vindt het spannend om duidelijke kaders te stellen, omdat mensen dan moeten worden aangesproken. Per 1 september 2021 is er sprake van een nieuwe organisatiestructuur om anders te gaan sturen in de organisatie. Hoe dit precies zijn uitwerking heeft, is op dit moment nog niet vast te stellen. Wel stellen wij vast dat een visie op passend leiderschap in deze organisatiefase noodzakelijk is. Dan kan ook de juiste dynamiek, het juiste sturingsniveau en leereffect terugkeren in het MT-overleg, gericht op verticale (van bestuurlijke ambitie naar uitvoering, hierbij rekening houdend met de behoeften van de besturen van Duiven en Westervoort, maar wel op een zakelijke manier) en horizontale (integraliteit) samenhang in de organisatie en bijbehorende keuzes.

Uit de gesprekken constateren we dat er vanuit de organisatie een gebrek aan visie is ten aanzien van waar de organisatie naartoe moet (‘stip aan de horizon’) en waar de organisatie op de middellange en lange termijn staat. De organisatie ervaart de directie soms als te veel op afstand en te weinig zichtbaar. Tevens zien we dat de organisatie worstelt met de taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en rolneming van bestuur, directie en management. Dit is een zoektocht, waarbij we constateren dat de wethouders vaak meer weten dan de ambtelijk opdrachtgever en die rol dan ook overnemen (bestuursstijl: de wethouder als manager). De directie mag hier steviger haar rol pakken om te sturen op samenhang en te fungeren als filter richting het bestuur ten aanzien van wat kan en wat niet kan. Daar hoort ook de agendering van het spanningsveld van de functies gemeentesecretaris en algemeen directeur 1Stroom. Het gekozen model qua topstructuur per 1 september 2021 lijkt werkbaar, passend en toekomstbestendig. Het vraagt voor de doorontwikkeling wel om een meer structurele agendering. 36

BMC, 2020, Het kraakt en piept - Uitvoeringskracht in het fysiek domein, VNG, 7 juli 2020, p. 1-51.

| 31 | Sterk Bestuur Westervoort

Beweging naar voren: focus aanbrengen, keuzes maken, aandacht voor borgen en implemenatie en proactief sturen (voltooien PDCA-cyclus) Een duidelijke visie ontbreekt nog, waarbij ook duidelijke doelstellingen en prioriteiten worden gesteld ten aanzien van de te bereiken effecten. Dit zorgt voor een duidelijke richting aan de organisatie en daarmee ook de mogelijkheid om kwaliteit te leveren ten aanzien van de gekozen speerpunten (5x8 > 8x5)37. Nu wordt die keuze niet gemaakt (inzetten op alles), waardoor ook de capaciteit breed wordt ingezet en leidt tot middelmaat qua kwaliteit. We zien nu dat de opgaven zowel intern (organisatieontwikkeling) als extern (opgaven vanuit de inhoudelijke beleidsterreinen) voor de gemeente Westervoort en 1Stroom groot zijn. Dit resulteert bijvoorbeeld bij het Sociaal Domein in een lijst met meer dan honderd maatregelen om verbeteringen aan te brengen. De noodzaak voor sturing (prioritering) is hier groot en geldt eigenlijk organisatie- en gemeentebreed. Daarbij is het ook van belang om plannen (in de vorm van beleid en maatregelen) structureel te borgen in de organisatie. Met andere woorden, maak de PDCA-cyclus (plan-do-check-act) af en borg de resultaten en leg dit vast in processen. Het borgen van de uitvoering in processen is een ontwikkelpunt voor de organisatie.

Het afmaken van de PDCA-cyclus gebeurt nog beperkt, waarbij de organisatie zich onvoldoende tijd en rust gunt om de fasen check en act uit te voeren. In de processen die wij hebben bekeken voor de ‘Quickscan Sociaal Domein - Analyse maatregelen Sociaal Domein gemeente Westervoort’38 (bijgevoegd verdiepingsrapport bij dit rapport), zien wij het onderdeel kwaliteitszorg niet terugkomen en wordt deze daarom ook niet tot nauwelijks uitgevoerd. Het maken van keuzes en aanbrengen van prioritering moet zorgen voor tijd en rust om dat wel te doen. Het gevolg hiervan is dat sturingsinformatie nog onvoldoende aanwezig is. Dit heeft enerzijds te maken met het niet afmaken van de PDCA-cyclus, anderzijds met de ontwikkeling die 1Stroom nog moet maken ten aanzien van verbetering van de controlfunctie39. Het gevolg van de huidige situatie is dat er door het gebrek aan sturingsinformatie nog te veel reactief wordt gehandeld en de organisatie en het bestuur verrast wordt. De beweging die de organisatie dient te maken is om in control te komen en daarbij proactief te gaan sturen op basis van actuele, correcte en consistente sturingsinformatie.

2.1.5 Hulpbronnen - financiële stand van zaken en financieel handelen Het verdiepingsrapport ‘Financiële analyse - BIG TIRE, gemeente Westervoort’40 (bijgevoegd bij dit rapport) behandelt in meer detail de financiële positie van de gemeente Westervoort en het financieel handelen. De conclusie uit deze analyse is dat de gemeente Westervoort zich in een financieel slechte positie bevindt. De gemeente staat er op dit moment financieel zwaar onvoldoende voor.

37

Met deze vergelijking willen we aangeven dat het aanbrengen van focus (kiezen voor een aantal speerpunten en daarop een hoge kwaliteit leveren (een ‘8’)) beter is dan veel geen focus aanbrengen en daarop niet kunnen leveren (een ‘5’). 38 BMC, 2021, Quickscan Sociaal Domein - Analyse maatregelen Sociaal Domein gemeente Westervoort, november 2021, gemeente Westervoort, p. 1-34. 39 De definitie van control is: “The process by which managers ensure that resources are obtained and used effectively and efficiently in the accomplishment of the organization’s objectives (Anthony & Govindarajan (1995) en Merchant & Van der Stede (2003))”. 40 BMC, 2021, Financiële analyse - BIG TIRE, gemeente Westervoort, 8 oktober 2021, p. 1-49.

| 32 | Sterk Bestuur Westervoort

Dit wordt geconcludeerd ten aanzien van de weerbaarheid, de stabiliteit en de flexibiliteit van de gemeentelijke financiën. Hierbij merken we op dat de financiële positie richting de toekomst verder onder druk staat door dalende inkomsten en stijgende uitgaven. De gemeente is gezien de huidige financiële positie onder preventief toezicht geplaatst door de provincie Gelderland. De gemeente heeft hier in het eerste kwartaal van 2021 een herstelplan vastgesteld om invulling te geven aan de onderpreventieftoezichtplaatsing van de provincie. Het herstelplan getuigt van een aanwezig bestuurlijke urgentie om keuzes te maken en daarmee de financiële positie te verbeteren. Ten aanzien van het herstelplan maken wij op dat bepaalde risico’s inmiddels kwantificeerbaar zijn, zoals bijvoorbeeld de herijking van het gemeentefonds. In de laatste calculatie (augustus 2021) lijkt dit tot een nadelig effect te leiden voor de gemeente Westervoort van -/- € 1,037 mln. structureel (dit is € 800.000,— meer dan waar nu rekening mee is gehouden). Hierbij de opmerking dat voor de periode 2023-2027 voor- en nadeeleffecten worden gemaximaliseerd tot € 60,— per inwoner. Dit zou voor de gemeente Westervoort een absoluut effect betekenen van -/- € 897.000,—. Wat er na 2027 gebeurt is nog ongewis. Daarnaast spelen verschillende andere ontwikkelingen die van invloed zijn op de exploitatie in negatieve zin.

De financiële situatie in de gemeente Westervoort is krap en kent uitdagingen richting de toekomst. Per 1 januari 2022 wordt de gemeente Westervoort onder repressief toezicht geplaatst door de provincie Gelderland. Dit neemt niet weg dat de financiële situatie kwetsbaar is en zorgen geeft richting de toekomst41. Ons valt op dat er binnen de organisatie verschillende percepties zijn ten aanzien van de financiële situatie van de gemeente Westervoort. Sommige functionarissen hebben een beeld wat in lijn is met bovenstaande, andere hebben een optimistischer beeld en zien de huidige situatie als een gegeven en hebben er vertrouwen in dat de gemeente Westervoort deze financiële problemen gaat oplossen.

2.1.6 Samenwerking (extern) en participatie Visie op de regio - welke toegevoegde waarde heeft welke samenwerking voor Westervoort? De gemeente Westervoort participeert in verschillende regionale samenwerkingsverbanden. Sommige zijn een wettelijke verplichting (denk aan de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden (VGGM) en de Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA)), sommige zijn een vrije keuze (denk bijvoorbeeld aan Samenwerking de Liemers (SDL)). De participatie in sommige samenwerkingsverbanden is vaak van oudsher gegroeid. Vanuit de documenten en gevoerde gesprekken merken wij op dat een duidelijke visie op de regio nog ontbreekt. Met andere woorden, wat kan Westervoort voor de regio betekenen en wat kan de regio voor de gemeente Westervoort betekenen? Het antwoord op deze vraag zou leidend moet zijn voor de participatie in samenwerkingsverbanden en de strategie die daaraan ten grondslag ligt. Met andere woorden, wat kom je als Westervoort in een bepaald samenwerkingsverband brengen en wat kom je halen? Dit laatste wordt door samenwerkingspartners niet ervaren. Westervoort participeert omdat dit hoort of verplicht is, maar een duidelijke visie en strategie ten aanzien van bovenstaande vragen ontbreekt nog. Provincie Gelderland, 2021, Brief Financieel Toezicht gemeente Westervoort begroting 2022, 15 december 2021, p. 1-8. 41

| 33 | Sterk Bestuur Westervoort

Bijdrage Westervoort voor de regio staat onder druk Zoals eerder aangegeven is de financiële situatie van de gemeente onvoldoende. Dit feit maakt dat ook de bijdrage aan de regio onder druk staat. De gemeente is door de beperkte financiële middelen en beperkte organisatiekracht (zie onderdeel ‘Hulpbronnen organisatiekracht’ in deze paragraaf) niet in staat om de gewenste bijdrage aan de regio te leveren (voorbeeld Groene Metropoolregio). De wil is er wel, maar de middelen zijn er niet. Het gevolg is dat de gemeente Westervoort beperkt meedoet in de regio en daarbij ook beperkt in staat is om steun en input te verwerven voor de eigen thema’s (geen eigen agenda en geen bijdrage). Een ander gevolg dat optreedt, is een negatieve beeldvorming rondom de gemeente Westervoort aangaande de regio. Qua samenwerkingshouding wordt de gemeente gewaardeerd, maar partners verwachten ook anderszins een gelijkwaardige bijdrage. Focus van Westervoort is naar binnen gekeerd en nog niet naar buiten gericht In het verlengde van bovenstaande constateringen is de beweging dat de gemeente Westervoort zich nu vooral richt op de eigen problematiek binnen de gemeente en van 1Stroom. Hierbij is het vizier gericht op de eigen ontwikkelingen en mogelijkheden om problemen het hoofd te bieden.

De blik naar buiten gericht en gericht op de buurgemeenten en regio is een volgende stap, maar wel noodzakelijk om te maken in het kader van samenwerking in de regio. Positie in de regio kan worden versterkt: gezamenlijke vuist maken (Duiven - Westervoort) Door focus op de eigen gemeente/eigen ontwikkelingen en de opgaven die daar spelen en door het ontbreken van een duidelijk visie op de regio, zien we dat Westervoort (in samenwerking met Duiven) nog geen duidelijke vuist maakt in de regio om de eigen belangen onder de aandacht te brengen. Tussen de gemeenten binnen 1Stroom heeft nog geen gesprek plaatsgevonden over de gemeenschappelijke ambities en gedeelde waarden ten aanzien van de regio. Hierdoor is het ook lastig om een duidelijke vraag en sturing uit te oefenen richting de regionale partners, zoals de Groene Metropoolregio, VGGM et cetera. Zoals eerder aangegeven (bij het onderdeel ‘bestuurscultuur’ in deze paragraaf) lopen de ambities tussen de gemeenten Duiven en Westervoort uiteen in plaats van dat ze elkaar versterken. Hierdoor is er ook geen eenduidige lijn van sturing richting de organisatie, waardoor de ondersteuning van de organisatie stagneert. De gemeenten en daarmee ook de regio zouden gebaat zijn bij een gezamenlijke strategische positiebepaling, agendering en lobby.

Hiervoor is meer strategische en tactische beleidskracht nodig, die de organisatie op dit moment ontbeert (zie onderdeel ‘Hulpbronnen - organisatiekracht’ in deze paragraaf). Bewonersparticipatie Zie hiervoor het onderdeel ‘bestuurscultuur’ in deze paragraaf.

2.2

Beleidsprestaties

Voor het onderdeel ‘beleidsprestaties’ maken we een onderscheid naar de volgende onderwerpen: ● Sociaal Domein; ● Fysiek Domein; ● Dienstverlening.

| 34 | Sterk Bestuur Westervoort

2.2.1 Sociaal Domein Voor een uitgebreide uiteenzetting van dit onderwerp verwijzen wij naar het verdiepingsrapport ‘Quickscan Sociaal Domein - Analyse maatregelen Sociaal Domein gemeente Westervoort’42. In dit rapport worden de volgende conclusies getrokken aangaande prestaties in het Sociaal Domein door de gemeente Westervoort: Transformatie ● Beleidsmatig goed beeld van wat nodig is. ● Aanpak is beheersmatig. ● Koppeling initiatieven en beoogd financieel effect niet altijd in beeld. ● Beleid is nog niet altijd goed geoperationaliseerd. ● Toegang in positie. (Financiële) beheersing ● De informatiepositie van de gemeente Westervoort is nog beperkt. ● Sturing op kosten kan nog worden verbeterd. ● Handhaving en materiële controle zijn beperkt. ● Nog steeds een groot aantal aanbieders. De hoofdconclusie op de vraag: ‘Is de gemeente Westervoort op de goede weg in het Sociaal Domein?’, is als volgt: Wij concluderen dat de gemeente op de goede weg is. Er zijn veel acties opgepakt en een aantal maatregelen doorgevoerd die een direct financieel effect hebben. Het overzicht van aanbevelingen laat echter ook zien dat er nog veel ruimte is voor verbetering als het gaat om de uitvoering van gekozen beleidsinterventies en maatregelen. De belangrijkste uitkomst is dat er echt geprioriteerd moet worden op die maatregelen die naar verwachting het meeste rendement opleveren in financiële zin.

Door bedrijfsmatiger te denken en te werken, kan er meer grip ontstaan op het realiseren van beoogde effecten. Als het lukt om op deze wijze grip te krijgen op kosten ontstaat er ook meer ruimte voor het doorvoeren van andere maatregelen die de kwaliteit van de interventies in het Sociaal Domein bevorderen. In het bijbehorende verdiepingsrapport zijn verschillende aanbevelingen gegeven om hier stappen in te zetten. Dit neemt niet weg dat de uitdaging groot is. De organisatie die we nu zien is aan het verbeteren, maar de mate waarin het werk georganiseerd en gestructureerd is, is nog niet voldoende. Dit brengt naast de al bestaande risico's nog een extra risico mee: als de druk te hoog wordt of als er tegenslagen komen, kan het lichte optimisme wat we nu hebben gemerkt wegraken. Terwijl nu juist alle energie nodig is om door te zetten, vol te houden en verder te verbeteren.

BMC, 2021, Quickscan Sociaal Domein - Analyse maatregelen Sociaal Domein gemeente Westervoort, november 2021, gemeente Westervoort, p. 1-34. 42

| 35 | Sterk Bestuur Westervoort

2.2.2 Fysiek Domein Openbare ruimte In het coalitieakkoord 2018-202243 heeft het college van B en W zich tot doel gesteld om de leefomgeving in de gemeente een flinke kwaliteitsimpuls te geven. Dit dient zich te vertalen in een verfraaiing van het straatbeeld, vergroening van het openbaar groen en het hanteren van een integrale aanpak waarbij woningen, wegen, groenstroken, vergroening, afkoppeling van hemelwater en energietransitie zoveel mogelijk in samenhang worden bekeken. De gemeente kent aangaande de openbare ruimte verschillende visies en beleidskaders, onder andere: Groenbeheerplan, Wegenbeleidsplan44, Bomenbeleidsplan45, Groenstructuurplan46, Waterplan47 en een Watertakenplan48 (in het onderzoek ‘Basis op orde’49 is een compleet overzicht opgenomen). Deze visies en beleidskaders zijn allemaal relatief oud en kennen geen integraal karakter. Vanuit de visies en beleidskaders is niet te herleiden welke beheer- en uitvoeringsplannen hier aan ten grondslag lagen en wat dit heeft bijgedragen aan de openbare ruimte in Westervoort.

In 2020 heeft de gemeente Westervoort een onderzoek uitgevoerd naar de stand van zaken aangaande de openbare ruimte (grijs, groen en blauw): hoeveel areaal beheert de gemeente, wat is de kwaliteit, welke beheerbudgetten zijn beschikbaar en hoe verhouden deze zich tot de opgaven in die openbare ruimte? Uit dit onderzoek komt naar voren dat de middelen die de gemeente op dit moment heeft gereserveerd onvoldoende zijn om het kwaliteitsniveau B in stand te houden (onderhoudskosten). Er is sprake van een structureel tekort van -/- € 368.000,—, waarbij ‘wegen’ het grootste deel voor haar rekening neemt. Daarnaast is er een investeringsbudget nodig van € 1,4 mln. voor vervangingen. Zoals eerder aangegeven is de financiële situatie bij de gemeente Westervoort dusdanig zwak, dat dit een grote financiële opgave betreft. Hierbij speelt het risico dat het kwaliteitsniveau van de openbare ruimte achteruit gaat als deze middelen niet ter beschikking worden gesteld. De gemeente heeft door middel van het onderzoek ‘Basis op orde’ een eerste stap gezet in het opstellen van een Integraal Beleidsplan Openbare Ruimte (IBOR). De organisatie is bezig met het opstellen van het IBOR. Vanuit het IBOR is het straks van belang om beheerplannen en werkplannen op te gaan stellen en de beheerscyclus (zie afbeelding hiernaast) goed in te gaan richten. Op dit moment is deze cyclus niet ingevuld en geborgd.

Gemeente Westervoort, 2018, Coalitieakkoord Westervoort 2018-2022, CDA, SP & D66, p. 1-20. Gemeente Westervoort, 2015, Wegenbeleidsplan 2015 - Hoofdrapport “Verantwoord en veilig…", 11 augustus 2015, p. 1-31. 45 Gemeente Westervoort, 2013, “Samen een boom opzetten”: Bomenbeleidsplan gemeente Westervoort, 8 april 2013, p. 1-58. 46 Gemeente Westervoort, 2011, Levende aders II: Groenstructuurplan Gemeente Westervoort, 4 juli 2011, p. 1-105. 47 Grontmij, 2011, Waterplan Westervoort: Van doorwaadbare plaats tot klimaatsensitieve gemeente, gemeente Westervoort & Waterschap Rijn en IJssel, augustus 2011, p. 1-79. 48 Royalhaskoning DHV, 2016, Watertakenplan De Liemers: Integraal beleidsplan voor stedelijk water, riolering en zuivering De Liemers, Waterteam De Liemers, 26 oktober 2016, p. 1-51. 49 Gemeente Westervoort, 2020, Basis in Beeld Westervoort, Plantera & 1Stroom, 6 november 2020, p. 1-27. 43 44

| 36 | Sterk Bestuur Westervoort

De organisatie is zich hiervan bewust en is voornemens om de komende jaren hier stappen in te zetten. Omgevingswet Eén van de grootste majeure ontwikkelingen voor gemeenten op dit moment is de Omgevingswet. De gemeente Westervoort heeft een ontwerp omgevingsvisie50 opgesteld. Dit is een visie op de leefomgeving op hoofdlijnen voor middellange en lange termijn. De omgevingsvisie is tot stand gekomen door middel van een participatief traject met verschillende stakeholders. In de visie zijn verschillende ambities en doelen gesteld voor de leefomgeving voor 2030-2040 op de onderwerpen: (1) Een duurzaam thuis; (2) Gezonde, sociale en veilige leefomgeving; (3) Vitale economie; (4) Bereikbaarheid; (5) Klaar voor de toekomst. Het vervolg op de visie is het schrijven van uitvoeringsprogramma’s om uitvoering te geven aan de omgevingsvisie. Hier dient nog mee te worden begonnen. Daarnaast is de gemeente bezig om de Omgevingswet te implementeren in de organisatie. Hiervoor is een plan van aanpak51 opgesteld. Het plan behandeld zes thema’s: (1) Omgevingsvisie en -programma; (2) Omgevingsplan; (3) Projecten en initiatieven; (4) Koppeling Omgevingswet met fusie; (6) Aansluiting DSO. In het plan van aanpak werd gestuurd op een afronding van alle thema’s begin 2020. De Omgevingswet is meerdere keren uitgesteld.

Op basis van de jaarrekening 2020 en de programmabegroting 2022 constateren we dat de genoemde thema’s nog in bewerking zijn. Woonvisie Een andere grote opgave op dit moment betreft de woningbouwopgave. De gemeente Westervoort beschikt over een actuele Woonvisie 2021-203052. In de woonvisie zijn drie ambities opgenomen (deze zijn weer doorvertaald in doelstellingen): ● Kwaliteit van bestaande woningen en leefbare wijken - huidige woningvoorraad in Westervoort toekomstbestendig maken, kwalitatief verbeteren en optimaal voor de doelgroep inzetten. ● Doelgroepen - huisvestingsvraag van doelgroepen die zich niet altijd zelfstandig redden op de woningmarkt faciliteren. ● Meer en passende woningen - woningbouw in Westervoort versnellen om meer evenwicht te krijgen in de opbouw van de woningvoorraad en om aan de behoefte te voldoen. Onder de eerste ambitie valt ook de doelstelling om de leefbaarheid in de wijken te behouden en te verbeteren. Dit wordt gedaan om in te zetten op de duurdere koopsegmenten, zodat de sociale structuur van de gemeente wordt verbeterd. Tot 2040 wil de gemeente 740 nieuwe woningen in de gemeente bouwen (tot 2025 520 nieuwe woningen, tot 2030 195 nieuwe woningen en tot 2040 nog eens 25 nieuwe woningen). Voor de gemeente Westervoort geldt dat op de nu bekende locaties in Westervoort ruimte is voor circa 350 woningen (exclusief de locatie Westervoort Noord).

Gemeente Westervoort, 2021, Ontwerp Omgevingsvisie, 23 maart 2021, p. 1-99. Gemeenten Duiven & Westervoort, 2017, Aanpak Fase 2 Implementatie Omgevingswet Duiven & Westervoort, p. 1-18. 52 Gemeente Westervoort, 2021, Woonvisie Westervoort 2021-2030, april 2021, p. 1-39. 50 51

| 37 | Sterk Bestuur Westervoort

De woningbouwopgave zal straks vormgegeven worden door middel van inbreilocaties en herstructureringslocaties. In de woonvisie zijn per doelstelling maatregelen voor op de korte termijn geformuleerd. De organisatie is gestart met de uitvoering. Hierbij de opmerking dat de investeringsmogelijkheden van de gemeente beperkt zijn en er een beroep wordt gedaan op partners. Binnen de gemeente Westervoort zijn op dit moment veel woningen aangesloten op stadsverwarming. Om dit te kunnen behouden dienen er investeringen te worden gedaan. Zoals al eerder aangegeven heeft de gemeente Westervoort deze capaciteit nauwelijks.

2.2.3 Economische visie en centrumvisie De economische visie bestaat uit een Economisch kader Westervoort53 en Economische visie de Liemers 204054. In paragraaf 2.1 ‘Omvang en karakteristieken van de gemeente Westervoort’ is reeds ingegaan op de economische structuur van Westervoort. De belangrijkste vier gebieden in de economische structuur in de gemeente zijn: 1. Bedrijventerrein Westervoort (Het Ambacht en Het Hazeland); 2. De Wyborgh en wijkwinkelcentra; 3. Dorpstraat-Hamersestraat; 4. Stationsgebied. Ad. 1 Bedrijventerrein Westervoort Het bedrijventerrein kent een Bedrijveninvesteringzone (BIZ) die verantwoordelijk is voor het bevorderen en instandhouden van de voorzieningen op het bedrijventerreinen. Tussen het BIZ en de gemeente Westervoort is een uitvoeringsovereenkomst afgesloten en het BIZ heeft een activiteitenplan opgesteld om invulling te geven aan hun taak55. Vanuit de gesprekken met ondernemers in de gemeente Westervoort maken wij op dat er tevredenheid is over de samenwerking met de gemeente en het instellen van de BIZ. Er is sprake van een goede relatie op basis van vertrouwen en openheid. Ad. 2, 3 en 4 Centrum van Westervoort Voor het centrum van Westervoort is in 2021 een centrumvisie opgesteld56. Het huidige centrum van Westervoort staat onder druk, is verouderd en mist uitstraling.

De visie heeft als doel om samen met alle stakeholders te komen tot een haalbaar, realistisch en gedragen visie voor het centrum van Westervoort. Het gaat hierbij om een ruimtelijk-functioneel wensbeeld en (ruimtelijk) ontwikkelkader dat leidt tot een vitaal en toekomstbestendig centrum, waar bewoners zich thuis voelen, bezoekers welkom zijn en ondernemers een goede boterham kunnen (blijven) verdienen.

Stec Groep, 2018, Economisch kader Westervoort: Visie en afwegingskader voor een sterke Westervoortse economie, Gemeente Westervoort, 14 februari 2018, p. 1-22. 54 Liemerse gemeenten, 2019, Economische visie de Liemers 2040, gemeenten Duiven, Westervoort en Zevenaar, 2 april 2019, p. 1-3. 55 Zie: https://www.bedrijventerreinwestervoort.nl/het-bedrijventerrein/ 56 Bureau Stedelijke Planning, 2021, Naar een toekomstbestendig centrum in Westervoort, gemeente Westervoort, 5 maart 2021, p. 1-67. 53

| 38 | Sterk Bestuur Westervoort

Op 14 juni 2021 is de centrumvisie behandeld in de raad57. Opvallend is dat de centrumvisie zich alleen richt op winkelcentrum De Wyborgh en niet het gehele centrum (ad. 2, 3 en 4). Daarnaast is de visie voornamelijk gericht op de winkelfunctie en worden andere functies die nauw verwant zijn niet volledig meegenomen, denk hierbij aan wonen, werken, recreëren en verkeer. Uit de gevoerde externe gesprekken voor dit onderzoek merken wij ook op dat het centrum van Westervoort een doorn in het oog van veel Westervoorters is. Zij geven aan dat er in het verleden al verschillende visies en plannen de revue zijn gepasseerd58, maar dat er onvoldoende gebeurt. Hierdoor blijft de status quo gehandhaafd, waar niet veel partijen baat bij hebben.

2.2.4 Dienstverlening Dienstverlening is van gemiddeld niveau In 2019 heeft de gemeente Westervoort (samen met de gemeente Duiven) onderzoek laten doen in het kader van waarstaatjegemeente59. Voor de gemeente Westervoort komen daar de volgende scores naar boven ten aanzien van verschillende thema’s (2019 vergeleken met 2017) - zie tabel 4. De gemeente heeft de afgelopen jaren structureel meegedaan aan dit onderzoek. Een volgend onderzoek staat in de planning, maar dient door het AB van 1Stroom besloten te worden. Landelijk gemiddelde (< 25.000 inwoners)

Westervoort Scores - waarstaatjegemeente

2017

2019

2019

Woon en leefklimaat

6,6

6,8

6,8

Relatie inwoner gemeente

6,1

6,3

6,2

Oordeel gemeentelijke dienstverlening

6,7

6,8

6,9

Oordeel zorg en welzijn

6,6

6,6

6,7

Totaal waardering gemeente

6,6

6,8

6,8

Tabel 4: uitkomsten onderzoek waarstaatjegemeente 2019

Ten aanzien van het onderdeel dienstverlening scoort de gemeente Westervoort in 2019 een 6,8. Dit is een kleine stijging ten opzichte van 2017. De score in 2019 ligt net onder het landelijk gemiddelde voor gemeenten met minder dan 25.000 inwoners. Inwoners tussen de 18 en 29 jaar waarderen dit thema hoger dan gemiddeld (7,2). Inwoners van 55 tot 64 jaar waarderen dit thema lager dan gemiddeld (6,4).

57

https://ibabsonline.eu/Agenda.aspx?site=westervoort&agendaid=01048a99-9fb8-4945-b564-52e228e11aa3&FoundI Ds= 58 https://www.gelderlander.nl/liemers/onderzoek-naar-nieuwe-wyborgh~a77686ee/ 59 PON, 2020, Burgerpeiling gemeenten Duiven en Westervoort - Waarstaatjegemeente.nl Beleidsthema’s, gemeenten Duiven en Westervoort, februari 2020, p. 1-90.

| 39 | Sterk Bestuur Westervoort

Het contact met de gemeente Westervoort verloopt grotendeels via de balie (61%) en het internet (42%). De kanalen telefoon (26%) en mail (26%) worden minder frequent gebruikt. Een sterk verbeterpunt binnen de kanalen is het onderdeel terugbellen. De dienstverlening via de digitale faciliteiten van de gemeente Westervoort wordt beoordeeld met een ruime voldoende, een 7,0 (gemiddelde in Nederland 7,0). Ook de communicatie en voorlichting vanuit de gemeente krijgt een voldoende, een 6,8 (gemiddelde in Nederland 6,8). De dienstverlening van de gemeente Westervoort is gemiddeld te noemen. Het verhogen van het waarderingscijfer van de dienstverlening zou forse investeringen vragen. Die middelen zijn er niet. Het niet kunnen investeren brengt echter ook risico’s met zich mee. Dit wil zeggen het niet kunnen blijven anticiperen op ontwikkelingen op het gebied van dienstverlening (meer participatief werken, bijvoorbeeld in het kader van de Omgevingswet, verdere digitalisering, mondiger worden van inwoners et cetera). In 2018 is geconstateerd60 dat de gemeentelijke organisatie niet altijd even goed is toegerust om snel en adequaat in te spelen op initiatieven. Het ontbreekt de organisatie aan beschikbaar budget en voldoende formatie en de ambtelijke procedures kosten veel tijd (begroting, beleidsaanpassingen).

Hierdoor overschat men wat men kan en worden loze beloftes gedaan (voor de inwoner geldt afspraak is afspraak). Zoals aangegeven in paragraaf 2.1 speelt deze situatie rondom de organisatie nog steeds, hierdoor wordt het genoemde risico gelopen en komen ook de ambities omtrent burgerparticipatie nog niet van de grond. Doorvertaling van visie op dienstverlening in concrete doelstellingen met betrekking tot de kwaliteit van dienstverlening heeft niet plaatsgevonden De gemeente Westervoort kent een dienstverleningsconcept61 wat de visie op dienstverlening voor de gemeente vormt. Dit dienstverleningsconcept is opgesteld als voorbereiding op de totstandkoming van 1Stroom. De visie die toentertijd is opgesteld luidt: ‘Dienstverlening = Handelen vanuit aandacht voor wat nodig is (handelend vanuit Betrouwbaar, Flexibel, Duidelijk en Klantaardig)’. Dit vertaalt zich in Deskundigheid, Oplossingsgericht, Vriendelijkheid, Snelheid en Inlevingsvermogen. De gemeente speelt hierbij in op een steeds groter wordend zelforganiserend en zelfredzaam vermogen van inwoners. Maar schenkt daarbij ook aandacht aan de groep inwoners, die nog ondersteuning nodig heeft en vaker contact met de gemeente zoekt.

Daarbij is de volgende ambitie geformuleerd: ‘De dienstverlening van de gemeenten Duiven en Westervoort voldoet in 2020 aan de volgende criteria: mensgericht, snel en zeker, het eenmalig uitvragen van gegevens, transparant en aanspreekbaar. De gemeente is een integraal dienstverlener, een moderne en servicegerichte organisatie zonder drempels en onnodige procedures. We hebben het lef en het ondernemerschap om te experimenteren met nieuwe oplossingen en staan open voor vernieuwingen die nu nog ondenkbaar lijken. De gemeenten Duiven en Westervoort werken hierbij nauw samen in een netwerk. De techniek is op orde en ook houding en gedrag van medewerkers dragen bij aan optimale dienstverlening. Zowel de techniek als organisatiestructuur en -cultuur zijn vraaggericht in plaats van aanbodgericht georganiseerd.’ Gemeente Westervoort, Participatie in Westervoort, december 2018, p. 1-8. Gemeenten Duiven & Westervoort, 2016, Dienstverleningsconcept gemeenten Duiven en Westervoort - Aandacht voor wat nodig is, 14 oktober 2016, p. 1-16. 60 61

| 40 | Sterk Bestuur Westervoort

In het dienstverleningsconcept is aangegeven dat het document nog geen concrete uitwerking bevat over hoe en wat (het is een leidraad). Daarvoor was een nadere inventarisatie nodig van de gemeentelijke processen en procedures, taken en rollen. Op basis daarvan kan vervolgens een nadere uitwerking plaatsvinden in doelstellingen en concrete servicenormen. Deze doorvertaling is na 2018 niet gemaakt. Het dienstverleningsconcept (had een looptijd van twee jaar) is in 2020 niet herijkt en geactualiseerd. Dienstverlening dynamischer en simpeler maken Het beleidsterrein van dienstverlening is dynamisch en constant in ontwikkeling. De zelfredzaamheid en steeds verdergaande digitalisering (bijvoorbeeld plaats- en tijdonafhankelijk werken) stellen steeds meer eisen aan de manier waarop een gemeente haar dienstverlening inricht ten aanzien van inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Dit wordt nog meer versterkt door ontwikkelingen zoals de Omgevingswet, COVID-19, de doordecentralisatie van het Sociaal Domein et cetera. We constateren dat de dienstverlening van de gemeente Westervoort gemiddeld is qua waardering, maar nog beperkt anticipeert op de toekomst. Een visie is aanwezig, maar deze mag nog geactualiseerd worden en vervolgens doorvertaald naar een concreet uitvoeringsplan en daadwerkelijke uitvoering, implementatie en borging.

Vanuit de gesprekken met inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen komt naar voren dat de dienstverlening dynamischer mag (meer maatwerk, geënt op de vraag en leefwereld van de klant, plaats- en tijdonafhankelijk) en simpeler. Aanvragen en procedures worden nu als ingewikkeld ervaren en op de website is het lastig om de juiste informatie te vinden. Daarnaast wordt aangegeven dat de openingstijden en de mogelijkheid voor het maken van afspraken niet passen bij de leefwereld van de inwoners (overdag en geen avondopenstelling en een reactie of antwoord duurt lang). Tevens werd aangegeven dat de dienstverlening veel lokaler kan worden georganiseerd met een aansluiting op de behoeften en wensen van de klanten. Dit betekent dat de gemeente bijvoorbeeld werkt met servicepunten in een bibliotheek of winkel. In den landen zijn verschillende voorbeelden hiervan al aanwezig. Sommige gemeenten (bijvoorbeeld Hollands Kroon62) gaan hier al stappen verder in door bijvoorbeeld balieloos te werken. Inwoners in Westervoort blijken in ieder geval sterke ideeën te hebben over hoe het anders kan en worden graag uitgenodigd om hierover na te denken.

2.3

Bestuurskracht

Voor het onderdeel ‘bestuurskracht’ maken we een onderscheid naar de volgende onderwerpen: ● Uitvoeringskracht; ● Besliscapaciteit; ● Verantwoordingskracht.

BMC, 2020, Organisatieontwikkeling gemeente Hollands Kroon - Onderzoek naar de effectiviteit, efficiëntie en een eenduidig beeld van buiten, Toetsingskamer Gemeente Hollands Kroon, juni 2020, p. 1-62. 62

| 41 | Sterk Bestuur Westervoort

De bevindingen eerder in dit hoofdstuk geven input om deze elementen te duiden voor de gemeente Westervoort.

2.3.1 Uitvoeringskracht Hieronder verstaan we de mate waarin de gemeente kan voldoen aan verwachtingen en taakstellingen, opgelegd door rijksoverheid, provincie, gemeentebestuur en bevolking. Op dit moment staan de organisatiekracht en de financiële positie van de gemeente Westervoort flink onder druk. Dit is weergegeven bij de onderdelen ‘hulpbronnen’ in paragraaf 2.2. We constateren dat de gemeente Westervoort voor al haar uitvoering afhankelijk is van samenwerkingsrelaties en onvoldoende in staat is om op de gewenste uitkomsten van samenwerking te sturen. Dat komt enerzijds door een beperkt beeld van wat men uit die samenwerking wil halen, anderzijds door de afhankelijkheid van partners en beperkte mogelijkheden om te sturen vanuit raad en college. In die zin zit Westervoort vast. In 2015 zijn de decentralisaties doorgevoerd in het Sociaal Domein. We hebben gezien dat uitgaven in het Sociaal Domein de grootste veroorzakers zijn van de oplopende tekorten op de exploitatie van de gemeente. De oorzaken van tekorten in het Sociaal Domein liggen in de sociale structuur van de gemeente Westervoort. We constateren daarbij dat de gemeente vanuit het Rijk niet de middelen krijgt en heeft gekregen om dit met een sluitende exploitatie te dekken.

De gemeente heeft eerste stappen gezet om hier op te anticiperen (zie Quickscan Sociaal Domein - Analyse maatregelen Sociaal Domein gemeente Westervoort). Echter de opgave is groot en trekt zijn weerslag op de rest van de dienstverlening en taakuitvoering van de gemeente. Tevens hadden in onze optiek de stappen om grip en sturing te krijgen binnen het Sociaal Domein eerder (2017) moeten worden uitgevoerd. Op dit moment heeft de gemeente Westervoort zijn handen vol aan het in control zijn rondom het Sociaal Domein. De volgende grote opgaven staan echter al voor de deur, denk hierbij bijvoorbeeld aan de Omgevingswet en energietransitie. De organisatie probeert hier stappen in te zetten, maar ontbeert op dit moment de kwantiteit en kwaliteit om echt het verschil te maken. Naast de grote landelijke opgave heeft de gemeente Westervoort met diverse ontwikkelingen te maken in regionaal verband, denk bijvoorbeeld aan het Rivierklimaatpark, Groene Metropoolregio, opgaven vanuit de Liemers et cetera. We constateren dat de gemeente hier eigenlijk de middelen (financiën en geld) mist om echt een rol van betekenis te spelen. Een duidelijke agenda ontbreekt, gepaard met uitvoeringskracht. Hierdoor zien we dat de gemeente Westervoort zich steeds meer naar binnen keert en daarbij in een vicieuze cirkel terechtkomt.

Omdat de uitvoeringskracht op dit moment niet voldoende is om de eigen problemen op te lossen, is het heel moeilijk om daar zelf weer uit te komen. De gemeente staat op dit moment onder preventief toezicht van de provincie Gelderland. Als gevolg daarvan is een herstelplan opgesteld en in uitvoering gebracht met diepgaande maatregelen om te bezuinigen. Op deze manier wordt de dienstverlening en het voorzieningenniveau van de gemeente teruggebracht tot een zeer sober niveau. Dit zal consequenties hebben voor de bevolking en voor van de gemeente afhankelijke subsidiepartners.

| 42 | Sterk Bestuur Westervoort

2.3.2 Besliscapaciteit Hieronder verstaan we de mate waarin: ● tijdig beslissingen worden genomen met voldoende politiek draagvlak; ● de behandeling van onderwerpen vorm wordt gegeven in een feitelijk en gestructureerd debat in de gemeenteraad; ● er sprake is van integrale afwegingen. Zoals aangegeven in de paragrafen 2.1 en 2.2 wordt een duidelijke visie op de gemeente en op de organisatie 1Stroom gemist. Hierdoor zien we ook een duidelijke integraliteit en koppeling met de visie in keuzes (invulling strategie) nog niet expliciet terug komen. Het gevolg is ook dat de hulpmiddelen (organisatie en financiën) niet gericht worden ingezet en sturing missen vanuit het bestuur. Daarbij is binnen de context van de gemeente Westervoort sprake van een complexere situatie door middel van de ambtelijke fusie met de gemeente Duiven. Ten aanzien van de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie 1Stroom wordt een dubbele functie ingevuld ten aanzien van de aansturing (eigenaar en opdrachtgever). Er bestaan nu verschillende beelden en manieren van invulling over hoe dit moet. Hierdoor bestaat er onduidelijkheid en wordt sturing gemist. Daarbij speelt ook dat de ‘geconstateerde weeffouten’ (zie paragraaf 2.1) in de ambtelijke fusie nog steeds van toepassing zijn en daarmee de besliscapaciteit en daarmee gekoppelde uitvoeringskracht beperken.

Het feit dat de ambities van de gemeente Duiven en Westervoort op veel dossiers inmiddels uit elkaar lopen, versterkt de besliscapaciteit niet. Het bestuur heeft over het algemeen een goed een constructief gesprek. Er is bereidheid om naar elkaar te luisteren en discussies worden op basis van argumenten en juiste omgangsvormen met elkaar gevoerd. Lastige besluiten worden niet uit de weg gegaan. Ook in de gang van zaken rondom het herstelplan wordt verantwoordelijkheid genomen. Er zijn echter wel aandachtspunten. Om invulling te geven aan goede besliscapaciteit is het van belang dat het bestuur tijdig, volledig en accuraat wordt voorzien van de juiste sturingsinformatie. We zien dat er tussen het bestuur en de organisatie verschillende verwachtingen spelen over sturing en de kwaliteit van voorstellen en adviezen. Doordat deze verwachtingen uit elkaar lopen, zien we dat de adviezen niet voldoen aan de verwachtingen en daarbij het bestuur onvoldoende voorzien in hun kaderstellende en controlerende rol. Het gevolg hiervan is dat de sturing gericht is op een kortetermijnperiode en veelal reactief is. Dit betekent dat het bestuur voor voldongen feiten wordt gesteld, waarbij men moet repareren.

Het bestuur ziet zichzelf liever in stelling gebracht worden, waarbij men proactief kan sturen op sturingsinformatie die verder vooruit kijkt en het bestuur in gelegenheid stelt om weloverwogen besluiten te nemen op basis van verschillende mogelijkheden (en consequenties). Overigens zien we bij alle betrokkenen (raad, college en organisatie) de behoefte tot verbetering.

| 43 | Sterk Bestuur Westervoort

2.3.3 Verantwoordingskracht Hieronder verstaan we de mate waarin: ● tijdig en zorgvuldig geëvalueerd wordt; ● bijgestuurd wordt op basis van uitgevoerde evaluaties; ● draagvlak onder inwoners en stakeholders gemonitord wordt. Zoals aangegeven in paragraaf 2.2 (bij onderdeel ‘Hulpbronnen - organisatiekracht’) wordt de PDCA-cyclus niet afgemaakt. Dit heeft te maken met het gebrek aan focus, maar ook met het borgen van deze onderdelen in de processen. Evaluaties vinden sporadisch plaats, maar zijn geen structureel onderdeel van de processen, met als doel leren en verbeteren. Het gevolg is ook dat sturingsinformatie slechts beperkt aanwezig is en de kwaliteit van adviezen daarmee niet verbetert. Gevolg is vervolgens een reactieve manier van sturen. De gemeente Westervoort wil graag inzetten op uitdaagkracht van de samenleving (right to challenge) als vorm van participatie. We zien dat dit nog beperkt van de grond komt. Dit heeft te maken met de beperkte capaciteit van de ambtelijke organisatie, maar ook ten aanzien van de kwalitatieve eisen die een grotere participatie met zich meebrengt. Daarnaast zien we dat de bevolking nog ver afstaat van de gemeente en de politiek.

Dit blijkt uit de gesprekken die we hebben gevoerd voor dit onderzoek met externe stakeholders: zij vinden dat de mate van de zichtbaarheid van het bestuur, de mate waarin geluisterd wordt naar de inwoners en de mate van daadkracht van de gemeente ontwikkelpunten zijn. Dit komt ook terug in het onderzoek waarstaatjegemeente63.

PON, 2020, Burgerpeiling gemeenten Duiven en Westervoort - Waarstaatjegemeente.nl Beleidsthema’s, gemeenten Duiven en Westervoort, februari 2020, p. 1-90. Zie specifiek het onderdeel relatie inwoner-gemeente (zie specifiek bladzijde 34 en 35). 63

| 44 | Sterk Bestuur Westervoort

H3 | Scenario’s voor het versterken van bestuurskracht 3.1

De mogelijke bestuurlijke scenario's

We onderscheiden zes typologieën betreffende de bestuurlijke constructie van gemeenten. In een aantal gevallen blijven gemeenten zelfstandig. In een aantal gevallen gaat de gemeente op in een andere gemeente, door bestuurlijke fusie of overname. De zes typologieën zijn: ● volledig zelfstandig; ● ambtelijke fusie; ● bestuurlijke fusie of 'overname'; ● regiegemeente; ● centrumstadconstructie; ● federatief verband64+65. De typologieën hebben kenmerken en een onderscheidend kenmerk daarin is de mate waarin gemeenten zaken nog zelf doen of anders organiseren (uitbesteden of samenwerken):

Zelf doen

Uitbesteden

Samenwerken

Gemeenten laten bij hun hoofdopdrachten altijd een mix zien van de ‘ZUS’-elementen. Dit geldt voor alle gemeenten in Nederland. De mix is echter per gemeente steeds anders en hangt sterk af van de lokale en regionale context waarin de gemeente opereert en hoe die context zich in verloop van tijd ontwikkeld heeft. Bij de mix gaat het om de drie hoofdopdrachten van gemeenten: Hoofdopdracht

Orgaan

Kaderstelling en besluitvorming

Raad en deels college

Beleidsvorming, voorbereiding en uitvoering

College en organisatie

Beleidsuitvoering en dienstverlening

Organisatie

Van Winsen, T., 2019, Toekomst voor de federatiegemeente? Een vergelijkend kwalitatief onderzoek naar vier vormen van intergemeentelijk samenwerken, Radboud Universiteit Nijmegen & Provincie Utrecht, juli 2019, p. 1-93. 65 Berenschot, 2020, Verkenning van het concept ‘federatiegemeente’, Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties, 4 juni 2020, p. 1-51. 64