03. 201700791-Rapport Herindelingsvarianten de Liemers d.d. jan.2014

Uitwerking herindelingsvarianten de Liemers

Rapport

Januari 2014 Lianne van Ampting Theo Bach Hans Bosch Sjoerd Dijk Alesig Greving Patrick de Weijer Rob van Woerkum Jan Herman de Baas

deBaasManagement.nl

Correspondentienummer: AD-1501-67039

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

INHOUDSOPGAVE Samenvatting bevindingen ……………………………………………………………….. 2 Hoofdstuk 1

Inleiding ............................................................................................ 6

Hoofdstuk 2

Samenhang tussen de gemeenten ................................................... 8

Hoofdstuk 3

Bestuur ........................................................................................... 12

Hoofdstuk 4

Bestuurskracht................................................................................ 16

Hoofdstuk 5

Organisatie ..................................................................................... 25

Hoofdstuk 6

Financiën ........................................................................................ 33

Hoofdstuk 7

Herindelingsproces ......................................................................... 37

1/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Samenvatting bevindingen De keuze tussen de beide onderzochte herindelingsvarianten (2/2 of 4/1) blijkt geen optelsom met een eenduidige uitkomst. Het blijft een afweging van ongelijksoortige aspecten. Een afweging waarbij uiteindelijk een politiek waardeoordeel beslissend is. Onze uitwerking geeft geen aanleiding om een van beide varianten te laten afvallen. Beide varianten vallen binnen de optimale schaalgrootte voor gemeenten (20.000-80.000 inwoners). Beide varianten zijn in de huidige tijd als levensvatbaar te beschouwen. Dit geldt zowel financieel als bestuurlijk en organisatorisch. Karakter van de gemeente(n) In de paragraaf ‘Samenhang’ is een korte sterkte-zwakteanalyse opgenomen voor de verschillende herindelingsvarianten. - De combinaties Duiven/Westervoort en Zevenaar/Rijnwaarden bieden ieder een eenduidig profiel en dus een eenduidige bestuurlijke opgave. De combinatie Duiven/Westervoort biedt geen nieuwe ontwikkelkansen, maar er ontstaat wel verbreding van het organisatorisch draagvlak, vooral voor Westervoort. De combinatie Zevenaar/Rijnwaarden biedt ook verbreding van draagvlak, met name voor Rijnwaarden. Deze combinatie creëert daarnaast extra kansen in het recreatieve profiel langs Rijn en IJssel. - Een combinatie van de vier Liemerse gemeenten zou een stevige positie opleveren in relatie tot de stadsregio en de provincie.

Er zou een complete en veelzijdige gemeente ontstaan met een oriëntatie op enerzijds de Rijn en de IJssel (recreatief) en anderzijds de A12 en de A15 (bedrijventerreinen). Daarvoor is wel nodig dat de onderlinge concurrentie wordt omgezet in samenwerking. Het aanzien van de regio is de laatste decennia ingrijpend veranderd. De verhoudingen tussen gemeenten zijn gaan schuiven, onder meer door de snelle opkomst van Duiven als economische motor. Het lijkt erop dat de situatie nog niet is gesetteld en men elkaars positie nog onvoldoende erkent. Waardering voor elkaars sterke punten is misschien wel de belangrijkste slaagfactor voor herindeling. Dit laatste geldt ook in de 2/2-variant. Daarbij zou de opgave zijn om te voorkomen dat de concurrentie tussen twee Liemerse gemeenten alleen maar zou toenemen. Dat geldt in de eerste plaats bedrijventerreinen, maar in breder perspectief ook woningbouw, voorzieningen en de algemene centrumfunctie. Voortgaande concurrentie komt de ontwikkeling van het gebied niet ten goede. Mogelijk zou het er zelfs toe kunnen leiden dat de ene gemeente zich uiteindelijk op de Achterhoek zou gaan richten en de andere op de regio Arnhem. Kwetsbaarheid en dienstverlening Uitkomst van ons onderzoek is dat herindeling in beide varianten in ieder geval winst oplevert in bestuurskracht en dienstverlening voor burgers en bedrijven.

De inzet van ambtelijke capaciteit op prioritaire ontwikkelingen is op dit moment onvoldoende robuust. Dit leidt tot kwetsbaarheid bij vervanging en tot kennistekorten, vertragingen en het missen van strategische kansen. Daardoor worden gewenste resultaten minder of later gehaald. Bij een 2/2-herindeling ontstaat hierin enige verbetering, doordat capaciteit van twee organisaties bijeenkomt. Pas bij een 4/1-herindeling ontstaan op alle beleidsterreinen robuuste specialisaties, zonder dat daarvoor extra kosten gemaakt hoeven te worden. Ook zonder groei van het personeelsbudget leidt herindeling tot een bredere spreiding in het loongebouw, inclusief zwaardere functieniveaus voor inhoudelijk werk. Na herindeling ontstaat ruimte voor inhoudelijk medewerkers op de schaalniveaus 11 en 12. Juist die functies bieden de strategisch-tactische competenties en interactievaardigheid waar blijkens ons onderzoek behoefte aan is. Het verruimt ook de loopbaanmogelijkheden voor medewerkers. Op de niveaus t/m schaal 10 volstaan in grote lijnen dezelfde competenties als nu, zodat medewerkers in principe goed inpasbaar zijn. Het takenpakket zal in veel gevallen wel minder breed worden. Ook op bestuurlijk niveau mag op den duur kwaliteitswinst worden verwacht. 2/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Organisatie Er is na herindeling geen krimp in de omvang van de organisatie te verwachten. Volgens onderzoek1 ligt de optimale balans tussen schaalvoordelen en schaalnadelen in een brede range tussen 135 en 700 fte (20.000-80.000 inwoners). Beide herindelingsvarianten vallen dus in de zogenoemde ‘sweet spot’ van optimale schaalgrootte. De schaalnadelen van grote organisaties, zoals lange lijnen, onoverzichtelijkheid en verkokering, domineren op deze schaal nog niet. Dat gebeurt bij 900 fte/100.000 inwoners. Uitkomst van dit onderzoek is dat herindeling in ieder geval leidt tot bepaalde efficiencyvoordelen, met name voor alle soorten ontwikkelwerk, dat op minder plaatsen tegelijk gedaan hoeft te worden. Het besparingspotentieel ligt op dit punt in de ordegrootte van enkele tientallen fte. In de 2/2-variant ordegrootte 20 fte. In de 4/1-variant ordegrootte 40 fte. Daarbij moet echter opgemerkt worden dat de huidige organisaties in vergelijking tot de benchmark al krap in hun vel zitten. Om die reden moet verwacht worden dat een nieuw gemeentebestuur er behoefte aan zal hebben het besparingspotentieel te herinvesteren ten behoeve van kwaliteitswinst in de organisatie. Bestuurskracht Het belangrijkste motief voor herindeling is immers versterking van bestuurskracht en kwaliteitsverbetering en niet verhoging van de efficiency.

Herindeling maakt het mogelijk dat de gemeente actiever stuurt op maatschappelijke problemen en ontwikkelingen in de omgeving. Een grotere gemeente legt extern meer gewicht in de schaal. Bovendien leidt het bundelen van de bestaande specialistische formatie tot verhoging van kwaliteit en bestuurskracht, zonder dat de organisatie duurder wordt. Grotere gemeenten blijken daarbovenop nog aanmerkelijk meer capaciteit in te zetten. Ze leveren meer kwaliteit en laten minder werk door anderen doen. Daarvoor besteden zij wel meer geld aan hun organisatie. Een nieuw gemeentebestuur is overigens vrij om zelf de keuze te maken in hoeverre dit gewenst is en hoeveel middelen men daarvoor overheeft. Herindeling biedt kansen om minder gebruik te maken van WGR-verbanden (denk aan SdL, decentralisaties, VTH-taken et cetera). Uitbesteding aan de markt zal minder vaak noodzakelijk zijn vanwege kwetsbaarheid. Financiën Financieel zijn beide varianten in de provinciale Herindelingsscan aangemerkt als levensvatbaar, waarbij het meeste besparingspotentieel ontstaat in de 4/1-variant. Er zijn stevige bezuinigingen nodig en alle onderzochte herindelingsvarianten zijn stevig belast met risico’s in de grondexploitatie. Of die risico’s zich gaan voordoen is niet te voorspellen. De risico’s zijn niet onoverkomelijk als er een samenhangende strategische aanpak wordt gekozen.

Daarvoor is het wezenlijk dat Duiven en Zevenaar samenwerken, ook als ze niet zouden fuseren. Er hoeft geen groot effect verwacht te worden op de lastendruk. De grootste verschillen zitten in de aanpak van de afvalinzameling. Over de afvalinzameling zal een keuze gemaakt moet worden in een afweging tussen beleidsdoelen, dienstverlening en lastendruk. Er zijn geen aanwijzingen dat thans bestaande voorzieningen elkaar zouden verdringen na een herindeling. Voorbeelden van maatschappelijke coproductie (Rijnwaarden/Westervoort) kunnen inspirerend werken. Daarnaast ontstaan er verbeterkansen voor grotere voorzieningen die thans kwetsbaar zijn, zoals de zwembaden, theater en het streekmuseum. Raadswerk en interactie De klassieke ‘ombudsrol’ zal voor raadsleden steeds moeilijker zijn vol te houden naarmate de schaalgrootte stijgt. Er zal een omslag nodig zijn in de interactie tussen gemeente en inwoners. Dit kan overigens wisselend gewaardeerd worden. Er is namelijk al een beweging gaande naar een nieuwe rolinvulling voor gemeenteraden. Individueel maatwerk is tegenwoordig voor het dagelijks bestuur al normaal. Bemoeienis van raadsleden met

1

Vindplaatsen zijn niet opgenomen in de samenvatting maar in de betreffende hoofdstukken.

3/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

individuele kwesties is daardoor in principe niet meer nodig. Raadsleden kunnen hun sturing richten op patronen in de uitvoeringspraktijk. De feitelijke betrokkenheid van burgers en organisaties zal na een herindeling waarschijnlijk zelfs toenemen. Op dit punt is in de Liemers nog veel winst te behalen en de praktijk laat zien dat heringedeelde gemeenten daar met succes een prioriteit van maken. Bij de meest recente verkiezingen bleek dat de gemeente Zevenaar, als grootste en recent heringedeelde gemeente, de hoogste opkomst kende. Niettemin zal een grotere gemeente voor de burgers gevoelsmatig meer op afstand staan, in de 4/1-variant nog meer dan in de 2/2-variant. Herindeling kan ook prettig zijn voor maatschappelijke partners en andere overheden, zoals de stadsregio, rijk en provincie. Hun omgeving wordt er immers eenvoudiger op en grotere gemeenten kunnen steviger partners zijn. Zo is het streven om de rijksdienst af te slanken en meer ruimte te geven voor lokaal maatwerk het belangrijkste motief in de nieuwe golf van herindelingen in heel Nederland. Herindeling Alle genoemde voordelen ontstaan in beide varianten, maar relatief minder in de 2/2-variant en relatief meer in de 4/1-variant. De meeste voordelen zijn in principe ook te bereiken als een kleinere gemeente bereid is om zelf extra middelen in te zetten.

De huidige praktijk laat echter zien dat dit doorgaans niet gebeurt. Het zou ook te kostbaar worden om dit over de gehele linie te doen. Daarnaast kunnen schaalvoordelen gerealiseerd worden via samenwerking, maar in de huidige werkwijze doet de afstemmingslast veel van die voordelen weer teniet. In een 2/2variant zal de samenwerking voortgezet moeten worden en mogelijk zelfs belangrijk worden uitgebreid, al dan niet via de SdL. Een helderder sturing is dan onmisbaar om de voordelen niet in het vele overleg te laten weglekken. Bovenstaande effecten zullen dus juist bij een herindeling verwacht mogen worden. Het betekent niet dat deze effecten per definitie zullen optreden. Het gaat om een gemiddelde tendens, die in de praktijk moet worden waargemaakt. Of dat lukt is afhankelijk van andere factoren, zoals de historie en strategie van de gemeenten, de bestuurlijke verhoudingen en de werkstijlen in het proces. Een belangrijk onderdeel van dat proces is om komende maanden tot een besluit te komen, zodat de onzekerheid bij medewerkers en organisaties kan worden opgelost en nieuwe dossiers voortvarend kunnen worden opgepakt. Afweging De keuze tussen beide herindelingsvarianten blijft hoe dan ook een politiek-bestuurlijke afweging. Achter deze samenvatting is een schema toegevoegd, als overzicht van de aspecten die een rol spelen.

De afweging zal afhankelijk zijn van welke aspecten iemand het zwaarst laat wegen. - Hoe ver gaan je doelstellingen en ambities en wat wil je daarvoor investeren? - Hoe is je inschatting van de kansen op een vruchtbare samenwerking? - Wat is je langetermijnstrategie voor het karakter en de oriëntatie van je gemeente? - Hoe zwaar til je aan de inspanning van een herindelingsproces? Wat vind je daarvoor een gunstige timing, ook in relatie tot bezuinigingen en decentralisaties? - Zie je de 2/2-variant als een tussenstap? Is dat dan een extra ballast of een welkome vereenvoudiging van het proces (als het uiteindelijk toch 4/1 zou worden)? Uit deze vragen kan een voorkeur voor een van beide varianten ontstaan. Zo’n voorkeur staat in een bestuurlijke afweging dan naast of tegenover de op zichzelf onmiskenbare voordelen voor organisatie en bestuurskracht. Het is een politieke vraag welk gewicht aan de verschillende aspecten wordt toegekend. Bij dit alles geldt dat het onderlinge bestuurlijke proces bepalend is voor de succeskansen, welke keuze je samen ook maakt.

4/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Uitwerking herindelingsvarianten de Liemers – Samenvatting bevindingen in tabelvorm Herindelingsvariant 2/2

Herindelingsvariant 4/1

(afgezien van samenwerking)

Samenhang Interne samenhang (BZK) Karakter gemeenten

Regionale verhoudingen (BZK) Duurzaamheid (BZK)

Bestuur Raadswerk: volksvertegenwoordigende rol Raadswerk: kaderstelling, controle, vertegenwoordiging Zeggenschap raden “op grote thema’s” Dorps- en kernenbeleid (BZK) Interactief werken Bestuurskracht Bestuurskracht om opgaven te realiseren (binnen eigen gemeente en regionaal) Goed niveau dienstverlening tegen aanvaardbare kosten Aanvaardbaar niveau dienstverlening tegen lagere kosten Bovenlokale voorzieningen Organisatie Omvang organisatie (op grond van benchmark) Efficiencywinst samenvoeging Goed werkgeverschap

Kwetsbaarheid, strategisch en operationeel

Twee stevige gemeenten met ieder een eenduidige opgave, met uitdaging onderlinge concurrentie te vermijden Twee gemeenten met een regionaal gebruikelijke maat Actueel een comfortabele en gebruikelijke maat (zowel regionaal als landelijk)

Krachtige, veelzijdige gemeente, met uitdaging om samenhangende strategie te vormen Sterke positie op flank Stadsregio

‘Ombudsrol’ wordt moeilijker

‘Ombudsrol’ nauwelijks vol te houden en niet meer passend Meer tijd en kwaliteit voor nieuwe stijl raadswerk Steviger positie in regio. Meer taken in eigen huis. Aanleiding en ruimte voor versterking interactief werken

Meer tijd en kwaliteit voor nieuwe stijl raadswerk Uitbesteding naar WGR’s of markt zal niet wezenlijk afnemen Aanleiding en ruimte voor versterking interactief werken Ontwikkelcapaciteit neemt toe. Vaker robuuste specialismen. SdL (toenemend) onmisbaar. Visie dienstverlening pas op lange termijn realiseerbaar Ontwikkeling dienstverlening zou op achterstand komen Geen verdringing.

Wv-Dvn: 281

Zev-Rijnw: 299

(thans 269)

(thans 345)

± 20 fte (10 fte per gemeente) Meer specialisatie. Loopbaankansen. Aantrekkelijk als middelgrote gemeente. Versteviging specialismen. Vermindering kwetsbaarheid.

Robuustheid organisatie, strategisch en operationeel Financiën Financiële risico’s

Toename kwaliteit organisatie (vooral Rijnwaarden en Westervoort)

Lastendruk

Geen grote effecten. Keuze nodig over afvalinzameling.

Proces Verantwoorde invoeringsdatum Herindelingsproces

5/40

Levensvatbaar. Stevige bezuinigingsopgave (meest D/W). Stevig risico exploitaties (meest Z/R).

2016 alleen theoretisch haalbaar. Latere jaren naar eigen keuze. Klassiek proces mogelijk verlammend. Modulaire aanpak? Doorontwikkeling samenwerking.

Comfortabele en ook op langere termijn houdbare maat. Geschikt voor verdere decentralisaties.

Ontwikkelcapaciteit neemt sterk toe. Vlakdekkend robuust. SdL opgeheven/ geïntegreerd. Meebepalende rol in regio. Goed toegerust voor visie dienstverlening. Vlotte realisatie. Ontwikkeling dienstverlening kan slechts geleidelijk gerealiseerd Geen verdringing. Kansen voor kwaliteit. Liemers 740 (thans 614)

± 40 fte Meer specialisatie. Loopbaankansen. Aantrekkelijk als grotere gemeente. Robuuste specialismen. Geen kwetsbaarheidsprobleem meer. Aandachtspunt interne coördinatie. Sterke toename kwaliteit organisatie.

Levensvatbaar. Stevige bezuinigingsopgave. Stevige risico’s grondexploitaties. Breedste draagvlak. Geen grote effecten. Keuze nodig over afvalinzameling. 2016 alleen theoretisch haalbaar. Latere jaren naar eigen keuze. Klassiek proces mogelijk verlammend. Modulaire aanpak?

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Inleiding

Hoofdstuk 1

De raden van de vier Liemerse gemeenten Westervoort, Duiven, Zevenaar en Rijnwaarden overwegen een herindeling van hun gemeenten. Ter ondersteuning van de besluitvorming hebben we, in opdracht van de stuurgroep Samenwerking de Liemers, in deze rapportage twee varianten voor herindeling onderzocht: - de 4/1-variant: een herindeling van de vier gemeenten tot één nieuwe gemeente met een schaalgrootte van ongeveer 80.000 inwoners; - de 2/2-variant: een herindeling naar twee gemeenten, Duiven & Westervoort en Zevenaar & Rijnwaarden, met een schaalgrootte van ieder ongeveer 40.000 inwoners. Parallel aan dit onderzoek is door de provincie Gelderland een zogenoemde financiële Herindelingsscan uitgevoerd. Beide onderzoeken zijn inhoudelijk met elkaar afgestemd en worden gelijktijdig bekendgemaakt. Daarnaast heeft de provincie een commissie ingesteld die provinciebreed zal kijken naar passende mogelijkheden voor schaalvergroting voor alle Gelderse gemeenten. Daarbij zal gekeken worden naar het karakter en de inhoudelijke opgaven van gemeenten (zogenoemde SWOT-analyse) en naar het risico dat bepaalde gemeenten nergens zouden kunnen aansluiten. In dat onderzoek wordt de Liemers als eerste regio nader bezien, mede in relatie tot Doesburg en Montferland. Een eerste rapportage van bevindingen verwachten we in maart of april 2014.

Vooruitlopend daarop hebben we in dit rapport al een karakterschets opgenomen en een korte SWOT-analyse van de hier onderzochte herindelingsvarianten. In dit rapport belichten we verder de effecten die van herindeling verwacht mogen worden en waar relevant de verschillen tussen beide varianten. De stuurgroep biedt dit rapport aan als onderlegger voor het verdere besluitvormingsproces. In dit rapport wordt zo veel mogelijk antwoord gegeven op de gestelde vragen, zodat de gemeenteraden een geïnformeerde keuze kunnen maken. Landelijk onderzoek naar de effecten van herindeling2 laat zien dat in het algemeen de bestuurskracht van heringedeelde gemeenten merkbaar toeneemt: Meer professionaliteit, kennis en vaardigheden en minder kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie. Meer denkkracht en besluitvaardigheid. Effectiever in beleid en grootschalige opgaven. De kwaliteit van bestuurders neemt volgens respondenten toe. Raden zijn beter in staat om het college te controleren. Er is een duidelijke versterking van de invloed in de regio en ten opzichte van hogere overheden en samenwerkingsverbanden. Voor de burgers ontstaat een flinke kwaliteitsslag in de dienstverlening en de klantgerichtheid. De fysieke afstand naar het gemeenteloket neemt toe, maar hetzelfde geldt voor de openstelling van balies en de bereikbaarheid via telefoon en internet.

Decentrale servicepunten worden doorgaans weinig gebruikt. Het paradoxale effect is dus: grotere afstand in kilometers, maar toch betere benaderbaarheid.

- Herweijer/Fraanje, RUG/ Berenschot – Effecten van herindeling, 12 herindelingen in Zuid-Holland (1991-2007), 2008; - Van Twist e.a., NSOB – Lichte evaluatie gemeentelijke herindelingen, 39 herindelingen in Gelderland, Limburg, Overijssel (1999-2010), 2013. - Allers, Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op, in Economisch-Statistische Berichten, 28 mei 2010. - Hiemstra e.a., Leeuwendaal – Gemeentelijke fusies en samenwerkingsverbanden: Wat levert het eigenlijk op?, 13 herindelingen in Noord- en Zuid Holland, Friesland, Groningen en Limburg (na 2000), 2013. - SCP, Maten voor gemeenten 2012, prestaties en uitgaven van de lokale overheid in de periode 2005-2010. Den Haag, 2012, blz. 204-205. 2

6/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Het algemene beeld is dat er niet of nauwelijks veranderingen optreden in het voorzieningenniveau of de lastendruk en ook niet in de omvang van de ambtelijke organisatie. Een keerzijde betreft nogal eens de gevoelsmatige betrokkenheid van burgers. Uit enquêtes blijkt dat het ‘algemene vertrouwen’ van burgers afneemt. Bij verkiezingen ligt de opkomst in heringedeelde gemeenten enkele procenten lager. Daar staat tegenover dat de feitelijke participatie van burgers juist toeneemt, mede door een actieve stimulering en een meer interactieve werkstijl van heringedeelde gemeenten. Al deze effecten zijn gemiddeld genomen overigens mild. Er zijn ook behoorlijke verschillen tussen de gemeenten. De concrete omstandigheden, de onderlinge verhoudingen en het verloop van het proces zijn net zo goed van belang voor het effect van herindeling als de getalsmatig theoretische voordelen van schaalvergroting. Precies om die reden wordt er ook vaak gepleit om de feitelijke effecten van schaalvergroting niet te overschatten. Schaalgrootte is maar één van de bepalende factoren. De bestuurlijke stijl, visie en verhoudingen en de financiële omstandigheden zijn minstens zo belangrijk.3 Er kan dus niet gezegd worden dat een heringedeelde gemeente altijd beter zal functioneren of dat grotere gemeenten altijd meer bestuurskracht hebben dan kleinere gemeenten.

Om die reden is er veel kritiek op de modelmatige benadering die minister Plasterk aanvankelijk leek te hebben.4 Onzes inziens is dat terechte kritiek. Schaaleffecten zijn geen dwingende wetmatigheid en modelmatige ingrepen zijn niet per definitie de oplossing.5 Dit kan echter niet wegnemen dat er wel bepaalde schaaleffecten zijn, die gemiddeld en op den duur zullen optreden. De onderzoeksopdracht was om die effecten voor de Liemerse varianten in beeld te brengen. De onderzoeksresultaten zijn in die zin relevant en betekenisvol, zolang maar in het oog gehouden wordt dat er ook andere factoren spelen. In ons rapport besteden we daarom zowel aandacht aan schaaleffecten als aan de overige factoren. De afweging tussen die factoren is niet door ons te maken. De onderzoeksresultaten die hierboven zijn beschreven stammen uit andere regio’s en voorgaande jaren. Het schaalniveau van de onderzochte herindelingen was in de meeste gevallen tot zo’n 40.000 inwoners. De actuele beweging van decentralisaties geeft gemeenten een veel omvangrijker takenpakket. Die context werkt nog niet door in bovenstaande resultaten. In onze uitwerking was het daarom de vraag in hoeverre de hierboven beschreven effecten ook zijn te verwachten bij een herindeling in de Liemers en in deze tijd.

Uit de hiernavolgende beschrijving zal blijken dat onze onderzoeksresultaten in grote lijnen bovenstaande patronen bevestigen. Nieuw is de vergelijking tussen de twee schaalniveaus 40.000 en 80.000 inwoners. Ons onderzoek toont dat beide herindelingsvarianten in de Liemers voordelen bieden, maar dat bij een schaal van 80.000 een werkelijk robuuste organisatie ontstaat, die ook toekomstbestendig is in het licht van komende decentralisaties. Nieuw is ook de ontwikkeling in de aard van het raadswerk, als gevolg van toenemende maatschappelijke interactie en maatwerk in de uitvoering. In het vervolg van deze rapportage worden de bevindingen per spoor toegelicht. Nadere uitwerkingen zijn opgenomen in de aparte bundel Onderbouwing. Naast landelijk onderzoek en benchmarks zijn lokale gegevens verzameld en interne en externe professionele kennis. In de bundel Onderbouwing is een nadere beschrijving opgenomen van de aanpak die we in ons onderzoek hebben gehanteerd. 3

Zie BMC- 100 Bestuurskrachtonderzoeken, 2009; M. Herweijer, R. Fraanje, Samenwerken aan bestuurskracht, 2011, K. Abma, Beoordelen van gemeenten, 2012. 4 Bijvoorbeeld P. Nieuwenhuijsen, Opschaling vraagt om de juiste gebaren, in Binnenlands Bestuur, 7-12-2012; BMC-symposium ‘Om welke totempaal dansen we nu?’, 28-11-2013. 5 M. Boogers, Raadsel van de regio: waarom regionale samenwerking soms resultaten oplevert, 2013. M. Herweijer, R. Fraanje, Samenwerken aan bestuurskracht, 2011. 7/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Samenhang tussen de gemeenten

Hoofdstuk 2

Het succes van een herindeling wordt niet alleen bepaald door technische of bestuurlijkorganisatorische overwegingen. Een belangrijke slaag- en faalfactor is de interne samenhang in een nieuwe gemeente. In welke mate ontstaat gelijkheid en/of complementariteit? Hoe verhouden de verschillende kernen en bevolkingsgroepen zich ten opzichte van elkaar? Hoe zijn de onderlinge bestuurlijke verhoudingen? Welke inhoudelijke kansen en/of bedreigingen dragen bij aan de binding in de nieuwe gemeente? Om die reden is de ‘interne samenhang’ een van de toetsingscriteria in het Herindelingskader van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In ons onderzoek hebben we hiervoor tal van gegevens verzameld. U vindt dit terug in de zogenoemde ‘feitenboeken’ per gemeente in de bundel Onderbouwing. Daarnaast hebben we in meer kwalitatieve zin een beschrijving ontwikkeld van het karakter van het gebied en de verschillende herindelingsvarianten daarbinnen.

2.1 Karakter van de Liemers: langs de rivieren en langs de weg Het gebied de Liemers vormt een van oudsher bekende streek. In de roerige periode rond 1800 zijn de huidige vier gemeenten een aantal jaren één Pruisisch kanton geweest, maar later weer opgedeeld in een Frans, Duits en/of Hollands deel. Westervoort was geen onderdeel van de ‘Pruisische enclaves’, maar vormde in de Franse periode wel één gemeente met Duiven, Groessen en Loo. 6 In het recente verleden werden doorgaans ook Didam en Doesburg tot de Liemers gerekend. Door een aantal maatschappelijke en bestuurlijke factoren is die verbinding inmiddels minder vanzelfsprekend geworden. Als we kijken naar de vier in dit onderzoek betrokken Liemerse gemeenten, dan valt op dat het karakter wordt bepaald door twee ontwikkelingsfasen. De eerste fase dateert al van voor 1800. De Liemers werd gevormd door een reeks kernen langs de Rijn en de IJssel. De Rijn meanderde lange tijd, maar kent sinds de kanalisatie in 1707 een vast verloop. De rivieren waren bepalend voor de ontwikkeling: door de vruchtbare grond langs de rivieren, de mogelijkheid van kleiwinning en de functie van de rivieren als transportas. Het bijbehorende nederzettingspatroon is nog steeds te herkennen in een lange reeks kernen: Van Tolkamer, Lobith, Herwen, Aerdt en Pannerden, via Oud-Zevenaar, Groessen, Loo en Westervoort tot Giesbeek en Lathum.

Wat betreft ontwikkeling en signatuur zijn er veel overeenkomsten tussen deze dorpen. Zij bepalen grotendeels het karakter van de oude Liemers. De laatste decennia is daar echter een tweede ontwikkelingsgolf bij gekomen. De eerste aanzet daartoe was de aanleg van de rijksweg A12, tussen 1961 en 1964. Door de opkomst van de automobiliteit is de samenleving sterk veranderd. De schaal van maatschappelijke activiteiten is toegenomen en vaak georganiseerd in een (boven)regionaal ‘daily urban system’ met dagelijkse verplaatsingen voor wonen, werken en recreëren over afstanden van tientallen kilometers. Het vestigingspatroon van bewoners en bedrijvigheid oriënteert zich nauwelijks meer op de rivieren, maar des te meer op autosnelwegen. Naast Rijn en IJssel ontstond er zo een tweede ontwikkelingsas, die bepalend is geworden voor de Liemers: de A12. De ruimtelijk-economische ontwikkeling van de Liemers is sindsdien niet zozeer bepaald door de rivieren, maar door de autosnelweg. Het begon met de uitbreidingen in Zevenaar, die midden jaren zestig direct na de aanleg van de A12 op gang kwamen. In de jaren ’80 en ’90 volgde de aanwijzing van Westervoort en Duiven als officiële ‘groeikernen’: Deze kernen lagen op de flank van de regio Arnhem. Ze 6

H. Lamers, in Duiven Post, 23 december 2013. B. Gerritsen e.a., Duiven, Groessen, Loo, uit de historie van drie Liemerse dorpen, 2013. 8/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

werden in hun ontwikkeling niet gehinderd door de natuurwaarden van de Veluwe en ze zijn goed bereikbaar langs de A12. De groei in deze tweede ontwikkelingsgolf heeft het karakter van de Liemers in één generatie ingrijpend veranderd. Het onderscheid tussen de twee onderscheiden ontwikkelingssporen is nog steeds goed zichtbaar, in zowel ruimtelijk als economisch als sociaal opzicht. De A12 is ook de motor geworden van de grootschalige ontwikkeling van bedrijventerreinen. De vestiging van nieuwe bedrijvigheid is in belangrijke mate bepaald door de ligging in de regio Arnhem, tussen de randstad en het Ruhrgebied en goed bereikbaar aan de A12. Het Duivense grondgebied aan weerszijden van de A12 heeft in deze periode het gunstigste vestigingsklimaat. Tot nu toe heeft het leeuwendeel van de ontwikkeling daar plaatsgevonden. De gemeente Duiven heeft daar alert op ingespeeld. Een treffend voorbeeld is de ontwikkeling van de grootschalige detailhandel, die inging tegen het provinciale ruimtelijk beleid, maar die sinds de vestiging van de Makro en Ikea onstuitbaar is gebleken en dit voorjaar ook beleidsmatig erkenning heeft gekregen. Tijdens de laatste twee decennia heeft Duiven zich ontwikkeld tot de belangrijkste trekker in de economische ontwikkeling van de Liemers. Duiven is de gemeente Zevenaar inmiddels voorbijgestreefd in het aantal banen: beide ruim 20.000.

Voor Duiven is dat in verhouding tot het aantal inwoners aanmerkelijk meer dan voor Zevenaar: 803 versus 631 banen per 1.000 inwoners. Vergelijkenderwijs is de werkgelegenheid in Rijnwaarden en Westervoort heel beperkt, respectievelijk 3.500 (321 per 1.000 inwoners) en 2.700 (184 per 1.000 inwoners).

2.2 Rivaliteit Duiven is in economisch opzicht ten minste de evenknie geworden van Zevenaar. Relatief is de werkgelegenheid zelfs 27% hoger. In de beleving van de onderlinge verhoudingen is het nog belangrijker dat de werkgelegenheid in Duiven zo snel is gegroeid. Figuurlijk gesproken is de verhouding gaan lijken op die tussen ‘oud geld’ en ‘nieuw geld’: Zevenaar is het oude gevestigde centrum en Duiven is de jonge succesvolle runner-up. Iets van deze verhouding is terug te vinden in de kwaliteit van het centrum en het voorzieningenniveau, aspecten waarop Zevenaar nog steeds de meeste meerwaarde biedt. Het beeld past ook bij de onderscheiden organisatieculturen. Beide gemeenten zijn zich aan het ontwikkelen in de richting van een moderne organisatie met veel verantwoordelijkheid in de uitvoering. Maar tot voor enkele jaren kenmerkte Zevenaar zich door een gevestigde, soms wat formeel-juridische cultuur. De Duivense organisatie werd juist bepaald door een pragmatisch ‘doenerige’ stijl, stammend uit de projectorganisatie van de groeikern. Nog kenmerkender is misschien wel de onderlinge rivaliteit tussen beide gemeenten. Hoewel de historie en het huidige karakter van beide gemeenten zeer vergelijkbaar is, zien we steeds een bepaalde animositeit terugkeren. Het lijkt erop dat Duiven zich in haar succes miskend voelt.

Zevenaar is de van oudsher gevestigde regionale trekker, maar lijkt niet te erkennen dat Duiven inmiddels een evenwaardige en in economisch opzicht zelfs leidende positie heeft bereikt. Beide gemeenten zouden tezamen een stevige kern voor de Liemers kunnen vormen. De samenhang tussen beide is goed qua historie, qua streekgevoel en qua ruimtelijkeconomische en sociale structuur. Ook de strategische opgaven sluiten goed bij elkaar aan. Er lijkt echter geen openlijke erkenning van elkaars prestaties en kwaliteiten. Problemen of tegenvallers worden toegeschreven aan andermans falen, in plaats van dat daarvoor begrip wordt getoond. Met name op het gebied van bedrijventerreinen lijkt men elkaar te willen aftroeven. Als er één belemmering is voor het bestuurlijk functioneren van de Liemers, dan is het wel dat de twee leidende kernen eerder vanuit concurrentie dan vanuit samenwerking met elkaar omgaan. Door de onderlinge samenwerking bestaat er niettemin een gevoel van collegialiteit tussen veel ambtenaren en bestuurders. Dit uitte zich ook in de open samenwerking tijdens dit

9/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

onderzoek. Toch lijken de gemeentebesturen in meerdere dossiers als kemphanen tegenover elkaar te staan. Bekende voorbeelden zijn de discussie over de windmolens en het tracé van de A15. In beide dossiers wisselde in de loop van de tijd de partijpolitieke insteek binnen een van de gemeenten, waardoor de onderlinge aansluiting (tijdelijk) verloren ging. Daarnaast werd er niet actief genoeg gecoördineerd in de uitwisseling van informatie. Verschillen in belangen werden daardoor soms te weinig of te laat onderkend. In plaats van daarover afspraken te maken ontstonden er misverstanden. Soms werd dit door partijen zelf ook gecultiveerd. Uit de analyse achteraf blijkt dat de verschillen best te overbruggen waren of ten minste te verklaren. Maar in de media werd het beeld van verdeeldheid gretig uitvergroot. Zo’n beeld lijkt zich ook te hebben vastgezet in de herindelingsdiscussie. Er wordt dan verondersteld dat Zevenaar een herindeling zou willen om haar leidende positie veilig te stellen of dat Zevenaar haar financiële problemen op Duiven zou willen afwentelen. Omgekeerd wordt verondersteld dat Duiven geen herindeling zou willen omdat men denkt de concurrentieslag op eigen kracht te kunnen winnen. Dit soort beeldvorming is funest voor een zakelijke afweging in het belang van de inwoners en de ontwikkeling van het gebied.

Op de langere termijn is het publieke belang meer gediend met een gezamenlijke strategie dan met het cultiveren van concurrentie en animositeit. In ons onderzoek wordt genoemde beeldvorming op een aantal punten ontkracht. Zo is het verschil in financiële risico’s gerelativeerd doordat daar risicoreserveringen tegenover staan. Er zijn voor beide herindelingsvarianten tal van argumenten aangedragen, die losstaan van het eigenbelang van deze of gene gemeente. Het typische van herindeling is nu juist dat er nieuwe gemeenten ontstaan, waardoor het goed beschouwd onzinnig wordt om te spreken over het belang van de oude gemeente A of de oude gemeente B. Zo hoor je nog wel spreken over de positie van inwoners en kernen van de voormalige gemeente Angerlo, maar niet meer over ‘het belang van de gemeente Angerlo’ …

2.3 SWOT in een notendop Inhoudelijk ligt de belangrijkste toetssteen in het karakter van het gebied en de strategische opgaven voor de toekomst. De beschrijving in dit hoofdstuk biedt de basis voor een sterktezwakteanalyse in een notendop. In de 2/2-variant ontstaat er een gemeente Westervoort-Duiven. Een combinatie die qua samenstelling, structuur en cultuur goed past. Functioneel ontstaat er een versterking van het draagvlak voor bestuur, organisatie en voorzieningen, zeker ten opzichte van de bestaande kleine gemeente Westervoort. De bevolkingssamenstelling wordt per saldo evenwichtiger, wat gunstig is in het licht van de komende decentralisaties. Qua ruimtelijkeconomisch profiel leidt de combinatie niet of nauwelijks tot nieuwe kansen. Daarnaast ontstaat er een gemeente Zevenaar-Rijnwaarden. Ook deze combinatie levert per saldo een meer evenwichtige bevolkingssamenstelling op en een versterkt draagvlak voor bestuur, organisatie en voorzieningen, zeker voor de huidige gemeente Rijnwaarden, die op dit punt een kritische grens lijkt te hebben overschreden. Ruimtelijk-economisch ontstaat er een interessant profiel, doordat er een verbinding gelegd kan worden tussen de sterke recreatieve functies rond Rhederlaag en rond Tolkamer/De Bijland.

Deze gemeente zou een soort vlinderstructuur krijgen, met Zevenaar als stedelijke kern, aan beide zijden geflankeerd door agrarisch of landschappelijk groen, uitlopend in waterrecreatieve functies langs de Rijn en de IJssel. In het geval van één gemeente de Liemers komen bovenstaande opties bij elkaar. Het functionele draagvlak neemt toe tot een robuust en toekomstbestendig niveau. De kans dat in de komende decennia alsnog verdere opschaling aan de orde zou komen is in deze variant minimaal. 10/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Er is een goede sociaaleconomische samenhang rond de beschreven twee ontwikkelingsgolven. In plaats van met elkaar te concurreren kan één samenhangende ontwikkelstrategie worden gevormd. Pijlers daarvan zouden kunnen zijn: - economisch primaat voorlopig in het Duivense deel, op termijn uitwaaierend in oostelijke richting; - gezamenlijke inzet om een optimale spin-off te realiseren uit de aanleg van de A15; - kwaliteitsbehoud in de reeks kernen, met qua voorzieningen een accent op de kern Zevenaar die daarvoor de beste uitgangspositie heeft; - een versterkt en samenhangend profiel wat betreft recreatie en vrijetijdseconomie, rond de speerpunten waterrecreatie en winkelen (Er liggen belangrijke kansen als een percentage van de 4,5 miljoen jaarlijkse bezoekers van de Nieuwgraaf combinaties gaat maken met waterrecreatieve en/of de stedelijke voorzieningen in de Liemers.). Daarnaast ligt het in deze variant voor de hand om kansen te zoeken in de binding met de rivier, niet alleen in het noorden en zuiden, maar langs de gehele oever. Bovenstaande opbrengst van ons onderzoek kan gezien worden als een sterktezwakteanalyse in een notendop. Wat betreft de kansen en bedreigingen kan ook gekeken worden naar de sporen Financiën en Bestuurskracht.

De belangrijkste kansen voor de Liemers zijn: - de economische ontwikkeling rond de A12 en A15; - de vrijetijdseconomie langs de rivieren en rond het grootwinkelgebied. De belangrijkste bedreigingen zijn: - de mogelijke verliezen in de grondexploitaties als de economie voorlopig niet zou aantrekken; - de bestuurskracht die nodig is om de nieuwe gemeentelijke taken uit te voeren. In dit strategisch perspectief past de variant van één Liemerse gemeente zonder meer. Voorwaarde is wel dat de bestaande gemeenten bereid moeten zijn elkaar te helpen in het opvangen van bestuurlijke risico’s (met name Westervoort en Rijnwaarden) respectievelijk financiële risico’s (met name Duiven en Zevenaar). De variant 2/2 biedt in de combinatie Westervoort-Duiven verbreding van het bestuurlijkorganisatorische draagvlak, maar geen specifieke inhoudelijk strategische meerwaarde. Draagvlak-verbreding ontstaat ook voor de combinatie Zevenaar-Rijnwaarden, al is de financiële uitgangspositie het minst gunstig. Hier ontstaan bovendien nieuwe kansen bij het verbinden van waterrecreatie langs de Rijn en de IJssel. De variant 2/2 kent ook strategische risico’s. Er is bijvoorbeeld minder aanleiding om stevig in te zetten op het uitnutten van de bezoekersstromen van de Nieuwgraaf.

Daarnaast bestaat het risico dat in de economische ontwikkeling rond de A12 en A15 de concurrentie zal worden voortgezet, mogelijk zelfs verhevigd. Deze nadelen kunnen alleen door een ferme inhoudelijke alliantie worden voorkomen. Een strategisch risico van geheel andere orde ligt in de bestuurlijke ontwikkeling op lange termijn. Het ziet ernaar uit dat een schaalgrootte van 40.000 inwoners niet het eindpunt van de bestuurlijke ontwikkeling zal zijn. In een 2/2-variant blijft de mogelijkheid open dat beide delen op langere termijn uit elkaar zouden groeien, met een oriëntatie van WestervoortDuiven richting Arnhem en Zevenaar-Rijnwaarden richting de Achterhoek (eventueel samen met Doesburg). De recente herindeling van Didam richting de Achterhoek illustreert hoe snel en krachtig dit soort ruimtelijke oriëntaties beïnvloed kunnen worden door de bestuurlijke indeling. Hier ligt dus een strategische bestuurlijke keuze.

11/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Bestuur

Hoofdstuk 3

Een enquête onder de huidige Liemerse raadsleden heeft uitgewezen dat 68% van hen tevreden is over de volksvertegenwoordigende rol, dat 57% tevreden is over de controlerende rol en dat slechts minder dan 48% tevreden is over de kaderstellende rol. Van herindeling verwachten de huidige raadsleden een versterking van de kaderstellende en de controlerende rol, maar een verzwakking van hun volksvertegenwoordigende rol. In dit hoofdstuk beschrijven we de ontwikkelingen in de rol van het bestuur en de relatie tussen bestuur en inwoners, bedrijven en instellingen.

3.1 Verschuivingen in het functioneren van gemeenteraden Uit landelijk onderzoek7 blijkt dat er een verschuiving gaande is in de aard van het raadswerk. Dit is slechts gedeeltelijk toe te schrijven aan de voortschrijdende schaalvergroting van gemeenten (minder raadsleden per inwoner). Belangrijker is de ontwikkeling van een moderne, flexibelere werkstijl van de ambtelijke organisatie en het dagelijks bestuur. In een klassiek Weberiaanse bureaucratie zijn de ambtelijke organisatie en het dagelijks bestuur niet goed in staat om maatwerk te bieden en billijke oplossingen te zoeken, omdat hun werk in gedetailleerde regels is vastgelegd. In zo’n situatie is directe politieke bemoeienis nodig om een uitweg te bieden als regels knellen of tot onbedoelde uitkomsten zouden leiden. De laatste decennia is dat beeld echter steeds meer achterhaald. Regels laten steeds meer beleidsvrijheid over en in de dagelijks praktijk wordt door ambtenaren en collegeleden zelf al naar passend maatwerk gezocht. Als dat zo is, kan een raadslid individuele gevallen met een gerust hart doorverwijzen. Dit deel van hun directe invloed verschuift dan naar het dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie.8 Raadsleden gaan zich richten op de patronen in het handelen van de gemeente.

Raadsleden kunnen het college ter verantwoording roepen als er stelselmatig onvoldoende op signalen van burgers zou worden ingespeeld. Dit valt dan niet meer onder de volksvertegenwoordigende, maar onder de kaderstellende en controlerende rol. Directe betrokkenheid in individuele aangelegenheden past in de nieuwe tijd ook minder, omdat hierin altijd het risico schuilt dat de meest mondige burgers voorrang krijgen of althans bij raadsleden aandringen om voorrang te krijgen. Er zijn in ons onderzoek geen aanwijzingen gebleken voor cliëntelisme, maar er zijn wel raadsleden die het niet prettig vinden om al te nadrukkelijk op individuele kwesties te worden aangesproken. Inmiddels dient zich nog een volgende verschuiving aan, namelijk dat de overheid steeds minder eenzijdig het beleid bepaalt. De overheid zoekt steeds meer interactie met betrokkenen. Gemeenten vertrouwen steeds meer op de eigen kracht van de samenleving en leggen daar ook verantwoordelijkheid neer. Van maatschappelijke ondersteuning tot dienstverlening, van beheer van de openbare ruimte tot interactieve projecten: de feitelijke gang van zaken wordt steeds meer bepaald door concrete samenwerking en steeds minder door eenzijdig door de raad vastgelegde criteria. Dit maakt dat gedetailleerde regels contraproductief werken en dat directe bemoeienis van raadsleden moeilijker is in te passen.

Ook deze beweging vraagt erom dat raadsleden zich meer richten op het algemene patroon in het handelen van de gemeenten. Om die patronen te signaleren moeten zij nog steeds contact onderhouden met burgers, instellingen en bedrijven. Als ze reden zien tot bijsturing, zouden ze zich echter niet op die individuele casussen dienen te richten, maar op een aanscherping van de geldende kaders.

Zie J. van Urk, ‘Loslaten in gemeentepolitiek’, in Raadsledennieuws, oktober 2013; R.J. in ’t Veld, Gemeenteraad van de toekomst, een tedere balans, 2012. 8 Kjaer e.a., Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: the case of the Danish 2007 structural reform, 2010. 7

12/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Deskundigen als Fraanje9 en Van Urk10 stellen dat de raad van de toekomst globale in plaats van precieze regels moeten stellen. Dat geldt zeker bij de decentralisaties waar per cliënt of per gezin maatwerk wordt geboden en de raad dus niet meer voor de hele gemeente dezelfde criteria kan vastleggen (zie paragraaf 4.1). In plaats daarvan zou de raad aan de uitvoerende professionals doelstellingen, principes en uitgangspunten moeten meegeven. Daarnaast is er kaderstelling nodig op de processen in de uitvoering: Welke partijen moeten bij de afweging betrokken worden? Welke processtappen moeten worden doorlopen? Een boeiende suggestie van Fraanje is dat raden in hun controlerende taak niet alleen met hun eigen college in debat zouden moeten gaan. Ze zouden daarbij ook de maatschappelijke partijen moeten betrekken die de publieke taken in de praktijk mede uitvoeren. Niet om hen alsnog hiërarchisch aan te sturen, maar wel om hen te betrekken bij een publiek debat over wat de gewenste effecten zijn en wat ‘juist handelen’ is. Heel concreet betekent dit dat raden verantwoordingsdebatten organiseren met meerdere maatschappelijke partijen en/of collegaoverheden. De overheid laat weliswaar meer over aan maatschappelijke interactie, maar de overheid blijft verantwoordelijk voor het publieke belang.

De volksvertegenwoordiging blijft verantwoordelijk voor de vraag welke partijen bij het beleid worden betrokken en welke vrijheid zij daarbij krijgen. In deze benadering wordt de beleidsvraag voor raden steeds meer: Welke rolkeuze past in deze situatie? De raadsbevoegdheid wordt minder het concreet aansturen van uitvoeringskwesties en meer het bepalen van de rolverdeling tussen maatschappelijke actoren. Bovenstaande verschuivingen zijn nog in ontwikkeling. De mate en het tempo waarin deze verschuivingen wenselijk zijn is voorwerp van politiek debat. Deze verschuivingen zijn echter niet direct gekoppeld aan het al of niet herindelen van gemeenten. Als in dezelfde periode een herindeling plaatsvindt, kan het lijken alsof de beschreven veranderingen het gevolg zijn van zo’n herindeling. Onderzoek toont echter aan dat ze net zo goed optreden in grote als in kleine gemeenten en net zo goed in heringedeelde als in niet-heringedeelde gemeenten.

3.2 Het werk van raadsleden Meer dan de helft van de Liemerse raadsleden ervaart de werkdruk op dit moment al als te hoog. Volgens het Nationaal Raadsledenonderzoek11 loopt de tijdsbesteding van raadsleden uiteen van 12 uur per week in gemeenten van de grootte van Rijnwaarden, tot 17 uur in gemeenten van de grootte van Zevenaar. Dit laatste getal zou blijven gelden na een herindeling tot twee Liemerse gemeenten. Bij herindeling tot één Liemerse gemeente zou de tijdsbesteding gemiddeld nog iets verder toenemen tot bijna 19 uur per week. De vergoeding voor het raadswerk zou toenemen van gemiddeld ongeveer € 9,- per uur voor een gemeente als Rijnwaarden of € 16,- voor gemeenten van de grootte van Duiven, naar ongeveer € 20,- per uur in de 2/2-variant of € 21,50 in één gemeente van 80.000 inwoners. Het raadswerk is echter meer een roeping dan een baan. Daarom is de totale omvang van de vergoeding belangrijker dan de vergoeding per uur. Een brutovergoeding van € 1.157,- in de 2/2-variant of € 1.354,- in de 4/1-variant maakt het voor raadsleden mogelijk om desgewenst korter te gaan werken in hun reguliere baan. Dat geeft ruimte om de benodigde tijd ook daadwerkelijk te kunnen besteden. Dit komt uiteraard ten goede aan de kwaliteit van het debat in de raad en de kwaliteit van de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol.

In grotere gemeenten daalt het aantal raadsleden per inwoner. Op dit moment loopt dat van 730 inwoners per raadslid in Rijnwaarden tot 1.390 in Zevenaar. Na een herindeling zou dat uitkomen op 1.600/1.700 inwoners per raadslid in een 2/2-variant en 2.240 in de 4/1-variant.

9

R. Fraanje, Gemeenteraad en sturen in een netwerk, 2013 J. van Urk, Gemeenteraad van de toekomst, 2013. 11 Nationaal raadsledenonderzoek 2012. 10

13/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Het effect hiervan op de tijd voor de volksvertegenwoordigende rol blijkt echter mee te vallen. Uit het Nationaal Raadsledenonderzoek blijkt dat raadsleden zowel in kleine als in grote gemeenten zo’n 30% van hun tijd besteden aan die rol. In grote gemeenten zijn er dus meer inwoners per raadslid, maar heeft ieder raadslid ook meer tijd te besteden. Om eenzelfde aantal uren per inwoner te besteden als nu in Zevenaar of Rijnwaarden, zou een raadslid in een gemeente van 80.000 inwoners één tot drie uur per week meer tijd dan het gemiddelde moeten investeren. Eén tot drie uur lijkt te overzien, zeker tegen de achtergrond van een gestegen vergoeding. Maar daarbij moet wel bedacht worden dat meer dan de helft van de raadsleden de werkdruk al te hoog vindt. Nog meer uren tellen dan zwaar. Schaalvergroting betekent dus dat het meer moeite zal kosten om op de klassieke wijze directe contacten met de bevolking te onderhouden. Dit effect wordt nog versterkt doordat de samenleving in grotere gemeenten veel minder overzichtelijk is en veel minder mensen ‘van nature’ al bekend zijn bij individuele raadsleden. Uit landelijk onderzoek12 blijkt dat het gevoel van betrokkenheid van burgers bij de gemeente na herindeling licht afneemt. De opkomst bij verkiezingen daalt vaak met enkele procenten. In de Liemers is de laatste tijd echter een omgekeerde tendens zichtbaar.

Traditioneel was de opkomst in de gemeente Rijnwaarden het hoogst. In 2010 daalde de opkomst in Rijnwaarden en Westervoort echter tot onder de 48%. De opkomst in het grotere Duiven was 50,7% en de opkomst was met 52,3% het hoogst in de grootste en recent heringedeelde gemeente Zevenaar. Conclusie De ontwikkelingen in het raadswerk gaan snel. Veel raadsleden worstelen met het vinden van hun nieuwe rol.13 Herindeling is daarin een relatief bijkomend aspect. Niettemin kan gesteld worden dat herindeling het intensiever en dus moeilijker maakt om het raadswerk op de klassieke manier te blijven doen. Er zijn echter ook raadsleden die mee willen gaan in de tendens naar kaderstelling op patronen en processen. In dat geval is schaalvergroting geen bedreiging, maar een ondersteuning voor het raadswerk. Er komt immers zowel voor de raadsleden als voor de griffie meer tijd beschikbaar. De keuze tussen beide opvattingen is een politieke afweging en wellicht ook een persoonlijke afweging voor kandidaat-raadsleden.

3.3 Interactie Naast het gevoel van betrokkenheid van burgers gaat het natuurlijk ook om de feitelijke interactie tussen bestuur en inwoners, verenigingen, instellingen en bedrijven. Landelijk onderzoek laat zien dat die interactie juist toeneemt na herindeling.12 Ten eerste omdat grotere gemeenten op dit vlak meer kennis en capaciteit beschikbaar hebben. Ten tweede omdat heringedeelde gemeentebesturen heel bewust inzetten op het voorkomen van toenemende afstand naar het bestuur. Heringedeelde gemeenten hebben doorgaans een veel actiever kernenbeleid en werken bewust interactief. Ze zijn ook bereid om meer capaciteit in te zetten om de betrokkenheid vanuit de samenleving actief te bevorderen. Raadsleden uit recent heringedeelde gemeenten hebben hiervan meerdere voorbeelden gegeven. De huidige Liemerse gemeenten hebben alle vier een kernenbeleid ontwikkeld. Alle gemeenten kennen een vorm van wijkgericht werken en hebben meerdere wijk- en/of dorpsraden. Alle gemeenten stellen daarvoor ook een beperkte vergoeding beschikbaar voor organisatiekosten. In Westervoort en Duiven beschikken de wijk- en dorpsraden over een budget voor kleine maatregelen binnen het gebied.

12 13

Herweijer en Fraanje, 2008. B&A groep, Vier jaar later, Impact van Drentse herindelingen in beeld, 2002.

14/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Behalve in het kernenbeleid komt de interactie met burgers ook tot uitdrukking in de manier waarop de gemeenten belanghebbenden betrekt bij beleidsontwikkeling en de uitvoering van projecten. Voor dit reguliere ‘interactief werken’ heeft Duiven een specifieke beleidsnotitie ‘Besturen met burgers’. De overige Liemerse gemeenten hebben op dit punt geen expliciet vastgestelde werkstijl. In de praktijk hebben alle vier de gemeenten de laatste jaren experimenten gedaan met interactief werken. Uit ons onderzoek blijkt echter dat dit afhankelijk is van de inzet van individuele ambtenaren en bestuurders. Ondanks beleid, inspraakverordeningen en/of uitspraken in college-akkoorden kan in geen van de Liemerse gemeenten gesproken worden van een vaste handelwijze. Er is dus nog aanmerkelijke winst te behalen in het betrekken van belanghebbenden bij het werk van de gemeenten. Interactief werken is op zichzelf bekend terrein in gemeenteland. Tegenwoordig wordt vaak zelfs gesproken van ‘overheidsparticipatie’ in plaats van ‘burgerparticipatie’. Het gaat er niet alleen om dat burgers participeren in processen van de overheid, maar juist dat de overheid vaak participeert in maatschappelijke processen. Voor de praktische vormgeving van participatie wordt gebruikgemaakt van ‘participatieladders’, zoals de Participatiewijzer van de Nationale Ombudsman.

In de huidige Liemerse gemeenten wordt hier echter nog beperkt aandacht aan geschonken. Geen van de gemeenten voldoet aan de Participatiewijzer. Het is aannemelijk dat hiervoor na een herindeling meer tijd en kennis beschikbaar zal worden gesteld, omdat het dan een belangrijke prioriteit wordt. Hierdoor gaat de feitelijke betrokkenheid van burgers, verenigingen, instellingen en bedrijven er doorgaans op vooruit, in plaats van achteruit. Illustraties daarvan zijn tijdens het tweede werkatelier gegeven door raadsleden uit Súdwest -Fryslân, Oude IJsselstreek en Lingewaard. In Súdwest -Fryslân (82.000 inwoners, 69 kernen) is voor het kernenbeleid 6 fte vrijgemaakt en stellen dorpsraden eigen visies op, waarvoor ook geld beschikbaar is.

3.4 Draagvlak In dit onderzoek is geen nadere studie gedaan naar het draagvlak voor de herindelingsvarianten. In de vorige fase is in het ‘Onderzoek Ambitiespoor’ verslag gedaan van een reeks gesprekken met verschillende stakeholders.14

14

Onderzoek Ambitiespoor Toekomst Liemerse samenwerking, 19 maart 2013, hoofdstuk 4 plus bijlagen.

15/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Bestuurskracht

Hoofdstuk 4

4.1 Bestuurskracht in de praktijk Bestuurskracht is de mate waarin een gemeente in staat is om haar taken uit te voeren en haar doelen te bereiken, al dan niet in samenwerking met anderen. De bestuurskracht wordt bepaald door de kracht van de bestuurders en bestuursorganen, de kracht van de organisatie en de kracht van het maatschappelijke netwerk rond bepaalde opgaven. Wij hebben dit uitgewerkt voor een viertal beleidsterreinen. Deze terreinen zijn bewust gekozen, omdat ze in de vorige procesfase zijn genoemd als gezamenlijke opgaven. Ze worden ook landelijk in discussies over bestuurskracht vaak genoemd. De effecten van herindeling op bestuurskracht zouden dus zeker op deze terreinen zichtbaar moeten worden. Het gaat om: de taken rond vergunningverlening en handhaving, de decentralisaties sociaal domein, het ruimtelijk-economisch beleid en de klantdienstverlening. Uit de casusbeschrijvingen blijkt dat al deze terreinen in de Liemerse context inderdaad een bovenlokale aanpak vragen, deels om inhoudelijke en deels om organisatorische redenen. - Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) Begin 2013 zijn in heel Gelderland (en de andere provincies) regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s) opgericht, waarin de ambtelijke capaciteit voor complexe taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) van de gemeenten en de provincies bijeengebracht is.

Aanleiding hiervoor was het standpunt van de rijksoverheid dat de individuele gemeenten onvoldoende deskundigheid en onvoldoende distantie konden opbrengen voor een adequate handhaving (Commissie-Mans). In het kader van dit proces zijn kwaliteitseisen ontwikkeld voor de minimale omvang van een ‘robuuste’ specialisatie. Deze kwaliteitscriteria zijn op 28 juni 2012 bestuurlijk vastgesteld door de VNG, IPO en het kabinet. Zoals het er nu naar uitziet worden deze kwaliteitscriteria per 1 januari 2015 wettelijk vastgesteld. Uitgangspunt is daarbij dat een eenmanspost geen robuuste specialisatie vormt, hoe goed betrokkene zijn/haar vak misschien ook verstaat. Er is geen vervangbaarheid, waardoor het werk bij afwezigheid direct stil komt te liggen. Bovendien is er geen professionele uitwisseling, terwijl dat nodig is om verarming van kennis te voorkomen. De werkdruk van alledag maakt het voor ‘eenpitters’ doorgaans onmogelijk om tijd vrij te maken voor het bijhouden van kennis en nieuwe ontwikkelingen in beleid en regelgeving. Een ‘robuust specialisme’ vereist daarom een ‘kritische massa’ van twee specialisten, liefst aangevuld met een derde persoon die het vak aan het leren is en voor doorstroming kan zorgen.15 Deze specialisten hoeven niet per se fulltime te werken, zodat een minimale formatieomvang geldt van 2,5 fte.

In onderhandeling met de VNG is de minimumeis later in het proces verlaagd naar 2 fte. Binnen het veld van VTH zijn vervolgens op grond van praktijkervaring 26 specialismen gedefinieerd, variërend van veeteelt tot afval en van geurhinder tot asbest. De Liemerse gemeenten hebben de bijbehorende robuustheidsanalyse uitgevoerd. Daaruit is gebleken dat de gemeenten individueel op vrijwel geen van de 26 deskundigheidsgebieden robuust zijn. Met name wordt niet voldaan aan de frequentie-eis (voldoende ‘workload’ om de ervaring op peil te houden). Ook is duidelijk dat een 2/2-herindeling hier onvoldoende verbetering in brengt. Geconcludeerd is dat na een 4/1-herindeling voor reguliere taken wel aan de kwaliteitscriteria kan worden voldaan. (Op enkele specialistische taken blijft ook de Liemers onvoldoende robuust. Op die onderdelen zal een bredere samenwerking moeten worden aangegaan.) 15

Programma Uitvoering met Ambitie, Kwaliteitscriteria Vergunningverlening, toezicht en handhaving, 2.0 / 2.1, 28 oktober 2010/ 7 oktober 2012 16/40

UITWERKING HERINDELINGSVARIANTEN DE LIEMERS

Voor de Liemers zal nog definitieve besluitvorming volgen of de reguliere VTH-taken op Liemers’ niveau kunnen worden georganiseerd, als alternatief voor onderbrenging bij de Omgevingsdienst Regio Arnhem. - Ruimtelijk economisch beleid De ruimtelijk-economische ontwikkeling van de Liemers is nauwelijks lokaal te beschouwen. Ze wordt grotendeels bepaald door de dynamiek rondom Arnhem, de stadsregio, of nog grotere verbanden. Bij dit laatste kan gedacht worden aan de economische relatie tussen de Randstad en het Ruhrgebied, die van grote invloed is op de dynamiek in de A12-zone. Ook de recreatie en de vrijetijdseconomie rond de grootschalige detailhandel op Nieuwgraaf hebben een boven-Liemers karakter. De afgelopen decennia heeft dit geleid tot onderlinge concurrentie binnen de Liemers, met name tussen Zevenaar en Duiven. Er is een gezamenlijke profilering onder de noemer ‘Liemers, helemaal goed’. Dit wordt gefaciliteerd door RBT-KAN (regionaal bureau van toerisme). Achter deze campagne zit nog geen gezamenlijke inhoudelijke strategie of ambtelijke samenwerking. In de markteconomie werkt concurrentie stimulerend voor kwaliteit en innovatie, maar het leidt ook tot winnaars en verliezers. Tussen overheden leidt concurrentie vaak tot een overaanbod, hetgeen ook in de Liemers aanwijsbaar is in de ontwikkeling van grootwinkellocaties, bedrijventerreinen en woningbouwlocaties.

De individuele gemeenten proberen aan de betere kant van zo’n concurrentieslag te blijven. De laatste jaren lijkt Duiven hierbij in het voordeel, zowel in de markt als in het provinciale/ stadsregionale beleid. Sprekend voorbeeld daarvan is de recente erkenning van Nieuwgraaf als (boven)regionale grootwinkelconcentratie. Op langere termijn is te voorzien dat de economische ontwikkeling zich uiteindelijk ook verder oostwaarts langs de A12 zal gaan ontwikkelen, zeker na de doortrekking van de A15. Het is daarom heel wel denkbaar dat in volgende decennia juist op Zevenaars grondgebied de beste ontwikkelkansen gaan ontstaan. Intussen leidt een overaanbod per saldo tot verliezen, die hoe dan ook op de belastingbetaler verhaald moeten worden. Een gecoördineerde, niet-concurrerende programmering biedt strategische voordelen voor de gezamenlijkheid, zowel in perioden van economische voorspoed als wanneer (zoals nu) neerwaartse bijstellingen nodig zijn. Verder blijkt uit de casusbeschrijving dat er op dit moment geen gecoördineerde ontwikkelstrategie wordt gehanteerd. Niet tegenover marktpartijen (hoewel er onderling geen prijzenslag plaatsvindt) en niet in het optreden naar provincie en/of stadsregio. De Liemerse bestuurders stemmen hun inbreng normaal gesproken niet van tevoren af.