60951b74-bbd8-439d-b250-b45e75aca0f7.pdf
Tekst van het document
RAADSINFORMATIEBRIEF Zaaknummer: 160656 Documentnummer: 160789
Datum: 18 februari 2022 Portefeuille(s): concern Portefeuillehouder(s): Jean Paul Gebben Contactpersoon: Tineke van Lenthe Tel.nr.: 0630062707 E-mailadres: T.van.Lenthe@dronten.nl
Onderwerp Raadsinformatiebrief rapport TwynstraGudde Beste leden van de raad,
Op 22 april 2021 nam uw raad een motie aan waarin u het college onder meer verzocht een onafhankelijk extern adviesbureau opdracht te geven de interne en externe procesgang, betreffende de ontwikkeling van de nieuwbouwwijk Swifterbant Zuid te onderzoeken en haar bevindingen aan de gemeenteraad te rapporteren. Aan TwynstraGudde is gevraagd om te komen met een plan van aanpak, dat onder andere een verbeterplan bevat op de interne ambtelijke processen en bestuurlijke aansturing daarvan in het ruimtelijk domein (lessons learned). Het rapport van TwynstraGudde is bijgevoegd bij deze raadsinformatiebrief. Met dit rapport wordt antwoord gegeven op de vraag om het bovengenoemde verbeterplan op te stellen en daarbij een analyse te maken van de structuur, cultuur, werkprocessen én het ambtelijk en bestuurlijk denken en handelen bij (ruimtelijke) vraagstukken. Alhoewel de nieuwe raad, het nieuw te vormen college en de ambtelijke organisatie alle ruimte hebben om samen met een plan van aanpak aan de slag te gaan, vinden we het gepast om dit rapport nu aan uw raad aan te bieden. Bevindingen en aanbevelingen TwynstraGudde geeft onder andere aan dat uit de analyse naar voren komt dat op het niveau van de ambtelijke processen en de bestuurlijke aansturing daarvan verbetering of versterking mogelijk is. TwynstraGudde geeft aan dat er ook veel goed gaat in Dronten.
Er wordt met grote betrokkenheid gewerkt aan de realisatie van opgaven en aan de doorontwikkeling van de organisatie. Ook vindt TwynstraGudde het belangrijk om aan te geven dat de aanbevelingen die betrekking hebben op de organisatie niet los gezien kunnen worden van de aanbevelingen die betrekking hebben op het politiek-bestuurlijk-ambtelijk samenspel. Interventies op het ene niveau hangen nadrukkelijk samen met interventies op het andere niveau. Bovendien constateert TwynstraGudde dat het samenspel een belangrijke rol speelt in de processen in het ruimtelijk domein. De aanbevelingen gaan dus veelal over het samenspel tussen de democratische driehoek: uw raad, college en ambtelijke organisatie. Daarnaast komen aanbevelingen aan bod die aansluiten bij de organisatieontwikkeling die reeds zijn ingezet vanuit DoK ’22. Denk daarbij aan integraal werken, verbinding tussen de democratische driehoek, inzet op focus en sturing en opgavegericht werken. Bijlage(n):
De Rede 1 8251 ER Dronten
Postbus 100 8250 AC Dronten
Telefoon 14 0321
www.dronten.nl
Hoe verder Uw raad, het college en de ambtelijk organisatie hebben in de afgelopen maanden geïnvesteerd in de onderlinge verbinding. Zo heeft de ambtelijke organisatie u in september 2021 tijdens een informatiebijeenkomst meegenomen in de organisatieontwikkeling Dronten op koers ‘22, de reeds ingezette korte termijn- en lange termijninterventies en hebben we tijdens de bijeenkomst met elkaar het gesprek gevoerd over hoe we met elkaar in goede verbinding willen blijven, nu en in de toekomst. Zoals aangegeven is er voor de nieuwe raad, het nieuw te vormen college en de ambtelijke organisatie alle ruimte om met elkaar tot een gezamenlijk plan van aanpak te komen die recht doet aan de betrokken partijen, die aansluit bij de beweging die we gezamenlijk al eerder in gang hebben gezet, en die vooral tot gezamenlijk doel heeft om samen Dronten mooier te maken en daarbij bij te dragen aan het geluk van onze inwoners.
Bijlage(n) bij deze raadsinformatiebrief: 1. 160793 Analyse en verbeterplan eindrapport TwynstraGudde
De Secretaris,
De Burgemeester,
drs. T. van Lenthe
drs. J.P. Gebben
Analyse en verbeterplan ruimtelijke domein Gemeente Dronten
Sharon Blair-Zuijderhoff
Verbinden, verbeelden, vertrouwen
Jaco Blokland Borre Rosema Tibbe van den Nieuwenhuijzen Januari 2022
Opbouw van dit rapport 1. Inleiding •
Aanleiding
•
Verantwoording van dit onderzoek en theoretisch kader – organiseren en analyseren
2. Korte geschiedenis
3. Diagnose •
Inleiding bij diagnose
•
Algemene analyse
•
Aandachtspunten
4. Verbeterplan •
Inleiding bij verbeterplan
•
Aanbevelingen
5. Bijlagen •
Wensen voor 2022
•
Opgavegericht werken Bron foto’s: INBO architectenfoto’s gemeentehuis Dronten
2
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
1. Inleiding
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Aanleiding De gemeente Dronten is een jonge, ambitieuze gemeente waar ongeveer 350 medewerkers, verdeeld over elf teams, werken aan de opgaven waar Dronten voor staat. Het omgaan met de ruimte en de groei van Dronten en de daaraan verwante opgaven, staan centraal. Dit vraagt om een organisatie die qua capaciteit en kwaliteit is toegerust op deze opgaven. Met het organisatieontwikkeltraject Dronten op Koers ’22 wordt gewerkt aan de (door)ontwikkeling van de organisatie. Een belangrijk project wat direct verbonden is aan de genoemde (ruimtelijke) opgaven, is de ontwikkeling van Swifterbant-Zuid. De gemeente Dronten was en is ambtelijk en bestuurlijk nauw betrokken bij deze ontwikkeling. In het voorjaar van 2021 trekt het college - twee weken voor de uiterste datum van besluitvorming door de raad - het raadsvoorstel ter vaststelling van het bestemmingsplan in. Dit leidde tot vragen over de wijze van functioneren van de organisatie en het bestuur. Op 22 april 2021 neemt de gemeenteraad van Dronten een motie aan waarin - onder meer het college wordt gevraagd een verbeterplan op te stellen voor de ambtelijke processen en de
bestuurlijke aansturing daarvan in het ruimtelijk domein. Met dit rapport wordt antwoord gegeven op de vraag van de gemeente Dronten om het bovengenoemde verbeterplan op te stellen en daarbij een analyse te maken van de structuur, cultuur, werkprocessen én het ambtelijk en bestuurlijk denken en handelen bij ruimtelijke vraagstukken. Dit onderzoek richt zich op het ruimtelijk domein, specifiek de teams Gebiedsontwikkeling (GO) en Vergunningen, Toezicht & Handhaving (VTH). De casus Swifterbant-Zuid wordt hierbij gebruikt, maar ook andere casussen worden betrokken. Leeswijzer Het rapport bevat een analyse en concrete suggesties voor verbetering. Het is expliciet geen feitenrelaas over de casus Swifterbant-Zuid of een andere casus binnen het ruimtelijk domein. Alle uitspraken in dit rapport zijn de verantwoordelijkheid van de onderzoekers. Er is getracht helder te maken waar een uitspraak een feitelijke constatering is of de analyse van de onderzoekers. 4
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport Verbinden,gemeente verbeelden, Dronten vertrouwen • © |TwynstraGudde Organisatierapport gemeente Dronten
Verantwoording en theoretisch kader Aanpak en verantwoording
Theoretisch kader: organiseren en analyseren
Om te komen tot de diagnose en het verbeterplan zijn wij in drie fasen aan de slag
Organiseren is het creëren van condities zodat de organisatie haar primaire taken
gegaan. In fase 1 (verkennend onderzoek) hebben we elf gesprekken gevoerd. In
kan vervullen. Organiseren is een ontwikkelproces dat nooit af is omdat
fase 2 zijn we in twee werksessies en twee groepsgesprekken met het college en
organisaties in een dynamische omgeving opereren en hierin meebewegen. Toch
met de fractievoorzitters de diepte in gegaan. In fase 3 brengen we alles samen in
zijn er enkele bouwstenen van een organisatie die, ondanks continue ontwikkeling,
dit rapport, toetsen we dit bij het management en presenteren we het aan de
de basis blijven vormen, zoals te zien is in figuur 2. In ons onderzoek hanteren we
organisatie. Deze aanpak is samengevat in figuur 1.
deze aspecten als leidraad, om zo te borgen dat we alle aspecten van de
Alle gesprekken zijn in vertrouwelijkheid gevoerd. In het kader van dit onderzoek
organisatie in beschouwing nemen.
betekent dit dat wel zichtbaar is wie we hebben gesproken maar dat niets in deze rapportage is te herleiden naar individuele opvattingen.
Activiteiten
Doel
Fase 1. Verkennen
Fase 2. Verdiepen
Fase 3. Verankeren
Helder beeld huidige situatie
Inzicht gewenste situatie + kansen en verbeteringen
Analyse en aanbevelingen
• Startgesprek • Documentenanalyse • Interviews collegeleden, MT-leden en sleutelfiguren
• Groepsgesprek met fractievoorzitters en college • Werksessies met management en medewerkers
• Toetsen analyse aanbevelingen met management • Opstellen definitief advies
Figuur 1. Onderzoeksaanpak
Figuur 2. DOR-model, analysekader
5
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
2. Korte geschiedenis
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Dronten, gekenmerkt door ruimte … Om inzicht te krijgen in de cultuur van een organisatie, helpt het om terug te gaan
Na de eerste grote stormvloed in 1170 vallen enorme gebieden ten prooi aan het
naar het verleden. Mensen, en daarmee organisaties, worden gevormd door
water. Bidningahusum is toen al van de kaart verdwenen. Om de naam niet
collectieve ervaringen; ze ontwikkelen duurzame patronen die ingewikkeld zijn om
verloren te laten gaan, wordt de meest nabij Doornspijk gelegen woonkern in
te doorbreken. Dit onderzoek begint met de context, in dit geval de geschiedenis,
Oostelijk Flevoland, Biddinghuizen genoemd.
cultuur en kenmerken van de gemeente Dronten. … en gevormd door ruimte
“Het Dronterland bepaalt in belangrijke mate de identiteit van de hele gemeente. Het is de verbindende bodem die de dorpen Biddinghuizen en Swifterbant, maar ook Ketelhaven en de
De gemeente Dronten kenmerkt zich door ruimte: ruimte voor elkaar, een eigen identiteit en de fysieke ruimte; gemiddeld heeft iedere inwoner van Dronten één
tussengelegen landschappen, bindt met het wat stedelijke Dronten.’” (Toekomstvisie Dronten)
hectare. In de 60 jaar dat Dronten bestaat zijn er 17.000 huizen gebouwd, inclusief Dronten is een relatief jonge gemeente ...
sociale voorzieningen die passen bij de moderne tijd. Naast ruimte voor wonen is
De gemeente Dronten, met ruim 40.000 inwoners, bestaat uit de kernen Dronten,
er ruimte voor recreatie: Dronten heeft een kustlijn van het IJsselmeer tot het
Biddinghuizen en Swifterbant. In 1957 valt Oostelijk Flevoland droog en in 1962
puntje van het Veluwemeer. Er zijn voldoende mogelijkheden om te wandelen of te
komen de eerste inwoners hier wonen; eerst in ‘Dronten’ en vanaf 1963 in het
fietsen aan de stranden van de meren, in de bossen van Roggebotzand of het
huidige Swifterbant. Dronten wordt op 3 januari 1972 als gemeente ingesteld. De
Spijkbos. Aan de oostkust liggen bekende attracties als Walibi Holland, Flevo-
naam Dronten is afgeleid van de polder en het verdwenen buurtschap Dronthen,
boulevard, FlevOnice en Dorhout Mees. Ook richting de toekomst blijft die ruimte
ten westen van Kampen. Dronten wordt aanvankelijk ingedeeld in de vier
voor Dronten van belang met haar ambitie om te groeien naar 65.000 à 75.000
windrichtingen: De Noord, De West, De Zuid en De Oost. In de loop der jaren
inwoners waarbij die ruimte, groen, schone lucht en water een grote rol spelen
komen er woongebieden bij, zoals De Munten en De Gilden. Het gebied
voor kansrijke ontwikkelingen.
Hanzekwartier wordt ontwikkeld tot studie-, werk- en woonomgeving, met een “Onze bedrijventerreinen bieden ruimte waar dat in, met name, het westen van het land inmiddels een schaars goed is geworden. Onze oriëntatie op het westen kenmerkt zich als perspectief voor de over-
station aan de Hanzelijn. Naast Biddinghuizen en Swifterbant kent de gemeente het watersportgebied met een jachthaven, de Ketelhaven.
lopende randstad. De N307 tussen Lelystad en Dronten wordt doorgetrokken naar Kampen. Tussen knooppunt Roggebot en de A50 bij Kampen is deze weg van de toekomst gerealiseerd, met een nieuwe
… met een lange geschiedenis …
verbindingsbrug die de omgeving van energie voorziet.” (Toekomstvisie Dronten)
Ongeveer 6.000 jaar BC wonen in de buurt van Swifterbant ook al mensen. Dit wordt de Swifterbant-cultuur genoemd. Omstreeks 800 wordt buurtschap Bidningahusum bij Doornspijk al bedreigd door oprukkend water van de Zuiderzee. 7
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
… en een nuchtere pioniersgeest “Niet te veel piepen; werken, dan komt het goed.” (Burgemeester Jean Paul Gebben vat de Drontense identiteit samen)
Pioniersgeest Kenmerkend voor de cultuur in Dronten is, net als in andere delen van de Flevopolder, de pioniersgeest. Op de zeebodem ontgonnen ‘de polderpioniers’ het land. Drontenaren wonen, werken, winkelen en sporten enkele meters onder de zeespiegel. Drontenaren leven op de grens van land en
water in een ‘aangelegde’ woon- en werkomgeving. Die cultuur kenmerkt de manier van samenleven: het gezamenlijke belang staat voorop, mensen gunnen elkaar iets. Deze pioniersgeest is terug te zien in het ondernemende in Dronten: veel ondernemers, veel aandacht voor innovatie en een wens om te groeien. Het verhaal van Dronten is het verhaal van de kleine ambitieuze gemeente die een samenleving heeft gebouwd in de polder. Een samenleving waar ze trots op zijn. Deze polderpioniers maakten Dronten steeds een beetje mooier, omdat ze zich vanuit hun hart verbonden voelden met de gemeente en de gemeenschap. (Dronten op Koers ’22)
8
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
3. Diagnose
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Inleiding bij diagnose In dit hoofdstuk gaan we, aan de hand van de eerdergenoemde organisatieaspecten, in op onze bevindingen en conclusies als het gaat om het ambtelijke en bestuurlijke denken en handelen bij ruimtelijke vraagstukken. Onze bevindingen en conclusies zijn gebaseerd op de documenten die wij hebben gelezen, de gevoerde gesprekken en de werksessies die we hebben begeleid, en de indrukken die wij hebben opgedaan, mede op basis van onze eigen kennis en ervaring.
Het totaal overziend, concluderen wij dat er veel goed gaat binnen de organisatie van de gemeente Dronten. We hebben een organisatie aangetroffen die vanuit een actiegerichte houding en een groot commitment werkt aan het realiseren van de maatschappelijke opgaven en ambities. Wij (h)erkennen en waarderen de kennis, betrokkenheid, inzet en dienstverlenende instelling van bestuur, management en medewerkers. Echter, gegeven de vraag om de processen binnen het ruimtelijk domein te evalueren en te komen tot aanbevelingen ter verbetering, focussen wij in onze bevindingen op geconstateerde
knelpunten. Dit om aanknopingspunten te vinden om waar nodig te versterken en te verbeteren. We beginnen dit hoofdstuk met een stukje geschiedenis, wat mede kleur geeft aan de cultuur, zoals we die vandaag de dag terugzien binnen de organisatie. Vervolgens beschrijven we onze algemene analyse, waarna we ingaan op enkele aandachtspunten binnen de organisatie van Dronten.
10
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Algemene analyse | De uitdagingen van Dronten Trots op Dronten
De uitdagingen van Dronten
Dronten is een mooi dorp met een dorps karakter en een grote gemeenschapszin.
De organisatie van Dronten is enerzijds kleinschalig van opzet en heeft het
Het heeft goede voorzieningen waar de gemeente zich voor heeft ingezet,
anderzijds te maken met grote ambities en opgaven. Deels zijn dit ambities en
bijvoorbeeld het zwembad en het nieuwe gemeentehuis. Dronten is goed
opgaven vanuit het bestuur en deels betreft het externe opgaven en
bereikbaar en daarmee aantrekkelijk voor nieuwe inwoners. Dronten bestaat pas
ontwikkelingen. De organisatie heeft te maken met de uitdaging, net als andere
60 jaar en er is veel bereikt: 17.000 woningen, voldoende voorzieningen, een goed
gemeenten, om een goede aansluiting te vinden tussen de capaciteit en de
ondernemersklimaat en een degelijke infrastructuur. Er zijn vele voorbeelden
kwaliteit van de organisatie en de opgaven waar deze organisatie voor staat.
waaruit blijkt dat het goed gaat in Dronten, zoals rondom de energietransitie en in het sociaal domein. Mensen die werken bij en voor de gemeente Dronten zijn trots
Daarnaast heeft de organisatie te maken met een ontwikkeling van een gemeente
om hier te werken. Trots vanwege alles wat in redelijke korte tijd is bereikt, trots op
waar alles in het teken stond van groei, naar een gemeente waar een balans
de ruimte en voorzieningen die kunnen worden geboden, trots op de actiegerichte
gevonden moet worden tussen groei en ontwikkeling enerzijds en beheer en
en ‘aan-pakkers’mentaliteit. En trots op de beweging die Dronten in gang heeft
behoud anderzijds. Binnen de organisatie wordt verwacht dat zaken worden
gezet om mee te gaan met actuele ontwikkelingen (Dronten op Koers).
opgepakt vanuit een intrinsieke motivatie. Die motivatie zien we ook wel degelijk, maar de geschetste ontwikkelingen vragen ook om scherpere keuzes en om het
Dienstbaar, loyaal en verantwoordelijk
helder en zuiver beleggen van rollen, taken en verantwoordelijkheden. Meer
Wij constateren dat bestuurders, medewerkers en teams dienstbaar en loyaal zijn
programmatig en opgavegericht werken kan hieraan een belangrijke bijdrage
en zich verantwoordelijk voor hun taak voelen. Door die eigenschappen gaan
leveren.
medewerkers met een actiegerichte houding aan de slag. Dit kent echter ook een keerzijde. De opgaven van nu vragen immers ook om een strategische blik en een
Verder constateren we dat er onvoldoende strategisch wordt geopereerd in de
integrale aanpak. En bij het ‘meteen aan de slag gaan’, wordt wel eens een stap
vraagstukken waar Dronten mee te maken heeft. Door de korte lijnen met de
overgeslagen, namelijk het aan de voorkant ieders rol en taak helder maken, wat
samenleving worden wensen (te) direct vertaald in acties voor de organisatie. Er
men van elkaar verwacht én wat binnen de mogelijkheden past.
mist een koers, houvast. Wensen en opdrachten worden bij de organisatie neergelegd, zonder dat het gesprek wordt gevoerd over beschikbare capaciteit of prioritering. Er vinden te weinig gesprekken aan de voorkant plaats tussen bestuur en organisatie om de bestuurlijke wensen en ambities, hun visie en de organisatorische mogelijkheden (en beperkingen) scherp te krijgen.
11
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Algemene analyse | De uitdagingen Dronten (2) Tussen het college en de ambtelijke organisatie bestaat spanning. MT-leden en de
ontwikkeling van de ambtelijke organisatie impact op het bestuurlijk-ambtelijk
organisatie ervaren dat ze sterk in hun schoenen moeten staan in het contact met
samenspel. Het betrekken van het college in de ambtelijke organisatieontwikkeling
het college. Bij gemaakte fouten ervaren ze dat het college kritisch is en gaat ”micro
behoeft dan ook aandacht.
managen”. Dit draagt er deels aan bij dat de organisatie te weinig “tegengas” geeft
waardoor het college niet altijd de juiste informatie ontvangt en niet wordt
Naast de gewenste ontwikkeling van de organisatie en de medewerkers, is er een
uitgedaagd om de goede gesprekken te voeren.
heel aantal kortetermijnacties benoemd. Het valt op dat er geen directe koppeling wordt gemaakt van de kortetermijnacties naar de ontwikkelopgaven. De acties
Dronten op koers brengt focus in de organisatieontwikkeling
verschillen sterk in abstractieniveau: van “we hebben aandacht voor de verbinding
Een groot aantal van onze bevindingen is niet nieuw. Er is een organisatieontwikkel-
tussen griffie en organisatie” tot “eindcheck door X en Y”. Ook is er geen einddatum
traject gestart met als doel een aantal punten op te pakken. In het rapport Dronten
benoemd, niet in alle gevallen is er een actienemer aan gekoppeld en is niet
op Koers ’22 (DoK) is een heldere uitwerking gegeven van de gewenste organisatie-
beschreven hoe deze acties worden gemonitord.
ontwikkeling. Centraal hierin staat het werken vanuit de bedoeling: Dronten mooier maken en bijdragen aan het geluk van de inwoners.
Casus Swifterbant-Zuid Gedurende ons onderzoek hebben we ook (maar niet uitsluitend) gekeken naar de
De organisatieontwikkeling is sinds 2018 in een stroomversnelling gekomen. Het
casus SwifterbantZuid. Dit is een goed voorbeeld van een casus waarbij diverse
MT weet elkaar steeds beter te vinden en stimuleert medewerkers om afdeling-
dilemma’s spelen die we in onze analyse benoemen. Het gaat om onder meer
overstijgend te werken. Medewerkers worden gestimuleerd om elkaar vanuit taak-
conflicterende belangen, om het samenspel raad, college en organisatie, om
volwassenheid aan te spreken en conflicten niet op te lossen via het management.
participatie en om keuzes maken. Desondanks zijn de meeste van onze
Het college is zich bewust van het belang van rolzuiverheid en het positioneren van
gesprekspartners het erover eens dat deze casus niet typerend is voor het
de directie in de ambtelijke organisatie. Verder is het zo dat DoK ’22 stamt uit 2021,
functioneren van de organisatie. Wel is het een casus die aantoont dat bepaalde
dus het effect ervan is nog moeilijk meetbaar. Op basis van dit onderzoek
processen binnen het ruimtelijk domein voor verbetering vatbaar zijn.
onderschrijven wij expliciet de conclusie dat het integraal en opgavegericht werken en het strategisch vermogen van de organisatie versterking behoeven.
Hoewel de gemeentesecretaris de ambtelijke organisatie aanstuurt, heeft de door12
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Aandachtspunt 1. Balanceren tussen groeien en beheersen
Strategie
Van oudsher is er ruimte in Dronten om te pionieren en te groeien. Nog steeds
Stuurgroepen zijn bedoeld om keuzes te maken en prioriteiten aan te brengen: het
heeft Dronten ambities als het om groei gaat. Tegelijkertijd is de ruimte niet meer
in kaart brengen van de voors en tegens, het bespreken van dilemma’s en
onbeperkt en zijn er ook andere factoren die meespelen als het gaat om groei, bij-
uiteindelijk het aanbrengen van bestuurlijke sturing. Duidelijke keuzes zodat de
voorbeeld duurzaamheid, of het naast elkaar kunnen bestaan van verschillende
ambtelijke organisatie hier invulling aan kan geven. In Dronten is de ervaring dat
functies zoals wonen, natuur en landbouw. Ondanks dat de verwachting van de
stuurgroepen er vooral zijn om “elkaar bij te praten” en niet om ingewikkelde
Drontense samenleving wellicht nog steeds is dat alles mogelijk is, is het aan de
keuzes te maken.
gemeente om ook de grenzen van de groei aan te geven.
Kiezen is ook iets níet kiezen Nieuw evenwicht
Het beperken van de constante groei heeft impact op het belang van duidelijkheid
Deze ontwikkelingen betekenen dat Dronten niet meer overal ‘ja’ op kan zeggen,
over rollen, functies en processen. Een gemeente met alle ruimte om te groeien,
maar keuzes moet maken. Deze keuzes moeten goed worden onderbouwd en
omarmt initiatieven en maakt veel mogelijk. Er is minder conflict want er is minder
goed worden gecommuniceerd. Dat vraagt om richting, kaders, houvast en sturing
schaarste. Zodra deze ruimte beperkt wordt, moeten er keuzes gemaakt worden.
enerzijds en meer opgavegericht en strategisch werken, denken én adviseren
Iets kiezen betekent ook iets níet kiezen. Dit levert conflict op. In deze fase van een
anderzijds. In feite is de organisatie van de gemeente Dronten op zoek naar een
groeigemeente worden rollen, processen en verantwoordelijkheden steeds
nieuw evenwicht tussen groeien en beheersen. Van overwegend een
belangrijker. Heldere besluitvorming is niet alleen nodig voor het democratische
groeigemeente, ligt het accent steeds meer op de beheerskant. Dat betekent iets
proces in de gemeente maar ook voor het goed functioneren van de ambtelijke
voor de wijze waarop de organisatie bestuurd en gemanaged wordt, voor de wijze
organisatie.
waarop wordt samengewerkt binnen en buiten de organisatie en daarmee voor de cultuur van de organisatie. Op al deze aspecten komen we in dit rapport terug.
Bij groei en een nieuw evenwicht horen een heldere taakverdeling en het professionaliseren van de processen. In onze analyse dient de organisatie mee te
Aspecten van dit dilemma zien we ook terug in de casus Swifterbant-Zuid: het al
‘groeien’ met de groei die de gemeente doormaakt zodat zij niet alleen de
dan niet naast elkaar kunnen bestaan van verschillende functies - in dit geval een
groeiopgaven kan realiseren, maar ook om kan gaan met het nieuwe evenwicht, de
agrarisch bedrijf en een nieuwe woonwijk - en hoe als gemeente met deze
spanningen die dat oplevert en de keuzes die worden gemaakt.
belangen om te gaan, speelt in deze casus een rol. Een ander illustratief voorbeeld is de wijze waarop wordt omgegaan met stuurgroepen in het ruimtelijk domein.
13
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Aandachtspunt 2. Prioriteren in het ruimtelijk domein
Strategie
Binnen de organisatie van de gemeente Dronten is er visie, zoals vastgelegd in het coalitieakkoord, de toekomstvisie (Naar nieuwe verbindingen 2018- 2022) en de structuurvisie (Structuurvisie Dronten 2030). Tegelijkertijd ervaart de organisatie onvoldoende prioritering en keuzes vanuit het bestuur. Het beeld is dat bestuur en organisatie erg ambitieus zijn; ze willen veel, tegelijkertijd. Vrijwel unaniem geven de gesprekspartners aan dat de wensen zich opstapelen, zonder dat de gevolgen voor de organisatie in ogenschouw worden genomen. Oftewel, de visie, ambities en wensen worden onvoldoende vertaald naar wat dit voor de
organisatie betekent. Dronten is een ambitieuze gemeente met een begrensde capaciteit. Er wordt onvoldoende gestuurd op die capaciteit, prioriteiten worden bepaald door wat de organisatie ‘aankan’. Dit wordt versterkt door de intensieve banden die het bestuur onderhoudt met de samenleving. Oftewel, Dronten moet prioriteren en programmeren. We constateren dat het coalitieakkoord vooral een politieke wens is van de partijen die deelnemen aan het college. Democratisch gezien is dit logisch, politieke partijen werken samen
op basis van de politieke doelen die ze willen realiseren voor de gemeente Dronten. Het coalitieakkoord is vertaald naar een collegeplanning*. Lopende het onderzoek waren wij niet bekend met deze collegeplanning en wij hebben in de gesprekken niet kunnen vragen naar de ervaringen hiermee. Wel constateren wij dat toetsing van ambities aan de capaciteit die beschikbaar is in de ambtelijke organisatie én het met elkaar de discussie voeren over prioritering en volgordelijkheid van acties van belang is. Door de actiegerichte houding, de dienstbaarheid en de loyaliteit van de organisatie is er lang veel mogelijk geweest. Er zijn inmiddels echter ook duidelijke signalen over toenemende werkdruk (in de gesprekken is zelfs gesproken over het intrekken van verloven in het kader van de casus Swifterbant-Zuid) en het risico op het maken van fouten neemt toe. *Op 12 maart 2019 is de collegeplanning in het college besproken en vastgesteld. In maart 2020 en juni 2021 is de geactualiseerde collegeplanning afgestemd met directie en college. In augustus 2021 zijn de uitkomsten vastgelegd in het document ‘bestuurlijke prioriteiten collegeperiode t/m maart 2022’. 14
Strategie Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Aandachtspunt 3. Kaders bepalen en daaraan vasthouden
Structuur
Strategie
De organisatie staat aan de lat om te werken aan het realiseren van (ruimtelijke)
versterken van het landschap en de leefbaarheid.
ambities en doelen. Daarvoor is het van belang te beginnen bij die ambities en
Er wordt een beeld geschetst van zowel de samenleving als de ruimtelijke
doelen: zijn deze helder en hoe (met welke strategie) realiseren we deze?
omgeving van de gemeente Dronten. De structuurvisie bevat geen prioritering of
‘Dronten geeft je de ruimte!’ vraagt ook concrete toetsingskaders
wordt overigens op dit moment gewerkt aan een integrale visie in het kader van de
concrete vertaling van de visie naar de opgaven waar de gemeente voor staat. Er Omgevingswet.
In de context van dit onderzoek betreft het de inhoudelijke ambities en doelen in het ruimtelijk domein. Dronten heeft in 2015 haar toekomstvisie geactualiseerd. In
Voor zover wij hebben kunnen nagaan, ontbreekt het in het ruimtelijk domein op
deze visie wordt op ruimtelijk gebied een globaal vergezicht geschetst.
een aantal onderdelen aan een helder kader voor de wijze waarop de visie wordt
“De goede bereikbaarheid en centrale ligging hebben ons economisch veel gebracht.
gerealiseerd; een kader dat helpt bij het maken van de noodzakelijke keuzes, zeker
Onze kenniscentra hebben zich ervoor ingezet dat onze streekproducten in Europese
als het gaat om potentieel strijdige ontwikkelingen. Daar waar die kaders wel
supermarkten liggen. Dronten vormt het middelpunt van onze goed bereikbare
aanwezig zijn, horen wij terug dat bestuur en organisatie het lastig vinden om standvastig te zijn en vast te houden aan de vastgestelde kaders.
kustlijn met een internationaal watersportevenement op het Revemeer, het maritiem centrum Ketelhaven en Eventvalley Dronterland als begrip in Nederland.” Deze visie is globaal; in de structuurvisie is de visie op de ruimte in Dronten nader uitgewerkt. De structuurvisie is naar eigen zeggen vooral gericht op behoud en verbetering van de bestaande ruimtelijke en sociale kwaliteiten en op het
15
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Aandachtspunt 4. Rolzuiver en rolvast samenspel
Structuur
Leiderschap
Wij constateren dat de onderlinge relaties tussen organisatie, college en raad en
Een ander aspect, als het gaat om het samenspel in de driehoek raad, college en
- daaruit voortvloeiend - het vertrouwen, deuken heeft opgelopen in de afgelopen
organisatie, is dat elk van de gremia, niet consistent rolzuiver en rolvast handelt. De
bestuursperiode. Dit komt de onderlinge samenwerking niet ten goede. De
raad blijft niet altijd in zijn kaderstellende, controlerende en
organisatie voelt dat het bestuur kritisch staat ten opzichte van haar producten, dat
volksvertegenwoordigende rol. Hij heeft de neiging om op een groot detailniveau
stukken als ‘onvoldoende’ worden beoordeeld. Hoewel er niets mis is met een
zelf mede sturing te geven aan de manier waarop college en ambtelijke organisatie
kritische houding, lijkt het in Dronten verder te gaan dan enkel dat. Medewerkers
uitvoering zouden moeten geven aan de gestelde kaders. Dit heeft enerzijds te
hebben het gevoel dat zij onvoldoende worden gesteund - en vooral worden
maken met de korte lijnen tussen bestuur en samenleving en anderzijds met het
bekritiseerd - door het bestuur, waardoor de veiligheid in de organisatie onder
feit dat er onvoldoende, aan de voorkant met elkaar de goede gesprekken worden
druk komt te staan en medewerkers zich niet vrij voelen om fouten te maken. De
gevoerd. Het college zou de raad beter in positie kunnen brengen, waardoor de
organisatie ervaart ook in sommige situaties een gebrek aan collegialiteit binnen
neiging van de raad tot sturing op detailniveau afneemt, bijvoorbeeld door meer
het college, waardoor het voor hen lastig is om hun werk goed te doen. De term
gerichte en gestuurde informatie te verstrekken aan de raad. Hoe meer
‘professionele handelingsverlegenheid’ is in deze context gevallen. Dit alles maakt
gedetailleerd de raad stuurt, hoe gedetailleerder het college stuurt en daarmee in
de organisatie terughoudend, maakt dat het lastiger is om als medewerker het
sommige situaties op de stoel van een manager gaat zitten, bijvoorbeeld in de
goede gesprek te entameren en komt de kwaliteit van het totale proces niet ten
wens tot (zeer) gedetailleerde informatie zoals de actualisatie van
goede.
rekenkameronderzoeken of het geven van feedback aan de ambtelijke organisatie, zowel richting het management als in contact met individuele ambtenaren. Aan de
Wij hebben verschillende voorbeelden gehoord die illustratief zijn voor het
andere kant kunnen de professioneel adviserende rol en positie van de ambtelijke
samenspel tussen raad, college en organisatie. We noemen er hier een aantal.
organisatie ook worden bevorderd, bijvoorbeeld door aan de voorkant goed met
Zo is daar het incident binnen de casus Swifterbant-Zuid waarbij een bestuurder in
elkaar de gewenste richting en strategie te bespreken en door te vragen om dan
het openbaar de organisatie aanspreekt. Maar ook de ervaren noodzaak van de
vanuit de organisatie te komen met varianten en scenario’s. Dat vraagt om
aanwezigheid van een MT-lid bij de portefuillehoudersoverleggen is typerend. Het
voldoende strategisch vermogen, politieke sensitiviteit en kritische massa.
niet openbaar maken van het AKD-rapport zorgt voor teleurstelling bij de organisatie. Een ander voorbeeld is het grote aantal raadsinformatiebrieven dat aan de raad wordt gestuurd. College en organisatie willen daarmee de raad zoveel mogelijk informeren terwijl de raad het gevoel krijgt dat hij bedolven wordt onder informatie, zonder dat daar goede sturing op plaatsvindt. 16
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Aandachtspunt 5. Integraal en opgavegericht werken
Structuur
Strategie
Wij constateren dat, als het gaat om de wijze van werken binnen het ruimtelijk
Zelfs niet daar waar wordt gewerkt met opdrachten en programmaplannen. De
domein, een aantal aspecten voor verbetering vatbaar is. In deze paragraaf gaan
werkdruk en gerichtheid op de waan van de dag helpen ook niet om over grenzen
wij achtereenvolgens in op het integraal en opgavegericht werken (en sturen) en in
heen te kijken en een gezamenlijke verantwoordelijkheid op onderwerpen te
de volgende paragraaf op het samenwerken met de omgeving.
zoeken. Het gebrek aan integraal werken is door veel van de geïnterviewden benoemd; één iemand formuleerde het als ”er lijken soms rivieren tussen
Integraal werken
afdelingen te zitten.” Daarnaast wordt aangegeven dat gebrek aan afstemming
Het ruimtelijk domein is verdeeld in vier teams (team Vergunningen, Handhaving &
tussen bestuurders verkokering in de hand werkt. Afstemming van inhoud en effect
Toezicht, team Groentechnisch Beheer, team Afval en Reiniging & Civieltechnisch-
op de inzet van de organisatie zijn onvoldoende geborgd.
en Accommodatiebeheer, team Gebiedsontwikkeling). Er is voor gekozen om logisch met elkaar samenhangende taakgebieden zoveel als mogelijk bij één team te
Ter illustratie: het gebrek aan prioriteiten zorgt voor frustratie in de samenwerking
beleggen. Vanuit organisatiekundig perspectief bezien is dit een logische en
tussen Gebiedsontwikkeling en Accommodatiebeheer/Groentechnisch Beheer. De
uitlegbare structuur.
ervaring in de organisatie is dat Gebiedsontwikkeling plannen maakt die beperkt afgestemd worden met wat de organisatie op de lange termijn aankan aan de
De opgaven binnen het ruimtelijk domein in Dronten zijn, gelet op de groeiambitie
beheerkant. Hier botsen kortetermijnambities met langetermijncapaciteit. MT-
en gecombineerd met andere ruimtelijke opgaven zoals de invoering van de
leden ervaren afstand tussen de verschillende afdelingen waardoor het integraal
Omgevingswet, complex en omvangrijk. Deze opgaven vragen per definitie om een
stelen van prioriteiten en programmatisch de relevante actoren op de juiste
integrale visie en een opgavegerichte en integrale benadering, die zich niet houdt
momenten betrekken, ingewikkeld is.
aan de grenzen van de afdelingen. Dit houdt in dat vanaf een vroegtijdig stadium dwars door afdelingen heen met elkaar moet worden samengewerkt.
Samenwerking vindt plaats tussen personen en niet tussen functies Dronten is een kleine gemeente waar veel mensen elkaar kennen. Medewerkers
Hoewel wij zien dat hier stappen in zijn en worden gezet, gebeurt dit nog
van de gemeente weten elkaar dan ook makkelijk op persoonlijke titel te vinden.
onvoldoende. De afdelingen fungeren nog te veel als ‘eilanden’. De organisatie is
Dit heeft het voordeel dat de lijntjes kort zijn en de sfeer goed. Het nadeel is dat
weliswaar overzichtelijk maar aan de andere kant te groot om automatisch écht te
niet altijd de juiste personen gevonden worden voor de juiste taak. Er wordt
weten wat er elders speelt. De vraagstukken waar Dronten voor staat grijpen in
samengewerkt met wie men kent in plaats van met wie de juiste kennis of rol heeft;
elkaar; er wordt niet structureel ondervangen dat men daarbij integraal te werk
de samenwerking wordt daardoor persoonsafhankelijk.
gaat. 17
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Aandachtspunt 5. Integraal en opgavegericht werken (2) Structuur
Strategie
Doorontwikkeling naar opgavegericht werken Opgavegericht werken betekent meer dan integraal werken. Het betekent de maatschappelijke en ruimtelijke opgaven centraal stellen en deze samen met de omgeving realiseren. Opgavegericht werken betekent een transitie naar een organisatie die haar inwoners zo goed mogelijk kan bedienen, sensitief is voor wat de maatschappij vraagt en hier wendbaar op inspeelt. Hiervoor is het nodig dat duidelijk is wat de opgave precies is, welke doelen of resultaten behaald moeten worden en wie de interne en externe stakeholders zijn. Wij constateren dat dit onvoldoende verankerd is in de Drontense werkwijzen. Dat zit op verschillende dimensies, waarbij dit per casus kan verschillen. We zien onvoldoende consistent een duidelijke beschrijving van de opgave, de doelen en de resultaten en - daaruit voortvloeiend - de opdracht voor de organisatie. Er zijn geen ‘opgavemanagers’ die verantwoordelijk zijn voor het totaal van de opgave: van de relatie met bestuur en politiek tot de aansturing van deelprojecten tot het betrekken van de omgeving. Het helder formuleren van duidelijkheden, rollen en taken in de driehoek (raad-college-organisatie) draagt bij en is zelfs randvoorwaardelijk voor
de doorontwikkeling naar opgavegericht werken. De ontwikkeling van de gemeente kent daarmee een volgordelijkheid.
18
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Aandachtspunt 6. Cultuur die bijdraagt aan gewenste ontwikkeling
Cultuur
Leiderschap
Wij constateren in Dronten een beperkte cultuur van open feedback geven, actief
Mag het ook schuren?
tegengeluid organiseren en met elkaar een open dialoog voeren over de inhoud.
Bestuurders, medewerkers en management geven aan met plezier in deze
Dit heeft impact op de kwaliteit van de besluitvorming en de transparantie in het
organisatie te werken. Tegelijkertijd wordt het conflict geschuwd en vragen wij ons
proces. Ook draagt dit niet bij aan een actieve betrokkenheid van de ambtelijke
af of er voldoende vertrouwen is om het te laten schuren. Wat opvalt is dat er
organisatie en aandacht voor de teams in het ruimtelijk domein. Wij benaderen dit
binnen bestuur en organisatie beperkt verbinding is op inhoud en dat tegenspraak
vanuit het perspectief van het college alsook vanuit de ambtelijke organisatie. Ook
niet actief georganiseerd is. In het verbeterplan doen wij suggesties voor het zetten
reflecteren we op ons beeld van de bestuurscultuur in Dronten.
van stappen hierin; door conflict te eren en inhoud en persoon meer te scheiden.
Cultuur van zelf oplossen en controleren In het begin van dit onderzoek spraken we over hoe medewerkers, MT-leden en
het college trots zijn op Dronten. Wij ervaren een buitengewone loyaliteit. Het gaat echter mis als dit omslaat in een cultuur van zelf oplossen en controleren. Dit observeren wij door alle lagen van de organisatie heen. Er wordt vaak gesproken over de schuldvraag achteraf en onvoldoende over een plan van aanpak vooraf. Hierin gaat het bijvoorbeeld fout in de afstemming tussen VTH en GO, zowel bij Swifterbant-Zuid als op dit moment bij de totstandkoming van het windmolenpark. Verantwoordelijkheid nemen/dragen voor de eigen taak en de ander “controleren” in plaats van taken verdelen en samenwerken. Dit zien we ook bij het MT, waarin managers vooral staan voor en loyaal zijn aan de eigen afdeling. Dit zien we ook bij het college waar – zoals eerder benoemd- loslaten, delegeren en vertrouwen hebben in de organisatie niet vanzelfsprekend is. In het verbeterplan komen wij met concrete aanbevelingen voor hoe de gemeente Dronten de stap kan maken van zelf oplossen en controleren naar delegeren en samenwerken.
19
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Aandachtspunt 7. Nieuwe vormen van participatie
Strategie
De gemeente Dronten hecht veel waarde aan het betrekken van haar inwoners bij
Ontwikkelingen zoals de Omgevingswet en de regionale energiestrategie maken
de besluiten die ze neemt. Dit is mooi want veel van de besluiten die de gemeente
dat de gemeente actief moet gaan nadenken over hoe ze participatie gaat invullen
neemt, raken haar inwoners direct. Het is ook ingewikkeld want een beperkte
en hoe ze voorkomt dat een kleine groep mondige burgers onevenredig veel
groep inwoners die de weg weet te vinden, heeft relatief veel invloed.
invloed krijgt.
Inwoners zijn mondig in Dronten
Begrenzen van inwoners is ingewikkeld
Een trend in Nederland die ook door de organisatie van Dronten wordt gevoeld, is
Wij zien hier een relatie met onze eerste bevinding als het gaat om keuzes maken
dat (specifieke groepen) inwoners assertiever worden in het stellen van eisen aan
en helderheid over rollen en verwachtingen. De gemeente vindt het ingewikkeld
de gemeente. Die eisen zijn ook nog eens verschillend door de diversiteit van de
om actief ‘nee’ te zeggen, te begrenzen en inwonersinitiatieven te wegen en in het
doelgroepen. Wij horen verder dat er in Dronten één groep inwoners in het
juiste perspectief te plaatsen. Daarom is het belangrijk om aan te geven waar
bijzonder actief de weg weet te vinden in het politieke proces. Participatie in de
inwoners wel en niet - in meer en mindere mate - over mee kunnen praten en
gemeente Dronten kenmerkt zich daardoor soms door politisering van het
expliciet te zijn over wie welke rol heeft. Een voorbeeld van waar het ingewikkeld
publieke debat: inwoners maken een proces politiek als ze onvoldoende en niet op
werd, is een inwonersinitiatief van een projectontwikkelaar dat gepresenteerd
tijd worden betrokken. Ook zijn er actieve lokale media die het proces kritisch
wordt als maatschappelijk belang waar dit eigenlijk een commercieel belang dient.
volgen. Onze observatie is dat bestuur en medewerkers in Dronten het ingewikkeld
Een ander voorbeeld waarbij de gemeente begrenzen ingewikkeld vindt, is de
vinden als inwoners ontevreden zijn en weerstand tonen.
constante weerstand in Dronten-Noord over de overlast van studentenhuisvesting. In deze scenario’s mag een college positie pakken, grenzen stellen en inwoners
Participatie stelt andere en meer eisen aan de organisatie. Uit de gesprekken
teleurstellen. Door vooraf actief stakeholdermanagement in te zetten, borg je dat
maken wij op dat de gemeente Dronten hecht aan participatie en hier ook invulling
belangen gewogen worden en dat je onderbouwd keuzes kunt maken.
aan geeft. Zo heeft Dronten een raadsvisie, een uitvoeringsplan en een stappenplan inwonersparticipatie die mooie handvatten bieden. Wij denken echter dat de gekozen wijze van participatie niet altijd aansluit bij de huidige tijd en bij het brede scala aan innovatieve vormen van participatie die de gemeente heeft ontwikkeld. Als voorbeeld noemen we de casus Swifterbant-Zuid. Dronten mag zich actiever inzetten om de wijze van participeren, passend bij actuele ontwikkelingen en bij haar eigen visie, in praktijk te brengen. 20
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
3. Verbeterplan
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
Inleiding bij verbeterplan Uit onze analyse komt nadrukkelijk naar voren dat op het niveau van de ambtelijke processen en de bestuurlijke aansturing daarvan verbetering of versterking mogelijk is. Wij hechten eraan om nogmaals te benadrukken dat er ook veel goed gaat in Dronten. Er wordt met grote betrokkenheid gewerkt aan de realisatie van opgaven en aan de doorontwikkeling van de organisatie. Ook vinden we het belangrijk om aan te geven dat de aanbevelingen die betrekking hebben op de organisatie niet los gezien kunnen worden van de aanbevelingen die betrekking hebben op het politiek-bestuurlijkambtelijk samenspel. Interventies op het ene niveau hangen nadrukkelijk samen met interventies op
het andere niveau. Bovendien constateren wij dat het samenspel een belangrijke rol speelt in de processen in het ruimtelijk domein.
22
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
1. Rolzuiver en rolvast in de democratische driehoek Onze eerste aanbeveling heeft betrekking op het samenspel tussen raad, college en
Wat is hiervoor nodig
organisatie. Wat ons betreft is deze aanbeveling essentieel, ook voor het goed
Om te kunnen prioriteren en om opgavegericht te kunnen werken, is het
kunnen invullen van de overige aanbevelingen.
noodzakelijk dat raad en college inhoudelijk het gesprek voeren: met elkaar, met de ander én met de organisatie. Dit gebeurt nu te weinig; de focus ligt vaak op het
Gewenste situatie
proces en/of de uitvoering. Vanzelfsprekend ligt er een taak voor het college en de
De gemeenteraadsverkiezingen zijn geweest, er is een nieuw college dat floreert. Met
organisatie om de raad te voeden, maar de raad heeft ook een eigenstandige
enthousiasme en betrokkenheid hebben ze, eerst met elkaar en daarna met de
verantwoordelijkheid om het inhoudelijke gesprek te entameren en een
ambtelijke organisaties, stappen gezet om plannen te maken voor de komende
kaderstellende positie te pakken.
periode. Dit gaat over zowel inhoudelijke beleidsthema’s en de uitvoering daarvan als de onderlinge samenwerking. Ook de professionalisering van de organisatie
•
Bespreek als raad af en toe een onderwerp wat niet door het college is
kwam aan bod. Het college vraagt actief om kritische feedback uit de ambtelijke
ingebracht. Een experiment kan bijvoorbeeld zijn om als raad een keer zonder
organisaties; ook worden in het college regelmatig dilemma’s ingebracht. Soms
(college)agenda of (college)stukken te vergaderen en in plaats daarvan met een
schuurt het, tussen organisatie en college, of tussen collegeleden onderling. Dit
eigen agenda te komen. Het vereist echter de eerdergenoemde actieve
schuren is echter gebaseerd op wederzijds vertrouwen en respect; het komt de
volksvertegenwoordigers om tot een agenda te komen die ook daadwerkelijk is
plannen ten goede. De inwoners van Dronten profiteren hiervan; ze zijn niet altijd blij
gebaseerd op wat er in de samenleving speelt. Een slimme raad laat het college
met alle keuzes die gemaakt worden maar voelen zich vertegenwoordigd door een
voor hem werken maar confronteert het college af en toe ook met door de
professionele en betrokken gemeente. Een betere verbinding tussen raad, college en
samenleving gedragen initiatief.
organisatie heeft een positief effect op het onderlinge vertrouwen, de ervaren werkdruk in de organisatie en het werkplezier van alle betrokkenen. Het is dan ook
•
Zorg als college dat je de raad op tijd betrekt en informeert. Daarmee voorkom je
noodzakelijk om in te zetten op betere en productievere verhoudingen, bovenop de
dat de raad het gevoel heeft dat hij op details moet sturen. Zorg er als college
slagen die met de organisatie zelf worden gemaakt.
ook voor dat je de verbindende schakel bent tussen raad en organisatie. Dat betekent met heldere opdrachten en keuzes naar de organisatie toegaan maar ook richting raad aangeven wat wel en niet kan. Standvastigheid en communicatie zijn hierbij belangrijke eigenschappen.
23
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
1. Rolzuiver en rolvast in de democratische driehoek (2) Wat is hiervoor nodig (vervolg) •
Het is van belang om als organisatie aan de voorkant goed de ambities en wensen te begrijpen, deze te kunnen vertalen naar wat het vraagt van de organisatie én aan te geven wat de (on)mogelijkheden zijn. Professioneel adviseren naar het bestuur, bijvoorbeeld met scenario’s, draagt er ook aan bij
dat ieder zijn/haar rol kan vervullen en daarmee aan het onderlinge vertrouwen. •
Dit vraagt om een goed begrip van ieders rollen, een zuivere toepassing daarvan in de dagelijkse praktijk (en bij afwijking daarvan elkaar daarop aanspreken) en om goede persoonlijke en professionele verhoudingen tussen deze lagen in de organisatie.
De gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022 vormen een nieuwe start voor raad en college om zich opnieuw tot elkaar en de organisatie te verhouden.
24
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten
2. Expliciteer rollen, verwachtingen en bevoegdheden Rolvastheid en taakvastheid zijn pas mogelijk als je de rollen en de taken hebt
Er zijn afspraken gemaakt over wat te doen in tijden van (politieke) crisis en men weet
geëxpliciteerd. Je kunt alleen rolvast je eigen rol invullen als het voor jou en anderen
wie uiteindelijk de beslissingen neemt. Deze helderheid biedt veiligheid voor eenieder
helder is wat deze rol behelst. Een goede manier om dit te doen is door gezamenlijk
om zich te focussen op de eigen rol en taak. Binnen de verschillende onderdelen is het
vier fasen te doorlopen:
vervolgens duidelijk wie waarvoor aan de lat staat en wie welke verantwoordelijkheid
1. Bespreken van rollen, taken en prioriteiten
draagt.
2. Uitspreken waarin eenieder de ruimte krijgt om kleur te bekennen 3. Afspreken van onderlinge verwachtingen
Binnen de ambtelijke organisatie betekent dit dat er duidelijke afspraken gemaakt
4. Aanspreken op gedrag dat ingaat tegen de expliciet gemaakte afspraken
worden over de rol van de directie ten opzichte van het MT. Dat het MT een gemeenschappelijk beeld heeft van wat er verstaan wordt onder collectieve sturing, waar het collectieve MT over gaat of wat er is belegd bij de individuele teammanager. Ook de medewerkers van de verschillende afdelingen worden hierin meegenomen. Binnen het college betekent dit met elkaar een beeld vormen van de invulling die collegeleden willen geven aan de functie. Bespreekbaar maken welk type college je wilt zijn: proactief, dicht op de ambtelijke organisatie of meer op afstand de grote lijn bewaken? Het betekent ook elkaar in de ogen kijken en afspraken maken over
onderlinge verwachtingen, over taakverdeling en de mate waarin je elkaar meeneemt en informatie deelt. Er wordt aandacht besteed aan de mate waarin collegeleden zelfstandig besluiten nemen of wanneer dit in samenspraak gebeurt. Gewenste situatie
Voor de raad betekent dit vooral: richten op het begin (volksvertegenwoordiging,
In de gewenste situatie zijn de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende
agenda, kaderstellen) en het eind (controle, evaluatie) van beleidsprocessen. Met de
gremia in de driehoek (college, raad en ambtelijke organisatie) voor iedereen in de
toenemende aandacht voor burgerparticipatie wijzen ook steeds meer auteurs erop
organisatie helder. Het is voor iedereen helder waar ze wel en waar ze níet over gaan.
dat een gemeenteraad vaker het proces in plaats van de inhoud zou moeten
Besluitvormingsprocessen zijn helder en waar mogelijk transparant.
controleren. Dat wil zeggen dat een raad vooral toetst of de belangen van belanghebbenden goed zijn meegenomen en tegen elkaar zijn afgewogen. 25
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
2. Expliciteer rollen, verwachtingen en bevoegdheden (2) Wat is hiervoor nodig •
Het (nieuwe) college en de nieuwe raad spreken uit en spreken af hoe zij kijken naar hun rol, de wensen en verwachtingen die ze hebben ten aanzien van de onderlinge samenwerking, hoe ze zich opstellen naar elkaar, de ambtelijke organisatie en de samenleving. Oftewel: zij ontwikkelen met elkaar een besturingsfilosofie. In een besturingsfilosofie leg je de uitgangspunten vast voor de wijze waarop je sturing geeft aan de organisatie en de wijze waarop je
daartoe samenwerkt binnen en buiten de organisatie. •
Het (nieuwe) college maakt met directie en management van de organisatie afspraken over rollen, taken en verwachtingen. Oftewel: zij ontwikkelen een management- en organisatiefilosofie. Hierin geef je de uitgangspunten weer voor de wijze waarop de organisatie wordt gemanaged en de wijze waarop wordt (samen)gewerkt binnen en buiten de organisatie. Directie en
management vervullen hierin een sleutelrol maar betrekken hier de organisatie bij. •
De ambtelijke organisatie wordt meegenomen in hoe de bestuurlijke/ ambtelijke samenwerking in Dronten wordt vormgegeven.
26
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
3. Investeer in opgavegericht en programmatig werken (in het ruimtelijk domein) De gemeente Dronten heeft een grote stap te zetten op het gebied van integraal en opgavegericht werken. Opgavegericht werken gaat ervan uit dat de opgaven in de samenleving centraal staan. Deze opgaven bepaal je met maatschappelijke partners. Een kernbegrip hierbij is van buiten naar binnen werken. Opgavegericht werken gaat om een transitie naar een organisatie die haar inwoners zo goed mogelijk kan bedienen, sensitief is voor wat de maatschappij vraagt en hier wendbaar op in kan spelen. Opgavegericht werken is des te belangrijker, gelet op de grote opgaven die de gemeente Dronten heeft in het ruimtelijk domein. Dit vereist niet alleen een opgavegerichte aanpak, maar ook aan de voorkant met elkaar helder zijn over de visie, de doelen, de omgeving en de wijze waarop de doelen worden gerealiseerd. Opgavegericht werken is niet één manier van werken, in die zin dat een opgave projectmatig, programmatig of procesmatig aangepakt kan worden (zie bijlage). Opgavegericht werken vraagt om een heldere keuze van bestuur, directie en management en een stimulerende en faciliterende rol van hen. Het vraagt ook om inzet en professionalisering van de medewerkers die hierbij betrokken zijn.
De medewerkers van de afdelingen VTH en GO communiceren goed met elkaar, belangen worden afgewogen en in de PFO is het college proactief en geeft heldere sturing en prioritering. Eens per maand zijn er afdelingsoverstijgende sessies op het gemeentehuis waar verschillende groepen delen waar ze mee bezig zijn. Wat is hiervoor nodig
•
• •
Gewenste situatie
De gemeente Dronten is zeer bedreven in opgavegericht werken. De teams bestaan nog, maar in plaats van een cultuur van losse eilanden die elkaar lastig weten te vinden, zijn het bijennesten waar iedereen in- uit vliegt. Iedereen weet naadloos de weg te vinden rondom gedefinieerde opgaven. Er zijn geen dubbelingen meer in de projecten; medewerkers/afdelingen weten elkaar tijdig te vinden. Besluitvormingsen escalatielijnen zijn duidelijk en de verantwoordelijkheden zijn helder belegd. Een mooi voorbeeld hiervan zijn de veehouderijbestemmingsplannen.
•
•
27
Breng de prioritaire opgaven van de organisatie in kaart. Zorg hierbij voor een wisselwerking met de totstandkoming van het nieuwe coalitieakkoord. Werk uit welke opdracht voortvloeit uit de opgave voor de organisatie: welke doelen en ambities dienen te worden gerealiseerd en binnen welke kaders? Organiseer hiertoe collectieve sessies om in kaart te brengen en te delen aan welke opgaves er gewerkt wordt Geef per opgave aan of deze programmatig, projectmatig of procesmatig (zie bijlage) wordt aangepakt. Houd oog voor de werkdruk en investeer in integraal/opgavegericht werken. Dit kost tijd aan de voorkant maar die win je aan de achterkant terug. Oftewel: professionaliseer projectmatig en programmatig werken. Doorbreek de cultuur waarin afdelingen op hun eigen eiland werken door inzicht te krijgen in waar de gemeenschappelijke opgaves liggen en deze afdelingsoverstijgend aanpakken. Dit kan door teambuilding voor afdelingsoverstijgende ‘teams’, zeker in tijden van Covid waarin we elkaar minder tegenkomen. Geen grote structuuraanpassingen invoeren maar door kleine experimenten oefenen met een nieuwe manier van werken: begin met één opgave en ga hiermee opgavegericht aan de slag. Organiseer reflectiemomenten ten behoeve van feedback op hoe het opgavegericht werken gaat.
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
4. Ga verder met ontwikkeling en opleiding van medewerkers Als gemeente heeft Dronten een turbulente tijd achter de rug. De situatie in
Wat is hiervoor nodig
Swifterbant-Zuid en de politieke consequenties hebben impact op de samenwerking
In Dronten heeft organisatieontwikkeling al de aandacht. Het is goed dit door te
en de sfeer in de organisatie. Door de Covid-maatregelen en het thuiswerkadvies is
zetten en de handvatten uit dit rapport te benutten om de organisatieontwikkeling
samenwerken voor alle organisaties ingewikkeld. Waar iets niet meer spontaan
nog beter te laten aansluiten op de gewenste situatie. Naast de organisatie-
ontstaat, moet je meer organiseren. De gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022
ontwikkeling, zoals voorgenomen in Dronten op Koers, is er ook aandacht nodig voor
zijn een natuurlijk moment voor een nieuwe start. Niet alleen voor een nieuw college,
de organisatie. Aandacht voor de betrokkenheid en de inzet van medewerkers, zowel
ook voor het ambtelijk bestuurlijk samenspel. Er wordt veel van medewerkers
door eigen teamleiders als door collegeleden.
gevraagd. Dronten was en is een groeigemeente met grote ambities. Medewerkers werken er lang en voelen zich loyaal aan hun werkgever en hun taak. We hebben in dit onderzoek beperkt zicht gekregen op de taakvolwassenheid van de teams maar ervaren wel een hoge mate van werkdruk. Ook constateren wij dat Dronten voor een aantal grote opgaves staan, zoals de Omgevingswet, de regionale energiestrategie en de woningbouwopgave. Deze uitdagingen vragen weer iets nieuws van medewerkers, vooral in samenwerking met de omgeving. Investeringen in
projectmatig werken/opgavegericht werken, politieke sensitiviteit en stakeholdermanagement gaan hierbij helpen. Gewenste situatie De organisatie van de Dronten heeft een belangrijke professionaliseringsslag gemaakt. Zij stellen zich op als stevige gesprekspartner van het bestuur, adviseren op politiek-bestuurlijk sensitieve wijze op een manier die bestuurders in staat stelt keuzes te maken. Management en medewerkers beschikken over kennis en vaardigheden om hun rol goed in te vullen en opgavegericht en integraal (samen) te werken, zowel binnen als buiten.
28
Verbinden, verbeelden, vertrouwen | Organisatierapport gemeente Dronten • © TwynstraGudde
5. Werk samen aan cultuur passend bij uitdagingen Cultuur en leiderschap – Waardig strijden
Wat is hiervoor nodig
In dit onderzoek hebben wij zelfkritische mensen ontmoet. Betrokken professionals
•
die met ons durven spiegelen over wat er goed en wat er minder goed gaat. Wij zien
Gebruik de sturingsfilosofie als basis en heb daarbij aandacht voor wat eenieder inbrengt en waar eenieder verantwoordelijk voor is.
deze kritische houding beperkt terug binnen de gemeente als geheel en de interactie tussen het bestuurlijk en ambtelijk samenspel. Wij ervaren een beperkte feedback-
•
cultuur in Dronten, zichtbaar op alle niveaus. Zoals benoemd in dit verbeterplan, is
Onderzoek met elkaar wat er nodig is om het onderlinge vertrouwen in de komende periode te versterken.
het expliciteren van rollen en taken een eerste stap. Een tweede stap is het bewegen naar een cultuur van waardig strijden.
•
Organiseer (kritische) reflectiemomenten binnen het college en tussen college en ambtelijke organisatie – juist als het politiek gevoelig ligt.
Gewenste situatie In Dronten is er sprake van een cultuur waarin bestuurders, management en
•
Breng thema’s als waardig strijden, conflicteren en feedback geven in het
medewerkers elkaar aanspreken op gemaakte afspraken. Een cultuur waarin ‘strijden’
organisatieontwikkeltraject en het inwerkprogramma voor het nieuwe college en
met elkaar op basis van publieke waarden, vanuit de overtuiging dat de ander ook
de raad.
het beste voor Dronten voor heeft, mag. Men zoekt actief tegengeluid op waarbij het doel is goede ideeën beter maken. Effectief van mening verschillen - het wordt door Shrine Moerkerken ook wel conflicteren genoemd (2021) - hoort daarbij. Door