41e99c0b-f649-4908-9cb7-a848280262fd.pdf

Van: Verzonden: dinsdag 6 juli 2021 09:38 Aan: Griffie Dronten <griffie@dronten.nl> Onderwerp: duurzame energie & windturbines

Gemeente Dronten Gemeenteraad

griffier@dronten.nl

Onderwerp: duurzame energie & windturbines; Swifterbant: 06-07-2021. Geachte Voorzitter en Leden van de Gemeenteraad, Bijgaand doe ik u toekomen mijn brief op grond van het arrest van de Raad van State van 30-06-2021, ECLI 1395, welk arrest is gebaseerd op de uitspraak van het Europese Hof van Justitie van 25-06-2020, nummer C-24/91 ECLI 503. Kortheidshalve verwijs ik naar de brief en de daarbij gevoegde bijlagen. Met vriendelijke groet, [naam]

Aan de Colleges van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten van de provincie Flevoland Aan de Gemeenteraad en het College van B&W van de gemeente Dronten. Onderwerp: duurzame energie; Swifterbant: 06-07-2021. Geachte Dames en Heren Provinciale- en Gemeentelijke Raads- en Collegeleden, Op 30-06-2021 wees de Raad van State arrest in de zaak omtrent het Windturbinepark Delfzijl; Zaaknummer: ECLI 1395, met accent op de rechtsoverwegingen van belang zijn: 10, 16 t/m 18.4, 25, 26, 30, 31, 40, 41, 49, 60, 63 3n 63.1. (*De uitspraak is bijgevoegd: pagina 28 t/m 57.) De voornoemde uitspraak van de Raad van State is gebaseerd op het arrest van het Europese Hof van Justitie van 25-06-2020, zaaknummer C-24/19 ECLI 503 inzake het Windturbinepark te +Aalteren en Nevele, (meer) bekend als het zgn. Nevelle-arrest en met accent op de rechtsoverwegingen 83, 84, 93, 94 en 95. (*De uitspraak is bijgevoegd: pagina 5 t/m 23; en de samenvatting van het Europese Hof van Justitie: pagina 24 t/m 27) Kort samengevat komen de uitspraken hier op neer: In het Nederlandse Duurzame energiebeleid is onvoldoende rekening gehouden met de effecten uit geluid en slagschaduw in de aanloop naar plaatsing van de windturbines.

De Nederlandse regering is gehouden – vanuit de voornoemde uitspraken – om vooraf beleid en regelgeving te formuleren en vast te stellen, die rechtdoen aan de voornoemde beide rechterlijke uitspraken van respectievelijk het Europese Hof van Justitie en van de Raad van State. Tot die tijd kunnen windturbineparken niet worden gerealiseerd, noch worden uitgebreid. Verwezen wordt naar de beide genoemde rechterlijke uitspraken. * Hoewel in een eerste reactie het Ministerie van Economische Zaken aangeeft, dat de uitspraak van de Raad van State geen gevolgen zou hebben voor bestaande windparken, waarvoor al een vergunning is afgegeven, maakt genoemd ministerie al een enigszins voorbehoud om – samen met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat – de uitspraak goed te gaan bestuderen. In den lande – ook in de provincie Flevoland – worden – ter realisatie van de klimaatdoelstelling – ondermeer windturbineparken gerealiseerd, dan wel uitgebreid. Alvorens tot daadwerkelijke realisatie over te gaan, dienen de plannen tot realisatie c.q. uitbreiding getoetst te worden aan de voornoemde rechterlijke uitspraken. Verzoek. 1. Dienaangaande verzoek ik u mij schriftelijke te informeren over het landelijk-, provinciaal- en gemeentelijk beleid inzake de aanleg c.q. uitbrieding van windturbineparken met inachtneming van de genoemde rechterlijke uitspraken. 2.

Lopende procedures voor aanvraag, realisatie c.q. uitbreiding van windturbineparken op te schorten tot het moment, waarop landelijk beleid en –regelgeving – en daarvan afgeleide provinciaal- en gemeentelijk- beleid en regelgeving – in kracht van gewijsde is vastgesteld. 3. Voor zover nodig kunt u dit verzoek beschouwen als een WOB-verzoek. 4. In uw antwoord zie ik verder graag het rechtsmiddel genoemd. Om te voorkomen, dat bestuurslagen naar elkaar verwijzen wordt deze brief zowel naar het algemeen als het dagelijks bestuur van de betreffende bestuurslaag gezonden. Bijlagen: * Publicaties in NOS-Nieuws, Dagblad De Stentor en Weekblad De Flevopost (pagina 2 t/m 4). Arrest van het Europese Hof van Justitie van 25-06-2020, zaaknummer C-24/19 ECLI 503, de pagina’s 5 t/m 23 en de daarvan afgeleide samenvatting pagina’s 24 t/m 27; Uitspraak Raad van State van 30-06-2021, ECLI 1395: pagina’s 28 t/m 57; Met vriendelijke groet, [naam]

1

Vertraging dreigt voor aanleg, uitbreiding windparken door uitspraak Raad van State Bron: NOS Nieuws, woensdag 30-06-2021, 12:45 uur De aanleg en uitbreiding van windparken in Nederland dreigt forse vertraging op te lopen. Het kabinet moet eerst met nieuwe normen voor bijvoorbeeld geluidsoverlast komen, voordat er nieuwe parken mogen worden aangelegd of bestaande parken mogen worden uitgebreid. Dat is het gevolg van een uitspraak van de Raad van State over windpark Delfzijl Zuid in Groningen. (Red. Raad van State uitspraak 30-06-2021 ECLI 1395 Windturbinepark Delfzijl, thans gemeente Eemsdelta.) De uitspraak heeft naar verwachting grote gevolgen voor andere windenergieprojecten in het land. De hoogste bestuursrechter oordeelt dat windpark Delfzijl Zuid voorlopig niet mag uitbreiden. Er is meer milieuonderzoek nodig voordat de gemeente met de bouw van zestien nieuwe windmolens mag beginnen, aldus de Raad van State. In dat milieuonderzoek moet wordt bepaald welke normen moeten gelden voor windmolenparken. Het gaat om vaste normen voor bijvoorbeeld de hoeveelheid bromtonen en slagschaduw van de windmolens. Europees arrest Het gevolg van de uitspraak van de Raad van State is dat besluiten over de aanleg van nieuwe parken in Nederland moeten wachten tot er een zogeheten milieubeoordeling op tafel ligt.

Voor de parken die al in aanbouw zijn, komt de toestemming nu niet ineens te vervallen, aldus de bestuursrechter. De beslissing van de Raad van State is gebaseerd op een arrest van het Hof van Justitie in Luxemburg over een Belgisch windpark. (Red. Europese Hof van Justitie arrest van 25-06-2020, zaaknr. C24/19 ECLI 503.) Het hof oordeelde vorig jaar dat er voor de komst van een nieuw park in België eerst nieuw milieuonderzoek moest worden gedaan naar de effecten op de leefomgeving. Die uitspraak geldt volgens de Raad ook voor de uitbreiding of bouw van nieuwe windparken in Nederland, omdat dit Europees zo geregeld is. De Nederlandse WindEnergie Associatie (NWEA), branchevereniging van de windsector, is blij dat de Raad tot een snelle uitspraak is gekomen, maar maakt zich zorgen dat de overgang naar schone energie hierdoor in de problemen komt. De windsector roept het kabinet op om de vereiste milieubeoordeling snel op te pakken. De branchevereniging stelt dat in ieder geval vijf projecten hierdoor maanden vertraging oplopen. Het ministerie van Economische Zaken zegt dat de uitspraak geen gevolgen heeft voor bestaande windparken waarvoor al vergunningen zijn afgegeven. Samen met het ministerie van Infrastructuur gaat Economische Zaken "de uitspraak goed bestuderen", zegt een woordvoerder.

Alternatief In het geval van windpark Delfzijl Zuid biedt de Raad van State de gemeente Eemsdelta nog wel een alternatief. Het gemeentebestuur mag in het bestemmingsplan zelf nieuwe normen stellen voor bijvoorbeeld slagschaduw en lawaai. Daarin moet dan wel goed gemotiveerd worden waarom die normen van toepassing zijn op windpark Delfzijl Zuid. De gemeenteraad krijgt daarvoor 26 weken de tijd. Het is dan weer aan de bestuursrechter om die normen te beoordelen voordat er een eventuele vergunning wordt afgegeven. "Pas dan zal blijken of het de toets der kritiek zal doorstaan. Het is niet uitgesloten dat het park er zal komen, maar er ligt wel een hele klus", zegt een woordvoerder tegen RTV Noord. Omwonenden blij Omwonenden uit onder meer Wagenborgen en Nieuwolda, die de zaak aanspanden, zijn blij met de vertraging. "Voor mensen die windmolens liever niet zien komen, is het positief", zegt voorzitter Anthon Meijssen van stichting Oldambt Windmolenvrij. "Maar dat betekent nog niet dat de strijd over is." De bewoners verzetten zich tegen de uitbreiding van het park omdat ze last hebben van bromtonen en slagschaduw. Ook vinden ze dat er al te veel windmolens in het gebied staan. Woensdagavond beslist de gemeenteraad of de gemeente deze weg wil bewandelen. Omwonenden roepen raadsleden per brief op om tegen te stemmen.

De Raad van State deed eind 2018 ook al een uitspraak in deze zaak. De Raad zette toen een streep door de uitbreidingsplannen, omdat omliggende huizen te veel last zouden krijgen van slagschaduw en lawaai. De ontwikkelaar heeft de afgelopen jaren de plannen aangepast door huizen op te kopen en een stillere rotor te gebruiken. De gemeente en provincie hebben vervolgens opnieuw de vergunning verleend en het bestemmingsplan aangepast. Dat was reden voor omwonenden om nogmaals naar de hoogste bestuursrechter te stappen.

2

Rechter: kabinet moet milieu-effecten windmolenparken beoordelen Bron: www.destentor.nl woensdag 30-06-2021, 13:15 uur Het kabinet heeft in de landelijke normen die gelden voor de bouw van windmolens ten onrechte geen rekening gehouden met de effecten die de molens op het milieu hebben. Die effecten moeten nu alsnog goed worden onderzocht, zo heeft de Raad van State bepaald. Het besluit van de hoogste bestuursrechter gaat over een windpark in Delfzijl, maar kan ook gevolgen hebben voor andere windenergieprojecten. De windenergiesector vreest dat de uitspraak zal leiden tot ‘vertraging voor de energietransitie’. De Nederlandse WindEnergie Associatie (NWEA) hoopt daarom dat het kabinet snel zal handelen. Het is volgens de brancheorganisatie wel ‘goed voor alle partijen dat er nu duidelijkheid is’ over de regels. De rechters verwijzen naar een uitspraak die het Europees Hof van Justitie vorig jaar deed in een zaak over een Belgisch windmolenpark. (Red. Europese Hof van Justitie arrest van 25-06-2020, zaaknr. C24/19 ECLI 503.) Ook daar had een milieubeoordeling gemaakt moeten worden, oordeelde het hof op basis van het Europees recht. De overwegingen uit de uitspraak gelden ook voor Nederland, zo heeft de Raad van State nu bepaald.

Slagschaduw Huidige normen die landelijk gelden voor bijvoorbeeld geluid, de zogeheten slagschaduw van de wieken en de veiligheid van windmolens moeten opnieuw tegen het licht worden gehouden. Het ontbreekt nu aan een goede onderbouwing waarin ook rekening met het milieu wordt gehouden. In de tussentijd mogen de landelijke normen niet worden gebruikt voor nieuwe projecten. ,,De regering is nu aan zet om zo’n milieubeoordeling te maken’’, vat de bestuursrechter het samen. De uitspraak betekent overigens niet dat in de tussentijd geen nieuwe besluiten mogen worden genomen over windparken. Een gemeenteraad mag ook zelf normen vaststellen waar de bouwers zich aan moeten houden. Dan moeten ze daar de mogelijke milieu-effecten in meenemen. Zo krijgt de gemeenteraad van Eemsdelta, die over het park in Delfzijl gaat, nu een halfjaar de tijd om het bestemmingsplan en de vergunning voor het windproject aan te passen. In de procedures mag geen gebruik meer worden gemaakt van de landelijke normen, want die rammelen dus volgens de rechters. In meerdere procedures die nog lopen over nieuwe windprojecten speelt het punt over de milieu-effecten een rol. De branche wil met de overheid in gesprek gaan over het zoveel mogelijk beperken van ‘vertraging en financiële risico’s voor lopende projecten’.

Nederlands beleid Het opstellen van een milieueffectrapportage is een gebruikelijke stap bij grote windprojecten. ,,Regelmatig worden hierdoor aanpassingen gedaan aan projecten zodat de turbines nog beter inpassen en rekening houden met geluid, slagschaduw, natuur et cetera’’, meldt de NWEA. Die benadrukt dan ook dat de uitspraak niet zozeer draait om individuele projecten, maar om het beleid van de Nederlandse regering. Zolang de landelijke normen niet meer gelden, zal telkens lokaal onderzocht moeten worden welke normen acceptabel zijn voor de omgeving.

3

Europees recht dwingt tot milieubeoordeling voor windturbinenormen Bron: www.flevopost.nl woensdag 30-06-2021, 11:04 uur Den Haag - Voor de algemene normen voor geluid, slagschaduw en veiligheid die in Nederland gelden voor de bouw en het gebruik van windturbines moet op grond van het Europese recht een beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het milieu. De regering zal nu zo’n milieubeoordeling moeten maken. Tot die tijd mogen deze algemene normen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling niet worden gebruikt voor windturbineparken. Dit volgt uit een tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van woensdag. De uitspraak gaat concreet over het bestemmingsplan ‘Windpark Delfzijl Uitbreiding 2020’ en de omgevingsvergunning voor de bouw van zestien windturbines in Delfzijl. Deze uitspraak heeft ook gevolgen voor vergelijkbare ruimtelijke besluiten voor windturbineparken in Nederland. Nevele-arrest van Europees Hof van Justitie De uitspraak van vandaag is het gevolg van het zogenoemde Nevele-arrest van het Hof van Justitie in Luxemburg van juni 2020. (Red. Europese Hof van Justitie arrest van 25-06-2020, zaaknr.

C24/19 ECLI 503.) In dit arrest oordeelde het Europese Hof in een zaak over een Belgisch windturbinepark dat voor een aantal windturbinenormen op grond van de Europese richtlijn voor Strategische Milieubeoordeling een milieubeoordeling moet worden gemaakt en dat dit ten onrechte was nagelaten. In enkele procedures bij de Afdeling bestuursrechtspraak over windturbineparken, waaronder deze zaak over de uitbreiding van het windpark in Delfzijl, hebben bezwaarmakers aangevoerd dat dit arrest van het Europese Hof ook gevolgen heeft voor de windturbinenormen in het Nederlandse Activiteitenbesluit en de Nederlandse Activiteitenregeling. Volgens hen dwingt het Europese recht ertoe dat ook voor de Nederlandse windturbinenormen een milieubeoordeling moet worden gemaakt. Milieubeoordeling nodig De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt vandaag dat dit inderdaad moet. De hoogste algemene bestuursrechter heeft daarvoor de Nederlandse windturbinenormen beoordeeld aan de hand van de criteria die het Europese Hof in zijn arrest hanteert. Daarbij is vooral van belang dat de windturbinenormen een plan of programma vormen op grond van een Europese milieurichtlijn.

Aan de hand van de uitleg die het Europese Hof hieraan geeft in het Nevele-arrest, is de Afdeling bestuursrechtspraak van oordeel dat het Europese arrest geen ruimte laat voor een andere conclusie dan dat voor de Nederlandse windturbinenormen een milieubeoordeling had moeten worden gemaakt. Gevolg tussenuitspraak – regering aan zet Het gevolg van de uitspraak is dat overheden de windturbinenormen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling niet mogen gebruiken voor windturbineparken totdat een milieubeoordeling is gemaakt. De regering is nu aan zet om zo’n milieubeoordeling te maken. Als die beoordeling op juiste wijze is afgerond, dan staat het overheden weer vrij om aan te sluiten bij de windturbinenormen die dan mogelijk zijn gewijzigd. In de tussentijd De uitspraak betekent niet dat er in de tussentijd geen nieuwe besluiten meer kunnen worden genomen over windturbineparken. De gemeenteraad is bij een bestemmingsplan niet verplicht om aan te sluiten bij de windturbinenormen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Hij kan in een bestemmingsplan eigen normen stellen, als deze normen maar goed worden gemotiveerd voor het concrete bestemmingsplan.

In deze procedure heeft de gemeenteraad van Eemsdelta aangegeven de mogelijkheid te willen krijgen om het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning te herstellen door eigen normen voor de windturbines vast te stellen. De Afdeling bestuursrechtspraak geeft de gemeenteraad daarvoor in de tussenuitspraak van vandaag 26 weken de tijd. Daarna zal de Afdeling bestuursrechtspraak een definitieve uitspraak doen over het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor het windpark.

4

Europese Hof van Justitie Luxemburg. ARREST VAN HET HOF (Grote kamer) 25 juni 2020 (*)

„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2001/42/EG – Milieueffectbeoordeling – Stedenbouwkundige vergunning voor de bouw en exploitatie van windturbines – Artikel 2, onder a) – Begrip ‚plannen en programma’s’ – Voorwaarden voor de verlening van de vergunning die zijn neergelegd in een besluit en een omzendbrief – Artikel 3, lid 2, onder a) – Nationale handelingen die een kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten – Ontbreken van een milieubeoordeling – Handhaving van de gevolgen van nationale handelingen en van de op basis daarvan verleende vergunningen wanneer is gebleken dat die handelingen onverenigbaar zijn met het Unierecht – Voorwaarden”

In zaak C-24/19, (Red. ECLI 2020-503.) betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad voor Vergunningsbetwistingen (België) bij beslissing van 4 december 2018, ingekomen bij het Hof op 15 januari 2019, in de procedure A e.a. tegen Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen,

van

het

departement

Ruimte

in tegenwoordigheid van: Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen VZW, wijst HET HOF (Grote kamer), samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, R. Silva de Lapuerta, vicepresident, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan en I. Jarukaitis, kamerpresidenten, E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, C. Toader (rapporteur), F. Biltgen, A. Kumin, N. Jääskinen en N. Wahl, rechters, advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona, griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur, gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 december 2019, gelet op de opmerkingen van: –

A e.a., vertegenwoordigd door T. Swerts, W.-J. Ingels en L. Nijs, advocaten,

–

Organisatie voor Duurzame Energie T. Malfait en V. McClelland, advocaten,

–

de Belgische regering, vertegenwoordigd door C. Pochet, M. Jacobs en P. Cottin als gemachtigden, bijgestaan door J. Vanpraet, advocaat,

Vlaanderen

VZW,

vertegenwoordigd

door

5

–

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Bulterman, M. Gijzen en M. Noort als gemachtigden,

–

de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door Z. Lavery als gemachtigde, bijgestaan door R. Warren, QC, en D. Blundell, barrister,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Manhaeve en M. Noll-Ehlers als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 maart 2020, het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, onder a), en artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PB 2001, L 197, blz. 30).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen A e.a. en de Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling OostVlaanderen (België), betreffende de beslissing van deze laatste om een elektriciteitsproducent en -leverancier een stedenbouwkundige vergunning te verlenen voor de bouw en exploitatie van vijf windturbines op een site in de woonomgeving van A e.a.

Toepasselijke bepalingen Internationaal recht 3

Het Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband, ondertekend te Espoo (Finland) op 26 februari 1991 (hierna: „Verdrag van Espoo”), is in naam van de Europese Gemeenschap goedgekeurd op 24 juni 1997 en in werking getreden op 10 september van hetzelfde jaar.

4

Artikel 2, lid 7, van het Verdrag van Espoo luidt: „Milieueffectrapportage als voorgeschreven door dit verdrag vindt ten minste plaats op projectniveau. Voor zover relevant trachten de partijen de beginselen van milieueffectrapportage eveneens toe te passen op beleidsvoornemens, plannen en programma’s.” Unierecht

5

Overweging 4 van richtlijn 2001/42 luidt: „De milieueffectbeoordeling is een belangrijk instrument voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en goedkeuring van bepaalde plannen en programma’s die in de lidstaten aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, omdat zij garandeert dat reeds tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling van die plannen en programma’s met de effecten van de uitvoering daarvan rekening wordt gehouden.”

6

Artikel 1 van deze richtlijn heeft als opschrift „Doel” en bepaalt: „Deze richtlijn heeft ten doel te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door

6

ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen.” 7

Artikel 2 van deze richtlijn luidt als volgt: „In deze richtlijn wordt verstaan onder: a)

b)

‚plannen en programma’s’: plannen en programma’s, met inbegrip van die welke door de Gemeenschap worden medegefinancierd, alsook de wijzigingen ervan: –

die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en

–

die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven;

‚milieubeoordeling’: het opstellen van een milieurapport, het raadplegen, het rekening houden met het milieurapport en de resultaten van de raadpleging bij de besluitvorming, alsmede het verstrekken van informatie over het besluit, overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9;

[...]” 8

Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Werkingssfeer”, luidt: „1. Een milieubeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 9, voor de in de leden 2, 3 en 4 bedoelde plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. 2. Onverminderd lid 3, wordt een milieubeoordeling gemaakt van alle plannen en programma’s: a)

die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in bijlagen I en II bij richtlijn 85/337/EEG [van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985, L 175, blz. 40)] genoemde projecten, [...]

[...]” 9

Richtlijn 85/337 is ingetrokken en vervangen bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1).

10

Bijlage II, punt 3, onder i), bij richtlijn 2011/92 vermeldt „installaties voor de winning van windenergie voor de energieproductie (windturbineparken)”. Belgisch recht Vlarem II

11

Het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (Belgisch Staatsblad, 31 juli 1995, blz. 20526), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „Vlarem II”), is vastgesteld ter uitvoering van onder meer de decreten van de Vlaamse Raad van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (Belgisch Staatsblad, 17 september 1985, blz. 13304) en van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (Belgisch Staatsblad, 3 juni 1995, blz. 15971). Vlarem II bevat algemene en sectorale milieuvoorwaarden inzake de hinder en

7

risico’s die bepaalde installaties en activiteiten kunnen veroorzaken, alsook inzake het herstel van eventuele milieuschade die door de exploitatie ervan wordt veroorzaakt. 12

Artikel 99 van het besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van [Vlarem II], wat betreft de actualisatie van voormelde besluiten aan de evolutie van de techniek (Belgisch Staatsblad, 21 maart 2012, blz. 16474), heeft in Vlarem II afdeling 5.20.6 ingevoegd, die betrekking heeft op installaties voor elektriciteitsopwekking door middel van windenergie.

13

Deze afdeling, met als opschrift „Installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie”, bevat met name bepalingen over de slagschaduw van de wieken (beperking van de door deze schaduw veroorzaakte lichtbebakening), de veiligheid van de windturbines (aanwezigheid van bepaalde systemen van detectie en automatische stilstand) en het geluid (uitvoering van geluidsmetingen).

14

Wat slagschaduw betreft, bepaalt artikel 5.20.6.2.1 van Vlarem II: „Als een slagschaduwgevoelig object zich bevindt binnen de contour van vier uur verwachte slagschaduw per jaar van de windturbine, wordt de windturbine uitgerust met een automatische stilstand module.”

15

Volgens artikel 5.20.6.2.2 van Vlarem II moet de exploitant per windturbine een logboek bijhouden en daarin bepaalde gegevens opnemen over de slagschaduw, en minstens de eerste twee exploitatiejaren een controlerapport opstellen.

16

Artikel 5.20.6.2.3 van Vlarem II luidt: „Voor relevante slagschaduwgevoelige objecten in industriegebied, met uitzondering van woningen, geldt een maximum van dertig uur effectieve slagschaduw per jaar, met een maximum van dertig minuten effectieve slagschaduw per dag. Voor relevante slagschaduwgevoelige objecten in alle andere gebieden, en voor woningen in industriegebied, geldt een maximum van acht uur effectieve slagschaduw per jaar, met een maximum van dertig minuten effectieve slagschaduw per dag.”

17

Op het gebied van veiligheid bepaalt artikel 5.20.6.3.1 van Vlarem II dat alle windturbines worden geconstrueerd volgens de veiligheidsaspecten van de norm IEC61400 of daaraan gelijkwaardig en worden voorzien van de nodige certificaten. Volgens artikel 5.20.6.3.2 zijn alle windturbines voorzien van met name een ijsdetectiesysteem, een bliksembeveiligingssysteem, een redundant remsysteem en een onlinecontrolesysteem dat onregelmatigheden detecteert en doorgeeft aan de controle-eenheid van de turbine.

18

Wat geluid betreft, voorziet artikel 5.20.6.4.2 van Vlarem II in maximumwaarden voor geluid in de openlucht nabij woningen: „Het specifieke geluid in openlucht wordt, tenzij anders vermeld in de milieuvergunning, in de nabijheid van de dichtstbijzijnde vreemde woning of het dichtstbijzijnde woongebied, per beoordelingsperiode beperkt tot de richtwaarde vermeld in bijlage 5.20.6.1 of tot het achtergrondgeluid, vermeld in bijlage 4B, punt F14, 3, van titel I van dit besluit: Lsp ≤ MAX (richtwaarde, LA 95). Als men gebruik wil maken van het achtergrondgeluid om een hogere norm te bekomen, geldt dat de afstand van de windturbines tot de woningen, meer dan driemaal de rotordiameter moet bedragen.”

19

De bijlage bij subafdeling 5.20.6.1 bij Vlarem II bevat de volgende vermeldingen:

8

„Gebiedsbestemming bij vergunning 1° Landelijke gebieden en gebieden voor verblijfrecreatie 2a° Gebieden of delen van gebieden, uitgezonderd woongebieden of delen van woongebieden, gelegen op minder dan 500 m van industriegebieden 2b° Woongebieden of delen van woongebieden op minder dan 500 m gelegen van industriegebieden 3a° Gebieden of delen van gebieden, uitgezonderd woongebieden of delen van woongebieden, op minder dan 500 m gelegen van gebieden voor ambachtelijke bedrijven en kleine en middelgrote ondernemingen, van dienstverleningsgebieden of van ontginningsgebieden, tijdens de ontginning 3b° Woongebieden of delen van woongebieden op minder dan 500 m gelegen van gebieden voor ambachtelijke bedrijven en kleine en middelgrote ondernemingen, van dienstverleningsgebieden of van ontginningsgebieden, tijdens de ontginning 4° Woongebieden 5° Industriegebieden, dienstverleningsgebieden, gebieden voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen en ontginningsgebieden tijdens de ontginning 5bis° Agrarische gebieden 6° Recreatiegebieden, uitgezonderd gebieden voor verblijfsrecreatie 7° Alle andere gebieden, uitgezonderd: bufferzones, militaire domeinen en deze waarvoor in bijzondere besluiten richtwaarden worden vastgelegd 8° Bufferzones 9° Gebieden of delen van gebieden op minder dan 500 m gelegen van voor grindwinning bestemde ontginningsgebieden tijdens de ontginning

10° Agrarische gebieden Omzendbrief van 2006

Richtwaarde voor het specifiek geluid in open lucht in dB(A) overdag ’s avonds ’s nachts 44

39

39

50

45

45

48

43

43

48

43

43

44

39

39

44

39

39

60

55

55

48

43

43

48

43

43

44

39

39

55

50

50

48

43

43

48

43

43”

20

Omzendbrief EME/2006/01-RO/2006/02 van 12 mei 2006, „Afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines” (Belgisch Staatsblad, 24 oktober 2006, blz. 56705), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „omzendbrief van 2006”), is, zoals in punt 3 ervan wordt aangegeven, de geactualiseerde versie van een omzendbrief van 17 juli 2000.

21

De omzendbrief van 2006 bevat volgens punt 3.1 ervan een aantal elementen waarmee rekening moet worden gehouden bij de keuze van de locatie van een windturbine. In de punten 3.1.1 tot en met 3.1.14 worden verschillende beschouwingen gemaakt in verband met bundeling, grondgebruik, wonen, landbouw, bedrijventerreinen, zeehavengebieden, sport en recreatie, landschap, geluidsimpact, slagschaduw en lichtreflecties, veiligheid, natuur, milieueffectrapportage en luchtvaart.

22

In het bijzonder luidt punt 3.1.9 van deze omzendbrief, „Geluidsimpact”, als volgt: „De mate waarin hinder door windturbines kan optreden, is afhankelijk van verschillende factoren zoals de bronsterkte van de turbines, de opstellingsvorm, de ashoogte en het aantal windturbines. Ook de aard van de ondergrond (water, land), de afstand tot de omwonenden en het niveau van het achtergrondgeluid spelen een rol. Globaal genomen neemt het

9

achtergrondgeluid bij het toenemen van de wind meer toe dan de bronsterkte van de turbine. Volgens artikel 5.20, § 2 van titel II van [Vlarem II] zijn geen geluidsnormen van toepassing. In de milieuvergunning kunnen echter wel geluidsemissiegrenswaarden worden opgelegd in functie van de omgevingssituatie. De nodige maatregelen aan de bron moeten worden genomen volgens de huidige stand van de techniek. Om het specifiek geluid van de windturbines in te schatten mogen de internationaal erkende softwareprogramma’s worden gebruikt. De bepaling van het achtergrondgeluid moet worden uitgevoerd door een milieudeskundige, erkend in de discipline geluid en trillingen. Wanneer de dichtstbijzijnde vreemde woning of het dichtstbijzijnde woongebied zich bevinden op een afstand van meer dan 250 m van de windturbinemast, mag ervan uitgegaan worden dat de hinder veroorzaakt door de windturbine/het windturbinepark tot een aanvaardbaar niveau beperkt kan worden. Wanneer die afstand kleiner dan of gelijk aan 250 m is, moet de hiernavolgende benadering gehanteerd worden. Het specifieke geluid wordt bepaald in de nabijheid van de dichtstbijzijnde vreemde woning of het dichtstbijzijnde woongebied.

Voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van een windturbine of windturbinepark op een bepaalde locatie dient het specifiek geluid in afwijking van bijlage 2.2.1 van titel II van [Vlarem II] te worden getoetst aan de volgende milieukwaliteitsnormen voor geluid in open lucht: Richtwaarden in dB(A) in open lucht Gebied 1° Landelijke gebieden en gebieden voor verblijfsrecreatie 2° Gebieden of delen van gebieden op minder dan 500 m gelegen van industriegebieden niet vermeld sub 3° of van gebieden voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen 3° Gebieden of delen van gebieden op minder dan 500 m gelegen van gebieden voor ambachtelijke bedrijven en kleine en middelgrote ondernemingen, van dienstverleningsgebieden of van ontginningsgebieden, tijdens de ontginning 4° Woongebieden 5° Industriegebieden, dienstverleningsgebieden, gebieden voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen en ontginningsgebieden tijdens de ontginning 6° Recreatiegebieden uitgezonderd gebieden voor verblijfsrecreatie Alle andere gebieden, uitgezonderd: bufferzones, militaire domeinen en deze waarvoor in bijzondere besluiten richtwaarden worden vastgesteld 8° Bufferzones 9° Gebieden of delen van gebieden op minder dan 500 m gelegen van voor grindwinning bestemde ontginningsgebieden tijdens de ontginning

Milieukwaliteitsnormen in db(a) in open lucht Overdag ’s Avonds ’s Nachts 49

44

39

54

49

49

54

49

44

49

44

39

64

59

59

54

49

44

49

44

39

59

54

54

59

54

49

De bepaling van het specifiek geluid dient te gebeuren bij een windsnelheid van 8 m/s, en volgens de meest ongunstige windrichting, d.w.z. als de geluidsimpact van de windturbine(s) op het te beschouwen punt maximaal is.

10

Indien het specifieke geluid voldoet aan bovenstaande milieukwaliteitsnormen of indien het specifieke geluid in de nabijheid van de dichtstbijzijnde vreemde woning of het dichtstbijzijnde woongebied 5 dB(A) lager is dan het achtergrondgeluid, mag ervan uitgegaan worden dat de hinder veroorzaakt door de windturbine/het windturbinepark tot een aanvaardbaar niveau beperkt kan worden.” 23

Punt 3.1.10 van de omzendbrief van 2006 heeft als opschrift „Slagschaduw – lichtreflecties” en luidt: „Draaiende wieken van windturbines kunnen hinder veroorzaken door lichtreflecties en slagschaduw, zowel voor omwonenden als mensen die in de omgeving werken, evenals voor de tuinbouw (serres). Slagschaduwcontouren kunnen berekend worden met behulp van de internationaal gangbare softwareprogramma’s ter zake. Bij de beoordeling van de slagschaduwhinder wordt een maximum van 30 uur effectieve slagschaduw per jaar binnen in de bewoonde woning aanvaardbaar geacht. Indien het slagschaduweffect hoger ligt, dient onderzocht te worden in hoeverre remediërende maatregelen kunnen worden genomen (bijvoorbeeld aangepaste zonnewering, coating op ramen, ...). [...] De eventuele effecten moeten beschreven worden in de lokalisatienota.”

24

Wat de locatiekeuze betreft, wordt in de omzendbrief van 2006 tevens het principe van planmatige aanpak besproken (punt 3.2.1), bedoeld om de vanuit ruimtelijk, milieu- en windtechnisch oogpunt optimale locaties af te bakenen, en wordt er een overzicht gegeven van de gebieden die in aanmerking komen voor de bouw van windturbines (punt 3.2.2). Tot slot wordt er een overzicht gegeven van de rol van de windwerkgroep (punt 4).

Hoofdgeding en prejudiciële vragen 25

Op 30 november 2016 heeft de Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen – afdeling Oost-Vlaanderen, na een procedure die in 2011 was gestart, aan de nv Electrabel een stedenbouwkundige vergunning (hierna: „vergunning van 30 november 2016”) verleend voor de bouw en exploitatie van vijf windturbines in de Belgische gemeenten Aalter en Nevele (hierna: „windturbineparkproject”). Aan die vergunning waren voorwaarden verbonden; zo moest met name worden voldaan aan bepaalde voorwaarden van afdeling 5.20.6 van Vlarem II en de omzendbrief van 2006 (hierna samen: „het besluit en de omzendbrief van 2006”).

26

A e.a. hebben zich, in hun hoedanigheid van buurtbewoners van de site waar het windturbineparkproject zou worden gerealiseerd, tot de verwijzende rechter – de Raad voor Vergunningsbetwistingen (België) – gewend met het verzoek om de vergunning van 30 november 2016 nietig te verklaren. Zij voeren daarbij aan dat het besluit en de omzendbrief van 2006, op basis waarvan de vergunning is verleend, artikel 2, onder a), en artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 schenden omdat er voor deze nationale handelingen geen milieubeoordeling is verricht, in strijd met wat wordt voorgeschreven door de bepalingen van deze richtlijn zoals het Hof die met name in zijn arrest van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a. (C-290/15, EU:C:2016:816), heeft uitgelegd. Volgens A e.a. volgt uit dat arrest dat een nationale regelgevingshandeling die verschillende bepalingen betreffende de installatie van windturbines bevat, die bij de verlening van administratieve vergunningen voor de bouw en exploitatie van dergelijke installaties moeten worden nageleefd, onder het begrip „plannen en programma’s” in de zin van die richtlijn valt en derhalve moet worden onderworpen aan een milieubeoordeling.

27

De Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen, meent van zijn kant in wezen dat het besluit en de omzendbrief van 2006 niet onder het begrip „plannen en programma’s” in de zin van richtlijn 2001/42 vallen, aangezien deze handelingen een onvoldoende compleet kader vormen om te worden beschouwd als een samenhangend stelsel voor projecten voor de bouw van windturbines.

11

28

Gelet op de preciseringen die worden gegeven in het arrest van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a. (C-290/15, EU:C:2016:816), is de verwijzende rechter niet zeker of er voor het besluit en de omzendbrief van 2006 een milieubeoordeling had moeten worden gemaakt. Hij vraagt zich dan ook af of deze handelingen alsook de vergunning van 30 november 2016, die op basis daarvan is afgegeven, verenigbaar zijn met richtlijn 2001/42.

29

Verder verzoekt die rechter het Hof om zijn vaste rechtspraak te heroverwegen die werd gevestigd met het arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-567/10, EU:C:2012:159), en sindsdien is bekrachtigd in de arresten van 7 juni 2018, InterEnvironnement Bruxelles e.a. (C-671/16, EU:C:2018:403), 7 juni 2018, Thybaut e.a. (C-160/17, EU:C:2018:401), 8 mei 2019, „Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus” e.a. (C-305/18, EU:C:2019:384), 12 juni 2019, CFE (C-43/18, EU:C:2019:483), en 12 juni 2019, Terre wallonne (C-321/18, EU:C:2019:484). Volgens die rechtspraak moet de woordgroep „die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven” in artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus worden uitgelegd dat plannen en programma’s waarvan de vaststelling is „geregeld” in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, „voorgeschreven” zijn in de zin en voor de toepassing van die bepaling en bijgevolg onder de daarin bepaalde voorwaarden zijn onderworpen aan een milieubeoordeling.

30

De verwijzende rechter meent evenwel – en verwijst daarvoor naar de punten 18 en 19 van de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-567/10, EU:C:2011:755) – dat het Hof de voorkeur zou moeten geven aan een uitlegging die dichter aanleunt bij de bedoeling van de Uniewetgever en waarbij de draagwijdte van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 wordt beperkt tot handelingen die krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen verplicht moeten worden vastgesteld.

31

In die omstandigheden heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen: „1)

Brengen artikel 2, onder a), en artikel 3, tweede lid, onder a) van richtlijn [2001/42] met zich mee dat artikel 99 van het besluit van de Vlaamse regering [...] tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van [Vlarem II], wat betreft de actualisatie van voormelde besluiten aan de evolutie van de techniek, die afdeling 5.20.6 betreffende de installaties voor het opwekken van elektriciteit door middel van windenergie invoert in Vlarem II, en de [omzendbrief van 2006], die allebei verschillende bepalingen voor de installatie van windmolens bevatten, waaronder maatregelen inzake veiligheid, en naargelang van de planologische zones gedefinieerde slagschaduw, alsook geluidsnormen, moeten worden gekwalificeerd als [‚plannen en programma’s’] in de zin van de [bepalingen van deze richtlijn]?

2)

Indien blijkt dat een milieubeoordeling moest worden doorgevoerd voor de vaststelling van [het besluit en de omzendbrief van 2006], kan de [Raad voor Vergunningsbetwistingen] de rechtsgevolgen van de onwettige aard van [het besluit en de omzendbrief van 2006] in de tijd moduleren? Hiertoe dienen een aantal subvragen worden gesteld: a)

Kan een beleidsinstrument zoals de [omzendbrief van 2006], waarvan de bevoegdheid tot opmaak omvat zit in de beoordelingsruimte en beleidsvrijheid van de desbetreffende overheid, waardoor er geen sprake is van een eigenlijk aangeven van de bevoegde overheid om het ‚plan of programma’ op te stellen, en waarvoor ook niet is voorzien in een formele opmaakprocedure, beschouwd worden als een ‚plan of programma’ in de zin van artikel 2, onder a), [van richtlijn 2001/42]?

b)

Is het voldoende dat een beleidsinstrument of algemene regel, zoals [het besluit en de omzendbrief van 2006], gedeeltelijk voorziet in een inperking van de appreciatiemarge van een vergunningverlenende overheid, om beschouwd te kunnen worden als een ‚plan of programma’ in de zin van artikel 2, onder a), [van richtlijn 2001/42], zelfs indien [dit besluit en deze omzendbrief] niet dienen als vereiste, als noodzakelijke voorwaarde om een vergunning te verlenen of

12

niet de bedoeling hebben om een kader voor toekomstige vergunningverlening te vormen, niettegenstaande de Europese wetgever heeft aangegeven dat deze finaliteit een element van de definitie van ‚plannen en programma’s’ vormt? c)

Kan een beleidsinstrument, waarvan de opmaak is ingegeven door de rechtszekerheid en dus een volledig vrije beslissing uitmaakt, zoals de [omzendbrief van 2006] gedefinieerd worden als een ‚plan of programma’ in de zin van artikel 2, onder a), [van richtlijn 2001/42] en gaat een dergelijke interpretatie niet in tegen de rechtspraak van het [Hof] dat een teleologische uitlegging van een richtlijn niet fundamenteel mag afwijken van de duidelijk tot uitdrukking gebrachte wil van de wetgever van de Unie?

d)

Kan afdeling 5.20.6 van Vlarem II, waar de erin vervatte regels niet verplicht dienden te worden opgesteld, worden gedefinieerd als een ‚plan of programma’ in de zin van artikel 2, onder a), [van richtlijn 2001/42] en gaat een dergelijke interpretatie niet in tegen de rechtspraak van het [Hof] dat een teleologische uitlegging van een richtlijn niet fundamenteel mag afwijken van de duidelijk tot uitdrukking gebrachte wil van de wetgever van de Unie?

e)

Kunnen een beleidsinstrument en een normatief regeringsbesluit zoals [het besluit en de omzendbrief van 2006], die een beperkte indicatieve waarde kennen, of minstens geen kader vaststellen waaraan enig recht tot het uitvoeren van een project kan afgeleid worden en waaruit geen recht op een kader, een mate waarbinnen projecten mogen worden toegestaan afgeleid kan worden, beschouwd worden als een ‚plan of programma’ ‚die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen [voor de in bijlagen I en II bij richtlijn 85/337 genoemde projecten]’ in de zin van artikel 2, onder a), en artikel 3, tweede lid[, onder a),] [van richtlijn 2001/42] en gaat een dergelijke interpretatie niet in tegen de rechtspraak van het Hof dat een teleologische uitlegging van een richtlijn niet fundamenteel mag afwijken van de duidelijk tot uitdrukking gebrachte wil van de wetgever van de Unie?

f)

Kan een beleidsinstrument zoals [de omzendbrief van 2006] dat een louter indicatieve waarde heeft, en/of een normatief regeringsbesluit zoals afdeling 5.20.6 van Vlarem II dat louter minimumgrenzen vaststelt voor vergunningverlening en daarnaast een volledig autonome werking als algemene regel kent, –

die beide slechts een beperkt aantal criteria en modaliteiten omvatten,

–

en die geen van beide voor ook maar een enkel criterium of modaliteit alleenbepalend zijn en waarvan aldus kan beargumenteerd worden dat op basis van objectieve gegevens kan uitgesloten worden dat ze significante milieugevolgen kunnen hebben,

beschouwd worden als een ‚plan of programma’ in een samenlezing van artikel 2, onder a), en artikel 3, eerste en tweede lid, [van richtlijn 2001/42] en of ze aldus beschouwd kunnen worden als handelingen die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een heel pakket criteria en modaliteiten vaststellen voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben? g)

Kan een rechterlijke instantie, indien het antwoord op [de tweede vraag, onder f)] negatief is, dit zelf vaststellen, nadat het besluit of de pseudowetgeving (zoals [het besluit en de omzendbrief van 2006]) werd vastgesteld?

h)

Kan een rechterlijke instantie, indien die alleen indirect bevoegd is via een exceptie, waarvan het resultaat inter partes geldt en indien uit het antwoord op de prejudiciële vragen blijkt dat [het besluit en de omzendbrief van 2006] onwettig zijn, besluiten de gevolgen van het onwettig besluit en/of de onwettige omzendbrief te handhaven indien de onwettige instrumenten bijdragen aan een

13

doel van milieubescherming, zoals dat ook nagestreefd wordt door een richtlijn in de zin van artikel 288 VWEU en voldaan is aan de vereisten die het Unierecht (zoals bepaald in het arrest [van 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603)]) aan dergelijke handhaving stelt? i)

Kan een rechterlijke instantie, indien het antwoord op [de tweede vraag, onder h)] negatief is, besluiten de gevolgen van het bestreden project te handhaven om daarmee onrechtstreeks te voldoen aan de vereisten die het Unierecht (zoals bepaald in het arrest [van 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603)]) aan de handhaving van de rechtsgevolgen van het plan of programma dat niet aan [richtlijn 2001/42] conformeert, stelt?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen Eerste vraag en tweede vraag, onder a) tot en met d): begrip „plannen en programma’s” in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 32

Met zijn eerste vraag en zijn tweede vraag, onder a) tot en met d), die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „plannen en programma’s” ook ziet op een besluit en een omzendbrief die zijn vastgesteld door de regering van een gefedereerde eenheid van een lidstaat en die elk verschillende bepalingen over de bouw en exploitatie van windturbines bevatten.

33

Volgens artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 moeten „plannen en programma’s” voor de toepassing van de richtlijn voldoen aan de twee cumulatieve voorwaarden die worden vermeld in de twee streepjes van deze bepaling, namelijk 1) zij zijn door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau opgesteld en/of vastgesteld, of door een instantie opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld, en 2) zij zijn door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen voorgeschreven.

34

De eerste van deze voorwaarden is vervuld, aangezien uit de inlichtingen van de verwijzende rechter blijkt dat het besluit en de omzendbrief van 2006 zijn vastgesteld door de Vlaamse Regering, een regionale instantie.

35

Wat de tweede voorwaarde betreft, die wordt vermeld in artikel 2, onder a), tweede streepje, van richtlijn 2001/42, blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de plannen en programma’s waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma’s bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald, in de zin en voor de toepassing van richtlijn 2001/42 als „voorgeschreven” moeten worden aangemerkt (arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 31; 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 43, en 12 juni 2019, Terre wallonne, C-321/18, EU:C:2019:484, punt 34). Zo heeft het Hof geoordeeld dat om de nuttige werking van die bepaling te garanderen, gelet op het doel ervan, een maatregel moet worden beschouwd als „voorgeschreven” zodra de bevoegdheid om de maatregel vast te stellen haar rechtsgrondslag vindt in een specifieke bepaling, ook al bestaat er strikt genomen geen enkele verplichting om die maatregel te nemen (zie in die zin arrest van 7 juni 2018, InterEnvironnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punten 38-40).

36

Vooraf moet erop worden gewezen dat de verwijzende rechter met zijn vragen en het Verenigd Koninkrijk in zijn schriftelijke opmerkingen het Hof verzoeken om die rechtspraak te heroverwegen.

37

In dit verband zij eraan herinnerd dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante

14

gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten (zie in die zin arrest van 9 oktober 2019, BGL BNP Paribas, C-548/18, EU:C:2019:848, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak). 38

Wat om te beginnen de bewoordingen van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 betreft, moet worden benadrukt dat een vergelijking van de verschillende taalversies van het tweede streepje van dat artikel 2, onder a), duidelijk laat zien dat die bepaling niet in alle versies dezelfde draagwijdte heeft. Daar heeft ook de advocaat-generaal in punt 60 van zijn conclusie op gewezen. Terwijl de term „exigés” in de Franse taalversie alsook de termen die worden gebruikt in onder meer de Spaanse („exigidos”), de Duitse („erstellt werden müssen”), de Engelse („required”), de Nederlandse („zijn voorgeschreven”), de Portugese („exigido”) en de Roemeense („impuse”) taalversie verwijzen naar een soort van vereiste of verplichting, wordt in de Italiaanse taalversie de minder dwingende term „previsti” („voorzien”) gebruikt.

39

Alle officiële talen van de Europese Unie zijn echter de authentieke talen van de handelingen waarin zij zijn opgesteld, zodat alle taalversies van een handeling van de Unie in beginsel dezelfde waarde hebben (zie in die zin arresten van 17 november 2011, Homawoo, C-412/10, EU:C:2011:747, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 februari 2018, België/Commissie, C-16/16 P, EU:C:2018:79, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40

Hieruit volgt dat de analyse van de bewoordingen van artikel 2, onder a), tweede streepje, van richtlijn 2001/42 niet concludent is, aangezien op basis daarvan niet kan worden uitgemaakt of de in deze bepaling bedoelde „plannen en programma’s” uitsluitend die zijn welke de nationale autoriteiten krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen verplicht moeten vaststellen.

41

Wat vervolgens de ontstaansgeschiedenis van artikel 2, onder a), tweede streepje, van richtlijn 2001/42 betreft, zij erop gewezen dat deze bepaling, die noch in het oorspronkelijke richtlijnvoorstel van de Europese Commissie noch in de gewijzigde versie daarvan voorkwam, is toegevoegd bij gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 25/2000 van 30 maart 2000, vastgesteld door de Raad, volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PB 2000, C 137, blz. 11). Zoals de advocaat-generaal in de punten 62 en 63 van zijn conclusie heeft uiteengezet, heeft de Uniewetgever met deze toevoeging de verplichting om een milieubeoordeling te verrichten willen beperken tot bepaalde plannen en programma’s, maar kan daaruit niet worden afgeleid dat het zijn bedoeling was om dit soort beoordeling te beperken tot uitsluitend plannen en programma’s die verplicht moeten worden vastgesteld.

42

Wat de context van die bepaling betreft, moet ten eerste worden beklemtoond dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 66 en 67 van zijn conclusie heeft opgemerkt, een binaire benadering, waarbij een onderscheid wordt gemaakt naargelang de vaststelling van een plan of programma verplicht dan wel facultatief is, onvoldoende precies en dus ontoereikend is om de uiteenlopende situaties en de verscheidenheid aan praktijken van de nationale autoriteiten te kunnen bevatten. De vaststelling van plannen of programma’s, die in tal van scenario’s kan plaatsvinden, is immers vaak noch algemeen verplicht, noch volledig overgelaten aan de discretionaire bevoegdheid van de bevoegde autoriteiten.

43

Ten tweede ziet artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 niet alleen op de opstelling of vaststelling van „plannen en programma’s” maar ook op de wijzigingen ervan (zie in die zin arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 36, en 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis, C-473/14, EU:C:2015:582, punt 44). Zoals de advocaat-generaal in punt 68 van zijn conclusie heeft gepreciseerd, komt laatstgenoemde situatie, waarbij de wijziging van het betrokken plan of programma ook aanzienlijke milieueffecten kan hebben in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2001/42, meestal voor wanneer een autoriteit uit eigen beweging beslist een dergelijke wijziging door te voeren, zonder daartoe verplicht te zijn.

44

De voorgaande overwegingen stroken met het oogmerk en de doelstellingen van richtlijn 2001/42, die zelf moet worden gezien in het kader van artikel 37 van het Handvest van de

15

grondrechten van de Europese Unie, dat bepaalt dat een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling. 45

Zoals artikel 1 ervan in herinnering brengt, is het doel van deze richtlijn immers te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling.

46

Zoals uit dit artikel 1 volgt, is het wezenlijke doel van richtlijn 2001/42 dan ook ervoor te zorgen dat plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, tijdens hun voorbereiding en vóór hun vaststelling, aan een milieubeoordeling worden onderworpen (arresten van 22 september 2011, Valčiukienė e.a., C-295/10, EU:C:2011:608, punt 37, en 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47

Ook zij eraan herinnerd dat richtlijn 2001/42 is vastgesteld op grond van artikel 175, lid 1, EG, dat ziet op de door de Gemeenschap op milieugebied te ondernemen acties om de doelstellingen van artikel 174 EG te verwezenlijken. Artikel 191 VWEU, dat overeenkomt met artikel 174 EG, bepaalt in lid 2 dat de Unie in haar milieubeleid streeft naar een „hoog niveau van bescherming”, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. Krachtens artikel 191, lid 1, VWEU kunnen maatregelen worden vastgesteld die met name betrekking hebben op bepaalde aspecten van het milieu, zoals het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid van de mens en het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. In dezelfde lijn bepaalt artikel 3, lid 3, VEU dat de Unie zich met name inzet voor een „hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu” (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C-444/15, EU:C:2016:978, punten 41-43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48

Deze doelstellingen zouden in gevaar dreigen te komen indien artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus zou worden uitgelegd dat de in deze richtlijn neergelegde milieubeoordelingsplicht alleen geldt voor plannen of programma’s waarvan de vaststelling verplicht is. Zoals in punt 42 van het onderhavige arrest is opgemerkt, is de vaststelling van plannen en programma’s immers vaak niet algemeen verplicht. Ook zou die uitlegging lidstaten de mogelijkheid geven om de milieubeoordelingsplicht moeiteloos te omzeilen door doelbewust niet te bepalen dat de bevoegde autoriteiten dergelijke plannen of programma’s verplicht moeten vaststellen.

49

Bovendien strookt de ruime uitlegging van het begrip „plannen en programma’s” ook met de internationale verbintenissen van de Unie, zoals die met name uit artikel 2, lid 7, van het Verdrag van Espoo blijken.

50

Hieruit volgt dat bij een restrictieve uitlegging, waarbij de tweede voorwaarde van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 alleen slaat op „plannen en programma’s” die verplicht moeten worden vastgesteld, de draagwijdte van deze voorwaarde minimaal dreigt te worden. Daarom heeft het Hof er de voorkeur aan gegeven de nuttige werking van deze voorwaarde te verzekeren door een ruimere opvatting van de term „zijn voorgeschreven” te hanteren (zie in die zin arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 30).

51

Er is dan ook geen enkele reden om de rechtspraak van het Hof op dit punt terug te draaien.

52

Bijgevolg moet artikel 2, onder a), tweede streepje, van richtlijn 2001/42 aldus worden uitgelegd dat de plannen en programma’s waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma’s bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald, moeten worden aangemerkt als „voorgeschreven” in de zin en voor de toepassing van richtlijn 2001/42.

16

53

Wat betreft de vraag of het besluit en de omzendbrief van 2006 aan deze voorwaarde voldoen, blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat Vlarem II een besluit is dat is vastgesteld door de uitvoerende macht van een Belgische gefedereerde eenheid, te weten de Vlaamse Regering, ter uitvoering van hiërarchisch hogere normen die uitgaan van de wetgevende macht van diezelfde eenheid, namelijk het Vlaams Parlement. Uit de uitleg van de verwijzende rechter blijkt dat de vaststelling door de Vlaamse Regering van Vlarem II is geregeld door het decreet van de Vlaamse Raad betreffende de milieuvergunning en het decreet van diezelfde Raad houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid, met name doordat daarbij aan die regering de bevoegdheid is verleend om dat besluit vast te stellen en erin wordt bepaald dat de in dat besluit vervatte sectorale voorwaarden ertoe strekken om onaanvaardbare hinder en risico’s die de betrokken inrichtingen en activiteiten voor het milieu kunnen meebrengen, te voorkomen en te beperken.

54

De omzendbrief van 2006 is blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing afkomstig van de Vlaamse Regering en ondertekend door de minister-president en twee ter zake bevoegde ministers.

55

De verwijzende rechter merkt in dit verband op dat de omzendbrief van 2006, die volgens hem net als Vlarem II bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen en de te behalen normen van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16), zijn rechtsgrondslag heeft in de beleids- en beoordelingsbevoegdheid waarover de overheden volgens de relevante nationale regelgeving beschikken bij het verlenen van een „omgevingsvergunning” in de zin van deze regelgeving.

56

De omzendbrief van 2006 vindt zijn bestaansgrond volgens hem dan ook in de keuze van de ministeriële overheden van die gefedereerde eenheid om hun eigen beoordelingsbevoegdheid in te perken, door zichzelf te verplichten zich te houden aan de regels die zij daarin vastleggen. Het lijkt er dus op dat de vaststelling van de omzendbrief van 2006 behoort tot de prerogatieven waarover deze ministeriële overheden naar Belgisch recht beschikken, waarbij het echter aan de verwijzende rechter staat om na te gaan wat de juiste juridische aard van deze omzendbrief in de rechtsorde van deze lidstaat is.

57

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het begrip „plannen en programma’s” niet alleen ziet op de opstelling, maar ook op de wijziging ervan (zie in die zin arrest van 12 juni 2019, CFE, C-43/18, EU:C:2019:483, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).