2024-0322 Definitief rapport Rekenkameronderzoek participatie woningbouw Dronten__581981__ (1).pdf

R A P P O R T O R T

Thijs Boertie n, Jop de Graaff, Roel Lauweri

definitie f

22 maart 2024

Inhoudsopgave Inhoudsopgave......................................................................................................2 Conclusies en aanbevelingen................................................................................4 Conclusies............................................................................................................................................... 4 Aanbevelingen........................................................................................................................................ 7

1. Inleiding............................................................................................................9 1.1. Aanleiding........................................................................................................................................ 9 1.2. Onderzoeksvragen........................................................................................................................... 9 1.3. Afbakening..................................................................................................................................... 11 1.4. Aanpak........................................................................................................................................... 12 1.5. Leeswijzer....................................................................................................................................... 12

2. Opvolging Rekenkameronderzoek participatiebeleid (2018)..........................14 2.1. Aanbevelingen Rekenkameronderzoek participatiebeleid 2018....................................................14 2.2. Opvolging van de aanbevelingen...................................................................................................17 2.2.1. Opvolging aanbeveling A: gemeenschappelijk (beleids)kader....................................................17 2.2.2. Opvolging aanbeveling B: toepassing startnotitie.......................................................................20 2.2.3. Opvolging aanbeveling C: betrokkenheid raad...........................................................................20 2.2.4. Opvolging aanbeveling D: gemeenschappelijke gereedschapskist.............................................21 2.2.5. Opvolging aanbeveling E: gemeenschappelijke gereedschapskist.............................................23 2.2.6. Opvolging aanbeveling F: leren, ontwikkelen en experimenteren..............................................26 2.3. Toetsing op de normen.................................................................................................................. 28

3. Woningbouwbeleid en participatie..................................................................29 3.1. Beleidsvorming woningbouwopgave..............................................................................................29 3.1.1. Beschrijving beleidsontwikkeling woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt..........................29 3.1.2. Analyse: vervlechting woningbouwopgave en Integrale visie via Dronten Ontwikkelt...............35 3.2. Opzet participatie bij de woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt...........................................36 3.2.1. Opzet participatie bij Dronten Ontwikkelt...................................................................................36 3.2.2. Rol van de raad en het college....................................................................................................39 3.2.3. Analyse opzet participatie bij Dronten Ontwikkelt......................................................................40 3.3. Uitvoering participatie bij de woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt....................................41 3.3.1. Uitvoering participatie bij de woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt – beschrijving..........41 3.3.2. Uitvoering participatie bij de woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt – analyse.................44 3.4.

Toetsing op de normen.................................................................................................................. 46

4. Resultaten en leren.........................................................................................47 4.1. Resultaten participatie bij de woningbouwopgave.........................................................................48 4.1.1. Perspectief college en organisatie.............................................................................................. 48 4.1.2. Perspectief inwoners................................................................................................................... 49

2 / 62

4.1.3. Perspectief gemeenteraad.......................................................................................................... 55 4.2. Evaluatie en monitoring................................................................................................................. 57 4.3. Toetsing op de normen.................................................................................................................. 59

Bijlage 1. Rollen Participatieplan Dronten Ontwikkelt.........................................60

3 / 62

Conclusies en aanbevelingen Conclusies Hoofdconclusie De Rekenkamer Dronten is dit onderzoek gestart met de volgende hoofdvraag. Op welke wijze is invulling gegeven aan participatie bij de woningbouwopgave die de gemeente Dronten heeft en in hoeverre is hierbij opvolging gegeven aan eerder gedane aanbevelingen door de Rekenkamer over het participatiebeleid (en/of aan inzichten op het gebied van participatie, sindsdien in de literatuur ontstaan)? Op basis van het onderzoek komen wij tot de volgende hoofdconclusie. Er heeft na het rekenkameronderzoek uit 2018 een duidelijke beleidsontwikkeling op het vlak van participatie plaats-gevonden binnen de gemeente Dronten. De aanbevelingen uit het vorige onderzoek zijn grotendeels herleidbaar opgevolgd. Dit heeft geresulteerd in onder andere een visie van de raad (Raadsvisie op inwonersparticipatie), een uitvoeringsnota van het college (Uitvoeringsnota inwonersparticipatie) en een uitgewerkt stappenplan voor de organisatie in de vorm van een ‘Drontens Participatiemodel’. De doorwerking van de aanbevelingen is herleidbaar terug te zien in de aanpak van de (voorverkenning van de) woningbouwopgave via Dronten Ontwikkelt en de participatieaanpak hierbij. De raad heeft voor zowel de totstandkoming van de integrale visie als de (voorverkenning van de) woningbouwopgave, de procesnotitie Dronten Ontwikkelt vastgesteld.

In deze procesnotitie zijn duidelijke mijlpalen benoemd voor de woningbouwopgave. Met name het raadsbesluit ‘visie op groei’ is voorwaardenscheppend ten aanzien van de (voorverkenning van de) woningbouwopgave. Het college heeft de procesnotitie vervolgens uitgewerkt in een ‘Participatieplan’ waarin duidelijke doelen zijn opgenomen, en fasen en resultaten zijn benoemd, inclusief een planning. Ook is de rolverdeling tussen raad en college geëxpliciteerd waarbij duidelijk is wanneer de raad als ‘beslisser’ kaderstellend optreedt. In het Participatieplan worden twee sporen voorgelegd: een spoor van doorlopende participatie met kerngroepen uit de samenleving, uitsluitend gericht op de totstandkoming van de integrale visie, en een spoor over participatie in drie brede rondes, gekoppeld aan de mijlpalen van ‘Dronten Ontwikkelt’. De eerste twee participatierondes van spoor twee zijn daardoor ook belangrijke momenten met de samenleving omdat de input hieruit onderdeel uitmaakt van het raadbesluit ‘visie op groei’ en dus de woningbouwopgave. Dit heeft de gemeente als volgt gevisualiseerd in het Participatieplan. Met sterretjes hebben wij de figuur van de hiervoor geschetste context voorzien.

*

*

Raadsbesluit ‘visie op groei’ Doorlopende participatie, uitsluitend gericht op de totstandkoming van de integrale visie 4 / 62

** *

In de daadwerkelijke uitvoering is gedeeltelijk afgeweken van het Participatieplan op de volgende punten: De planning is opgeschoven waarbij de raad bijna een jaar later dan werd beoogd een besluit over de visie op groei heeft kunnen nemen. Het was de intentie om in ronde 2 - in het kader van de Drontense Principes - een creatieve participatievorm in te zetten, bijvoorbeeld door een tour of festival te organiseren. Dit voornemen is in de praktijk losgelaten; er zijn meer traditionele participatievormen ingezet, zoals een enquête. Dit is wel aangevuld met inwonersavonden specifiek voor de woningbouwopgave. Het bleef geruime tijd onduidelijk hoe het traject van doorlopende participatie, dat meteen zou beginnen, met de kerngroepen en Dronter30 heeft plaatsgevonden. Let wel: deze doorlopende participatie richt zich sec op de integrale visie en is niet gericht op de woningbouwopgave. Ook is inmiddels duidelijk dat er, na raadsbesluit van 2 november 2023, ingezet gaat worden op het Drontens Toekomstberaad. Dat er is afgeweken van de uitgangspunten is mede te verklaren door beperkende factoren van capaciteit, de timing van de verkiezingen en verloop in de organisatie, waardoor een participatietraject uitgevoerd moest worden dat haalbaar was voor de organisatie.

Richting de gemeenteraad heeft wel verantwoording plaatsgevonden over de uitgevoerde participatie maar deze communicatie is niet gekoppeld aan de oorspronkelijke uitgangspunten uit het Participatieplan. Verloop binnen de raad na de gemeenteraadsverkiezingen heeft er echter toe geleid dat het voor de huidige raad niet duidelijk is welke kaders er voor Dronten Ontwikkelt, de woningbouwopgave en de participatie gelden. Bij de raad leeft het gevoel dat er niet altijd voldoende gesprek is aan de voorkant van een beleidstraject over wat er op het gebied van participatie zal gebeuren. De gevolgen van een participatietraject worden onvoldoende samen doorleefd in een goed gesprek met het college. Daardoor is het lastig om het overzicht te behouden in een complex traject als de aanpak van de woningbouwopgave. De raad onderstreept de behoefte aan een betere positionering en communicatie; niet alleen vanuit het college maar ook vanuit de raad zelf. Ten slotte zijn er aandachtspunten inzake de communicatie over de verwachtingen van participatie richting de samenleving. Er wordt aandacht gevraagd voor een duidelijkere terugkoppeling van de resultaten richting de participanten en een meer structurele evaluatie van de participatieaanpak, samen met de samenleving. Deze hoofdconclusie is gebaseerd op de volgende deelconclusies.

Deelconclusies Opvolging aanbevelingen De aanbevelingen uit het vorige Rekenkameronderzoek naar het participatiebeleid zijn op papier volledig en herleidbaar opgevolgd. Dit heeft geresulteerd in een duidelijke beleidsontwikkeling ten aanzien van participatie waarbij het reken-kameronderzoek ook als ‘katalysator’ wordt benoemd voor het nieuw ontwikkelde beleid. Concreet heeft de gemeente-raad via de Raadsvisie uitgangspunten geformuleerd voor de manier waarop de raad in algemene zin kijkt naar inwonersparticipatie en de vraag wat dat betekent voor de rol van de raad. Het college heeft de Raadsvisie vervolgens vertaald in een Uitvoeringsnota

5 / 62

Participatie waarin doelen zijn opgesteld en de financiële consequenties voor de uitvoering in kaart zijn gebracht. Daarbij is voor de organisatie het Drontens Participatiemodel uitgewerkt. Dit model gaat ervan uit dat het vraagstuk en de doelgroep bepalen welke mate van participatie er wordt toegepast en welke instrumenten hiervoor beschikbaar zijn. Voor de daadwerkelijke toepassing van participatie kan de organisatie putten uit instrumenten die zijn aangeschaft van een specialistisch bureau. Aandachtspunt is wel dat de vertaling van de beleidsontwikkeling op papier naar de uitvoeringspraktijk ook echt doorwerking krijgt. Door capaciteitsissues en verloop in de organisatie is het de vraag of het nieuw geformuleerde participatiebeleid volledig doorleefd is in de organisatie. Beleidsontwikkeling woningbouwopgave en opzet participatie De beleidsvorming ten aanzien van de woningbouwopgave is gestructureerd opgezet via het proces Dronten Ontwikkelt. Daarbij is aan de voorkant weloverwogen nagedacht over de keuze om de aanpak van de (voorverkenning van de) woningbouwopgave en de integrale visie in elkaar te vlechten. Daarbij is ook duidelijk inzichtelijk gemaakt dat er op het vlak van participatie en het gesprek met de samenleving winst kan worden geboekt.

In de procesnotitie Dronten Ontwikkelt zijn de te doorlopen fasen met bijbehorende planning, taak- en rolverdeling en de beoogde eindresultaten voor de integrale visie helder uitgewerkt. Een belangrijke mijlpaal ten aanzien van de (voorverkenning van de) woningbouwopgave is het raadsbesluit ‘visie op groei’. De procesnotitie Dronten Ontwikkelt is opgevolgd door een Participatieplan waarin duidelijk is geschetst hoe de gemeente Dronten de participatie voor de totstandkoming van de integrale visie vorm wil gaan geven en waar de focus ligt op de woningbouwopgave. Het Participatieplan bouwt herleidbaar voort op de Uitvoeringsnota Participatie die het college in 2021 heeft vastgesteld. Er is helder onderbouwd waarom de gemeente voor inwonersparticipatie kiest en welke doelen beoogd worden met het participatietraject. Daarnaast bevat het plan een beschrijving van de verschillende te doorlopen stappen met een rolverdeling voor raad en college; daarbij is expliciet gemaakt op welke wijze de raad zijn kaderstellende en controlerende rol dient te vervullen. In het Participatieplan wordt beperkt op voorhand een expliciete keuze gemaakt voor de in te zetten participatie-instrumenten voor de ‘brede participatie’. Pas later, als het traject al in volle gang is, vindt concretisering van de in te zetten participatie-instrumenten voor de ‘brede participatie’ plaats.

In de daadwerkelijke uitvoering is gedeeltelijk afgeweken van het Participatieplan op de volgende punten: De planning is opgeschoven waarbij de raad bijna een jaar later dan werd beoogd een besluit over de visie op groei heeft kunnen nemen. Het was de intentie om in ronde 2 – in het kader van de Drontense Principes – een creatieve participatievorm in te zetten, bijvoorbeeld door een tour of festival te organiseren. Dit voornemen is in de praktijk losgelaten; er zijn meer traditionele participatievormen ingezet, zoals een enquête. Dit is wel aangevuld met inwonersavonden specifiek voor de woningbouwopgave. Het bleef geruime tijd onduidelijk hoe het traject van doorlopende participatie, dat meteen zou beginnen, met de kerngroepen en Dronter30 heeft plaatsgevonden. Let wel: deze doorlopende participatie richt zich sec op de integrale visie en is niet gericht op de woningbouwopgave. Ook is inmiddels duidelijk dat de raad besloten heeft dat er ingezet gaat worden op het Drontens Toekomstberaad. In de communicatie over de daadwerkelijk uitgevoerde participatie en de wijze waarop dit zich verhield tot de uitgangs-punten in het Participatieplan, is beperkt verantwoord richting de gemeenteraad. Wel zijn via het participatietraject de beoogde waardevolle resultaten behaald via het ophalen en vaststellen van de Drontense Principes en de extra ronden met inwonersavonden.

Deze principes en input

6 / 62

uit de inwoneravonden zijn expliciet deel uit gaan maken van de besluitvorming door de raad en belangrijke uitgangspunten voor de gemeentelijke visie op groei. Resultaten en leren Er bestaat consensus tussen het college en de organisatie, de betrokken inwoners en de gemeenteraad over het plaatsvinden van een duidelijke beleidsontwikkeling na het rekenkameronderzoek 2018. En ook zien alle actoren dat er belangrijke participatieresultaten voor de (voorverkenning van de) woningbouwopgave zijn behaald. Dat gaat met name om de Drontense Principes en resultaten uit inwoneravonden die deel uit zijn gaan maken van de besluitvorming en verdere beleidsontwikkeling. Over de uitvoering komt wel naar voren dat: Het ingewikkeld bleek om de gemeenteraad in stelling te brengen en in stelling te houden na de gemeenteraads-verkiezingen in 2022. De communicatie over de verwachtingen van de participatie en de terugkoppeling van resultaten aan inwoners een aandachtspunt is. Het met de gekozen aanpak en inzet van instrumenten beperkt gelukt is om een divers geluid op te halen uit de samenleving. Er hebben in de afgelopen periode twee expliciete evaluatiemomenten plaatsgevonden: een extern begeleide evaluatie over het Programma Inwonersparticipatie en een interne evaluatie over de werkgroep Inwonersparticipatie.

De gekozen participatieaanpak voor Dronten Ontwikkelt is niet intern dan wel met betrokkenen uit de samenleving geëvalueerd .

Aanbevelingen Op basis van de conclusies hebben we aanbevelingen geformuleerd. We hebben deze geclusterd in drie onderwerpen: 1. De positie van de raad; 2. Het verbeteren van de uitvoering; en 3. De volgende stap bij de woningbouwopgave. 1. De positie van de raad - Spreek als college de consequenties van een participatieplan goed door met de raad. Dit gaat verder dan het alleen op papier aanbieden van een participatieplan, bijvoorbeeld in de vorm van een informatiebrief. Neem de tijd om goed met elkaar door te spreken en te begrijpen waarom welke keuzes worden gemaakt ten aanzien van de participatie en wat dit betekent voor de rol van de raad en het college. - Neem als college de raad duidelijk mee als er tussentijdse wijzigingen of aanscherpingen in de participatieaanpak plaatsvinden. Het meenemen van de raad reikt verder dan alleen een terugkoppeling op papier. Ga als college met de raad in gesprek over de wijzigingen of aanscherpingen en onderbouw in dit gesprek hoe de gevolgde aanpak zich verhoudt tot de oorspronkelijke uitgangspunten in het participatieplan. - De raad heeft zelf ook een verantwoordelijkheid en hoeft niet te wachten op het initiatief van het college. Agendeer als raad proactief participatieplannen en tussentijdse rapportages daarover om de opzet en uitvoering van participatie te bespreken, te begrijpen en zo nodig bij te sturen.

- Zorg er als raad voor dat bij langlopende en complexe trajecten die over raadsperiodes heen doorlopen, een expliciete overdracht plaatsvindt van de oude naar de nieuwe raad. Dit kan in de vorm van een overdrachtsdossier in het kader van het inwerkprogramma. Zorg er hierbij specifiek voor dat de kaders voor participatie en de gevolgen hiervan voor de rol van de raad helder zijn beschreven. Hiervoor ligt ook een belangrijke verantwoordelijkheid bij de griffie in samenwerking met de ambtelijke organisatie.

7 / 62

2. Het verbeteren van de uitvoering - Weeg als college voorafgaand aan een participatietraject expliciet af welke doelgroepen je wilt bereiken met de participatie. Hierbij zou het uitgangspunt vanuit de Uitvoeringsnota inwonersparticipatie ‘diversiteit is belangrijk - Uitgangspunt is dat zoveel mogelijk geïnteresseerden en belanghebbenden met verschillende invalshoeken en belangen meepraten – altijd nageleefd moeten worden. Als je dat doet, moet de ruimte (tijd en capaciteit) daarvoor daadwerkelijk worden gecreëerd. Mocht dat niet mogelijk of, gelet op de inhoud van de opgave, niet nodig zijn, is het aan het college om dit expliciet te maken en met de raad aan de voorkant van het participatieproces te bespreken. Het is aan te bevelen om bij de verdere ontwikkeling van de participatie bij de woningbouwopgave en de toepassing van de Drontense principes dit uitgangspunt te blijven hanteren. - Blijf als college bij participatietrajecten investeren in het verwachtingenmanagement richting de participanten. Maak duidelijk welke invloed ze wel en niet hebben. Dit gerelateerd aan de ‘participatietredes’ uit het Drontens Participatiemodel. Zorg ook voor een duidelijke terugkoppeling van de resultaten van de doorlopen participatie en informeer de participanten hoe deze resultaten worden gebruikt in het vervolg van het project/beleidsproces.

- Borg als college in de organisatie de concernbrede verantwoordelijkheid voor participatie. Een onderdeel binnen de organisatie moet systeemverantwoordelijkheid dragen voor participatie. 3. De volgende stap bij de woningbouwopgave Wees je als raad en college bewust van de nieuwe fase van de woningbouwopgave die verder gaat dan de voorverkenning van de groeiopties. De woningbouwopgave komt later in een fase waarin uitwerking in concrete woningbouwprojecten plaatsvindt, vaak in de vorm van gebiedsontwikkelingen. Dit vraagt om een andere participatieaanpak. Voer als college met de raad het gesprek over de nieuwe aanpak, specifiek voor de woningbouwopgave en de implicaties daarvan voor de rol van de raad en het college.

8 / 62

1. Inleiding 1.1. Aanleiding In 2017-2018 heeft de Rekenkamer Dronten een onderzoek uitgevoerd naar het participatiebeleid van de gemeente Dronten.1 De Rekenkamer Dronten wil middels dit onderzoek in kaart brengen op welke wijze de aanbevelingen uit dit eerdere onderzoek zijn opgevolgd. Aangezien de gemeente Dronten, net als veel andere gemeenten in Nederland, een grote opgave heeft als het gaat om de woningbouw, kijkt de Rekenkamer in dit onderzoek specifiek naar de uitwerking van de aanbevelingen bij het participatietraject van de woningbouwopgave. Daarbij wordt ook gekeken naar hoe de gemeenteraad zijn rol daarin heeft gepakt.

1.2. Onderzoeksvragen Voor dit onderzoek is de volgende hoofdvraag geformuleerd. Op welke wijze is invulling gegeven aan participatie bij de woningbouwopgave die de gemeente Dronten heeft en in hoeverre is hierbij opvolging gegeven aan eerder gedane aanbevelingen door de Rekenkamer over het participatiebeleid (en/of aan inzichten op het gebied van participatie, sindsdien in de literatuur ontstaan)? Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd. Uitwerking aanbevelingen participatiebeleid 1. In welke mate zijn de aanbevelingen uit het Rekenkamerrapport (Evaluatie Participatiebeleid Dronten) opgevolgd? Participatie bij woningbouwopgave 2. Hoe is de beleidsvorming ten aanzien van de woningbouwopgave opgezet en aangepakt? 3. Op welke wijze is bij deze beleidsvorming invulling gegeven aan inwoners- en overheidsparticipatie? 4. In welke mate heeft de raad daarbij zijn kaderstellende en controlerende rol in kunnen vullen? 5. In welke mate zijn daarbij de aanbevelingen uit het Rekenkamerrapport (Evaluatie Participatiebeleid Dronten) opgevolgd? Leren 6. Wat levert de gevolgde participatie op voor de gemeente Dronten (raad, college, organisatie) en voor inwoners, bedrijven en (vrijwilligers)organisaties? 7.

In hoeverre wordt er periodiek geëvalueerd om te bezien of de gekozen aanpak resulteert in het gewenste resultaat? Voor de beantwoording van deze vragen is een normenkader ontwikkeld dat, naar aanleiding van de deelvragen, drie verschillende aspecten belicht. Er wordt gekeken naar opvolging van de eerder gedane aanbevelingen, de opzet en de uitvoering van participatie bij de woningbouwopgave en tot slot naar de

1

Rekenkamer Dronten (27 september 2018). Onderzoek Rekenkamer Dronten “Evaluatie Participatiebeleid Dronten”.

9 / 62

opbrengsten van participatie voor de woning-bouwopgave en welke lessen daaruit kunnen worden getrokken.

10 / 62

Aspect Uitwerking aanbevelingen

Normen -

De aanbevelingen uit het Rekenkamerrapport (Evaluatie Participatiebeleid Dronten) zijn volledig en herleidbaar opgevolgd.

-

Daartoe heeft de raad een gemeenschappelijk kader (participatiebeleid) vastgesteld waarin wordt bepaald wat onder participatie wordt verstaan en welke ambities, doelen en financiële middelen de gemeente Dronten daarvoor inzet. a. Op basis waarvan het college het participatiebeleid heeft uitgewerkt (participatievormen en -instrumenten).

-

Bij de opzet en de uitvoering van het participatiebeleid worden nieuw ontstane inzichten (inclusief Omgevingswet) herleidbaar meegenomen.

Participatie bij woningbouwbel eid

-

De beleidsvorming ten aanzien van de woningbouwopgave is gestructureerd opgezet en aangepakt.

-

Vooraf is duidelijk bepaald hoe de participatie vorm gaat krijgen (opvolging eerdere aanbevelingen); daarbij: a. Wordt het vastgestelde participatiebeleid volledig en consistent toegepast. b. Is onderscheid gemaakt tussen inwonersparticipatie en overheidsparticipatie. c. Is duidelijk afgesproken op welke wijze de raad zijn kaderstellende en controlerende rol vervult in dit participatieproces. d. Heeft het college op voorhand bewust afgewogen en gekozen voor de in te zetten participatievormen en -instrumenten.

Leren

-

De beleidsvorming en de participatie vinden conform opzet plaats.

-

De gevolgde participatie voor de woningbouwopgave levert volgens de gemeente (raad, college, organisatie) en inwoners, bedrijven en (vrijwilligers)organisaties op wat beoogd werd met de opzet van participatie.

-

Er vindt periodiek een evaluatie plaats om te bezien of de gekozen aanpak resulteert in het gewenste resultaat op basis waarvan zo nodig wordt bijgestuurd (opvolging eerdere aanbeveling).

Figuur 1. Normenkader.

1.3. Afbakening Bij aanvang van het onderzoek was de Rekenkamer in de veronderstelling dat de woningbouwopgave inclusief participatie als één ontwikkeltraject kon worden onderzocht. Tijdens het onderzoek is geconstateerd dat de woningbouwopgave sterk vervlochten is met de totstandkoming van de integrale visie via het proces ‘Dronten Ontwikkelt’. De gemeente heeft ervoor gekozen om de urgente woningbouwopgave versneld op te pakken in samenhang met de integrale visie. De gevolgde processtappen in het kader van Dronten Ontwikkelt hebben inzake de (voorverkenning van de) woningbouwopgave geleid tot een besluit van de raad voor de visie op groei van 11 mei 2023. Als we het in dit onderzoek hebben over ‘de woningbouwopgave’ (inclusief participatie) hebben we het dus over het traject dat gevolgd is om te komen tot het raadsbesluit ‘visie op groei’. We kijken hierbij dus naar de manier waarop Dronten Ontwikkelt is opgezet en de hierbij gevolgde participatie die mede als input heeft gediend tot voornoemd raadsbesluit.

11 / 62

1.4. Aanpak Het onderzoek heeft gelopen van april tot en met begin september 2023. Er is gestart met een startgesprek met de Reken-kamer en het onderzoeksteam. Vervolgens is een documentenanalyse uitgevoerd, waarbij is gekeken naar algemene beleids- en visiestukken op het gebied van woningbouw, kaders en beleidsdocumenten aangaande participatie en de toe-passing daarvan bij de woningbouwopgave, documenten die inzicht geven in de opzet en de werking van de uitvoering van woningbouw en participatie, rapportages en verantwoordingsdocumenten van raad en college over woningbouw en participatie en naar (programma)begrotingen/jaarrekeningen en andere financiële informatie over de gemeente Dronten. Op basis van de documentenanalyse is een gespreksleidraad opgesteld. De gespreksleidraad diende als basis voor de interviews met ambtelijk betrokkenen (op het gebied van woningbouw en participatie) en betrokken portefeuillehouders, en met een aantal externen die door de gemeente zijn betrokken bij het participatietraject. Van alle interviews zijn verslagen gemaakt; deze zijn voorgelegd aan de geïnterviewde personen met de mogelijkheid om feitelijke onjuistheden te corrigeren. Daarna zijn de verslagen vastgesteld. Daarnaast is een enquête uitgezet onder inwoners die deel hebben genomen aan het participatietraject rondom de woningbouwopgave.

Deze enquête is uitgezet onder 125 respondenten en ingevuld door 53 respondenten (response rate: circa 42%). De geënquêteerden zijn in de gelegenheid gesteld om in een verdiepend gesprek hun antwoorden toe te lichten. Hier heeft één respondent gebruik van gemaakt. Tot slot heeft er begin september een raadssessie plaatsgevonden. In deze sessie zijn, via stellingen en vragen, de beelden van de raadsleden over het participatietraject rondom de woningbouwopgave en de betrokkenheid van de raad zelf in kaart gebracht. Het geverifieerde en aangevulde feitenbeeld is verwerkt in een conceptrapportage die voor ambtelijk wederhoor aan de organisatie is voorgelegd. De ambtelijke reactie is verwerkt in voorliggend definitieve rapport.

1.5. Leeswijzer Deze conceptnota van bevindingen is als volgt opgebouwd: - Hoofdstuk 1 vormt de inleiding van dit rapport. - In hoofdstuk 2 gaan we in op de opvolging van de aanbevelingen uit het Rekenkamerrapport van 2018. - In hoofdstuk 3 staan de beleidsvorming van de woningbouwopgave en de opzet en de uitwerking van het participatietraject centraal. - In hoofdstuk 4 staan we stil bij resultaten van het participatietraject en het aspect ‘leren’. - In bijlage 1 zijn de rollen van college en raad bij de twee participatiesporen uit het Participatieplan uitgewerkt. We behandelen de normen uit het normenkader (figuur 1) in aparte paragrafen. Elk hoofdstuk eindigen we met een toets op de norm. Deze toetsing volgt uit de beschrijving en de analyse in de betreffende paragraaf. We hanteren daarbij een stoplichtenmodel: - Groen Aan de vastgestelde norm wordt geheel of grotendeels voldaan. - Oranje Aan de vastgestelde norm wordt gedeeltelijk voldaan. - Rood Aan de vastgestelde norm wordt niet of nauwelijks voldaan.

12 / 62

13 / 62

2. Opvolging Rekenkameronderzoek participatiebeleid (2018) In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: - In welke mate zijn de aanbevelingen uit het Rekenkamerrapport (2018) opgevolgd? Voor de beantwoording van deze deelvraag wordt in dit hoofdstuk aan de volgende normen getoetst. Aspect Uitwerking aanbevelingen

Normen 1. De aanbevelingen uit het vorige Rekenkameronderzoek naar participatiebeleid zijn volledig en herleidbaar opgevolgd. 2. Daartoe heeft de raad een gemeenschappelijk kader (participatiebeleid) vastgesteld waarin wordt bepaald wat onder participatie wordt verstaan en welke ambities, doelen en financiële middelen de gemeente Dronten daarvoor inzet. a. Op basis waarvan het college het participatiebeleid heeft uitgewerkt (participatievormen en -instrumenten) 3. Bij de opzet en de uitvoering van het participatiebeleid worden nieuw ontstane inzichten herleidbaar meegenomen (inclusief Omgevingswet).

In paragraaf 2.1 brengen we de aanbevelingen uit het Rekenkameronderzoek naar participatiebeleid uit 2018 in beeld en waarom de Rekenkamer deze aanbeveling heeft gedaan. Vervolgens geven we in paragraaf 2.2 per aanbeveling een beschrijving en een analyse van de opvolging, en geven we per aanbeveling aan op welke manier er opvolging heeft plaatsgevonden. We eindigen in paragraaf 2.3 met een toets op de hiervoor geschetste normen.

2.1. Aanbevelingen Rekenkameronderzoek participatiebeleid 2018 Zoals in de Inleiding (hoofdstuk 1) is beschreven, heeft de Rekenkamer Dronten in 2018 een onderzoek uitgevoerd naar participatie.2 Een doel van dit onderzoek is om in beeld te brengen hoe de aanbevelingen uit dit onderzoek zijn opgevolgd. In figuur 2 brengen we de aanbevelingen uit 2018 in beeld en geven we aan waarom de Rekenkamer deze aanbevelingen heeft gedaan. N

Aanbeveling

Waarom deze aanbeveling?

A

Stel - als gemeenteraad - een

De Rekenkamer constateerde dat er geen door de raad vastgesteld

gemeenschappelijk kader

beleidskader participatie was waarin duidelijk werd aangegeven wat er

(beleid) op waarin wordt

onder participatie werd verstaan. Het ontbrak volgens de Rekenkamer aan

vastgesteld wat onder

een gemeenschappelijke uitwerking van wat participatie betekent voor de

participatie wordt verstaan en

manier van (samen)werken met de maatschappij.

welke ambities, doelen en financiële middelen de gemeente Dronten heeft.

2

Rekenkamer Dronten (27 september 2018). Onderzoek Rekenkamer Dronten “Evaluatie Participatiebeleid Dronten”.

14 / 62

N

Aanbeveling

Waarom deze aanbeveling?

B

Geef als raad, bij aanvang van

De Rekenkamer gaf aan dat, met het vaststellen van een

grote projecten en

gemeenschappelijk en gedragen gemeentelijk participatiebeleid (zie

beleidsvorming, richting en

aanbeveling A), een belangrijke eerste stap wordt gezet. Het is daarna zaak

kaders. Doe dit door het

dit te vertalen naar de praktijk door als raad, bij aanvang van grote

algemene,

projecten en bij de start van beleidvormingstrajecten, richting te geven en

gemeenschappelijke kader van

kaders te stellen bij het participatieproces. Daarbij hoort dat de raad

het participatiebeleid (zie

expliciet aangeeft welke rol de gemeente heeft te vervullen bij het project

aanbeveling A) te vertalen in

of binnen het beleid. Door vroegtijdig de vraag te stellen wanneer je

een startnotitie voor dat grote

tevreden bent over het resultaat, voorkom je teleurstellingen achteraf.

project of het specifieke

Het werken met een startnotitie is behulpzaam bij het geven van richting

beleidsvormingstraject.

aan participatieprocessen bij concrete projecten en beleidsvormingstrajecten. Met het door de raad vaststellen van de startnotitie, neemt de raad positie in aan de voorkant van concrete participatieprocessen en vervult de raad zijn kaderstellende rol.

C

Bepaal de eigen betrokkenheid

Naast de kaderstellende rol (zie aanbevelingen A en B) heeft de raad ook

als raad bij

het college te controleren. Bij aanbeveling B heeft de Rekenkamer

participatieprocessen en leer

aangegeven hoe de raad aan de voorkant richting kan geven aan

van deze processen.

participatieprocessen. Het aan de voorkant expliciteren van deze uitgangspunten in een startnotitie, maakt het voor de raad mogelijk om achteraf te controleren of het participatieproces goed is verlopen. Het vooraf richting geven aan participatieprocessen is niet vrijblijvend voor de raad. Het brengt voor de raad de verantwoordelijkheid met zich mee om ruimte te geven aan participatieprocessen. Ten aanzien van het leren van participatie beveelt de Rekenkamer aan dat participatie-processen worden geëvalueerd, samen met de betrokken inwoners. Dergelijke evaluaties hoeven niet altijd grootschalig te zijn. Dat kan ook op een eenvoudige manier, na afronding van een participatieproces. Het maakt inzichtelijk wat goed werkt en behouden moet worden en wat niet goed werkt en aangepast moet worden.

D

Bouw - als college - aan een

Voor het realiseren van de doelen van het participatiebeleid is volgens de

gemeenschappelijke

Rekenkamer meer nodig dan het opstellen van kaders door de raad en de

gereedschapskist: open en

vormgeving van de betrokkenheid van de raad bij participatieprocessen.

participatief.

Het is aan het college om zorg te dragen voor een goede uitwerking en uitvoering van het participatiebeleid. Dit moet gemeentebreed gebeuren. Het college wordt gevraagd ervoor te zorgen dat participatie iets is/wordt van de héle organisatie en het college, en niet van een paar voorlopers. Een belangrijk onderdeel van de uitwerking en de uitvoering van het participatiebeleid is het bewust kiezen van participatievormen en – instrumenten, passend bij de rol die de gemeente wil vervullen bij projecten, initiatieven of beleidsvorming. Aanbevolen wordt om een Drontense participatiegereedschapskist te ontwikkelen. Dit kan een document zijn maar ook een online werkomgeving waarin instrumenten, spelregels en inspiratie bij elkaar komen. De gereedschapskist dient in samenwerking tussen verschillende domeinen en afdelingen binnen de gemeente Dronten, maar nadrukkelijk samen met de inwoners, te worden opgesteld en gedragen.

E

Maak - als college - een

Op basis van de gesprekken met inwoners adviseert de Rekenkamer door

15 / 62

N

Aanbeveling

Waarom deze aanbeveling?

bewuste keuze en differentieer

te pakken met het inspireren en informeren van inwoners. Aanbevolen

in het inspireren en informeren

wordt om goed te kijken naar inwoners, bedrijven en maatschappelijke

van inwoners.

organisaties die de gemeente wil betrekken en communicatiemiddelen en stijlen te kiezen die daarbij helpen.

F

Geef het leren, ontwikkelen en

De Rekenkamer beveelt aan het bewustzijn bij ambtenaren te vergroten

durven experimenteren met

dat zij anders zullen moeten werken om participatie door - en daarmee

participatie een plek.

samenwerking met - inwoners in het dagelijks werk te integreren. Dit door het samenbrengen van instru-menten (zie aanbeveling D) en door het gesprek aan te gaan over wat het werken aan participatie van medewerkers vraagt en welke randvoorwaarden hiervoor moeten worden ingevuld door de organisatie; ook door medewerkers die nu nog weinig met participatie van doen hebben. Wat kunnen ambtenaren doen, als zij inwoners-initiatieven een stap verder willen helpen? En hoeveel tijd mogen zij hieraan besteden? Wij adviseren om dit te oefenen door in een aantal workshops samen met de inwoners een participatieproces van een inwonersinitiatief te doorlopen.

Figuur 2. Aanbevelingen Rekenkameronderzoek 2018 en achterliggende toelichting van de Rekenkamer.

16 / 62

2.2. Opvolging van de aanbevelingen In deze paragraaf lopen we de aanbevelingen uit 2018 na en vindt aan de hand van de bestudeerde documenten en de gevoerde gesprekken een analyse plaats van de opvolging per aanbeveling.

2.2.1. Opvolging aanbeveling A: gemeenschappelijk (beleids)kader Aanbeveling A luidde als volgt. Stel - als gemeenteraad - een gemeenschappelijk kader (beleid) op waarin wordt vastgesteld wat onder participatie wordt verstaan en welke ambities, doelen en financiële middelen de gemeente Dronten heeft. Beleidsontwikkeling Als we kijken naar de beleidsontwikkeling na afronding van het Rekenkameronderzoek, zien we dat er drie kern-documenten zijn opgesteld. In 2020 zijn (1) de Raadsvisie op inwonersparticipatie 3 en (2) de Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie4 tot stand gekomen. In 2021 is vervolgens, in het kader van de Omgevingswet5, de (3) Nota Participatiebeleid binnen de Omgevingswet verschenen. Hierna worden deze drie documenten kort toegelicht. (1) Raadsvisie op inwonersparticipatie In de Raadsvisie zijn uitgangspunten geformuleerd voor de manier waarop de raad kijkt naar inwonersparticipatie en de vraag wat dat betekent voor de rol van de raad. De raad stelt de volgende uitgangspunten vast: - Onze inwoners staan centraal. - We geven onze inwoners eerder, vaker en waar mogelijk intensiever het woord en initiatief in onze beleidsplannen. - De dialoog vormt de basis. - Voor de inwoners zijn we één gemeente Dronten. - Onze inwoners krijgen de kans om elkaars belangen te leren kennen en te begrijpen.

(2) Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie In navolging van de Raadsvisie heeft het college de Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie vastgesteld. Het college geeft hiermee uitvoering aan de opdracht van de raad om de Raadsvisie te vertalen naar ‘concrete structuur en een integrale werkwijze’. In de inleiding van de Uitvoeringsnota wordt het Rekenkameronderzoek uit 2018 expliciet als een van de redenen genoemd voor de totstandkoming van de nota. Een belangrijk uitgangspunt van de Uitvoeringsnota inwonersparticipatie is ‘Diversiteit is belangrijk’. Het uitgangspunt is dat zoveel mogelijk geïnteresseerden en belanghebbenden met verschillende invalshoeken en belangen meepraten. Definitie inwonersparticipatie In de Uitvoeringsnota is aandacht voor de vraag: ‘wat verstaan we onder inwonersparticipatie?’. De gemeente definieert inwonersparticipatie als: ‘Inwonersparticipatie is de deelname van inwoners en het maatschappelijk middenveld in de verschillende stadia van projecten, beleidsontwikkeling en –uitvoering.’ 3

Gemeente Dronten (januari 2020). Raadsvisie op inwonersparticipatie.

4

Gemeente Dronten (januari 2020). Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie.

5

Gemeente Dronten (februari 2021). Participatie binnen de Omgevingswet.

17 / 62

Daarbij heeft de raad ook geformuleerd wat inwonersparticipatie niet is: inwonersparticipatie gaat niet over overheidsparticipatie (de manier waarop de gemeente Dronten omgaat met initiatieven vanuit de samenleving), zelfbeheer (het in eigen beheer nemen van voorzieningen) en maatschappelijke participatie (de activiteiten van inwoners waardoor zij actief meedoen in de samenleving). Doelen inwonersparticipatie In navolging van bovengenoemde definitie heeft de gemeente Dronten in de Uitvoeringsnota ook doelen geformuleerd. Het overkoepelende doel van de gemeente Dronten is om een mooiere gemeente te realiseren door nieuwe verbindingen te maken met inwoners, (maatschappelijke) organisaties en ondernemers. Juist omdat inwonersparticipatie zo belangrijk is, wil de gemeente er zorgvuldig mee omgaan. Het doel van deze nota is dan ook om samenhang aan te brengen in de praktijk van inwonersparticipatie in Dronten. De nota moet duidelijkheid geven over de rol van inwoners, (maatschappelijke) organisaties en ondernemers in participatietrajecten, inclusief die van de gemeente zelf. Bovendien helpt het om besluitvorming over inwonersparticipatie naar voren te trekken; tenslotte brengt het de organisatie in positie door het bieden van instrumenten en een werkwijze. Voor wat betreft deze werkwijze wordt het Drontens Participatiemodel (figuur 3) geïntroduceerd.

Dit model dwingt, zo wordt beschreven, om aan de voorkant tijdens de plan- en beleidsvorming na te denken over de trede van participatie en hoe deze mogelijk varieert voor de verschillende deelnemers aan het proces en de fase waarin het project zich bevindt.

Figuur 3. Drontens Participatiemodel.

Financiële middelen Aan de Uitvoeringsnota is ook een beknopte financiële paragraaf gekoppeld. Het doorlopen van een participatieproces brengt namelijk kosten met zich mee. Ten eerste moet er geïnvesteerd worden in kennis en kunde van medewerkers. Daartoe wordt een driejarig programma opgesteld. Daarvoor kunnen investeringen nodig zijn in communicatiemiddelen en in sommige gevallen is het verstandig om externe ondersteuning in te huren. De bekostiging van het beleid voor inwonersparticipatie is als volgt: - De kosten voor de participatietrajecten zelf worden opgenomen in de kosten voor planvoorbereiding en beleids-voorbereiding.

18 / 62

- Een regisseur inwoners- en overheidsparticipatie wordt opgenomen in de formatie. (3) Nota Participatiebeleid binnen de Omgevingswet In 2021 is de Nota Participatiebeleid binnen de Omgevingswet vastgesteld. Het doel van deze nota is om samenhang te creëren in de praktijk van participatie (met daarbij het onderscheid tussen inwoners- en overheidsparticipatie), helderheid te creëren in rolneming en de instrumenten die de Omgevingswet biedt te kunnen benutten. Expliciet is vermeld dat ‘bij de uitvoering van inwonersparticipatie we volgens de al vastgestelde visies op inwonersparticipatie (2020) werken’. Opvolging aanbeveling A Aanbeveling A is herleidbaar opgevolgd. Er heeft naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek een beleidsontwikkeling plaats-gevonden waarin in beleidsdocumenten is gedefinieerd wat onder inwonersparticipatie wordt verstaan. Daarbij zijn in de Uitvoeringsnota ook doelen opgesteld en de financiële consequenties voor de uitvoering in kaart gebracht.

19 / 62

2.2.2. Opvolging aanbeveling B: toepassing startnotitie Aanbeveling B luidde als volgt. Geef als raad bij aanvang van grote projecten en beleidsvorming richting en kaders. Doe dit door het algemene, gemeenschappelijke kader van het participatiebeleid (zie aanbeveling A) te vertalen in een startnotitie voor dat grote project of het specifieke beleidsvormingstraject. Op basis van de documenten zien we dat de gemeente na 2018 begonnen is met het werken met bestuurlijke startnotities. Zo is bij de aanvang van het traject om te komen tot een integrale visie 6 in januari 2021 een bestuurlijke startnotitie vastgesteld.7 Via de bestuurlijke startnotitie stelt de raad, voorafgaand aan het proces om tot de visie te komen, de uitganspunten vast waarbinnen de visie tot stand moet worden gebracht. Daarbij is nadrukkelijk aandacht voor participatie/samenwerking met de omgeving en wordt voortgebouwd op het ontwikkelde participatiebeleid (aanbeveling A): ‘De manier waarop wij inwonersparticipatie toepassen is gebaseerd op de visie op inwonersparticipatie die door de raad is vastgesteld en het bijbehorende uitvoeringsplan dat door het college is vastgesteld. In hoofdstuk 6 van de startnotitie is een aantal keuzes gemaakt rondom participatie. Daarbij is per fase in het proces om te komen tot de visie een verschil mogelijk in participatiedoelen en ook het niveau van participatie per fase.

De startnotitie besteedt vooral aandacht aan de uitgangspunten van participatie. Een verdere uitwerking van de manier waarop we de participatie invullen volgt later in het proces.’ Specifiek voor de vervlechting van de integrale visie en de woningbouwopgave wordt op 3 februari 2022 de procesnotitie Dronten Ontwikkelt vastgesteld.8 Ook in deze notitie stelt de raad kaders voor de verdere beleidsvorming en is er in hoofdstuk 6 aandacht voor de uitwerking van het participatiebeleid naar de uitvoering. De raad stelt hierbij twee te doorlopen ‘participatiesporen’ vast: een spoor, gericht op doorlopende participatie, en drie brede participatierondes om de kwaliteit van het beleid te verhogen en het democratisch proces te faciliteren. Hierop wordt in hoofdstuk 3 nader ingegaan. Opvolging aanbeveling B Aanbeveling B is herleidbaar opgevolgd. De gemeente Dronten werkt na het Rekenkamerrapport uit 2018 met startnotities, vooraf-gaand aan nieuwe beleidstrajecten. In deze startnotities is expliciet aandacht voor inwonersparticipatie. Hierbij wordt voort-gebouwd op het ontwikkelde participatiebeleid naar aanleiding van aanbeveling A.

2.2.3. Opvolging aanbeveling C: betrokkenheid raad Aanbeveling C luidde als volgt. Bepaal de eigen betrokkenheid als raad bij participatieprocessen en leer van deze processen. Zoals onder aanbeveling B is beschreven, krijgt participatie een plek in de bestuurlijke startnotitie voor de integrale visie en de procesnotitie Dronten Ontwikkelt. In navolging van deze startdocumenten heeft het college op 15 februari 2022 een Participatieplan vastgesteld en op 17 februari met de raad gedeeld. 9 Dit 6

De integrale visie is medio 2023 is omgedoopt tot ‘Toekomstvisie’. Deze zal in de uitwerking en verdere ontwikkeling bestaan uit een

Samenlevingsvisie (2025) en Omgevingsvisie (2025). Deze laatste vindt de basis in de Omgevingswet. 7

Gemeente Dronten (januari 2021). Bestuurlijke startnotitie voor de integrale visie op onze leefomgeving.

8

Gemeente Dronten (februari 2022). Procesnotitie Dronten Ontwikkelt.

9

Gemeente Dronten (17 februari 2023). Participatieplan Dronten Ontwikkelt.

20 / 62

Participatieplan sluit, zo wordt in het plan vermeld, aan op de methodiek zoals beschreven in de collegenota Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie en bouwt voort op de uitgangspunten van participatie uit de bestuurlijke startnotitie (2021), het participatiebeleid binnen de Omgevingswet (2021) en hoofdstuk 6 uit de procesnotitie Dronten Ontwikkelt (2022). In het Participatieplan zijn de voorgenomen participatieactiviteiten beschreven en worden de rollen van college, samen-leving én gemeenteraad geëxpliciteerd. Over het algemeen wordt de raad in het participatietraject met name de rol toe-bedeeld van ‘beslisser’ die verantwoordelijkheid neemt voor de uitvoering van de visie. De raad is daarbij kaderstellend door op geijkte momenten uitgangspunten en/of kaders vast te stellen voor het vervolg van het participatietraject en de woningbouwopgave. Beschreven staat dat de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid bij de gemeenteraad ligt, maar dat de samenleving een grote rol van invloed in het voortraject krijgt. De samenleving en de gemeente komen bijvoorbeeld gezamenlijk een agenda overeen, waarna gezamenlijk naar oplossingen wordt gezocht. Dit geldt bijvoorbeeld voor de ‘Drontense Principes’ die door consultatie van de samenleving totstandkomen, maar uiteindelijk door de raad worden vastgesteld. In hoofdstuk 3 wordt dit verder uitgewerkt.

Het aspect ‘leren’ wordt in hoofdstuk 4 uitgewerkt. Opvolging aanbeveling C10 Aanbeveling C is herleidbaar opgevolgd. De startnotitie voor de integrale visie en de procesnotitie Dronten Ontwikkelt zijn uitgewerkt in een Participatieplan. In dit Participatieplan zijn de rol en betrokkenheid van de raad en de verhouding met de rol van het college en betrokkenen uit de samenleving, geëxpliciteerd.

2.2.4. Opvolging aanbeveling D: gemeenschappelijke gereedschapskist Aanbeveling D luidde als volgt. Bouw - als college - aan een gemeenschappelijke gereedschapskist: open en participatief. In de Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie (2021) wordt melding gemaakt van een Gereedschapskist Inwonersparticipatie die op intranet te vinden is. Op intranet is ‘een pagina met daarop allemaal formats die je [de organisatie] kunt gebruiken voor je inwonersparticipatietraject. Je vindt hier voorbeelden van collegevoorstellen, raadsvoorstellen, startnotities, rapportages, voorbeelden uit de praktijk en nog veel meer.’ Uit de gesprekken met (ex-)medewerkers van de gemeente die betrokken zijn of waren bij het participatiebeleid, komt naar voren dat de intranetpagina bekend is en een mooie basis biedt als naslagwerk voor de organisatie. Er staat, zo is aangegeven, de juiste informatie voor het starten van een participatieaanpak bij een beleidsontwikkeling. Daarbij is wel benadrukt dat het hebben van een intranetpagina op zichzelf niet voldoende is voor de uitvoering; er moet wel op gestuurd en op gewezen worden. Dit is, zo is benadrukt, nog weleens een uitdaging (geweest) in de organisatie. Voor de (ex-)ambtenaren die direct betrokken waren bij het programma inwonersparticipatie is het de vraag of de gereedschaps-kist volledig gemeengoed in de organisatie is.

Mede omdat door verloop in de ambtelijke organisatie relevante kennis uit de organisatie kan verdwijnen. Naar voren komt dat het overbrengen en het borgen van deze kennis een blijvend aandachtspunt is voor de gemeentelijke organisatie. Opvolging aanbeveling D 10

We beperken ons hier in de beantwoording tot de betrokkenheid van de raad. Het aspect leren komt terug in hoofdstuk 4.

21 / 62

Aanbeveling D is herleidbaar opgevolgd. In de Uitvoeringsnota wordt verwezen naar de gereedschapskist op intranet en volgens betrokkenen in de organisatie biedt de intranetpagina de goede informatie om participatietrajecten vorm te geven. Aandachtspunt hierbij is de brede toepassing ervan door de organisatie en de borging van de kennis die in de gereedschapskist te vinden is.

22 / 62

2.2.5. Opvolging aanbeveling E: gemeenschappelijke gereedschapskist Aanbeveling E luidde als volgt. Maak - als college - een bewuste keuze en differentieer in het inspireren en informeren van inwoners. Stappenplan Inwonersparticipatie: ‘het Drontens Participatiemodel’ Uit de documenten die voor dit onderzoek zijn bestudeerd komt naar voren dat de gemeente Dronten de Raadsvisie op Inwonersparticipatie en de Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie heeft vertaald naar een Stappenplan Inwonersparticipatie voor de organisatie. In de Uitvoeringsnota is gevisualiseerd hoe deze drie documenten zich tot elkaar verhouden (figuur 4).

Figuur 4. Verhouding beleidsdocumenten participatie (visualisatie uit de Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie). Het Stappenplan Inwonersparticipatie is feitelijk een vertaling van de Uitvoeringsnota van het college naar de uitvoerings-praktijk voor de organisatie. Hiervoor heeft de gemeente het ‘Drontens Participatiemodel’ voor de toepassing van inwonersparticipatie opgesteld (zie eerder, figuur 4). Voordat het Drontens Participatiemodel kan worden toegepast, moet de initiator van een participatietraject duidelijk maken waarom hij of zij inwonersparticipatie wil toepassen. De vraag: ‘is participatie hier wel waardevol?’ moet worden beantwoord. De afwegingen voor het toepassen van inwonersparticipatie dienen vervolgens verwerkt te worden in een college- en raadsvoorstel, waarna een startnotitie voor het vraagstuk kan worden opgesteld. Daarna kan het Drontens Participatiemodel worden toegepast, dat bestaat uit de volgende stappen: 1. Bepaal de fase van het project. Maak duidelijk in welke projectfase het vraagstuk zich bevindt en wat dit betekent voor de participatie (initiatieffase, definitiefase, ontwerpfase, uitvoeringsfase, realisatiefase of nazorgfase). 2. Doe een actorenanalyse: bepaal wie welke rol heeft in het participatietraject. Maak daarbij onderscheid tussen: a. Beslissers: actoren die beslissingen nemen over het traject, beleid of project, of delen ervan. b.

Uitvoerders/leveranciers: actoren die een rol spelen bij de uitvoering van het traject, beleid of project, of kennis kunnen leveren. c. Beïnvloeders: actoren die invloed uitoefenen (formeel of informeel) op het traject, beleid of project. d. Gebruikers: actoren die de gevolgen ervaren van het traject, beleid of project. 3. Bepaal de mate van inwonersparticipatie. Welke mate van inwonersparticipatie hebben de actoren in deze fase? De gemeente onderscheidt daarbij de volgende participatievormen: a. Informeren: de gemeente bepaalt zelf en informeert betrokkenen. b. Raadplegen/consulteren/inventariseren: de gemeente bepaalt de agenda en vraagt betrokkenen om een reactie.

23 / 62

c. Adviseren/verdiepen door dialoog: de gemeente bepaalt de agenda, maar adviezen spelen een volwaardige rol. d. Coproduceren/samen doen: de gemeente en betrokkenen komen samen een agenda overeen, waarna gezamenlijk naar oplossingen wordt gezocht. e. Meebeslissen: zelf beslissen op onderdelen binnen de kaders van de gemeente. De ambtelijke organisatie vervult een adviserende rol. f. Zelf organiseren: het college faciliteert en stelt kaders, maar is bij de totstandkoming en de uitvoering niet direct betrokken. Wel kan de gemeente ondersteuning bieden (tijd, geld, deskundigheid, hulpmiddelen).

24 / 62

4. Bepaal waar participatie wel en niet over gaat. Dit moet goed worden beschreven in het Participatieplan. Belangrijk is dat de gemeente helder is over de verwachtingen. 5. En nu aan de slag! Deze stap is, zo wordt aangegeven, het moeilijkst te nemen als organisatie. Doordat het zo nieuw is, is er in de organisatie zelf namelijk nog weinig ervaring. Participatie betekent voor Dronten: een professionele en attente houding, serieus luisteren naar wat inwoners te zeggen hebben, verbindingen maken en lef hebben; zoeken naar mogelijkheden in plaats van problemen. Om aan de slag te kunnen met participatie heeft de gemeente de Participatiebox aangeschaft van een communicatie en participatiebureau (SIR Communicatie & Participatie). De Participatiebox bevat meer dan honderd ‘inspirerende gespreksvormen’ die de gemeente kan inzetten. 6. Afronden, evalueren en funderen. a. Rond goed af. Blijf communiceren over resultaten en voortgang, ook na afloop. b. Evalueer intern. In hoeverre hadden reguliere werkafspraken en regels invloed op dit traject (bepalend/sturend)? Was afwijken mogelijk en/of noodzakelijk en wat was daarvoor nodig? Praat met alle betrokkenen/evalueer externen. Deel met inwoners die hebben meegepraat of jij en betrokken collega’s, college, volksvertegenwoordi-ging en inwoners tevreden zijn over de gekozen participatievorm.

Vraag dit uiteraard ook aan de deelnemers zelf! Paste deze vorm bij het doel wat je samen vooraf hebt bepaald? Wat waren de grootste succesfactoren? Wat wil je een volgende keer hetzelfde doen? Wat waren de grootste leerpunten? Als we kijken naar de het Drontens Participatiemodel, zien we dat er aandacht is voor verschillende gradaties in participatie. De gemeente maakt duidelijk dat het kiezen van de participatievormen duidelijk context-afhankelijk is. De mate van participatie kan pas worden gekozen nadat het doel en het speelveld van het vraagstuk duidelijk in beeld zijn gebracht. Daarnaast heeft de gemeente geïnvesteerd in de aanschaf van instrumenten die aangeboden worden door een gespecialiseerd communicatie- en participatiebureau. De ‘inspirerende gespreksvormen’ kan de gemeente inzetten, passend bij het vraagstuk, de doelgroep en de mate van participatie. We zien, resumerend, dat er in de beleidsontwikkeling - na het Rekenkamerrapport - via het Drontens Participatiemodel aandacht is voor het maken van weloverwogen keuzes voor de toepasbaarheid van participatie. Ook is geëxpliciteerd dat de verschillende participatievormen aan moeten sluiten bij het participatiedoel. Verschillende participatievormen in de opzet van Dronten Ontwikkelt Specifiek ten aanzien van de opzet van Dronten Ontwikkelt zien we dat het college verschillende vormen van participatie wil toepassen.

In het Participatieplan van Dronten Ontwikkelt staat beschreven dat de gemeente een doorlopend proces met participatiegroepen wil volgen en drie brede participatierondes uitvoert op geplande momenten: - Ronde 1 Terugkijken en rondkijken met participanten uit de samenleving. - Ronde 2 Een creatieve vorm waarmee we de samenleving ingaan. Wij denken nu aan een Participatietour of Visiefestival de DronterDuizend, voor participanten uit de samenleving. - Ronde 3 (Digitale) raadpleging van de participanten uit de samenleving. De gemeente Dronten zet in, zo staat beschreven, op een innovatieve aanpak van participatie. In het Participatieplan wordt de doorlopende participatie als ‘unieke vorm’ gekenmerkt bij het opstellen van de integrale visie. Met de drie specifieke participatierondes beoogt de gemeente vooral een zo’n breed mogelijk publiek te bereiken. In het licht van bovenstaande onderbouwing zien we dat het college in de aanpak bewust probeert te differentiëren met verschillende participatievormen. De gemeente zet met het Participatieplan in op een

25 / 62

combinatie van een continu proces met een kleinere groep en participatie voor een breder publiek op geijkte momenten. In hoofdstuk 3 gaan we nader in op de toepassing van de verschillende participatievormen in de praktijk. Opvolging aanbeveling E Aanbeveling E is herleidbaar opgevolgd. In het Drontens Participatiemodel dat ontwikkeld is naar aanleiding van het Rekenkamer-onderzoek, is een werkwijze opgesteld voor het bepalen van de juiste participatievorm. De participatievorm is afhankelijk van het vraagstuk, het doel en het speelveld. Daarbij is ook geïnvesteerd in extern ontwikkelde methodieken/vormen die de gemeente kan toepassen. Specifiek voor de opzet van participatie bij de woningbouwopgave zien we dat het college ook bewust verschillende vormen van participatie wil inzetten.

2.2.6. Opvolging aanbeveling F: leren, ontwikkelen en experimenteren Aanbeveling F luidde als volgt. Geef het leren, ontwikkelen en durven experimenteren met participatie een plek. In de Uitvoeringsnota Inwonersparticipatie uit 2020 is aandacht voor de ontwikkeling van kennis en het leren van participatie. Beschreven staat dat er een ‘regisseur inwonersparticipatie’ wordt aangesteld met als taak het bestuur en de organisatie participatief werken eigen te maken. Deze persoon is verantwoordelijk voor de vertaalslag naar de praktijk, organiseert trainingen, coacht, signaleert, adviseert en jaagt aan. De regisseur is de vraagbaak voor collega’s, faciliteert hen in het zelf doen en vervult een kritieke rol in het borgen van inwonersparticipatie in de organisatie. Ook wordt in de Uitvoeringsnota 2020 vermeld dat er in de gemeentelijke organisatie extra aandacht gaat worden besteed aan opleiding en aan overdracht van kennis en vaardigheden op het gebied van inwonersparticipatie. Daartoe is, zo blijkt uit de gesprekken, een driejarig programma ingesteld door het college. Binnen het programma worden trainingen georganiseerd met als doel om in de organisatie het kennisniveau op peil te krijgen en de organisatie te leren werken met de nieuwe werkwijze. Zo kan worden voorkomen dat kennis verloren gaat wanneer mensen de organisatie verlaten.

Uit de documenten en de gesprekken komt naar voren dat er inderdaad een regisseur inwonersparticipatie is aangesteld in 2020 en dat er een Programma Inwonersparticipatie is opgesteld. Dit programma is na twee jaar intern geëvalueerd. Hierbij is de organisatie gevraagd naar de bekendheid van de trainingen en de wijze waarop de organisatie aan de slag is gegaan met inwonersparticipatie. Uit de interne evaluatie 11 komt naar voren dat 40% van de geënquêteerden (N=14) niet goed op de hoogte is van het beleid, de trainingen en de acties rondom inwonersparticipatie. Daarbij geeft 43% van de deelnemers aan geïnteresseerd te zijn in trainingen op het gebied van inwonersparticipatie. Ten slotte geeft de helft (50%) van de geënquêteerden aan niet snel aan de slag te gaan met inwonersparticipatie. Hoewel de interne evaluatie geen hoge respons heeft, komt uit de interviews een met de enquêteresultaten vergelijkbaar beeld naar voren. In de gesprekken met betrokkenen bij het Programma Inwonersparticipatie is namelijk aangegeven dat de gemeente via dit programma heeft geïnvesteerd in het geven van trainingen en de ontwikkeling van een werkwijze voor participatie (zie eerder, aanbeveling E). Bij (oud-)betrokkenen binnen de organisatie blijft echter de vraag bestaan of inwonersparticipatie echt iets is van de hele organisatie.