Editie Drechterland Rapport Jeugdhulp in zes Westfriese gemeenten
Tekst van het document
-
-
15
Wat lokaal kan, lokaal wordt georganiseerd: in de praktijk betekent dit dat met name de preventieve voorzieningen en voorzieningen voor inwoners met een lichte hulpvraag lokaal zijn georganiseerd. Er wordt gewerkt met gebiedsgerichte teams: elke gemeente heeft een eerstelijns voorziening ingericht waar jeugdigen en gezinnen met uiteenlopende vragen terechtkunnen. Regionaal wordt samengewerkt ten behoeve van de beschikbaarheid en kwaliteit van specialistische jeugdzorg. Daarbij hanteren de gemeenten de stelregel: hoe specialistischer de jeugdzorg, hoe logischer het is om (boven)regionaal samen te werken.
AEF (2022), Resultaat gericht werken in de region Westfriesland Regionaal beleidskader, Zorg voor de jeugd 2022-2026, Samen stappen voorwaarts zetten. 16
28
Er zijn in het regionale beleidskader verder drie zorginhoudelijke speerpunten benoemd waar de gemeenten de komende jaren op willen inzetten: -
-
Er wordt ingezet op normaliseren van probleemgedrag. Normaliseren is lastig te definiëren. Het Nederlands Jeugdinstituut (NJI) heeft hier verschillende perspectieven op17. Een van die perspectieven heeft betrekking op dat opvoeden in toenemende mate een privézaak is geworden, wat ouders onzeker maakt waardoor ze eerder een beroep doen op professionals om het gedrag van hun kind te verklaren of te beoordelen. Normaliseren betekent in dit verband dat opvoeden meer als een maatschappelijke opgave wordt gezien, in plaats van als verantwoordelijkheid van individuele ouders. De gemeenten willen daarom het netwerk waarin de jeugdige opgroeit, versterken en ondersteunen zodat gezin, vrienden, klasgenoten en buren een optimale rol kunnen spelen. Een ander perspectief op normaliseren gaat uit van de zelfredzaamheid, eigen kracht, eigen verantwoordelijkheid en eigen regie van opvoeders en hun omgeving. Gemeenten willen jeugdigen en gezinsleden zo veel mogelijk zelf de regie geven. Uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheid voor het welzijn in eerste instantie bij de jeugdige zelf en zijn gezin ligt en wanneer dit niet meer gepast is, verschuift deze naar het lokale team of een andere hulpverlenende partij. Daarbij opereren de gemeenten volgens het principe ‘één gezin, één plan, één regisseur’.
De gemeenten zetten in op het voorkomen van jeugdzorg wanneer dat kan, maar beschermen wanneer dat moet. Door onder meer tijdig hulpvragen te signaleren wil men voorkomen dat problemen groter worden waardoor uiteindelijk zwaardere zorg moet worden ingezet. Dit willen de gemeenten bereiken door voor lichte vragen laagdrempelige, vrij toegankelijke voorzieningen te bieden, zoals (school)maatschappelijk werk, het consultatiebureau en het jongerenwerk. De voorzieningen worden ook wel het ‘voorveld’ of ‘voorliggende voorzieningen’ genoemd. Wanneer deze hulp onvoldoende (passend) is, kan de inwoner terecht bij de gemeente om in kaart te brengen wat de problemen precies inhouden en op welke leefgebieden die problemen spelen. Daarbij kan worden bekeken of specialistische zorg nodig is en of dat eventueel moet worden aangevuld met ondersteuning uit het voorveld: Dit betekent dat de gemeenten toegankelijke jeugdzorg bieden wanneer dat nodig is, zonder hoge drempels als lange wachtlijsten en ook dat ze waar nodig specialistische jeugdzorg inkopen.
Nieuwe regionale aanbesteding jeugdzorg Dit jaar liep de regionale aanbesteding van (hoog) specialistische jeugdhulp af. Per 1 juli 2025 wordt gewerkt volgens de nieuwe raamovereenkomsten. Aan de nieuwe raamovereenkomsten ging een inkoopproces vooraf van ongeveer 2,5 jaar. Dit komt mede doordat er in die 2,5 jaar ook andere raamovereenkomsten werden 17
Nederlands Jeugdinstituut, 2025, Wat is normaliseren? 9 perspectieven
29
afgesloten, waaronder ernstige dyslexie. Er is tijd besteed aan een proces om het regionale aanbod beter aan te laten sluiten bij de gemeentelijke (voorliggende) voorzieningen. Het projectteam inkoop zocht naar een balans tussen regionale uniformiteit en een lokale aanpak die aansluit bij lokale omstandigheden en behoeften. Nog steeds is het projectteam inkoop actief dat adviseert over de aansluiting tussen lokale voorzieningen en het regionale aanbod. In het kader van de nieuwe aanbesteding heeft men zich ook gebogen over de positionering van het regionale kader. Er is een gevoelde noodzaak om op regionaal niveau beleid te uniformeren, terwijl tegelijk de behoefte bestaat om onderdelen (zoals preventief beleid) meer lokaal te verankeren. Er zijn met name drie thema’s waarop men regionaal strakker en uniformer wil sturen: -
-
-
Resultaatgericht werken: per zorgtraject moet duidelijker worden welke doelen met een behandeling moeten worden bereikt. Na het hulptraject moet worden geëvalueerd in hoeverre de doelen zijn bereikt. Afstemmen met huisartsen: de bekendheid onder huisartsen met de gemeentelijke eerstelijnshulp moet worden verbeterd. Huisartsen moeten deze voorziening vaker betrekken in hun overweging om patiënten door te verwijzen naar specialistische hulp Terugdringen van de inzet van lokale maatwerkvoorzieningen. Gemeenten hebben de ambitie om maatwerkvoorzieningen terug te dringen. Hierop is het beleid aangescherpt. Samen met de netwerkorganisatie wordt er lokaal op aangedrongen, om bij doorverwijzing naar specialistische zorg, zoveel mogelijk gebruik te maken van de regionaal gecontracteerde aanbieders.
Advies Hervormingsagenda Jeugd Westfriesland De opdracht die de gemeenten met de nationale hervormingsagenda hebben gekregen wordt in Westfriesland vooral opgepakt als een opdracht tot het beter beheersen van de jeugdzorg. Gezamenlijk vertrekpunt van de gemeenten (portefeuillehouders jeugdzorg) is om ook op termijn de jeugdzorg beschikbaar te hebben voor kinderen die het echt nodig hebben en het daarbij ook betaalbaar te houden. De adviesnota die zij lieten opstellen verwoordt het als volgt: ‘De enige manier om dit te bereiken is het verminderen van de toestroom naar de specialistische jeugdzorg: minder toewijzingen én kortere zorgtrajecten. Normaliseren en beschikbaar hebben van een ander aanbod van voorzieningen is daarbij essentieel. 'Waarbij de sleutel ligt in de regierol van het Lokale Team.’ Om er te komen zijn onder andere de volgende voorstellen gedaan18: -
18
30
Betrek andere domeinen zoals dat van onderwijs en werk en inkomen in het beleid en de uitvoering. Stel binnen elke gemeente een projectleider aan die toeziet op de uitvoering van het regionale beleid.
Westfriesland, Advies Hervormingsagenda Jeugd, 11 juni 2025.
-
-
-
Verwerk de structurele groei van de budgetten in de gemeentelijke meerjarenbegroting. Hierdoor maak je inzichtelijk wat de jeugdzorgkosten zijn en kan het effect van de Hervormingsagenda afgezet worden tegen de structurele groei. Versterk de eerstelijnshulp. Hiervoor moet worden ingezet op stevige lokale teams met voldoende kennis en expertise en verbinding met specialistische hulp. Het zijn teams die niet alleen toegang verlenen, maar zelf lichte hulp verstrekken, gericht op het versterken van het gewone leven en de veerkracht van gezinnen en jongeren. Versterk de relatie tussen lokale teams en huisartsen. Het doel is het aantal doorverwijzingen van huisartsen naar specialistische zorg terug te brengen. Hulpvragers die zich tot hun huisarts wenden, moeten zoveel mogelijk eerst worden doorverwezen naar het lokale team.
Visieleertraject SED-gemeenten Op eigen verzoek hebben de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland, samen met het visieleerteam van de VNG, een visieleertraject doorlopen in de periode juni 2023 tot en met maart 202419. Zij hebben hiermee een antwoord proberen te vinden op de vraag: welke verbeteringen zijn er mogelijk om de inwoner zo goed mogelijk van dienst te zijn in de toegang? En hoe kunnen we die goed toepassen? Een van de centrale bevindingen is dat er sprake is van een gefragmenteerde sturing waardoor de samenhang in de wijze van organiseren op veel punten ontbreekt en er door historische ontwikkeling verschillende werkwijzen zijn ontstaan die de soepele samenwerking bemoeilijken. Het is onduidelijk hoe taken tussen SED en gemeente precies zijn verdeeld. Het gevolg hiervan is dat voor zowel inwoners als medewerkers niet altijd duidelijk is wie wanneer verantwoordelijk is. Ook lijkt er volgens de adviseurs van VNG sprake te zijn van gepercipieerde tegenstrijdigheden in de organisatiebelangen, waardoor men naar elkaar kijkt om de oplossing te bieden. In het eindrapport worden twee mogelijke oplossingsrichtingen gepresenteerd. Voor beide geldt als voorwaarde dat er een gezamenlijke politieke wil moet zijn. De gemeenten staan voor de keuze: verdergaande samenwerking of verdergaande autonomie.
Bij een keuze voor het eerste zouden de drie lokale teams (Ons Stede Broec, Stadsteam Enkhuizen, Team Inzet Drechterland) samen moeten gaan in één ‘Gebiedsteam SED’. Bij een keuze voor het tweede organiseert elke gemeente een eigen voor inwoners herkenbaar toegangsproces. Op een later moment is er nog een derde optie aan toegevoegd, namelijk uitvoering van de jeugdhulp door één centrale stichting die namens de drie gemeenten opereert. Het ontwikkelproces dat op het advies volgde is ingewikkeld en weerbarstig gebleken. Het bleek politiek niet haalbaar om tot een keuze te komen. Er is een nieuwe opdracht geformuleerd om de bestaande lokale teams in hun huidige vorm 19
VNG, Adviesrapport visie leertraject gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland, april 2024.
31
te laten bestaan en daarbij samen met de SED te onderzoeken hoe er intensiever samengewerkt kan worden om de knelpunten uit het VNG-rapport op te lossen.
2.3 Lokaal beleid De uitgangspunten voor de uitvoering van de Jeugdwet hebben de zes gemeenten ieder vastgelegd in een Verordening jeugdhulp en onderliggende beleidsregels. Vanwege de nieuwe aanbesteding van (hoog)specialistische zorg, bekijken de gemeenten op dit moment in hoeverre hun verordening en beleidsregels moeten worden aangepast. Kijkend naar de nu geldende verordeningen en beleidsregels, dan vallen de volgende zaken op: -
-
-
32
Er wordt niet verwezen naar de regionale samenwerking: in geen van de verordeningen en beleidsregels wordt verwezen naar de regionale inkoopsamenwerking en de daaruit voortvloeiende beleidsmatige afstemming. Kijkend naar de verordeningen en beleidsregels, dan komen die op hoofdlijnen weliswaar overeen omdat zij een uitwerking zijn van één en dezelfde wet (de Jeugdwet), maar blijkt nergens dat de zes gemeenten in regionaal verband hebben afgestemd. Er is bijvoorbeeld nergens beschreven dat de gemeenten deels opereren vanuit een gemeenschappelijk beleidskader, specialistische zorg aanbieden via een regionale inkoopsamenwerking, en wat de rol is van deze inkoopsamenwerking bij het toezicht op de kwaliteit en rechtmatigheid van de ingekochte zorg. Toegang tot jeugdzorg: Gemeenten hebben de toegang tot de jeugdzorg verschillend georganiseerd, zoals in paragraaf 2.4 wordt beschreven. In de verordeningen is niet altijd helder beschreven hoe de toegang verloopt en hoe de verantwoordelijke organisaties zich precies verhouden tot de gemeentelijke organisatie. Zo is voor geen van de gemeenten uit de verordening op te maken of de toegang is neergelegd binnen de gemeente of dat de toegang is neergelegd bij een externe partij (stichting) die op basis van een subsidie werkt. Hier wordt in de paragrafen 4.1 en 4.2 verder op ingegaan.
Afbakening van eerstelijnszorg: Alle zes gemeenten hebben in hun verordening aangegeven ‘algemene lokale voorzieningen' te bieden voor jeugdigen en gezinnen met een hulpvraag. Genoemd worden: informatie en opvoedadvies, jeugdgezondheidszorg, opvoedondersteuning, welzijnswerk en schoolmaatschappelijk werk. Hoewel de gemeenten dit hetzelfde omschrijven, bestaan er in de praktijk grote verschillen in wat de algemene lokale voorzieningen bieden en dan met name wat de lokale teams doen. In de ene gemeente beperkt de hulp van het lokale team zich tot vraagverheldering en het doorverwijzen, terwijl in de andere gemeente het lokale team zelf ook jeugdzorg biedt. Bijvoorbeeld door gesprekken te voeren met jeugdigen voor het verwerken van trauma, voor het omgaan met faalangst of voor het omgaan met autisme. De gemeenten trekken op verschillende manieren een lijn tussen eerstelijns en tweedelijnszorg. Het is uit de lokale verordeningen niet op te maken hoe de
-
gemeenten dat onderscheid maken. Het is daardoor niet duidelijk wat inwoners precies van het lokale team kunnen verwachten. In lijn met de Jeugdwet, erkennen alle zes gemeenten de huisarts als wettige verwijzer. In Medemblik, Opmeer en Hoorn is in de verordening vastgelegd dat bij een doorverwijzing door de huisarts, de zorgaanbieder waarnaar wordt doorverwezen in samenspraak met de hulpvrager het perspectiefplan opstelt. Voor deze gemeenten is verder bepaald dat het lokale team dit perspectiefplan beoordeelt. In de verordening is echter niet aangegeven hoe het lokale team tot een oordeel kan komen, zonder dat zij de betrokken hulpvragers hebben gezien of gesproken (zie ook Hoofdstuk 5). De gemeenten Stede Broec, Enkhuizen en Drechterland hebben in de zomer van 2025 nieuwe beleidsregels gepubliceerd. Hierin is vastgelegd dat bij een doorverwijzing door een huisarts de jeugdhulpaanbieder de hulpvraag moet onderzoeken en zich aan de afspraken met de gemeente moet houden. Het is echter onduidelijk of daarbij ook een perspectiefplan moet worden opgesteld. Ook voor deze gemeenten is onduidelijk hoe de gemeente tot een oordeel komt over het te financieren hulptraject.
Voor de zes gemeenten geldt dat zij hun opdracht voor de lokale teams en de uitgangspunten daarbij hebben beschreven in de beleidsregels. Zo is de reikwijdte van de zorgplicht beschreven en afgebakend; is aangeven wat verwacht wordt van de eerstelijnszorg en zijn de beleidsmatige concepten als ‘eigen kracht’, ‘eigen regie’ en ‘inzet eigen sociaal netwerk’ uitgewerkt. Ook is beschreven langs welke stappen inwoners toegang tot jeugdzorg kunnen krijgen. Tussen gemeenten bestaan er verschillen in de mate waarin de opdracht duidelijk is. Onderstaand schema geeft een overzicht.
33
Normen m.b.t. opdracht voor de lokale teams − In elke gemeente is er voor de eerstelijnsvoorziening een duidelijke opdracht geformuleerd die betrekking heeft op de hulp aan kinderen en gezinnen. − De taken en werkwijze van de eerstelijnsvoorziening worden bepaald door de doelstelling/opdracht en daaraan gekoppeld het mandaat. − De eerstelijnsvoorziening rapporteert periodiek over de uitvoering van die opdracht aan de gemeente/ aan het college. Hoorn
Ja, in de verordening en in de onderliggende beleidsregels is beschreven dat de verschillende taken die in het kader van de jeugdhulp moeten worden uitgevoerd, zijn belegd bij 1.Hoorn. Het functioneel model beschrijft vier rollen: vraagverheldering (toegang), het bieden van zelfhulp, coördinatie van zorg en het organiseren van groepsactiviteiten. Sinds de invoering van het Resultaatgestuurd Werken ligt extra nadruk op coördinatie en regievoering. Eerstelijnshulp wordt voornamelijk uitgevoerd door de opvoedadviseurs van de lokale teams en/of het voorliggende veld.
Medemblik
Deels, de gemeente heeft sinds juli 2025 nieuwe beleidsregels20. Hierin is beschreven waar inwoners met vragen zich kunnen melden. De rol van Team Preventie met betrekking tot de eerstelijnszorg voor jeugdigen en gezinnen is niet beschreven. Ook is niet beschreven hoe de hulpverlening van Team Preventie en Team Jeugd zich tot elkaar verhouden. Uit de gesprekken die wij voerden komt evenwel naar voren dat het Team Jeugd voor zichzelf wel een duidelijke opdracht ziet, namelijk hulpvragers helpen hun vraag te verhelderen om hen vervolgens door te verwijzen naar passende hulp.
Opmeer
Ja, in de verordening en beleidsregels21 is duidelijk aangegeven dat intake, eerstelijnszorg en doorverwijzen bij het wijkteam is belegd. Aandachtspunt is dat het wijkteam de eerstelijnszorg in de praktijk breed opvat en ook zorg verleent die het karakter heeft van specialistische zorg. Deze keuze is niet expliciet beschreven, onduidelijk ook is hoe de gemeente de kwaliteit van deze zorg waarborgt. Het wijkteam informeert college en raad via kwartaalrapportages over de uitvoering. Deze rapportage beperkt zich tot financiële gegevens (gerealiseerde uitgaven).
Stede Broec
Deels, in de verordening en de beleidsregels22 zijn de uitgangspunten beschreven. Onder andere wordt ingegaan op het resultaatgericht werken en de wijze waarop de inzet van specialistische zorg moet worden overwogen, en de stappen die daarvoor moeten worden gezet voordat tot een beschikking kan worden gekomen. De verordening en beleidsregels gaan echter alleen in op de rol en verantwoordelijkheid van ‘Ons Stede Broec’. De toegang via de SED-organisatie is niet beschreven.
Nadere regels Jeugdhulp gemeente Medemblik 2025 | Lokale wet- en regelgeving Gemeente Opmeer, Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opmeer houdende regels omtrent jeugdhulp, geldend van 25-12-2020 t/m heden. 22 Gemeente Stede Broec, Verordening Jeugdhulp 2025 gemeente Stede Broec, Geldend van 13-08-2025 t/m heden. 20
21
34
Enkhuizen
Deels, in de verordening en de beleidsregels23 zijn de uitgangspunten van de jeugdhulp beschreven evenals de rol die het Stadsteam heeft te spelen. Er wordt echter niet ingegaan op de rol van de SED-organisatie/gemeente. Bijvoorbeeld diens rol bij het doorverwijzen naar het stadsteam en de rol die het speelt bij het beschikken en monitoren van enkelvoudige zorgtrajecten na het doorverwijzen. Het Stadsteam heeft vanuit de stichting ‘Iedereen Telt Mee’ de volgende brede opdracht gekregen: ‘Het leveren van (preventieve) ondersteuning, begeleiding, behandeling en consultatie en advies. ‘Wij doen dat deskundig, op maat, lokaal en gericht op het versterken van eigen kracht en in samenwerking met ons professionele netwerk.’ De stichting “Iedereen telt mee’, rapporteert over de uitvoering 2-jaarlijks aan het College van B&W van Enkhuizen. De SED-organisatie staat hier in principe buiten.
Drechterland
Deels, in de verordening en de beleidsregels24 zijn de uitgangspunten van de jeugdhulp beschreven evenals de rol die Team Inzet heeft te spelen. Er wordt echter niet ingegaan op de rol van de SED-organisatie/gemeente. Bijvoorbeeld diens rol bij het doorverwijzen naar team Inzet en de rol die het speelt bij het beschikken en monitoren van enkelvoudige zorgtrajecten na het doorverwijzen. Team Inzet ziet voor zichzelf in de praktijk een actieve hulpverlenersrol, met de nadruk op ondersteuning van jeugdigen en gezinnen met complexe of meervoudige problematiek. Team Inzet rapporteert jaarlijks met een jaarverslag aan de gemeente.
23
Gemeente Enkhuizen, Verordening Jeugdhulp 2025 gemeente Enkhuizen, Geldend van 0907-2025 t/m heden 24 Gemeente Drechterland, Verordening Jeugdhulp 2025 gemeente Drechterland, Geldend van 09-07-2025 t/m heden
35
2.4 Organisatie en positionering lokale teams De gemeentelijke toegang tot jeugdhulp is in alle zes Westfriese gemeenten georganiseerd via een herkenbaar lokaal team in de eigen gemeente. Deze teams hebben allemaal een andere benaming, maar ook de inrichting verschilt per gemeente. De verschillen in inrichting betreffen zowel de positionering binnen de gemeentelijke organisatie als de gekozen organisatievorm. Tabel 2 geeft een overzicht. Tabel 2: Kenmerken van de lokale teams voor jeugdhulp in de Westfriese gemeenten Gemeente
Uitvoerende organisatie
Lokaal team
Reikwijdte
Type problematiek
Drechterland
Gemeente Drechterland Stichting Iedereen Telt Mee Gemeente Hoorn (1. Hoorn) Gemeente Medemblik (Team Jeugd)
Team inzet
Breed (0-100 jaar)
Meervoudig
Stadsteam
Breed (0-100 jaar)
Meervoudig
Gebiedsteam (x3) Team Jeugd
Breed (0-100 jaar)
Enkelvoudig en meervoudig Enkelvoudig en meervoudig
Opmeer
Gemeente Opmeer
Wijkteam
Breed (0-100 jaar)
Stede Broec
Stichting Ons Stede Broec
Wijkteam jeugd & gezin
Doelgroepgericht (0-18 jaar)
Enkhuizen Hoorn Medemblik
Doelgroepgericht (0-18 jaar)
Enkelvoudig en meervoudig Enkelvoudig en meervoudig
2.5 Samenvatting Hoofdstuk 2 Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de hulp aan jeugdigen en gezinnen. Net als in de rest van het land hebben de zes Wesfriese gemeenten hiervoor vrij toegankelijke voorzieningen zoals het consultatiebureau, schoolmaatschappelijk werk en jongerenwerk. Ook beschikken de gemeenten over lokale teams waar gezinnen en jeugdigen terecht kunnen met vragen en problemen. Wanneer de hulpvraag te specialistisch is kan het lokale team doorverwijzen naar specialistische hulp. Hiervoor wordt dan een beschikking afgegeven. Naast de lokale teams kunnen ook huisartsen doorverwijzen naar specialistische jeugdhulp. Ook hiervoor geldt dat de gemeente er een beschikking voor af moet geven. De opdracht voor uitvoering van de hulp in het kader van de Jeugdwet, hebben de gemeente geformuleerd in verordeningen en beleidsregels. Kijkend naar deze opdracht dan vallen met name drie zaken op: -
36
Uit de beleidsregels is niet goed af te leiden waar gemeenten de grens trekken tussen de hulp die zij zelf bieden en de hulp waarvoor zij inwoners naar specialistische aanbieders doorverwijzen. Kijkend naar de beleidsregels, dan lijken de gemeenten op elkaar. In de praktijk bestaan echter duidelijke verschillen. In Opmeer en Stede Broec nemen de lokale teams in de praktijk in principe alle hulpvragen zelf in behandeling, tenzij de veiligheid van de jeugdige in het geding is en/of de casus dusdanig complex is. Dan wordt de hulpvraag doorgezet naar het ingekochte aanbod. In Hoorn wordt ook eerst goed gekeken of een hulpvraag door de eerselijn kan worden behandeld, maar schakelt men
-
-
sneller door naar de tweede lijn als de vraag te zwaar of te specialistisch is. In Medemblik wordt door het lokale team in beginsel geen hulp geboden maar beperkt men zich tot vraagverheldering en het doorverwijzen, bijvoorbeeld naar maatschappelijk werk, of een specialistische zorgaanbieder. De lokale teams van Enkhuizen en Drechterland verlenen naar eigen zeggen anderhalfdelijns zorg, waarmee ze hulp bedoelen ten behoeve van complexe problematiek. De gemeenten hebben op regionaal niveau de ambitie om samen te werken. Dit is vastgelegd in een regionaal beleidskader. In de lokale beleidsregels en verordeningen wordt echter niet ingegaan op dit regionale beleidskader, noch op de taakverdeling die er tussen gemeente en netwerkorganisatie bestaat met betrekking tot controle op kwaliteit en rechtmatigheid. De zes gemeenten verschillen van elkaar in de mate waarin zij met huisartsen afstemmen. Hoewel zij in regionaal verband de wens hebben uitgesproken dat huisartsen vaker eerst naar het lokale team doorverwijzen in plaats van direct naar een specialistische zorgaanbieder, hebben de meeste gemeenten de huisartsen in hun gemeenten nog onvoldoende weten te bereiken. Ook is onduidelijk hoe de gemeente precies grip willen houden op de trajecten die naar aanleiding van een doorverwijzing van een huisarts starten.
Een belangrijke vraag die onbeantwoord is, is hoe gemeenten precies zicht willen/kunnen houden op doelmatigheid van specialistische jeugdhulptrajecten die zijn ingezet op basis van een huisartsverwijzing en hoe daarbij de privacy van patiënten wordt gerespecteerd.
37
3 Jeugdhulp in cijfers In de afgelopen tien jaar is de vraag naar jeugdhulp toegenomen. In 2024 ontving ongeveer 9% van alle Westfriese jeugdigen hulp. Dit is min of meer gelijk aan het landelijk gemiddelde. Het bevestigt het idee dat de zorgen die er landelijk zijn over de beheersbaarheid ook voor Westfriesland gelden. In dit hoofdstuk wordt op basis van gegevens van het CBS per gemeente inzicht gegeven in de omvang, uitgaven en de routes waarlangs inwoners hulp zoeken.
3.1 Hoeveel jeugdigen en gezinnen ontvangen hulp? Vorig jaar ontvingen landelijk bijna 390.000 jeugdigen en/of hun gezinnen hulp in het kader van de Jeugdwet. Het betreft ongeveer 9% van alle jeugdigen. Het gaat om jeugdhulp die door gemeenten wordt gefinancierd, dus exclusief jeugdbescherming, jeugdreclassering, en zorg die met een persoonsgebonden budget wordt betaald. Het landelijke percentage van 9% is vergelijkbaar met dat van de meeste van de zes gemeenten die in dit onderzoek zijn betrokken. Van de zes gemeenten wijkt vooral Drechterland af, daar ontving slechts 6,1% van de jeugdigen hulp. Tabel 3 geeft een overzicht. Tabel 3: Aantal jeugdigen dat jeugdhulp ontvangt, 2024 (a) Drechterland Enkhuizen
aantal jeugdigen met hulp
% jeugdigen met hulp
310
6,1%
445
9,9%
1.725
9,1%
Medemblik
970
8,6%
Opmeer
220
7,5%
Stede Broec
480
8,7%
389.465
8,9%
Hoorn
Landelijk
(a) het betreft hulp in het kader van de Jeugdwet, exclusief jeugdbescherming, jeugdreclassering en hulp die met een PGB wordt betaald
Bron: CBS
Bij het overzicht van Tabel 3 moet worden opgemerkt dat het gaat om het aantal jeugdigen dat hulp ontvangt op basis van een beschikking. Meestal is dat hulp die op locatie van de hulpaanbieder wordt geboden. Het betreffen onder andere gesprekken, groepsgesprekken of dagopnames waarbij eventueel multidisciplinaire hulp wordt geboden. Daarnaast vindt er ook regelmatig hulp plaats buiten de muren van de zorginstelling, bijvoorbeeld bij een jeugdige thuis of op school. Deze hulp varieert sterk in intensiteit. Soms gaat het om therapeutische gesprekken van één of slechts enkele uren, soms gaat het om 24-uurs hulp. Buiten de aantallen van Tabel 3 vallen de jeugdigen en gezinnen die hulp ontvangen zonder beschikking. Het betreffen:
-
-
Jeugdigen en gezinnen die worden geholpen met voorliggende voorzieningen, zoals door het schoolmaatschappelijk werk en het consultatiebureau. Jeugdigen en gezinnen die worden geholpen door een gemeentelijke eerstelijnsvoorziening (lokaal team) zonder daarbij (ook) te zijn doorverwezen naar specialistische zorg. Jeugdigen die worden geholpen door de huisarts of een praktijkondersteuner, zonder daarbij (ook) te zijn doorverwezen naar specialistische zorg.
Tabel 4: Aantal jeugdigen met specialistische hulp, 2024 (a) specialistische hulp op locatie (b.)
specialistische hulp in netwerk van jeugdige (c)
hulp met verblijf
Drechterland
275
55
20
Enkhuizen
380
80
35
Hoorn
1.425
360
140
Medemblik
830
140
120
Opmeer
140
30
20
Stede Broec Landelijk
420
80
45
304.115
80.255
41.255
(a) het betreft hulp in het kader van de Jeugdwet, exclusief jeugdbescherming, jeugdreclassering en hulp die met een PGB wordt betaald. (b) het betreft hulp die wordt aangeboden op de locatie van de hulpverlener. (c) Het betreft hulp die wordt gegeven in de omgeving van de jeugdige bijvoorbeeld thuis of op school.De intensiteit kan variëren van één of enkele uren tot 24 uur per dag.
Bron: CBS
3.2 Kosten van de jeugdhulp In de Jeugdwet is bepaald dat gemeenten financieel verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de jeugdhulp. De gemeenten hebben een jeugdhulpplicht, wat betekent dat gemeenten het gebruik van jeugdhulp volledig moeten vergoeden, ook als de gemeente er zelf niet inhoudelijk bij betrokken is geweest. Zo moet de gemeente bijvoorbeeld ook de kosten dekken van hulptrajecten die naar aanleiding van een doorverwijzing van een huisarts zijn gestart. De wetgever heeft hier bewust voor gekozen. Door met slechts één budgethouder te werken, heeft men geprobeerd de financieringsstromen te ontschotten. Voor de invoering van de Jeugdwet bleken de gescheiden financieringsstromen integrale en preventie hulp in de weg te staan25. De financiering van de Jeugdwet loopt via het gemeentefonds. Dit geld is niet geoormerkt voor specifieke doeleinden en kan in beginsel ingezet worden door gemeenten naar eigen inzicht, zo lang ze aan hun jeugdhulpplicht voldoen. In de
25
40
TK 2012-2013, 33684, nr.3, Memorie van toelichting Jeugdwet
Jeugdwet zijn verder ook geen verplichtingen opgenomen met betrekking tot de vormgeving van de inkoop van jeugdzorg26. Tabel 5: uitgaven aan jeugdhulp in 2023 (* € 1.000) jeugdhulp totaal
jeugdhulp vrijwillig kader
jeugdbescherming
jeugdreclassering
Drechterland
7.236
6.859
377
.
Enkhuizen
7.245
6.894
350
.
Hoorn
25.954
23.308
1.782
864
Medemblik
17.181
16.294
887
.
Opmeer
3.812
3.699
.
.
Stede Broec
10.271
9.742
529
.
Bron: CBS
Kijkend naar de kostenontwikkeling over de afgelopen jaren, dan volgen de gemeenten ongeveer hetzelfde pad. De stijging in de jaren vanaf 2015 vlakte af in 2020 en 2021 als gevolg van de coronamaatregelen, sindsdien stijgen de kosten weer. De recente sterke stijging in Drechterland komt met name door een stapeling van zorg binnen één specifiek gezin. De zorgen die landelijk gelden voor de kostenontwikkeling, gelden ook voor de zes gemeenten. De verklaring die de gemeenten er voor geven is drieledig: -
-
-
26
Het aantal jeugdigen en gezinnen dat een beroep doet op de jeugdhulp stijgt gestaag, zoals hierboven beschreven is dat een landelijke trend. Binnen deze stijging zien de gemeenten ook een toename van behoefte aan intensievere of zwaardere hulp. Trajecten voor jeugdzorg worden langer, de behandelingen nemen in duur toe. Ook deze landelijke trend wordt door de lokale teams van de zes gemeenten herkend. Door een druk op de eerstelijnshulp vanwege personeelstekort en personeelsverloop, worden gezinnen en jeugdigen vaker doorverwezen naar duurdere specialistische hulp.
Centraal Planbureau, De gemeentelijke inkoop van jeugdzorg, september 2021.
41
Figuur 2: Geïndexeerde kostenontwikkeling jeugdhulp 27
exclusief kosten gedwongen kader (jeugdbescherming en reclassering)
Bron: CBS
De uitgaven aan jeugdhulp van de zes gemeenten liepen in 2023 uiteen van 3,7 tot 23,3 miljoen euro (zie Tabel 7), en is tot op zekere hoogte evenredig met het inwonertal. Per inwoner gaat het om een bedrag van € 303 (Opmeer) tot € 440 (Stede Broec) (zie Tabel 6). Tabel 6: Uitgaven aan jeugdhulp in 2023 per inwoner kosten jeugdhulp per inwoner Drechterland Enkhuizen Hoorn Medemblik Opmeer Stede Broec
€ 336 € 365 € 309 € 353 € 303 € 440
Bron: CBS
De hogere kosten voor Stede Broec verklaart de gemeente met de constatering dat er in Stede Broec sprake is van meer stapelingen van toewijzingen. Dit gaat om trajecten waarbij meerdere zorgvormen tegelijkertijd worden ingezet (stapelen van zorg) en inwoners waarvoor meerdere beschikkingen na elkaar zijn afgegeven (rijgen). Dat de hulpverlening hierop afwijkt van andere gemeenten is verder niet verklaard. 27
CBS heeft geen cijfers gepubliceerd over de uitgaven per gemeente aan jeugdhulp voor de jaren 2015-2017.
42
Op de gemeente Opmeer na, hebben alle gemeenten een budgetoverschrijding. Opvallend is dat de budgetoverschrijding voor Hoorn en Medemblik beperkt is tot enkele procenten en dat die voor de drie SED-gemeenten substantieel is. Terwijl de uitgaven per inwoner bij de SED-gemeenten niet per se hoger zijn, zoals blijkt uit Tabel 6. Daarmee lijkt de belangrijkste verklaring voor de budgetoverschrijding te liggen bij de manier van begroten. De gemeenten met een beperkte overschrijding (Medemblik en Hoorn) geven aan dat zij realistisch begroten. Dit houdt in dat zij bij het begroten steeds de uitgaven van het voorgaande jaar als uitgangspunt nemen en daarbij ook rekening houden met een stijgende trend van de hulpvraag en inflatie. De SED-gemeenten doen dat minder. Gevraagd naar de oorzaak van de terugkerende budgetoverschrijdingen verwijst SED naar: -
-
-
Onduidelijkheden in het gemeentefonds: het is niet helder in hoeverre de rijksmiddelen een realistische dekking geven voor jeugdhulp. De drie gemeenten werken daardoor met eigen (politiek vastgestelde) jaarbudgetten, waarvan de toereikendheid niet altijd vooraf goed is in te schatten. De begroting is niet geheel realistisch: er wordt onvoldoende rekening gehouden met indexaties of met de jaarlijkse groei in jeugdhulpgebruik. Drechterland vormt hierin een uitzondering: deze gemeente verwerkt structureel indexaties in de begroting, wat leidt tot minder afwijkingen tussen begroot en gerealiseerd. Dure individuele voorzieningen: In de gemeenten gaat tot wel 45% van het totale budget op aan individuele voorzieningen voor een beperkt aantal gezinnen. Deze hulpvraag is moeilijk te voorspellen.
Tabel 7: Begrote en gerealiseerde kosten voor jeugdhulp in 2023 (* € 1.000) begrootte kosten
gerealiseerde kosten
Mate van budgetoverschrijding
Drechterland
4.589
6.859
+49%
Enkhuizen
4.308
6.894
+60%
Hoorn
22.535
23.308
+3%
Medemblik
15.630
16.294
+4%
Opmeer
3.706
3.699
-1%
Stede Broec
8.422
9.742
+16%
Bron: CBS
43
Norm m.b.t. kosten − Zowel de kosten per gebruiker als de kosten per inwoner liggen niet boven de niveaus van referentiegemeenten en het landelijk gemiddelde. In het algemeen volgen de zes gemeenten de algemene landelijke trend. Na een stijging van kosten (per inwoner) in de periode 2015-2019, stabiliseerden deze zich vervolgens vanwege de beperkte toegang tot zorg tijdens de coronapandemie. Sinds 2022 is opnieuw sprake van een stijging. Deze stijging is het gevolg van de toename van jeugdigen en gezinnen die een beroep doen op de jeugdzorg; de toename van de gemiddelde duur van zorgtrajecten; en een stijging van tarieven. De bovengemiddeld sterke stijging in Drechterland (Figuur 1) wordt door de SED-organisatie toegeschreven aan de buitengewoon intensieve zorgvraag van één gezin. De afvlakking van kosten in Hoorn, wordt toegeschreven aan de aangescherpte triage rond het doorverwijzen naar specialistische zorg. Voordat een bschikking voor specialitische zorg wordt afgegeven wordt nadrukkelijker gekken naar de mogelijkheden van voorliggende voorzieningen en de eerste lijn (zie ook Hoofdstuk 4).
3.3 Routes naar jeugdhulp 31% tot 43% van de jeugdhulp aangeboden via een gemeentelijke doorverwijzing. 30% tot 47% wordt aangeboden op basis van een doorverwijzing door de huisarts (zie Tabel 8). Uit onderstaande tabel blijkt dat er ook specialistische jeugdhulp wordt geboden zonder verwijzing. Dit gebeurt onder andere wanneer een inwoner verhuist en zijn zorgtrajet voortzet vanuit zijn nieuwe gemeente. Door gemeente Opmeer is aangegeven dat het hoge aantal jeugdigen met specialistische hulp zonder doorverwijzingen vooral betrekking heeft op hulp bij dyslexie. Doorverwijzing vindt daar vaak plaats vanuit het onderwijs. Tabel 8: Verwijzers naar jeugdhulp (2024) Landelijk
Drechter land
Enk huizen
Hoorn
Medem blik
Opmeer
Stede Broec
Gemeentelijke toegang
34%
29%
38%
43%
33%
31%
36%
Huisarts
35%
47%
46%
38%
44%
30%
40%
Jeugdarts
3%
0%
1%
Gecertificeerde instelling
8%
4%
8%
6%
6%
6%
10%
Medisch specialist
4%
4%
4%
4%
3%
4%
5%
Geen verwijzer28
14%
14%
7%
8%
9%
31%
11%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Verwijzer onbekend Totaal
1% 100%
Bron: CBS
Volgens gemeenten is het niet mogelijk dat specialistische hulp zonder verwijzer wordt ingezet. In de gemeentelijke registraties komt dit niet voor; de herkomst van deze CBScategorie is daarom onduidelijk. 28
44
3.4 Samenvatting Hoofdstuk 3 De kosten voor jeugdzorg zijn sinds de invoering van de jeugdwet 10 jaar geleden jaarlijks gestegen. Dit landelijk beeld geldt op hoofdlijnen ook voor de zes Westfriese gemeenten. De stijging hangt in de eerste plaats samen met de gestage stijging van de vraag. Op dit moment ontvangen 6,1% (Drechterland) tot 9,9% (Enkhuizen) enige vorm van jeugdhulp (jeugdbescherming en jeugdreclassering niet meegerekend). Het kost gemeenten moeite de uitgaven binnen de begroting te houden. Vijf van de zes gemeente had in 2023 een budgetoverscheiding. In drie gemeenten (Stede Broec, Enkhuizen, Drechterland) was die overscheiding fors. De lokale teams van de gemeenten hebben op lang niet alle specialistische jeugdhulp grip. Een belangrijkdeel van de jeugdhulp vindt plaats via de huisarts. Het gaat om 30% (Opmeer) tot 47% (Drechterland) van alle trajecten.
45
4 De gemeentelijke ingang naar jeugdhulp: van vraagverheldering naar doorverwijzing Om een beeld te krijgen van de praktijk van de hulpverlening spraken wij bij de zes gemeenten met jeugdwerkers en enkele gezinnen. De gesprekken laten zien dat jeugdwerkers zich bewust zijn van de kosten van jeugdhulp, en dat zij specialistische hulp niet lichtvaardig inzetten. Ook heeft iedere gemeente een voorziening voor eerstelijns jeugdhulp ingericht, al is het niet altijd duidelijk wat inwoners daar precies van kunnen verwachten. De inhoud van de eerstelijnshulp verschilt per gemeente. Ook zijn er grote verschillen in wachttijden. Daarnaast komt naar voren dat de regiefunctie, met name bij enkelvoudige casussen, in de praktijk niet bij alle gemeenten wordt opgepakt. Tegelijkertijd is het positief dat de geïnterviewde hulpvragers de ondersteuning vanuit het lokale team erg waarderen en zich over het algemeen ontzorgd voelen.
4.1 Inleiding De eerste route naar jeugdhulp verloopt via de gemeente. Zoals in Hoofdstuk 2 beschreven, hebben de zes Westfriese gemeenten hun jeugdhulp verschillend georganiseerd. Desondanks kent (de aanloop naar) een jeugdhulptraject waarbij tweedelijns (specialistische) jeugdhulp nodig is, in alle gemeenten ten minste zes vaste stappen. De zes stappen worden hieronder beschreven en nader gedefinieerd in termen van inhoud, verantwoordelijkheid en doel. Dit biedt een eenduidig kader voor de vergelijking tussen gemeenten. 1. Aanmelding en intake: -
-
-
Inhoud: het gezin of de jongere met een hulpvraag meldt zich fysiek, telefonisch of digitaal bij de gemeente, of wordt hiernaartoe doorverwezen door een verwijzer. Verantwoordelijk: bij Hoorn, Medemblik en Opmeer: het lokale team, dat onderdeel is van de gemeete. Bij de SED-gemeenten: de Afdeling Jeugd van de SED-organisatie. Stede Broec heeft daarnaast ook een extra, direct aanmeldpunt via het lokale team (Stichting Ons Stede Broec). Doel: de hulpvraag formaliseren en toegang tot jeugdhulp mogelijk maken.
2. Vraagverheldering: -
Inhoud: het lokale team onderzoekt samen met het gezin wat de kern van de hulpvraag is en welke vorm (eerstelijns of tweedelijns) van jeugdhulp passend is.
-
Verantwoordelijk: jeugdwerkers29 van het lokale team. Doel: de hulpvraag verduidelijken en jeugdhulproute bepalen.
3. Eerstelijns jeugdhulp overwegen: -
-
-
Inhoud: de gemeente beoordeelt of eerstelijns jeugdhulp, waarvoor geen beschikking nodig is, toereikend is om de hulpvraag op te lossen. Hierbij valt te denken aan: opvoedondersteuning, maatschappelijk werk of jongerenwerk. Eerstelijns jeugdhulp kan op zichzelf staan of gecombineerd worden met tweedelijns jeugdhulp. Verantwoordelijk: afhankelijk van de gemeente zijn dit jeugdwerkers en gedragsdeskundigen binnen het lokale team, en/of SED jeugdconsulenten en gemeentelijk gefinancierde eerstelijnsaanbieders (het ‘voorliggende veld’). Doel: laagdrempelig passende hulp bieden die zwaardere inzet kan voorkomen.
4. Opstellen van een perspectiefplan: -
-
Inhoud: indien tweedelijns jeugdhulp nodig is, stelt het lokale team samen met het gezin een perspectiefplan op. Dit plan bevat doelen, beoogde resultaten en afspraken over samenwerking. Alle gemeenten gebruiken hetzelfde format30. Verantwoordelijk: de jeugdwerker van het lokale team, samen met het gezin. Doel: richting en samenhang bieden voor het verdere traject. Het perspectiefplan vormt de inhoudelijke onderbouwing van de beschikking.
5. Beschikking afgeven: -
-
Inhoud: de gemeente bekrachtigt de inzet van tweedelijns jeugdhulp in een beschikking. Hierin staat welke aanbieder hulp biedt, met welke intensiteit en voor welke periode. Verantwoordelijk: het lokale team, de backoffice of de SED-organisatie. Doel: juridische en financiële grondslag creëren voor de inzet van jeugdhulp.
6. Regievoeren en monitoren: -
29
48
Inhoud: binnen deze stap zijn inhoudelijk drie verschillende functies te onderscheiden:
De functietitel verschilt per gemeente: zo spreekt men in Hoorn van jeugd- en gezinswerkers, in Stede Broec van maatschappelijk werkers met een jeugdspecialisatie en in Medemblik van jeugdhulpverlener. In dit rapport wordt de overkoepelende term jeugdwerkers gebruikt, behalve wanneer specifiek naar één gemeente wordt verwezen. 30 Bij een verwijzing door een huisarts stelt de specialistische zorgaanbieder het perspectiefplan op. Hier wordt in hoofdstuk 5 verder op ingegaan
-
(Inhoudelijke) regie: het aansturen van de inhoud van het hulptraject. Dit houdt in dat één professional aanspreekpunt is voor het gezin en ervoor zorgt dat de ingezette hulp past bij de resultaten die in het perspectiefplan zijn benoemd. Procesregie: het organiseren en coördineren van de samenwerking tussen de verschillende partijen die bij het gezin betrokken zijn. Dit omvat afspraken maken over rollen en verantwoordelijkheden, het bewaken van de samenhang van de hulp en het oplossen van knelpunten in de samenwerking. Monitoring: het systematisch volgen van de voortgang: wordt de hulp daadwerkelijk geleverd, sluiten de resultaten aan bij de doelen en is bijsturing nodig? Monitoring richt zich zowel op de inhoud van de hulp als op het proces. Verantwoordelijk: de jeugdwerkers van het lokale team. Doel: continuïteit, samenhang en effectiviteit van de ingezette hulp waarborgen, en tijdig bijsturen wanneer nodig.
Bovenstaande stappen gelden alleen voor jeugdhulptrajecten die via de gemeente zijn gestart en zijn samengevat in Figuur 3. Figuur 3: Invulling toegang tot jeugdhulp per gemeente31
Enkele lokale teams verzorgen ook voorzieningen die gerekend worden tot het voorveld zoals bijvoorbeeld schoolmaatschappelijk werk. Deze zijn niet in dit figuur opgenomen. 31
49
De zes Westfriese gemeenten verschillen vooral van elkaar in de manier waarop zij de uitvoering van deze functies hebben georganiseerd. Opmeer is de enige gemeente waarin al deze zes functies zijn ondergebracht bij één organisatieonderdeel, namelijk het lokale team (wijkteam). Een hulpvrager die zich daar meldt, wordt vanaf het eerste gesprek tot aan een eventuele doorverwijzing naar specialistische hulp, in principe, door één en dezelfde consulent geholpen. De andere gemeenten hebben het proces opgeknipt en de bovengenoemde taken verdeeld over meerdere organisatieonderdelen of functionarissen. De tweede route naar jeugdhulp verloopt via de huisarts (zie Hoofdstuk 5). De huisarts kan het gezin doorverwijzen naar de gemeente voor eerstelijns jeugdhulp, of rechtstreeks naar een specialistische jeugdhulpaanbieder voor tweedelijns jeugdhulp. In dat laatste geval is de tweedelijns aanbieder verantwoordelijk voor het opstellen van het perspectiefplan en vraagt deze ook de beschikking bij de gemeente aan. De aanbieder voert dan de inhoudelijke en procesregie over het traject, tenzij anders wordt afgesproken. De gemeente behoudt altijd de eindverantwoordelijkheid voor financiering en contractuele afspraken met aanbieders.
4.2 Intake en vraagverheldering Alle zes de gemeenten hebben een herkenbaar loket, telefoonnummer of mailadres waar gezinnen of jongeren met een hulpvraag zich kunnen melden. Ook kunnen verwijzers, zoals huisartsen, hiernaartoe doorverwijzen. Zoals weergegeven in Figuur 3 is het proces dat volgt na de aanmelding in elk van deze zes gemeenten anders georganiseerd. Voor alle gemeenten geldt wel dat zij direct bij aanmelding onderscheid maken tussen enkelvoudige en meervoudige problematiek en het hulptraject daar op aanpassen (Kader 1). Kader 1: Het onderscheid tussen enkelvoudige en meervoudige problematiek Enkelvoudige problematiek betreft hulpvragen die zich beperken tot één leefdomein (bijvoorbeeld gedrag, gezin of school), zonder dat er sprake is van ernstige veiligheidsrisico’s of overbelasting van het gezin. De hulp is doorgaans overzichtelijk en tijdelijk van aard en kan veelal worden geboden via voorliggende voorzieningen of het lokale team. Indien nodig kan ook bij enkelvoudige problematiek worden doorverwezen naar tweedelijns jeugdhulp, bijvoorbeeld voor diagnostiek (zoals bij ADHD). In deze gevallen voert het lokale team over het algemeen geen procesregie.
Meervoudige problematiek: betreft hulpvragen waarin problemen spelen op meerdere leefgebieden tegelijk (bijvoorbeeld school, thuissituatie en psychisch functioneren), of waarbij de problematiek complex is en afstemming tussen meerdere professionals vereist is. Vaak gaat het om samenhangende gezinsproblematiek en een beperkte draagkracht van het gezin. In deze situaties is doorgaans doorverwijzing naar tweedelijns (specialistische) jeugdhulp noodzakelijk en wordt door het lokale team procesregie gevoerd.
50
Hieronder schetsen wij per gemeente het proces op hoofdlijnen. Hoorn
Gezinnen of jongeren met een hulpvraag kunnen zich telefonisch of via de website melden bij 1.Hoorn. Op basis van een intakegesprek met een jeugd- en gezinswerker uit het gebiedsteam wordt bepaald hoe de hulpvrager verder wordt geholpen: - Bij lichte hulpvragen wordt eerstelijns jeugdhulp ingezet door een opvoedadviseur van 1.Hoorn of volgt verwijzing naar een voorliggende voorziening. - Bij zwaardere of specialistische hulpvragen stelt de jeugden gezinswerker in overleg met de hulpvrager een perspectiefplan op en geeft een beschikking af.
Medemblik
Een traject start met een telefonische intake bij een consulent van het Team Jeugd. Op basis van dit gesprek wordt bepaald hoe de hulpvrager verder wordt geholpen: - Bij lichte hulpvragen volgt verwijzing naar een voorliggende voorziening. Bij zwaardere of specialistische hulpvragen wordt de hulpvrager op de aanmeldlijst gezet voor een vraagverhelderend gesprek met een jeugdhulpverlener van het Team Jeugd. Deze consulent stelt samen met de hulpvrager het perspectiefplan op en verwijst vervolgens door naar specialistische jeugdhulp. De back-office geeft de beschikking af.
Opmeer
Inwoners kunnen zich telefonisch of via de website melden bij het wijkteam. Na de intake bepaalt de consulent in overleg met collega’s wie de hulpvraag binnen het team oppakt. De hulpvrager ontvangt eerstelijns ondersteuning vanuit het wijkteam, of – indien nodig – een verwijzing naar specialistische zorg. In dat laatste geval maakt de medewerker van het wijkteam het perspectiefplan en geeft de beschikking af.
Stede Broec
Er zijn twee routes mogelijk: - Via Ons Stede Broec: gezinnen en jongeren melden zich telefonisch, via de website of op locatie. Na intake vindt er triage plaats, de hulpvraag bepaalt wie het oppakt: Wijkteam of medewerkers in het voorveld. Wanneer specialistische hulp nodig blijkt, stelt de maatschappelijk werker in overleg met de hulpvrager het perspectiefplan op. Dit plan wordt besproken met een Jeugdconsulent van de SED-organisatie, die de beschikking afgeeft. - Via de SED-organisatie: Inwoners melden zich telefonisch of online bij de Afdeling Jeugd. Afhankelijk van de hulpvraag volgt een verwijzing naar een voorliggende voorziening (bij enkelvoudige hulpvragen) of een Intakegesprek met een jeugdconsulent van de SED-organisatie (bij meervoudige
51
Enkhuizen & Drechterland
hulpvragen). Indien nodig volgt verwijzing -op basis van een perspectiefplan en beschikking- naar specialistische zorg. Inwoners melden zich telefonisch of online bij de Afdeling Jeugd van de SED-organisatie. Afhankelijk van de hulpvraag zijn twee routes mogelijk: - Bij enkelvoudige problematiek: verwijzing naar een voorliggende voorziening of – indien nodig – doorverwijzing naar specialistische zorg. De jeugdconsulent stelt samen met de hulpvrager een perspectiefplan op en geeft de beschikking af. - Bij meervoudige of complexe problematiek: bespreking in het casusoverleg van het Stadsteam (Enkhuizen) of Team Inzet (Drechterland). Indien nodig volgt overdracht aan het lokale team, dat zelf hulp biedt en (deels) het perspectiefplan opstelt. De jeugdconsulent van de SEDorganisatie geeft de beschikking af.
4.3 Integraliteit van de intake Alle zes gemeenten hebben in hun beleidsregels voor de jeugdzorg vastgelegd dat het lokale team de hulpverlening integraal moet aanbieden. Dat betekent dat verschillende vormen van jeugdhulp en ondersteuning op elkaar afgestemd worden en in samenhang worden ingezet. Om dit mogelijk te maken, is het belangrijk dat bij de intake wordt verkend of de hulpvraag verband houdt met andere problemen binnen het gezin. Vrijwel alle consulenten die wij spraken, onderschrijven dit belang. Hoewel dergelijke achterliggende problemen niet altijd al tijdens het eerste gesprek aan bod komen, gebeurt dat doorgaans wel in vervolggesprekken. Dit blijkt ook uit de casuïstiek die wij met consulenten bespraken: in vrijwel alle situaties konden zij uitgebreid toelichten welke gezinsomstandigheden en achtergrondfactoren een rol speelden. Ook hulpvragers bevestigen dit beeld. De meesten herinnerden zich dat zij in gesprek met hun consulent ook hebben gesproken over zaken als inkomen, schulden, werk, wonen en gezinsverhoudingen. Een ouder uit Hoorn zegt hierover: “Van de hoed en de rand werden uitgevraagd. Er was veel aandacht voor context en voorgeschiedenis.” Of daarmee sprake is van een ‘integrale intake’ zoals bedoeld in de beleidsregels, is niet altijd duidelijk. De invulling verschilt per consulent.
Sommigen beschouwen het als voldoende om bredere problemen te signaleren en bespreekbaar te maken. Anderen vinden dat er pas echt sprake is van integraliteit wanneer er – na toestemming – een warme overdracht plaatsvindt naar een andere gemeentelijke dienst of voorziening. Een voorbeeld dat we in de casuïstiek tegenkwamen is een gezin dat via deze route in contact kwam met schuldhulpverlening. Tegelijk blijkt dat dit lang niet altijd gebeurt. Wanneer een traject niet via het lokale team maar via de huisarts start, is het niet duidelijk of er sprake is van een integrale intake. De huisarts verwijst doorgaans
52
direct door naar specialistische jeugdhulp voor de specifieke hulpvraag van het gezin of de jongere. Wanneer een POH-Jeugd de verwijzing doet, is er vaak wél sprake van een bredere intake, waarin ook wordt doorgevraagd naar achterliggende problematiek. Hier wordt in Hoofdstuk 5 verder op ingegaan. Voor hulpvragers zelf is het niet altijd vanzelfsprekend dat de intake breder wordt getrokken. Sommigen ervaren het als positief om hun hele verhaal te kunnen doen. Zo gaf een hulpvrager uit Opmeer aan dat het brede gesprek, waarbij ook haar partner werd uitgenodigd, hielp om te zien dat niet alleen het kind maar ook de vader hulp nodig had. Andere hulpvragers voelden zich minder prettig bij de brede insteek. Eén van hen vond dat het gesprek te veel over het gezin ging in plaats van over het kind, en ervoer dit als bemoeizucht.
4.3.1 Eerstelijns jeugdhulp Een sterk eerstelijns jeugdhulpaanbod is van groot belang voor een toegankelijk, effectief en betaalbaar jeugdhulpstelsel32. Het voorkomt dat problemen onnodig escaleren en verlicht de druk op zwaardere vormen van zorg. Als er geen acute veiligheidsrisico’s zijn, is het belangrijk dat in de vraagverhelderingsfase eerst wordt gekeken of eerstelijns jeugdhulp passend is, vóórdat wordt doorverwezen. Alle onderzochte gemeenten geven hun lokale teams de opdracht om waar mogelijk hulp in de eerste lijn te bieden. Het uitgangspunt ‘eerstelijns tenzij’ wordt breed gedragen. Jeugdwerkers zijn zich bewust van de kosten van specialistische zorg en geven aan dat een verwijzing daarnaartoe zorgvuldig moet worden afgewogen. Om die afweging daadwerkelijk zorgvuldig te maken, hanteren vijf van de zes gemeenten een herkenbare triagestap, vaak in de vorm van een aanmeldoverleg of multidisciplinair teamoverleg. Hoewel nergens sprake is van een formeel triageprotocol, zijn deze collegiale overleggen stevig ingebed in de werkwijze van de lokale teams. Alleen Medemblik vormt een uitzondering: daar leidt de eerste inschatting - door een consulent van Team Jeugd bij vermoedens van complexe problematiek doorgaans direct tot doorverwijzing naar tweedelijns jeugdhulp, zonder triage via een teamoverleg.
Hoewel alle gemeenten dus eerst eerstelijnshulp overwegen voordat zij doorverwijzen, verschilt de manier waarop deze vervolgens is ingericht (zie Tabel 9). Zo bieden sommige gemeenten zelf eerstelijnshulp aan via medewerkers van het lokale team, terwijl andere gemeenten juist vaker gebruikmaken van voorzieningen in het voorliggende veld. Ook de invulling van de geboden eerstelijnszorg loopt uiteen: van lichte hulp bij opvoedvragen tot intensievere begeleiding bij complexe of meervoudige problemen (‘anderhalvelijns jeugdhulp’). Tabel 9: Organisatie eerstelijns jeugdhulp per gemeente
32
Verwey-Jonker Instituut (2021). Eigenwijs Transformeren.
53
Gemeente
Eerstelijns hulp via lokaal team?
Invulling eerstelijns hulp lokaal team
Welke hulp ligt buiten het takenpakket lokaal team?
Medemblik
Eerstelijnshulp wordt door Team Preventei verleend
Gezins- en opvoedondersteuning
Hoorn
Ja, door opvoedadviseur binnen lokaal team
Opvoedondersteuning; opbouwwerkers33 (gedetacheerd)
Eerstelijnszorg ligt buiten het Team Jeugd, maar wordt wel binnen de gemeente door Team Preventie geboden Lokaal team biedt opvoedondersteuning, verwijst voor de rest door naar voorliggend veld
Opmeer
Ja, door medewerker lokaal team
Inhoudelijk breed: traumaverwerking bij kinderen, psychoeducatie bij autisme, familieproblematiek.
Directe veiligheidsrisico’s zoals suïcidaliteit of eetstoornisssen
Stede Broec
Ja, door medewerker lokaal team
Inhoudelijk breed, vergelijkbaar met Opmeer
Directe veiligheidsrisico’s zoals suïcidaliteit of eetstoornisssen
Enkhuizen
Ja, door medewerker lokaal team bij meervoudige problematiek. Voor lichte problematiek zijn inwoners doorgaans aangewezen op andere instanties uit het voorveld. Ja, door medewerker lokaal team bij meervoudige problematiek. Voor lichte problematiek zijn inwoners doorgaans aangewezen op andere instanties uit het voorveld.
Inhoudelijk breed: ‘anderhalvelijns jeugdhulp’
Diagnostiek, onderzoek en behandeling
Inhoudelijk breed: ‘anderhalvelijns jeugdhulp’
Diagnostiek, onderzoek en behandeling
Drechterland
In Medemblik is sprake van een scheiding tussen intake, vraagverheldering en opstellen beschikking (door de gemeente) enerzijds, en eerstelijnshulpverlening (door het voorliggende veld, waaronder Team Preventie) anderzijds. De intake verloopt via Team jeugd. Hier wordt s globaal beoordeeld of inzet van eerstelijns jeugdhulp mogelijk is, bijvoorbeeld via verwijzing naar Team Preventie, schoolmaatschappelijk werk, jongerenwerk of de POH-jeugd. Zodra een gezin of jongere na de telefonische intake op de aanmeldlijst voor het Team Jeugd komt, is het moment om eerstelijns jeugdhulp in te zetten in principe voorbij. Het Team Jeugd zelf richt zich namelijk hoofdzakelijk op vraagverheldering en doorverwijzing. Hierdoor wordt de inzet van eerstelijns jeugdhulp niet altijd optimaal benut. Zeker gezien de gemiddelde wachttijd van zeven maanden voor een vraagverhelderend Jongerenwerkers (op school) zijn ook onderdeel van de eerstelijns hulpvoorziening, maar zijn geen onderdeel van het lokale team. 33
54
gesprek, ervaren medewerkers van het Team Jeugd druk om ook minder complexe hulpvragen direct door te verwijzen naar de tweedelijns jeugdhulp. Een jeugdhulpverlener van het Team Jeugd merkt op: “Ik vind het veel dat nu 9% van de kinderen jeugdhulp krijgt. Dat komt denk ik deels door de lange wachtlijsten. Je moet veel eerder met ouders in gesprek over wat er wél mogelijk is, zoals eerstelijns jeugdhulp via voorliggende voorzieningen. Als ouders maanden hebben gewacht op een specifieke aanbieder, en zich daarop hebben vastgebeten, dan staan ze vaak niet meer open voor een alternatief.” In Hoorn werken de drie gebiedsteams vanuit duidelijke taakdifferentiatie. Nieuwe casussen worden periodiek besproken in teamoverleggen en toegewezen aan een jeugd- en gezinswerker. Deze professionals richten zich op vraagverheldering, het opstellen van perspectiefplannen, regievoering en monitoring en bieden zelf geen eerstelijnshulp. De eerstelijns jeugdhulp wordt — waar nodig en/of aanvullend — uitgevoerd door gespecialiseerde opvoedadviseurs, die onderdeel uitmaken van hetzelfde gebiedsteam. Zij bieden maatwerk door onzekerheden van ouders te normaliseren en nemen de tijd om vertrouwen op te bouwen. Daarbij kijken zij systemisch naar gezin, draagkracht en netwerk en schakelen ook voorliggende initiatieven in, zoals Buurtgezinnen of Home-Start.
Hun werkzaamheden omvatten daarnaast motivatiegericht en cultuursensitief ondersteunen, ouders begeleiden bij erkenning en acceptatie van (mogelijke) ontwikkelingsproblematiek van hun kind en het leggen van verbindingen met netwerkpartners zoals scholen, kinderopvang en GGD. Naast individuele begeleiding organiseren opvoedadviseurs groepsaanbod en themaspreekuren, waaronder bijeenkomsten rond echtscheiding. Een opvoedadviseur uit Hoorn vat haar werkzaamheden als volgt samen: “We zijn een sparringpartner en spiegel voor ouders, niet iemand met kant-en-klare oplossingen. Door hen in hun kracht te zetten en aan het denken te zetten over hun eigen rol, blijven kleine hulpvragen vaak ook echt klein.” Daarnaast verwijzen de jeugd- en gezinswerkers ook door naar het voorliggende veld wanneer andere eerstelijns jeugdhulp passend is. Naast bovengenoemde taken geven jeugd- en gezinswerkers aan dat zij in de praktijk ook overbruggingshulp bieden vanwege de lange wachtlijsten in de tweedelijns jeugdhulp (zie ook paragraaf 4.6). Dit is een taak die idealiter niet uitgevoerd zou hoeven te worden maar die in de praktijk onvermijdelijk blijkt. In Enkhuizen en Drechterland wordt gewerkt met twee routes: -
-
Bij lichte, enkelvoudige problematiek verwijst de jeugdconsulent van de SEDorganisatie direct door naar eerstelijnshulp in het voorliggende veld, zoals GGD, jongerenwerk of schoolmaatschappelijk werk. Bij zwaardere, meervoudige problematiek vindt eerst bespreking plaats in het multidisciplinaire aanmeldoverleg met het Stadsteam (Enkhuizen) of Team Inzet (Drechterland). Na doorverwijzing op basis van dit overleg, bieden deze lokale teams zogenoemde ‘anderhalvelijns jeugdhulp’: laagdrempelige, inhoudelijk stevige hulp door professionals met specifieke expertise.
55
Deze anderhalvelijns jeugdhulpverlening is een eigen, lokale invulling van de eerstelijnszorg en gaat verder dan algemene opvoedondersteuning en/of hulp bij enkelvoudige problematiek. Het richt zich op meervoudige problematiek die te complex is voor het voorliggende veld, maar (nog) geen specialistische behandeling vereist. Zo proberen deze lokale teams zwaardere jeugdhulp waar mogelijk te voorkomen. Een belangrijk aandachtspunt zijn de wachhtijden bij de Afdeling Jeugd van de SED-organisatie. Ten tijde van dit onderzoek moesten inwoners gemiddeld zes maanden wachten voor intakegesprek bij deze afdeling. In Opmeer start elke hulpvraag met een eerste gesprek met een consulent, die zelf ook hulpverlener is. In dit gesprek doet de hulpvrager zijn verhaal en wordt de hulpvraag in kaart gebracht. Vervolgens wordt de casus besproken in het wijkteam, waar wordt bepaald welke jeugdconsulent de ondersteuning verder oppakt. De consulent biedt waar mogelijk zelf eerstelijnshulp. Pas wanneer de zorgvraag niet binnen het team kan worden opgepakt, volgt doorverwijzing. In sommige gevallen heeft de geboden ondersteuning een licht specialistisch karakter. Zo is er een consulent gespecialiseerd in traumaverwerking bij kinderen, een ander in omgaan met autisme, en weer een ander in familieproblematiek. Stede Broec hanteert een vergelijkbare werkwijze.
Als er geen sprake is van directe veiligheidsrisico’s (zoals een ernstige eetstoornis of suïcidale gedachten), pakt het team de hulpvraag in principe zelf op. Inwoners kunnen zich ook melden bij de SEDorganisatie, die zelf geen eerstelijnszorg biedt, maar wel kan doorverwijzen naar het voorliggende veld. Ook in Stede Broec bestaat een duidelijke voorkeur om hulpvragen zo veel mogelijk zelf binnen het team op te pakken. Volgens medewerkers van het lokale team kan dit bijdragen aan de laagdrempeligheid en aan het opbouwen van vertrouwen. Aan de andere kant signaleren meerdere regionale zorgaanbieders dat hierdoor soms te lang wordt gewacht met doorverwijzen naar specialistische jeugdhulp. Een van de aanbieders vertelt: “Wij krijgen soms gezinnen die we liever in een eerder stadium doorverwezen hadden gekregen; op een moment dat de problematiek en gedragspatronen in een gezin minder diep zijn ingeslepen. Soms komt een gezin twee of drie jaar te laat bij ons binnen.” Ook in enkele casussen die tijdens de gesprekken met consulenten werden besproken, rees de vraag of een eerdere doorverwijzing niet gepast was geweest, gezien de latere escalatie van de problematiek (zie ook paragraaf 6.5). Een voorbeeld is een kind waarover na twee jaar begeleiding door een lokaal team een melding binnenkwam vanuit Veilig Thuis over seksueel misbruik.