Startnotitie Rekenkameronderzoek Reserves, Risicos en Regie.pdf

1 Reserves, Risico’s en regie Startnotitie Juni 2026 Rekenkamer Dordrecht Steven Oostlander, voorzitter Femke Sybrandi, lid Kasper Buiting, lid Sylvia Khadje, bestuursassistente Joost Zwaan, secretaris-onderzoeker Contact Postbus 8, 3300 AA Dordrecht www.rekenkamerdordrecht.nl

2 Over de startnotitie Voor u ligt de startnotitie van het rekenkameronderzoek naar reserves, risico’s en regie. In deze notitie beschrijft de Rekenkamer Dordrecht de aanleiding, aanpak, afbakening en planning van het onderzoek. De rekenkamer voert dit onderzoek uit in samenwerking met het onafhankelijke onderzoeksbureau KokxDeVoogd. Als officiële start van het onderzoek organiseerde de rekenkamer twee kick-offsessies met zowel betrokken ambtenaren (donderdag 4 juni) als raads- en commissieleden (dinsdag 9 juni 2026). Tijdens deze sessie heeft de rekenkamer de aanleiding en onderzoeksopzet toegelicht en was er ruimte voor vragen en input. Na deze sessies heeft de rekenkamer de definitieve startnotitie opgesteld. 3 1. Aanleiding en context De financiële positie van gemeenten staat de komende jaren nadrukkelijk onder druk. Landelijk wordt gesproken over het zogenoemde ‘ravijnjaar’, waarin de inkomsten uit het gemeentefonds fors dalen, terwijl uitgaven, met name in het sociaal domein en de fysieke leefomgeving, hoog blijven. Ook Dordrecht ontkomt niet aan deze ontwikkeling. Op het eerste gezicht staat de gemeente Dordrecht er solide voor. Dordrecht behaalde in de BDO -benchmark gemeentefinanciën 2026 een score van 9,8 (binnen de categorie 100.000+ gemeenten) 1.

Tegelijkertijd laat de Perspectiefnota 2026 van de gemeente Dordrecht zien dat daarachter een complexer en dynamischer beeld schuilgaat. Uit de nota blijkt dat de uitgaven van de gemeente de afgelopen jaren niet volledig worden gedekt door structurele inkomsten, waarbij reserves worden ingezet om het verschil op te vangen. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat deze ruimte eindig is en dat dit op termijn niet houdbaar is. In reactie hierop wordt, zoals ook beschreven in de perspectiefnota, ingezet op een pakke t aan ombuigingen met als doel de begroting de komende jaren weer structureel in balans te brengen en de afhankelijkheid van incidentele middelen te verminderen. Deze ontwikkeling maakt dat reserves en voorzieningen een belangrijke rol spelen in de huidige financiële afwegingen. Uit de Perspectiefnota 2026 blijkt dat reserves enerzijds worden ingezet om risico’s op te vangen en investeringen mogelijk te maken, en anderzijds worden gebruikt om de overgang naar een structureel sluitende begroting te ondersteunen. Daarmee ontstaat een situatie waarin reserves op verschillende manieren worden ingezet. Tegelijkertijd geeft de perspectiefnota aan dat reserves in beginsel bedoeld zijn voor incidentele uitgaven en onzekere toekomstige verplichtingen, en dat de afhankelijkheid hiervan op termijn moet worden verminderd.

Dit vraagt om een zorgvuldige afweging in de inzet van deze middelen, met name in de huidige financiële context. Deze spanning raakt direct aan de rol van de gemeenteraad. In een periode waarin financiële keuzes steeds meer onderling samenhangen, neemt de complexiteit van sturing toe. Dit maakt inzicht in de ontwikkeling, inzet en effecten van reserves en voorziening en een belangrijke voorwaarde voor het kunnen geven van richting en het bijsturen . Om dat te kunnen doen , dient de raad te beschikken over voldoende inzicht in de ontwikkeling, inzet en effecten van reserves en voorzieningen. Dit is tegelijkertijd geen een voudig vraagstuk. Informatie over reserves, voorzieningen en risico’s is verspreid over verschillende documenten binnen de planning- en controlecyclus en kent een technisch en financieel karakter. De bestuurlijke opgave ligt namelijk in het kunnen overzien van de 1 BDO-benchmark: BDO-benchmark-Nederlande-gemeenten-2026.pdf 4 samenhang en de lange termijn consequenties van financiële keuzes. Bovendien zijn beslissingen over reserves vaak het resultaat van een reeks afzonderlijke besluiten over meerdere jaren, waardoor het totaalbeeld minder scherp zichtbaar kan zijn.

Hoewel er geen signalen zijn dat de gemeenteraad van Dordrecht op dit moment onvoldoende grip zou hebben, ziet de Rekenkamer Dordrecht in deze ontwikkelingen een logisch en passend moment voor onderzoek. De combinatie van een veranderende financiële context en de aankomende bestuursperiode maakt het juist nu relevant om te onderzoeken in hoeverre de raad in staat is om regie te voeren op deze financiële instrumenten en welke factoren deze regie ondersteunen of belemmeren. 1.2 Begrippenkader In zowel de startnotitie als in het rapport, worden verschillende financiële, contextuele en bestuurlijke begrippen gebruikt. In deze paragraaf worden de belangrijkste begrippen toegelicht. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de financiële instrumenten en begrippen, de bredere context en de bestuurlijke rollen en kaders waarbinnen deze functioneren. Financiële instrumenten en begrippen: Reserves Reserves zijn onderdeel van het eigen vermogen. Zij worden gevormd uit behaalde resultaten, en zijn bestemd voor het opvangen van onvoorziene risico’s. Voorzieningen Voorzieningen zijn bedragen die worden gereserveerd voor toekomstige verplichtingen of risico’s, waarvan de omvang of het moment nog onzeker is. Risico’s Risico’s zijn de mogelijke gebeurtenissen of ontwikkelingen die financiële nadelen kunnen veroorzaken.

Fonds Het begrip ‘fonds’ wordt in de praktijk soms gebruikt als verzamelnaam voor reserves en voorzieningen. Het BBV kent het begrip ‘fonds’ niet als afzonderlijke balans- of vermogenscategorie. Indien de gemeente Dordrecht het begrip ‘fonds’ gebruikt, maar dit volgens de BBV- systematiek als een bestemmingsreserve of voorziening kan worden gezien, maakt dit onderdeel uit van dit onderzoek. Incidentele middelen en uitgaven Incidentele middelen en uitgaven zijn inkomsten of uitgaven die eenmalig of tijdelijk van aard zijn. 5 Structurele middelen en uitgaven Structurele middelen en uitgaven zijn de inkomsten dan wel uitgaven die jaarlijks terugkeren. Financiële context: Ravijnjaar Het Ravijnjaar is het begrotingsjaar waarin gemeenten door wijzigingen in de financiering vanuit het Rijk geconfronteerd worden met een terugval in structurele inkomsten uit het gemeentefonds. Bestuurlijke rollen en kaders: Kaderstellende rol De kaderstellende rol houdt in dat de gemeenteraad bepaalt wat de gemeente wil bereiken, welke middelen daarvoor beschikbaar zijn en binnen welke randvoorwaarden het college moet handelen. Controlerende rol De controlerende rol houdt in dat de gemeenteraad beoordeelt of het college het vastgestelde beleid rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uitvoert en of publieke middelen correct worden besteed.

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Het BBV is het wettelijk kader dat regels stelt voor de inrichting van de begroting, jaarrekening, financiële positie en verantwoording van provincies en gemeenten. Financiële verordening De financiële verordening bevat de door de gemeenteraad vastgestelde regels voor het financiële beleid, het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente. Planning- en controlcyclus De planning- en controlcyclus (P&C-cyclus) in gemeenten is een jaarlijks terugkerend proces van plannen, uitvoeren, monitoren en bijsturen. Het zorgt voor beheersing van gemeentelijk beleid en financiën. 6 2. Doel en onderzoeksvraag 2.1 Onderzoeksdoelstelling Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven in de mate waarin de gemeenteraad van Dordrecht in staat is om effectieve regie2 te voeren op de inzet van financiële reserves , voorzieningen en risico’s , en welke aanknopingspunten er zijn om deze sturingsmogelijkheden te versterken. Reserves en voorzieningen vormen een belangrijk onderdeel van de financiële positie van de gemeente en spelen ook een belangrijke rol in de huidige financiële opgave. Het is dan ook van belang dat de raad beschikt over voldoende inzicht en een gezamenlijk handelingsperspectief om richting te geven aan deze ontwikkelingen.

Daarbij wordt specifiek gekeken naar de informatiepositie van de raad en de mate waarin de raad in staat is om op basis van beschikbare informatie richting te geven en bij te sturen. Het beoogde resultaat van het onderzoek is een helder en toepasbaar inzicht in de wijze waarop reserves, voorzieningen en risico’s functioneren binnen de Dordtse systematiek en in hoeverre deze bijdragen aan de mogelijkheden voor sturing. Het onderzoek biedt daarmee niet alleen een reflectie op de huidige situatie, maar ook concrete aanknopingspunten voor het versterken van de sturingsmogelijkheden. 2.2 Centrale onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag luidt: “In hoeverre is de gemeenteraad van Dordrecht in staat om effectieve regie te voeren op de inzet van financiële reserves , voorzieningen en risico’s, en welke factoren belemmeren of versterken deze sturing?” 2 Effectieve regie is het vermogen van de Dordtse gemeenteraad om op basis van bewuste keuzes en prioriteringen de middelen in te zetten gericht op het realiseren van maatschappelijke resultaten en om zo nodig bij te sturen op basis van nieuwe informatie. 7 3. Onderzoekaanpak Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden, is het onderzoek opgebouwd langs vier samenhangende thema’s. Deze thema’s sluiten aan bij verschillende aspecten van de regierol van de gemeenteraad.

Met deze indeling wordt niet alleen gekeken naar de formele inrichting, maar ook naar hoe die in de praktijk werkt en wordt beleefd. In het onderzoek wordt gebruikgemaakt van een combinatie van documentanalyse en gesprekken met betrokkenen. Daarbij wordt enerzijds gekeken naar de formele informatievoorziening en besluitvorming , en anderzijds naar de wijze waarop deze en sturing door de raad en andere betrokkenen wordt ervaren. De combinatie van deze perspectieven maakt het mogelijk om zowel de formele inrichting als de praktische werking van de regie van de raad in beeld te brengen. 3.1 Thema 1: De financiële positie (verleden, heden, toekomst) In dit thema staat centraal hoe de reserves en risico’s zich hebben ontwikkeld en hoe deze zich verhouden tot de financiële positie van de gemeente. Om als raad te kunnen sturen, moet duidelijk zijn waar je naar kijkt. Hoe zien reserves en voorzieningen eruit? Hoe zijn ze opgebouwd? En hoe hebben ze zich ontwikkeld? In dit thema wordt het financiële beeld op hoofdlijnen in kaart gebracht. Het gaat niet om de details, maar om het begrijpen van de grote lijnen en de beweging over tijd. Deelvragen binnen dit thema: 1. Welke reserves kent de gemeente Dordrecht en wat is de functie hiervan? 2. Hoe hebben reserves en voorzieningen zich ontwikkeld? Specifiek de herkomst (zoals incidentele vs.

structurele middelen) en de identificatie van structurele patronen in de begroting (bijv. stelselmatige over-/onderramingen) 3. Hoe verhouden de huidige reserves zich tot de toekomstige financiële uitdagingen (waaronder het ‘ravijnjaar’) van de gemeente? 8 3.2 Thema 2: De financiële spelregels Zodra de cijfers helder zijn, worden de kaders onderzocht . Hierbij wordt gekeken naar zowel landelijke wetgeving (BBV) als naar lokale Dordtse afspraken (Financiële verordening, Nota reserves en voorzieningen). Het doel is om te onderzoeken hoe de verdeling van verantwoordelijkheden is tussen raad, auditcommissie, het college en het ambtelijk apparaat. Dit thema laat zien hoe de zaken op papier zijn ingericht. Deelvragen binnen dit thema: 4. Welke spelregels en motieven liggen ten grondslag aan de instelling van de reserves en voorzieningen? 5. Welke doelen en voorschriften stelt de raad bij het instellen van reserves en voorzieningen? Hoe verhoudt dit zich tot de kaderstellende en controlerende rol en welke onderbouwing wordt daarbij gebruikt? 6. Wat zijn de randvoorwaarden , volgens de spelregels, voor een succesvolle en strategische inzet van reserves en voorzieningen in de context van de Dordtse gemeentelijke begrotingscyclus? 3.3 Thema 3: De praktijk In dit thema wordt de slag van papier naar de praktijk gemaakt.

Er wordt getoetst of de spelregels uit Thema 2 in de dagelijkse realiteit ook uitvoerbaar en consistent zijn. Centraal staat de vraag of de raad tijdig, voldoende en relevante informatie ontvangt om zijn controlerende rol te pakken. Daarnaast benchmarken 3 we Dordrecht met twee vergelijkbare gemeenten om te zien hoe zij “effectieve regie” vormgeven. Deelvragen binnen dit thema: 7. Hoe is de sturing, het toezicht en de risicobeheersing in de gemeente opgezet en uitgevoerd? 8. Op welke wijze wordt de raad geïnformeerd over het gebruik van reserves en voorzieningen? 9. Hoe wordt de raad in positie gebracht om het onderscheid te maken tussen incidentele en structurele inkomsten en uitgaven, en op basis daarvan richting te geven en bij te sturen? 3 De gemeente Dordrecht wordt vergeleken met twee vergelijkbare gemeenten. Bij deze vergelijking staat de inhoudelijke vergelijkbaarheid centraal, zodat zinvolle vergelijking gemaakt kan worden. De selectie van die gemeenten vindt plaats op basis van relevante kenmerken en is in afstemming met de ambtelijke organisatie. 9 3.4 Thema 4: Beleving van de regiefunctie Regie is niet alleen een kwestie van wetten en cijfers, het is ook mensenwerk. Effectieve regie valt of staat met hoe rollen worden beleefd. Als raadsleden zich bijvoorbeeld onzeker voelen over de materie, is de regie in de praktijk zwakker dan de spelrege ls op papier bedoelen.

Dit thema legt bloot waar de betrokkenen (raad, college, ambtelijk apparaat) zaken goed vinden lopen en waar knelpunten ervaren worden. Deelvragen binnen dit thema: 10. Wat zijn de randvoorwaarden, zoals ervaren in de praktijk, voor een succesvolle en strategische inzet van reserves in de context van de Dordtse begrotingscyclus? Waar liggen kansen voor verbetering? 3.5 Afbakening Het onderzoek richt zich primair op de bestuurlijke en sturende rol van de raad (governance) en niet op de inhoudelijke beoordeling van afzonderlijke financiële keuzes. Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden en de focus op de regie van de raad te bewaken, is het onderzoek afgebakend. Hieronder wordt toegelicht wat wel en wat uitdrukkelijk niet binnen de scope van het onderzoek valt. Wat valt binnen de scope? • Het primaire object van onderzoek is de mate van grip en regie die de gemeente Dordrecht heeft op de reserves , voorzieningen en risico’s. De focus ligt op het functioneren van de raad in zijn wettelijke rollen (kaderstellen en controleren) • Verdere details over wat wordt onderzocht staan in voorgaande paragrafen 3.1 t/m 3.4 Wat valt buiten de scope? • Hoewel een cijfermatige trendanalyse onderdeel is van het onderzoek, wordt er geen gedetailleerd, historisch dossieronderzoek gedaan naar specifieke mutaties of projecten uit het verleden.

Het doel van historische lijn is uitsluitend context - en trendvorming. • Het onderzoek zal geen directe bijdrage leveren aan de Perspectiefnota van 2027 . Gezien de doorlooptijd van het onderzoek en de formele oplevering ervan gepland 10 staat begin 2027 , is dit onderzoek bewust gepositioneerd als een relevant hulpmiddel voor de Perspectiefnota 2028. 4. Planning Op basis van het plan van aanpak, voorzien wij de volgende planning van de werkzaamheden. Fase Jun Jul Aug Sept Okt Nov Dec Jan Feb 1. Kick-off 2. Veldwerk 3. Rapportage 4. Ambt. wederhoor 5. Rapportage 6. Best. Wederhoor 7. Aanbieden rapport 5. Slotopmerking Deze startnotitie is door de Rekenkamer Dordrecht vastgesteld en vormt het kader waarbinnen het onderzoek wordt uitgevoerd. Het document dient als leidraad en referentiepunt. Kleine praktische aanpassingen binnen het onderzoeksproces zijn mogelijk. Indien het noodzakelijk blijkt om de scope of centrale vr agen tijdens het onderzoek wezenlijk te wijzigen, zal de Rekenkamer Dordrecht de raad en de andere betrokkenen daarvan op de hoogte stellen, zodat iedereen tijdig op de hoogte is van de belangrijkste wijzigingen. 11 Rekenkamer Dordrecht Steven Oostlander, voorzitter Femke Sybrandi, lid Kasper Buiting, lid Sylvia Khadje, bestuursassistente Joost Zwaan, secretaris-onderzoeker Contact Postbus 8, 3300 AA Dordrecht www.rekenkamerdordrecht.nl