Ruimte voor sport - Onderzoek naar beleid rond sportaccomodatiesDEF.pdf

Ruimte voor sport Onderzoek naar beleid rond sportaccommodaties Rekenkamercommissie Dordrecht

Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht

Rekenkameronderzoek naar het sportaccommodatiebeleid van de gemeente Dordrecht

In opdracht van de Rekenkamercommissie Dordrecht

Vidar Stevens Björn Schadenberg Peter van Eldert Peter Nafzger Remco Hoekman

© Mulier Instituut Utrecht, maart 2021

Mulier Instituut sportonderzoek voor beleid en samenleving

Postbus 85445 | 3508 AK Utrecht Herculesplein 269 | 3584 AA Utrecht T +31 (0)30 721 02 20 | I www.mulierinstituut.nl E info@mulierinstituut.nl | T @mulierinstituut

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

2

Inhoudsopgave Samenvatting 5 1.

Inleiding 6 1.1 1.2 1.3 1.4

2.

Doelstelling, tijdsafbakening en vraagstelling 6 Werkwijze 7 Normenkader 8 Leeswijzer 9

Conclusies en aanbevelingen 10 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Hoofdconclusies doeltreffendheid 10 Hoofdconclusies doelmatigheid 11 Hoofdconclusies uitnodigend bestuur 12 Hoofdconclusies toekomstbestendigheid 13 Hoofdconclusie benchmark 13 Aanbevelingen 13

3.

Reactie college B en W 15

4.

Doeltreffendheid 19 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

5.

Doelmatigheid 32 5.1 5.2 5.3

6.

Verenigingshallenplan 19 Beleidskader ‘Dordt Sport’ en haar uitvoeringsprogramma’s 21 De Sportboulevard 24 Toekomstvisie Sportparken 2015 25 Het Dordtse Sportkompas 28 Normenevaluatie 29

Observaties doelmatigheidsrapportering 32 Ontwikkeling sportbudget en incidentele uitgaven 33 Normenevaluatie 46

Uitnodigend bestuur 47 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Monitoring en afstemming binnen het Verenigingenhallenplan 47 Stakeholderparticipatie bij Uitvoeringsprogramma ‘de Demarrage’ 48 Gesprekstafels Toekomstvisie Sportparken 49 Stakeholderreparatie Programma Sportparken 51 Normenevaluatie 52

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

3

7.

Toekomstbestendigheid 54 7.1 7.2 7.3

8.

Benchmark 71 8.1 8.2 8.3

9.

Beleidsrelevantie en -actualisatie 54 Capaciteitsstudie 60 Normenevaluatie 70

Sportmonitor Dordrecht 71 Sportvergelijking met andere gemeenten 73 Waar staat de gemeente Dordrecht? 80

Literatuurlijst 81

Bijlage 1 - Uitganspunten van het Verenigingshallenplan 84 Bijlage 2 - Oorzaken van verschillen tussen begroting en jaarrekening 84 Bijlage 3 - Aanvullende cijfers capaciteitsstudie 93

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

4

Samenvatting Sportaccommodaties zijn voor veel sporten een voorwaarde voor volwaardige beoefening en vormen het thuishonk van sportverenigingen die een belangrijke rol spelen in de maatschappij. Binnen het sportaccommodatielandschap is de lokale overheid een van de belangrijkste spelers en, na de sporters zelf, dé grootste financierder. Driekwart van het gemeentelijke sportbudget komt ten goede van de totstandkoming en instandhouding van sportaccommodaties. Daarnaast heeft de gemeente veel beleidsvrijheid om te bepalen wat zij met haar sportaccommodaties wil. In dit rapport is nadrukkelijk gekeken naar het sportaccommodatiebeleid van de gemeente Dordrecht. Het Dordtse sportaccommodatiebeleidskader gaat al een hele tijd terug. Zo dateert het Verenigingshallenplan uit de begin jaren ‘90 en heeft dit nog steeds een invloed op de hedendaagse manier waarop de sportinfrastructuur is georganiseerd. Andere beleidskaders hebben door de jaren heen een actualisatie gehad of worden, op het moment van schrijven, herijkt. Het voorliggende onderzoek spitst zich toe op de vraag: in hoeverre is het sportaccommodatiebeleid in Dordrecht sinds 2008 doelmatig, doeltreffend, en met oog voor de wensen van Dordtse sportverenigingen uitgevoerd? En hoe toekomstbestendig is het sportaccommodatiebeleid? Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn diverse onderzoeksmethoden toegepast.

Zo is een documentanalyse uitgevoerd om de beleidsdoelen, -veranderingen, en financiële ontwikkelingen in kaart te brengen. Daarnaast zijn negen interviews afgenomen met ambtenaren, bestuurlijke vertegenwoordigers en sportstakeholders om meer duiding te krijgen van de beleidsdynamieken en de wijze waarop sportstakeholders aankijken tegen de doorlopen participatieprocessen en de wijze waarop de gemeente het sportaccommodatiebeleid vorm heeft gegeven. Ook zijn bestaande databronnen, zoals de Database SportAanbod, benut om een indicatie van de prestaties van het sportaccommodatiebeleid te geven. Additioneel, is een benchmark opgesteld om in beeld te brengen hoe het Dordtse sportaccommodatiebeleid zich verhoudt tot een aantal referentiegemeenten. Op basis van het feitelijk relaas dat ten grondslag ligt aan de conclusies, volgen een vijftal aanbevelingen: 1. Zorg voor een betere meetbare en tijdsgebonden operationalisatie van de doelen van het sportaccommodatiebeleid, zodat het duidelijker wordt wat het ambitieniveau is wat de gemeente nastreeft, hoe de losse beleidsacties bijdragen aan het behalen van dit ambitieniveau, en wat tussentijds de status van het gevoerde beleid is ten opzichte van het gestelde ambitieniveau; 2. Investeer in de monitoringscapaciteit van het sportaccommodatiebeleid, op zowel financieel vlak als kwaliteit en -veiligheidsborging; 3.

Herformuleer een duidelijke Sportparkenvisie die gedragen wordt door sportverenigingen; 4. Maak bij participatieprocessen duidelijk wat het doel is van het betrekken van deelnemers en wat er met de input wordt gedaan. Draag daarbij uit dat een afspraak die gemaakt wordt bij participatieavonden net zo waardevol is als een toezegging in de raad; 5. Actualiseer beleidskaders van het sportaccommodatiebeleid met nieuwe trends om zo ook het beleid toekomstbestendig te maken. De Rekenkamer en het Mulier Instituut zijn eenieder die hebben bijgedragen aan het onderzoek erkentelijk voor hun medewerking.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

5

1.

Inleiding

De Rekenkamercommissie Dordrecht (RKC Dordrecht) heeft na inventarisatie bij de fracties in de gemeenteraad besloten een onderzoek te starten naar het sportaccommodatiebeleid. Sportaccommodaties zijn voor veel sporten een voorwaarde voor volwaardige beoefening en vormen het thuishonk van sportverenigingen die een belangrijke rol spelen in de maatschappij. Binnen het sportaccommodatielandschap is de lokale overheid een van de belangrijkste spelers en, na de sporters zelf, dé grootste financierder. Driekwart van het gemeentelijke sportbudget komt ten goede van de totstandkoming en instandhouding van sportaccommodaties (Van den Dool & Van Eldert, 2019). Het ontbreken van een wettelijke taakstelling op het gebied van sport maakt deze uitgaven gevoelig voor diverse invloeden zowel van binnen als buiten het gemeentehuis. Het is daarom belangrijk om ontwikkelingen in beleid en de gemeentelijke uitgaven aan sport(accommodaties) nauwgezet te volgen en te evalueren.

1.1

Doelstelling, tijdsafbakening en vraagstelling

Het doel van dit rapport is drieledig. Ten eerste, het in kaart brengen van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het door de gemeente gevoerde sportaccommodatiebeleid. Ten tweede, aangeven in welke mate sportverenigingen (en andere sportstakeholders) betrokken zijn geweest bij de ontwikkeling van het sportaccommodatiebeleid, en evalueren hoe deze participatieprocessen hebben plaatsgevonden. Ten derde, inzichten bieden in de toekomstbestendigheid van het beleid en bepalen of dit aansluit bij de (capaciteit)behoeften van de Dordtse sportverenigingen en sportaanbieders. Voor de volledigheid van het rapport voeren we ook een benchmark uit om te bepalen hoe de sportaccommodatiesituatie van Dordrecht zich verhoudt ten opzichte van andere referentiegemeenten, zoals de Drechtsteden. Er is gekozen voor 20081 als startpunt van het onderzoek, omdat in dat jaar er een beleidskader werd vastgesteld dat nog steeds van invloed is op de huidige beleidsdynamiek. Daarnaast is 2008 het jaar waarin het intern verzelfstandigd sportbedrijf werd opgezet en wanneer de eerste gesprekken startte voor de exploitatie van het publieke deel van de Sportboulevard. Het eindpunt is 20182 omdat het de start was van een nieuwe collegeperiode. Bovenstaande doelstellingen en tijdsafbakening zijn vertaald in een hoofdvraag met vijf ondersteunende deelvragen.

1

Er zal wél oog zijn voor het Verenigingshallenplan dat begin jaren ’90 is opgezet en de zaalaccommodatienota 2007, omdat elementen uit deze beleidsdocumenten nog steeds van invloed zijn op de huidige beleidsdynamiek.

2

In dit rapport gaan we ook in op de toekomstbestendigheid van het beleid. In sommige gevallen zal daardoor verwezen worden naar startnotities of beleidsstukken die ná 2018 zijn opgesteld. Ook in het hoofdstuk dat ingaat op stakeholderparticipatie, en dan met name rondom de Toekomstvisie Sportparken, zal er ook kort in worden gegaan op de periode ná 2018 omdat dit relevant is voor de duiding van het participatietraject.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

6

Hoofdvraag In hoeverre is het sportaccommodatiebeleid in Dordrecht sinds 2008 doelmatig, doeltreffend, en met oog voor de wensen van Dordtse sportverenigingen uitgevoerd? En hoe toekomstbestendig is het sportaccommodatiebeleid? Deelvragen 1. Welke beleidsdoelen heeft gemeente Dordrecht sinds 2008 geformuleerd ten aanzien van het sportaccommodatiebeleid? 2. Wat zijn de resultaten en kosten van het Dordtse sportaccommodatiebeleid sinds 2008 geweest? 3. In hoeverre heeft gemeente Dordrecht sportverenigingen (en eventueel andere sportstakeholders) op een structurele wijze betrokken bij de ontwikkeling en evaluatie van het sportaccommodatiebeleid en (achteraf) een toelichting gegeven over wat met de input van sportverenigingen is gedaan? 4. In hoeverre sluit het huidige Dordtse sportaccommodatiebeleid aan bij actuele beleidstrends, (nationale) beleidsprogramma’s en de capaciteitsbehoeften van de georganiseerde sportaanbieders in Dordrecht richting 2030? 5. Hoe verhouden de prestaties van het huidige Dordtse sportaccommodatiebeleid zich tot de regio, referentiegemeenten en het landelijke gemiddelde?

1.2

Werkwijze

Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn diverse onderzoeksmethoden toegepast. Allereerst is een documentanalyse3 uitgevoerd om de beleidsdoelen, -veranderingen, en financiële ontwikkelingen in kaart te brengen. Ten tweede, zijn 9 interviews afgenomen met ambtenaren, bestuurlijke vertegenwoordigers en sportstakeholders om meer duiding te krijgen van de beleidsdynamieken en de wijze waarop sportstakeholders aankijken tegen de doorlopen participatieprocessen en de wijze waarop de gemeente het sportaccommodatiebeleid vorm heeft gegeven. Ten derde zijn bestaande databronnen, zoals de Database SportAanbod, benut om een indicatie van de prestaties van het sportaccommodatiebeleid te geven, onder andere ten opzichte van een aantal referentiegemeenten.

Afbakening Onder het sportaccommodatiebeleid van de gemeente wordt verstaan: het beschikbaar stellen, ondersteunen of verhuren van sportvelden en andere sportaccommodaties aan verenigingen tegen een gereduceerd tarief. Belangrijke aspecten van het sportaccommodatiebeleid zijn onder andere: • stichten van een accommodatie; • beleidsdoelen die worden nagestreefd met behulp van de sportinfrastructuur; • beschikbaarheid en kwaliteit van door de gemeente verhuurde sportaccommodaties; • tarieven sportaccommodaties; • taakverdeling ten aanzien van onderhoud van gemeentelijke sportaccommodaties tussen sportverenigingen en de gemeente.

3

Hierbij gaat het om de volgende documenten: coalitieakkoorden, sportaccommodatiebeleidsnota’s, uitvoeringsprogramma’s, raadsinformatiebrieven, memo’s, en documenten van de planning- en control cyclus (c.q. begroting, bestuursrapportages, jaarrekening en kadernota’s).

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

7

Hoewel accommodaties die sportverenigingen zelf aanleggen strikt genomen niet onder deze definitie vallen, zullen we ook aandacht besteden aan het beleid van de gemeente ten aanzien van deze accommodaties. Zeker gelet op het feit dat Verenigingshallen een wezenlijk onderdeel zijn van het Dordtse sportaccommodatiebeleid. Onder sportaccommodaties worden zowel de sporthallen en -velden, als de kleedkamers, clubgebouwen en kantines verstaan. Ook wordt de Sportboulevard valt hieronder. In dit onderzoek zal géén aandacht zijn voor de stadionontwikkelingsplannen van FC Dordrecht, gymzalen die gekoppeld zijn aan het onderwijs, en de reorganisatie van het sportbedrijf naar Team Sport. De beleidsdiscussies die zijn meegenomen in dit onderzoek zijn te achterhalen onder ‘code 54 – Sportaccommodaties’ in het raadsinformatiesysteem van de gemeente Dordrecht.

1.3

Normenkader

Om de diverse aspecten (normen) van het sportaccommodatiebeleid te beoordelen, is een normenkader opgesteld (kader 1). Het normenkader is in overleg met de RKC Dordrecht tot stand gekomen. Deze is ook tijdens de startbijeenkomst van het rekenkameronderzoek voorgelegd aan ambtenaren en vertegenwoordigers van de gemeenteraad.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

8

Kader 1 – Normenkader beoordeling sportaccommodatiebeleid Norm

Subnorm

Operationalisatie

Doeltreffendheid

Doelrealisatie

Welke beleidsdoelen zijn sinds 2008, door het College in ontwerp en door middel van besluitvorming in de Gemeenteraad, vastgelegd? En zijn deze beleidsdoelen gerealiseerd?

Beleidsdoorvertaling

Zijn de beleidsdoelen die het College sinds 2008 in ontwerp heeft vastgesteld en door middel van besluitvorming zijn vastgelegd door de Gemeenteraad, volledig doorvertaald naar een (meerjarig) uitvoeringsprogramma?

Sturing en beoordeling

Beschikt de gemeente (zowel College als Raad) over duidelijke (verantwoording)informatie, zoals het jaarverslag, en verbindt zij hier logische consequenties aan?

Doelmatigheid

Zorgvuldigheid

Zijn de beleidsdoelen, die sinds 2008 door het College in ontwerp en door middel van besluitvorming in de Gemeenteraad zijn vastgesteld, uitgevoerd binnen het daarvoor begrote budget? En zijn (extra) incidentele uitgaven tot een minimum beperkt gebleven?

Uitnodigend bestuur

Stakeholderparticipatie

Heeft de gemeente sinds 2008 op een structurele wijze Dordtse sportverenigingen (en andere sportstakeholders) betrokken bij de ontwikkeling en evaluatie van het sportaccommodatiebeleid?

Maatschappelijke terugkoppeling

Heeft de gemeente op een structurele wijze verslag gelegd van of een terugkoppeling gegeven over wat zij met de input van sportverenigingen (en andere sportstakeholders) uit participatieprocessen heeft gedaan?

Beleidsrelevantie

Sluiten de huidige beleidsnota’s en initiatieven rondom sportaccommodaties in Dordrecht aan bij de doelstellingen die volgen uit het Nationale Sportakkoord, de transitie van de Omgevingswet, of andere relevante beleidsontwikkelingen die van invloed zijn op het sportaccommodatiebeleid?

Toekomstige sportaccommodatiebehoefte

Zijn er voldoende sportaccommodaties in Dordrecht om aan de (toekomstige) sportbehoefte van de Dordtse bevolking te voldoen?

Toekomstbestendigheidbeleid

1.4

Leeswijzer

Wat volgt zijn, allereerst, de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek en de reactie van het College van B&W hierop. De nota van bevindingen biedt een feitelijk relaas dat ten grondslag ligt aan de conclusies. Gezamenlijk vormen de conclusies, aanbevelingen en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

9

2.

Conclusies en aanbevelingen

De hoofdconclusies die volgen uit het Rekenkamerrapport worden hier gepresenteerd en kort toegelicht. Vervolgens volgen daaruit aanbevelingen voor toekomstig beleid.

2.1

Hoofdconclusies doeltreffendheid

1) Binnen het sportaccommodatiebeleid heeft de gemeente onvoldoende de beleidsdoelen meetbaar en tijdsgebonden geoperationaliseerd. Hierdoor is het onmogelijk om te achterhalen wat het ambitieniveau is dat de gemeenteraad nastreeft met het sportaccommodatiebeleid, hoe losse beleidsacties bijdragen aan het behalen van dit ambitieniveau, en hoe effectief het gevoerde sportaccommodatiebeleid uiteindelijk is geweest. De verantwoordingsinformatie spitst zich enkel toe op losse dossiers en de status daarvan. 2) Door een betere monitoring kan voorkomen worden dat er financiële en onderhoudsachterstanden ontstaan bij stichtingen die de Verenigingshallen exploiteren. Naast een betere monitoring moet er een duidelijkere, beleidsmatige, basis voor het VHP bestaan, om zo de activiteiten van de Verenigingshallen beter te harmoniseren. Het Verenigingshallenplan geeft veel stabiliteit en ruimte voor verenigingen om hun stempel te drukken op het organiseren van activiteiten binnen de beschikbare Verenigingshallen in Dordrecht. De afgelopen twaalf jaar is het hoofddoel in het kader van het VHP geweest, ‘het continueren van het VHP model’, zonder verdere beleidsmatige duiding. Al sinds 2007 wordt er geopperd dat de gemeente haar monitoringsrol ten aanzien van het VHP dient te verbeteren.

In de tussentijd laat een eerdere evaluatie zien dat voor het continueren van het VHP naar de toekomst toe bij sommige stichtingen financiële zorgen zijn en in sommige hallen onderhoudsachterstanden. 3) Sinds 2015 wordt gewerkt aan de uitvoering van de Toekomstvisie Sportparken. Veel van de gestelde deadlines zijn niet gehaald. Dit komt onder meer door het ontbreken van een duidelijke uitvoeringsagenda en het oppakken van regie vanuit de gemeente. Vanaf het begin van het proces werd er door het College B en W gewezen op de bezuinigingstaakstelling die in 2018 gerealiseerd moest worden. In 2018 is besloten om de toekomstvisie te herijken omdat werd vastgesteld dat onder sportverenigingen veel onrust en onvrede bestond door de onduidelijkheid over de uitvoering van de Toekomstvisie Sportparken. Momenteel worden er losse dossiers opgepakt om zo duidelijkheid te geven over langlopende dossiers, zoals de verhuizing van v.v. Dubbeldam. De Sportraad waarschuwt wel voor een precedentwerking, waarbij verenigingen voor bij verbouwingen of nieuwbouw zullen aankloppen bij de gemeente voor financiële ondersteuning, als er geen duidelijke visie komt op wat de gemeenteraad met de sportparken wilt.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

10

4) Alhoewel ‘sportief’ gezien de Sportboulevard goed presteert is de ‘vastgoedkant’ een zorgpunt. Dit heeft geleid tot een uitputting van onderhoudsreserves en een veel hogere dotatie (400.000 euro per jaar extra voor tien jaar) vanaf 2020 voor de gemeente. Er zijn in de afgelopen jaren op strategisch niveau gesprekken gevoerd over de toekomst van de Sportboulevard. Tot 2030 is een continueringsclause getekend in de Allonge die is toegevoegd aan het bestaande exploitatiecontract. 5) In de afgelopen twaalf jaar bestaat er een discrepantie tussen sommige beleidsdoelen die zijn vastgesteld in de beleidskaders en vervolgens, deels aangepast of veranderd, zijn doorvertaald naar de uitvoeringsprogramma’s Sport. Ook ontbreekt het aan een heldere effectmeting van het beleid, ondanks dat dit wel de bedoeling was in 2008 door gebruik te maken van de Sportmonitor. Hierdoor is het lastig te bepalen hoe doeltreffend en effectief het sportaccommodatiebeleid in de afgelopen jaren is geweest. Dit komt de kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad niet ten goede.

2.2

Hoofdconclusies doelmatigheid

1) Het gevoerde sportaccommodatiebeleid is grotendeels binnen het daarvoor begrote budget uitgevoerd. Over het algemeen bestaat er in de periode 2008 tot en met 2019 weinig verschil tussen de begrote en werkelijke netto lasten. Alleen in de jaren 2008 en 2010 bestond er een groot verschil. De wijze van de rapportering laat het echter niet toe om een koppeling te maken tussen beleidsdoelen, instrumenten/beleidsacties, prestaties en kosten.

2) Er wordt vaak in de jaarstukken gebruik gemaakt van de kostenpost ‘incidentele uitgaven kleiner dan 100.000 euro’, waar geen verdere duiding aan wordt gegeven. De optelsom van deze kostenpost (c.q. de optelsom van losse incidentele uitgaven kleiner dan de drempelwaarde) ligt regelmatig wél hoger dan 100.000 euro. Dit maakt het lastig voor de gemeenteraad om te controleren waar deze incidentele sportaccommodatie-uitgaven aan besteed zijn; zeker als het gaat om relatief grote bedragen die, vervolgens, niet worden verantwoord.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

11

2.3

Hoofdconclusies uitnodigend bestuur

3) De gemeente heeft in de afgelopen twaalf jaar op een transparante wijze terugkoppeling gegeven over wat er is besproken met sportstakeholders en welke aanvullende acties zijn gepland op basis van de input uit de participatietrajecten. Ook communiceert het college helder over de uitkomsten van de participatietrajecten en waarom sommige beleidsacties vertraging hebben opgelopen. De gemeente heeft in de afgelopen twaalf jaar op verschillende momenten geïnvesteerd in stakeholderparticipatie. Dit is onder andere gebeurd bij het opstellen van het Uitvoeringsplan ‘de Demarrage’, de gesprekken rondom de Agenda van de Stad, en de Toekomstvisie Sportparken. Tijdens deze trajecten heeft er op schriftelijke wijze terugkoppeling plaatsgevonden aan de raad en heeft er ook, door het opstellen van notulen, op een adequate wijze verslaglegging plaatsgevonden van de participatiesessies. Deze terugkoppeling en verslaglegging is ten tijde van het onderzoek voor de periode vanaf 2008 terug te vinden op het raadsinformatiesysteem van de gemeente. 4) Met de Toekomstvisie Sportparken zijn er veel verwachtingen gecreëerd richting sportverenigingen.

Toch heeft alle vertraging, onduidelijkheid en het ontbreken van duidelijke beleidskaders en een uitvoeringsagenda, geleidt tot participatiemoeheid onder Dordtse sportverenigingen en scepsis richting de gemeente ten aanzien van de ontwikkeling en uitvoering van het Programma Sportparken. De wethouder erkent dit en probeert hier rekening mee te houden in het herijkingsproces. De processen die sinds 2015 hebben plaatsgevonden zijn intensieve processen geweest voor verenigingsbestuurders, waarbij zij actief hebben meegedacht met de gemeente door met veel verhuis- en samenwerkingsvoorstellen te komen. Na drie jaar zijn verenigingen met de oproep gekomen om het beleidsproces te herijken. Aan deze oproep heeft de gemeente gehoor gegeven. Zij is momenteel hard bezig om het beleidsproces recht te trekken. De verenigingen ervaren momenteel meer energie en betrokkenheid vanuit de gemeente in het proces.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

12

2.4

Hoofdconclusies toekomstbestendigheid

5) Het is niet mogelijk om expliciete uitspraken te doen over de mate waarin het sportaccommodatiebeleid toekomstbestendig is, omdat het in de startnotities ontbreekt aan de operationele doorvertaling (c.q.: specifieke beleidsacties). Recent is het Integraal Huisvestingsplan Gymzalen Gemeente Dordrecht vastgesteld en zijn de startnotities Programma Sportparken en Toekomst Verenigingshallenplan in de gemeenteraad behandeld. De gemeente schetst hierin ambities die deels aansluiten bij landelijke beleidstrends en -programma’s. Op basis van de starnotities is het echter onmogelijk om te bepalen of de uiteindelijke beleidsacties in lijn zijn met beleidstrends die nationaal en lokaal hoog op de agenda staan voor de komende 10 jaar. 6) Op meerdere sportparken in de gemeente Dordrecht worden in de huidige configuratie knelpunten geconstateerd; deze hebben veelal betrekking op de hockey- en voetbalsport. Het huidige aantal sporthallen in de gemeente is in lijn met het aantal dat de richtlijnen voorschrijven. Het tekort aan sportzalen kan echter leiden tot een (te) hoge druk op de hallen, waardoor verenigingen niet het gewenste aantal uren kunnen afnemen. Indien de ambitie te groeien tot een gemeente van 140.000 inwoners wordt gerealiseerd, zal dit waarschijnlijk leiden tot (meer) knelpunten.

2.5

Hoofdconclusie benchmark De sportdeelname onder de Dordtse bevolking is groeiende. Uit de benchmark blijkt echter wel dat de Dordtse sportdeelname ten opzichte van veel andere gemeenten laag is, zowel in georganiseerd als ongeorganiseerd verband. In de gemeente zijn verder relatief weinig sportvoorzieningen aanwezig, waarbij de druk op sommige (type) voorzieningen hoog is.

2.6

Aanbevelingen

Op basis van dit onderzoek worden de volgende aanbevelingen gedaan aan het college van B en W:

1) Zorg voor een betere meetbare en tijdsgebonden operationalisatie van de doelen van het sportaccommodatiebeleid. Zodanig dat het duidelijker wordt wat het ambitieniveau is wat de gemeente nastreeft, hoe de losse beleidsacties bijdragen aan het behalen van dit ambitieniveau, en wat tussentijds de status van het gevoerde beleid is ten opzichte van het gestelde ambitieniveau. Besteedt hierbij nadrukkelijk aandacht aan een beleidsmatige basis voor het Verenigingshallenplan en hoe het VHP verder kan bijdragen aan de beleidsambities van het sportaccommodatiebeleid.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

13

2) Investeer in de monitoringscapaciteit van het sportaccommodatiebeleid. Bij de dossiers VHP en de Sportboulevard is een van de grote aandachtspunten monitoring en afstemming. In de monitoring moet niet alleen rekening worden gehouden met de financiële staat van een stichting die de exploitatie beheert, maar ook het kwaliteits- en veiligheidsniveau van de accommodatie zelf. Monitoring wordt de komende jaren zeer belangrijk omdat nu al bij het VHP is geconstateerd dat er onderhoudsachterstanden zijn bij Verenigingshallen, sommige stichtingen niet beschikken over voldoende financiële middelen naar de toekomst toe, en dat de eerste borgstellingen in 2023 aflopen. Verbeter daarbij ook de Sportmonitor zodat het makkelijker is het longitudinale effect van het sportaccommodatiebeleid in beeld te brengen.

3) Herformuleer een duidelijke Sportparkenvisie die gedragen wordt door sportverenigingen. Een Sportparkenvisie geeft duidelijke kaders en structuur aan het proces wat de laatste jaren is vastgelopen. Durf hierbij keuzes te maken en accepteer de consequenties van het beleid. Het oppakken van losse dossiers voor het vergroten van draagvlak onder sportverenigingen is een nobel streven, zeker voor langlopende beleidsdossiers, maar vergroot de precedentwerking dat individuele verenigingen stelselmatig bij de gemeente aankloppen wanneer er herbouw of verbouwplannen zijn. Een visie is zeker gewenst met de groeiambitie van het college van B en W om te groeien naar een stad met 140.000 inwoners.

4) Maak bij participatieprocessen duidelijk wat het doel is van het betrekken van deelnemers en wat er met de input wordt gedaan. Draag daarbij uit dat een afspraak die gemaakt wordt bij participatieavonden net zo waardevol is als een toezegging in de raad. De gemeente dient zich bewust te zijn dat door naar buiten te gaan er ook verwachtingen in het veld worden gecreëerd. De gemeenteraad moet ook nadrukkelijk haar rol oppakken om het college B en W te controleren op het verloop van participatieprocessen, wat er met de input van sportstakeholders wordt gedaan, en of er verwachtingen zijn gecreëerd buiten het stadshuis die niet worden nagekomen door de gemeente.

5) Actualiseer beleidskaders van het sportaccommodatiebeleid met nieuwe trends om zo ook het beleid toekomstbestendig te maken. Dit betekent onder meer dat er binnen het gemeentehuis nadrukkelijk afstemming moet worden gezocht met andere beleidsafdelingen om zo sportaccommodatiebeleid, maar ook het bredere sportbeleid, een integraal onderdeel te maken van andere beleidsplannen. Dit houdt ook in dat de gemeenteraad nadrukkelijk moet kijken op welke beleidsterreinen sportaccommodaties een bijdrage kunnen leveren.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

14

3.

Reactie college B en W

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

15

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

16

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

17

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

18

4.

Doeltreffendheid

Het sportaccommodatiebeleid van de gemeente Dordrecht krijgt momenteel veel aandacht. Dit komt door de herijking van veel van de beleidskaders: de herijking Verenigingshallenplan (VHP) 2020, Integraal Huisvestingsplan (IHP) Gymzalen 2020, en de herijking Toekomstvisie Sportparken dat moet leiden tot een nieuw Programma Sportparken. Deze beleidskaders zijn relatief nieuw en nog niet volledig uitgewerkt. De startnotities geven reeds inzicht in het toekomstige sportaccommodatiebeleid. In dit hoofdstuk kijken we echter terug, en schetsen we de doeltreffendheid van het sportaccommodatiebeleid van de gemeente Dordrecht in de periode 2008 tot en met 2018. Voor het bepalen van de doeltreffendheid van het gevoerde sportaccommodatiebeleid4 worden de subnormen uit het eerder gepresenteerde normenkader gevolgd. Voor ieder beleidskader wordt gekeken naar de doelrealisatie; c.q. zijn de gestelde beleidsdoelen behaald? Verder wordt de manier waarop beleidsdoelen zijn doorvertaald in uitvoeringsprogramma’s bestudeert en hoe beoordeling van verantwoordingsinformatie heeft plaatsgevonden. Er zijn vijf specifieke beleidskaders en uitvoeringsprogramma’s die worden besproken: 1. Verenigingshallenplan (VHP); 2. Beleidskader ‘Dordt Sport’ 2008 en haar uitvoeringsprogramma’s; 3. Realisatie en exploitatie van de Sportboulevard; 4. Toekomstvisie Sportparken 2015; 5. Dordts Sportkompas 2017.

Op het einde van het hoofdstuk worden uitspraken gedaan over het algemene beeld omtrent de doeltreffendheid van het beleid.

4.1

Verenigingshallenplan

Uitgangspunten van het VHP Het Verenigingshallenplan (VHP) is begin jaren ‘90 ontstaan. Binnen het VHP beheren verenigingen, met financiële steun van de gemeente, een sporthal. Het grote voordeel van deze VHP-constructie voor de gemeente is dat, doordat exploitatie en beheer geheel in handen is van de (vrijwilligers van de) verenigingen, de VHP-hallen slechts voor een relatief klein bedrag op het gemeentelijk sportbudget drukken (Gemeente Dordrecht, 2007: 4). De jaarlijkse bijdrage vanuit de gemeente staat vast en heeft een looptijd van 30 jaar. De gemeente staat garant voor de afgesloten lening. De betreffende verenigingen dienen in ruil voor de bijdrage een gedeelte van de gebruiksuren van de hal beschikbaar stellen voor de gemeente5. Bijlage 1 geeft een overzicht van de 12 uitganspunten van het VHP zoals deze in de jaren ‘90 waren vastgesteld. De verwachte levensduur van VHP-hallen is (langer dan) 30 jaar. Na 30 jaar zijn grotere investeringen nodig om de VHP-hallen gereed te maken voor de toekomst. In 2023 loopt de eerste VHP-overeenkomst af.

4

In het hoofdstuk wordt er stilgestaan bij drie grote beleidslijnen: het Verenigingshallenplan, de Toekomstvisie Sportparken, en de exploitatie van de Sportboulevard. Er zal geen aandacht besteed worden aan de besluitvorming rondom FC Dordrecht omdat deze buiten de scope van het onderzoek valt. Ook zal er niet uitgebreid ingegaan worden op de interne reorganisatie binnen het Sportbedrijf of het Team Sport, omdat dit géén beleidsdoel was.

5

Een gemeenteavond is een avond zaalhuur die niet ter beschikking staat van de exploitant van de hal, maar die door de gemeentelijke afdeling verhuur kan worden gebruikt ter verhuur aan andere Dordtse verenigingen (ofwel t.b.v. het algemeen belang).

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

19

Breed gedefinieerde beleidsdoelen zonder duidelijk ambitieniveau Het doel van het VHP beleid is om op een duidelijk en stabiele wijze invulling te geven aan het zaalsportbeleid (Gemeente Dordrecht, 2007: 13). Dit is een breed gedefinieerd doel dat geen verdere tijdsgebonden of meetbare operationalisatie heeft. Hierdoor is het onmogelijk te bepalen welk ambitieniveau de gemeente Dordrecht nastreeft met het VHP. De planning- en controldocumenten en de uitvoeringsprogramma’s geven hier ook weinig zicht op. Enkel de beleidsactie ‘het continueren van het VHP model’ wordt meermaals beschreven en gemonitord (bijvoorbeeld, Gemeente Dordrecht, 2011:18). Een van de respondenten geeft aan dat vanuit de raad nooit echt rekenschap is gevraagd aan de wethouder over het ontbreken van een ambitieniveau en meetbare doelstellingen bij het VHP. Het evaluatierapport uit 2019 stelde vast dat het ontbreekt aan een beleidsmatige basis (Gemeente Dordrecht, 2019b: 17). Het beleidskader uit de jaren ’90 wordt wel nog steeds gebruikt voor de manier waarop de Verenigingshallen geëxploiteerd worden. Er is dus een vorm van stabiliteit gecreëerd voor de VHP-verenigingen over het beheer van de sportaccommodaties, maar een effectmeting kan niet uitgevoerd worden.

Beperkte monitoring op VHP stichtingen Een groot kritiekpunt uit de Zaalaccommodatienota 2007 was het ontbreken van een goede monitoring op de VHP-stichtingen. Aanvankelijk kwamen de stichtingen van de verenigingshallen en de gemeente bijeen in het platformoverleg VHP, maar in de Zaalaccommodatienota wordt aangegeven dat ‘door een beperkte inbreng vanuit de gemeente’ dit platform ‘een stille dood is gestorven’ (Gemeente Dordrecht, 2007: 3). In 2019, bij de evaluatie van het VHP kwam eenzelfde kritiek naar boven (Gemeente Dordrecht, 2019b: 64). Door het ontbreken van goede monitoringsinformatie was het zicht van de gemeente op de onderhoudsstaat van de Verenigingshallen vertroebeld; terwijl werd aangetoond dat onderhoudsverantwoordelijkheid voor de hallen onvoldoende werd nagekomen en de financiële situatie bij een aantal stichtingen niet goed was (Rekenkamercommissie Dordrecht, 2018: 11; Gemeente Dordrecht, 2019b: 63-64). Een respondent bevestigt dit beeld: “…sommige hallen staan er niet goed voor. Vanuit de gemeente is er te weinig monitoring en controle geweest op sporttechnische veiligheids- en kwaliteitseisen, terwijl sommige hallen ‘houtje-touwtje’ aan elkaar vastzitten.

Sinds 2018 gebeurt dit wel meer, maar daarvoor bestond de controle en monitoring, wanneer deze wél werd uitgevoerd, enkel uit een blik op de financiële situatie bij de Verenigingshallen.” Uitdagingen voor de toekomst Er liggen naar de toekomst toe grote uitdagingen voor het continueren van het VHP. In de VHP-evaluatie van 2019 werd geconstateerd dat het aantal structurele vrijwilligers van Verenigingshallen terugloopt; wat een bedreiging vormt voor het huidige VHP-model, dat grotendeels berust op vrijwillige inzet (Gemeente Dordrecht, 2019b: 2). De financiële middelen van een aantal stichtingen zijn op de lange termijn ontoereikend (ibidem). Volgens een van de respondenten willen de VHP stichtingen vanuit de gemeente meer ondersteuning krijgen om achterstallig onderhoud aan te pakken. “…Met deze zaken zal bij de herijking van het VHP plan ook rekening mee moeten worden gehouden”, aldus een van de respondenten.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

20

4.2

Beleidskader ‘Dordt Sport’ en haar uitvoeringsprogramma’s

Breed gedefinieerde beleidsdoelen zonder duidelijk ambitieniveau Het beleidskader ‘Dordt Sport’ 2008 schetst het sportbeleid van de gemeente Dordrecht voor de periode 2008 – 2015. Het was een herijking van het beleidskader uit 1994. Een van de streefdoelen was ‘het actief ondersteunen van sportverenigingen en zorgen voor een hoogwaardige sportinfrastructuur’ (Gemeente Dordrecht, 2008a: 3). Dit algemene streven vertaalde zich naar zes specifieke beleidsdoelen: 1. Realisatie hoogwaardige binnensport en leisure voorzieningen; 2. Realisatie hoogwaardige buitensport en trainingsaccommodaties (inclusief nieuwe kwalitatief hoogwaardige materialen zoals een kunstgrasprogramma); 3. Verbetering fysieke inrichting sportparken en multifunctioneel en/of gezamenlijk gebruik van sportaccommodaties; 4. Uitbreiding bestaande sporthalruimte; 5. Continuering Verenigingshallenplan (VHP); 6. Modernisering binnensportaccommodaties naar ‘accommodaties nieuwe stijl’. Deze beleidsdoelen zijn breed gedefinieerd en het ontbreekt aan duidelijke tijdsgebonden en meetbare operationalisaties. Hierdoor is het lastig te bepalen welke ambitieniveaus de gemeente met het beleidskader nastreefde. In het beleidskader wordt één streefgetal voor sportaccommodaties genoemd, ‘de tevredenheid van gebruikers over de sportvoorzieningen en -accommodaties’ (Gemeente Dordrecht, 2008a:10).

Uit een meting in 2007 bleek dat 54% van de Dordtse sporters tevreden was over de sportvoorzieningen- en accommodaties. Het is onduidelijk of het hier gaat over tevredenheid ten aanzien van de kwaliteit, bereikbaarheid of het sportaanbod, maar het cijfer wordt wel gebruikt als nulwaarde om het effect van het nieuwe beleidskader te monitoren. Er wordt in het beleidskader een streefwaarde van 60% gesteld die eind 2009 behaald moet zijn (idem: 10). In de jaarstukken van 2009 (en 2010) is het niet mogelijk te achterhalen of dit streefgetal is behaald, omdat hier niet over wordt gerapporteerd (Gemeente Dordrecht, 2009a; Gemeente Dordrecht, 2010). Niet volledige beleidsdoorvertaling en bezuinigingen In de periode 2008-2015 zijn twee uitvoeringsprogramma’s vastgesteld: Uitvoeringsprogramma 2008-2011 ‘de Demarrage’; Uitvoeringsprogramma 2012-2015 ‘Spaken Spannen’. In het Uitvoeringsprogramma ‘de Demarrage’ werden de zes beleidsdoelen uit het beleidskader, vertaald naar een ‘viertal’ praktische doelen: 1. Introductie 4 openbare streetsportzones; 2. Onderzoek naar modernisering schoolsportaccommodaties; 3. Continuering verenigingshallenplan; 4. modernisering sportparken en in sportaccommodaties door o.a. kunstgras. Een aantal beleidsdoelen die waren vastgelegd in het beleidskader vallen in deze doorvertaling weg of krijgen een andere vorm.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

21

Het uitvoeringsprogramma ‘Spaken Spannen’ omvat nagenoeg dezelfde praktische doelen als het eerdere uitvoeringsprogramma, maar is tegelijkertijd ook een herijking ervan (Gemeente Dordrecht, 2011: 2). De aanleiding van de herijking van het uitvoeringsprogramma was meervoudig. Het uitvoeringsprogramma ‘de Demarrage’ naderde het einde van haar looptijd. Daarnaast vroeg een veranderd landelijk beleid, met daarbij een sterke focus op het Olympisch Plan 2028, om een actualisatie van de lokale wijze waarop Dordrecht hierbij kon aanhaken. De gemeente Dordrecht vond het belangrijk dat ‘Olympisch niveau’ ook een lokale invulling kreeg; vandaar dat dit uitvoeringsprogramma als ondertitel ‘Dordrecht naar Olympisch niveau’ heeft. Tot op heden is het niet duidelijk welk effect deze ‘Olympische ambitie’ heeft gehad op het sportaccommodatiebeleid in de gemeente Dordrecht of wat de ‘extra’ kosten hiervan waren. Wel heeft het Uitvoeringsplan meer focus gelegd op topsportbeleid en evenementen in het Dordtse sportbeleid. Dit is ook terug te zien in de begrotingsposten in de periode 2011 tot 2016 (zie hoofdstuk 2 en bijlage 2). Het effect hiervan is tot op de dag vandaag zichtbaar met, bijvoorbeeld, grote nationale en internationale shorttrackevents. Tijdens de implementatie van het Uitvoeringsprogramma ‘Spaken Spannen’ was de financiële situatie veranderd.

Er moest worden gekeken naar besparingen (Gemeente Dordrecht, 2011:10-11). In 2011 is daarom op de sportbegroting 5% bezuinigd (€251.000,-). In 2012 is er door de gemeenteraad wederom besloten om over te gaan tot een bezuinigingsronde van 5%. Deze bezuinigingen zijn gerealiseerd door te korten op het thema ‘aantrekkelijke sportaccommodaties’ en ‘een verscherpte/efficiëntere gemeentelijke inzet op sport’ (Gemeente Dordrecht, 2012). Deze keuzes waren merkbaar bij sportaccommodaties. Ze hebben onder andere geleid tot de afschaffing van de inzet van de afdeling Toezicht op de sportparken en het verminderen van de onderhoudsactiviteiten vanuit de gemeente in de winter. Dit betekent dat sindsdien de veiligheids- en kwaliteitsbeleving meer vormgegeven moet worden door de gebruikers van de sportaccommodaties (Gemeente Dordrecht, 2011: 25). Beperkte verantwoordingsinformatie in planning- en controldocumenten In de planning- en controldocumenten in de periode 2008-2015 wordt niet structureel een koppeling gemaakt met de bredere beleidsdoelen van het beleidskader uit 2008. Er wordt enkel gedetailleerd ingezoomd op losse projecten of dossiers. Op basis van deze gegevens is het voor de raad alleen mogelijk om te bepalen of specifieke projecten of dossiers zijn afgerond, of tegen welke problemen (bijvoorbeeld onderhoudsachterstanden) de specifieke sportaccommodaties aanlopen.

Wanneer we inzoomen op de losse dossiers, dan is het in de periode 2008-2015 wel gelukt om de Sportboulevard te realiseren en is de voorzieningeninfrastructuur opgewaardeerd met Sport+, twee verenigingshallen en vijf kunstgrasvelden (Gemeente Dordrecht, 2011: 5). Doel 1, 2 en 6 van het beleidskader uit 2008 zijn daarmee (deels) geëffectueerd. Ook heeft de continuering van het VHP plaatsgevonden. Doel 3 is uiteindelijk explicieter opgepakt in de Toekomstvisie Sportparken van 2015; al blijft dit dossier ook na 2018 nog onderwerp van discussie en uitvoering (Gemeente Dordrecht, 2020). De Sportmonitor In het Uitvoeringsprogramma 2008-2011 ‘de Demarrage’ werd de ambitie geuit om op een structurele manier de ontwikkeling en effecten van het sportaccommodatiebeleid te evalueren (Gemeente Dordrecht, 2008b: 8). In samenspraak met het OCD (Onderzoekscentrum Drechtsteden) werd daarvoor een Sportmonitor ontwikkeld. De monitor startte in 2008. Het plan was om deze daarna één keer in de twee jaar af te nemen. Op basis van de monitoringsopdracht zou dan in 2010 en 2012 het uitvoeringsprogramma geëvalueerd worden, en daarbij dus het al dan niet behalen van de beleidsdoelen die zijn vastgesteld in het beleidskader uit 2008 (ibidem). Uiteindelijk heeft de monitoring in 2012 niet plaatsRekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

22

gevonden. Wel is de Sportmonitor in 2014 en 2018 uitgevoerd. De Sportmonitor heeft daardoor tot en met 2018 een volgsysteemfunctie binnen het sportaccommodatiebeleid. In 2007 werd al door de ambtenarij geconstateerd dat het lastig is een beleidseffectmeting uit te voeren omdat de beleidsdoelen niet gekwantificeerd waren (Gemeente Dordrecht, 2008b: 8). Zodoende werd besloten om in de Sportmonitor voornamelijk te vragen naar de tevredenheid over de kwaliteit, aanbod en bereikbaarheid van sportaccommodaties in Dordrecht. In 2018 is niet meer gevraagd naar de tevredenheid van gebruikers van sportaccommodaties, wat betekent dat longitudinale beleidseffectmeting op basis van gebruikerstevredenheid niet te continueren is. Kaderstellende en controlerende positie vanuit de raad In de periode 2008-2015 zijn er in discussies rondom sportaccommodaties controlerende instrumenten gebruikt door de raad, zoals de artikel 39 vragen van het Reglement van Orde (interpellatieverzoek) op 6 februari 2013, ingediend door de PvdA, GroenLinks, CU/SGP, D66 en VSP naar aanleiding van een gevallen lamp in het zwembad van de Sportboulevard.

De meeste discussies in de commissie- en raadsvergaderingen spitste zich toe op de (financiële) situatie bij de Sportboulevard (zie bijlage 2), exploitatievraagstukken bij de Verenigingshallen, actuele incidenten en de ontwikkeling van een nieuw stadion voor FC Dordrecht6.

6

De stadionontwikkeling van FC Dordrecht valt buiten de scope van dit onderzoek en zal op dit onderdeel geen uitdieping krijgen.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

23

4.3

De Sportboulevard

Onduidelijk beleidsdoel Op 29 mei 2009 na de bouw van de Sportboulevard in Dordrecht werd de exploitatie van het publieke deel (wat bestond uit een sporthal, turnhal, ijshal, zwembad, horeca, vergaderruimten en verenigingsruimten) verleend aan Optisport Dordrecht BV (Gemeente Dordrecht, 2009b). Op deze datum werd de huur-en exploitatieovereenkomst getekend. De Sportboulevard was onderdeel van het Gezondheidspark waarbij de gemeente Dordrecht als beleidsdoel had een gebied te creëren waarin de samenhang tussen sport en gezondheid zo goed mogelijk is vormgegeven (Gemeente Dordrecht, 2009b:5). De Sportboulevard moest hierin fungeren als een ‘duurzaam, hoogwaardig, en multifunctioneel vrijetijdsen leisure centrum’ (Gemeente Dordrecht 2009b: 4-5; Gemeente Dordrecht, 2019a: 1). Alhoewel dit beleidsdoel een mooie ambitie is, ontbreekt het aan een heldere operationalisatie waarop getoetst kan worden wanneer de Sportboulevard getypeerd kan worden als ‘duurzaam’ en ‘hoogwaardig’. De multifunctionaliteit is daarentegen nadrukkelijk zichtbaar in de opzet en exploitatie van het gebouw.

Veel hogere onderhoudskosten en onduidelijke demarcatie Bij het aangaan van de overeenkomst in 2009 is uitgegaan van een exploitatielooptijd van 20 jaar (Gemeente Dordrecht, 2009b). Dit heeft destijds geresulteerd in een dotatiebedrag van €557.000,- als dekking voor het planmatig uit te voeren onderhoud. In de afgelopen 10 jaar zijn gaandeweg kosten naar voren gekomen die niet waren voorzien, waardoor bleek dat het dotatiebedrag te laag was (zie bijlage 2). Bij het aangaan van de huur- en exploitatieovereenkomst met Optisport Dordrecht BV was geen duidelijke ‘demarcatie’ contractueel vastgelegd, die beschrijft welke kosten de eigenaar dan wel de huurder voor zijn rekening dient te nemen. Ook het Meerjarig Onderhoud Plan (MJOP) uit 2010 is in de afgelopen tien jaar onvolledig gebleken (Gemeente Dordrecht, 2017: 3). Bovendien sloot het niet aan op het vereiste kwaliteitsniveau van het gebouw, waardoor herhaaldelijk het MJOP aangevuld en aangescherpt moest worden (ibidem). In de gemeentelijke begrotingen uit de beginperiode van de exploitatie was geen rekening gehouden met correctief (incidenteel herstel) onderhoud. Dit alles heeft, zo geeft een respondent aan, geleid tot een aanzienlijke uitputting van de onderhoudsvoorziening en meer financiële kosten voor de gemeente.

Allonge als toevoeging aan de exploitatieopdracht In 2017 heeft een evaluatie plaatsgevonden van de exploitatieopdracht. Dit heeft in 2019 geleidt tot een ‘Allonge’ als toevoeging op de bestaande huur-en exploitatieovereenkomst (Gemeente Dordrecht, 2019a). Een ‘Allonge’ is een chic woord voor aanvulling op of supplement. In hoofdlijnen geeft het Allonge wijzigingen in de volgende gebieden op de exploitatie- en huurovereenkomst: demarcatielijst, MJOP, samenwerkingsovereenkomst, relatieschema over de rol- en taakverdeling tussen betrokken partijen en een continuïteitsgarantie. Voor de continuering van de exploitatie is er in 2019 besloten om de exploitatiebudgetten te verhogen met €115.000, - voor correctief onderhoud (Gemeente Dordrecht, 2019c). Daarnaast is besloten om de gemeentelijke bijdrage met nog eens €285.000,- te verhogen, wat betekent dat voor de resterende duur van de exploitatieovereenkomst (tot en met 31 maart 2030) €400.000,- structureel wordt opgenomen in de jaarlijkse begroting. In de Kadernota 2020 is deze beslissing terug te vinden als onontkoombaar knelpunt onder de begrotingspost ‘exploitatie Sportboulevard’ (Gemeente Dordrecht, 2019d).

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

24

Een sportief succes maar een financiële opgave Verschillende respondenten geven aan dat sportief gezien de Sportboulevard een succes is. Het is een mooi multifunctioneel gebouw wat een aantrekkingskracht heeft op talenten uit de regio. De faciliteiten en de topsportfunctie wordt ook door NOC*NSF gezien als hoogstaand en kwaliteitsvol. Een respondent noemt de sportboulevard, “…een landmark voor Dordrecht.” Veel verenigingen hebben een plek gevonden binnen de Sportboulevard en ook scholen maken gebruik van de faciliteiten. Verder heeft het grote internationale evenementen gehuisvest, zoals verschillende shortrackevenementen. Een minder groot succes is de ‘vastgoedkant’. Een respondent, die een sportstakeholder is, geeft aan dat, “…in 2010 is door de raad gekozen voor slechtere kwaliteit van het gebouw om zo kosten te reduceren. Daar merken we nu [met het verhoogde dotatiebedrag] de financiële consequenties van.” De evaluatie uit 2017 onderschrijft dit beeld niet volledig. Daaruit blijkt dat het gebouw (op het moment van de evaluatie) in een goede en uitstekende conditie is. Er waren wel gebreken7 geconstateerd, die niet bedreigend zijn, maar wel op korte termijn moeten worden opgepakt en onderdeel moeten worden van het Meerjarenonderhoudsplan.

4.4

Toekomstvisie Sportparken 2015

Bezuinigingstaakstelling op sportparken In 2014 stond de gemeente voor een verdere bezuinigingsopgave. Het leidde tot het maken van scherpere keuzes voor de besteding van het beschikbare geld. Die keuzes waren ook nodig door de ontwikkelingen op de sportparken (Gemeente Dordrecht, 2015a:10). In 2014 bestond op veel parken een overschot aan velden, terwijl op andere sportparken er krapte was (idem:7). Dit werd zichtbaar uit een capaciteitsstudie die was uitgevoerd voor de ontwikkeling van de Toekomstvisie Sportparken 2015. Daarnaast waren kwaliteitsverbeteringen nodig om de sportparken aantrekkelijk te houden. Er waren sportparken die niet meer beschikten over kwalitatief goede kantines, kleedkamers, velden en/of parkeervoorzieningen (idem:8-9). Deze ontwikkelingen en keuzes vroegen om een integrale visie op wat Dordrecht met de sportparken wilde. Na gesprekken met de gebruikers van de sportparken en met de sportverenigingen in het bijzonder – in het participatieproces van ‘de Agenda van de Stad’ uit 20158 (Gemeente Dordrecht, 2016:3) – is uiteindelijk de Toekomstvisie Sportparken door de gemeenteraad vastgesteld. De Toekomstvisie had een tijdsafbakening tot het jaar 2025 (initieel was dit echter 2028 en is tussentijds aangepast).

Ook stond de gemeente open voor het herzien van alternatieve managementmodellen of rollen van de gemeenten ten opzichte van de sportparken en verenigingen. Dit blijkt onder andere uit het citaat, “We zien kansen om de rol van de gemeente en samenwerking met partners fundamenteel te hervormen” (Gemeente Dordrecht, 2015a: 11).

7

Het gaat om eenmalige herstelactiviteiten aan: bouwkundig buiten, bouwkundig binnen, installatietechnisch, elektrotechniek en terrein.

8

In hoofdstuk 6 staan wij uitgebreider stil bij het participatieproces rondom de totstandkoming en (gedeeltelijke) uitvoering van de Toekomstvisie Sportparken omdat dit een casus is waar waardevolle lessen kunnen worden getrokken ten aanzien van uitnodigend bestuur.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

25

Breed gedefinieerde beleidsdoelen die beperkt gerealiseerd zijn In de toekomstvisie waren zes ‘kernelementen’ geformuleerd: 1. Dordrecht profileert zich als een sportstad met onder andere laagdrempelige sportvoorzieningen als onderdeel van de wijk; 2. Samenwerking en multifunctionaliteit centraal; 3. De ruimte op de sportparken wordt optimaal benut; 4. De gemeente kan zo nodig sportparken sluiten; 5. De verenigingen en sporters gaan meer betalen; 6. De gemeente onderzoekt alternatieve managementmodellen/ andere rol aannemen als gemeente. Op basis van deze kernelementen waren er een aantal opgaven geformuleerd: 1. Investeren in kunstgras en infrastructuur; 2. Besparingen realiseren die zijn ingegeven door de Agenda voor de Stad en de sportbegroting; 3. Aanpassen tarievenstructuur aan de gemeentelijke beleidsdoelen; 4. Heroverwegen van de gemeentelijke beheer- en onderhoudsrol; 5. Inspelen op de veranderende eisen van de sporters; 6. Stimuleren van vitale verenigingen. Deze opgaven ‘dekken’ niet alle kernelementen. Vandaar dat er in de startnotitie van de Toekomstvisie Sportparken 2015 ook ‘extra’ wordt gesproken over ontwikkelingen die aangepakt worden, zoals: overschot en scheve verdeling van ruimte, verbindingen van sportparken met de stad en financiële omstandigheden (Gemeente Dordrecht, 2015a:7; Gemeente Dordrecht, 2020a:3).

Het is niet duidelijk of de gestelde opgaven en ontwikkelingen een directe ambtelijke vertaling of operationalisatie zijn van de kernelementen uit de Toekomstvisie. Ook zijn de beleidsdoelen breed gedefinieerd en ontbreekt het aan een meetbare en tijdsgebonden operationalisatie van het ambitieniveau. Uit de Startnotitie Herijking Toekomstvisie Sportparken blijkt dat vijf jaar na dato weinig beleidsdoelen van de Toekomstvisie uit 2015 zijn gerealiseerd (Gemeente Dordrecht, 2020b; Gemeente Dordrecht, 2020c). Zo zijn, onder andere, Sportparken Corridor en Amstelwijck omgevormd naar woningbouwlocaties, zijn de voorbereidingen getroffen om Sportpark Reeweg in 2020-2021 te optimaliseren, is het budget voor uitvoering Sportparkenvisie afgeroomd bij de begroting 2017 van 5,7 naar 5,5 miljoen, is er geïnvesteerd in kunstgras bij vv Dubbeldam/EBOH, FC Dordrecht Amateurs (OMC) sportpark Krommedijk en s.v. Oranje Wit, ligt er een waterveld bij sportvereniging DMHC, zijn er (plannen voor) extra parkeerplaatsen op sportparken Schenkeldijk en Stadspolders en is er een aanpassing gedaan in de contracten met gemeente in de vorm van seizoenhuur- en grondhuurovereenkomsten ten aanzien van de beheer en onderhoudsrol van de gemeente.

Toch is de tarievenstructuur niet aangepast, is het op afstand plaatsen van sportaccommodaties overwogen maar heeft dit geen doorgang gevonden, hebben fysieke ingrepen in het bestaande sportareaal niet direct plaatsgevonden, zijn er geen verbeterde fietsen autoroutes naar de sportparken, zijn de parken niet vrij toegankelijk, worden er geen combinaties gemaakt tussen voorzieningen, is er geen plan gemaakt hoe verenigingen en gemeente meer inkomsten kunnen genereren en kosten kunnen besparen, en is doelgroepgerichte sportactiviteiten en multifunctioneel gebruik van de velden niet van de grond gekomen.

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

26

Onduidelijke kaders, geen uitvoeringsagenda en langlopende dossiers De startnotitie van de Toekomstvisie Sportparken uit 2020 spreekt uit dat, “…medio 2020 is het creëren van rust, duidelijkheid en realistische plannen de belangrijkste opgave waar de stad en de sportaanbieders behoefte aan hebben” (Gemeente Dordrecht, 2020a:1). Er wordt geconstateerd dat het ontbreken van een duidelijke uitvoeringsagenda een oorzaak is dat vraagstukken uit de Toekomstvisie Sportparken 2015 niet tot afrondende besluitvorming in de gemeenteraad zijn gekomen (ibidem). Tijdens een bijeenkomst op 18 november 2019 gaven sportverenigingen aan dat zij ontevreden waren over de uitvoering van de Toekomstvisie 2015 (idem:2). Vier respondenten geven aan dat in hun ogen de Toekomstvisie 2015 te veel gericht op bezuinigingen, en werd verhuizing of samenwerking vanuit de gemeente opgedrongen. Verder zagen sportverenigingen geen duidelijke kaders en regie vanuit de gemeente om te komen tot uitvoering op basis van draagvlak onder de sportaanbieders en -verenigingen (Gemeente Dordrecht, 2020a:5). Dit wordt ook erkent in het coalitieakkoord 2018-2022(Gemeente Dordrecht, 2018:43-44). Het ontbreken van kaders en regie heeft geleid tot langslepende dossiers en negatieve beeldvorming over de gemeente.

Drie respondenten geven aan dat er onder het hele plan een verborgen woningbouwopgave lag die de gemeente nooit expliciet heeft uitgesproken. Een precair onderwerp in de gemeenteraad De Toekomstvisie Sportparken 2015 is ook in de raad een precair beleidsonderwerp gebleken. Er zijn verschillende kaderstellende en controlerende instrumenten gebruikt door de raadsleden om de richting van het beleid te herzien. BVD, CDA en CU/SGP hebben op 30 juni 2015 een motie ingediend voor het behoud van de buurtfunctie van sportpark Patersweg. Verder is er op 26 september 2018 door D66, VSP, GroenLinks Gewoon Dordt, PvdA en PVV een motie vreemd ingediend die het College oproept om regie te nemen en voor 1 november 2018 in afstemming met ‘De Paraplu’ (c.q. sportverenigingen v.v. Dubbeldam, s.c. Movado en T.T.V. Dordrecht) een scenario voor de toekomst te ontwikkelen over sportpark Schenkeldijk en deze inclusief een financieel dekkingsvoorstel voor te leggen in de gemeenteraad. Op 18 december 2018 is er ook door D66, VSP, GroenLinks, Fractie Jager, PVV, Gewoon Dordt, PvdA, en SP een motie vreemd ingediend, genaamd ‘Kappen met die ongein en aan de slag nu’, die oproept om de Raad uiterlijk 1 maart 2019 een voorstel voor te leggen met besluitrijpe scenario’s voor de (vernieuw)bouw van de nieuwe accommodatie(s) van de sportverenigingen v.v. Dubbeldam, s.c. Movado en T.T.V. Dordrecht.

Hierbij was het belangrijk dat deze ‘besluitrijpe’ scenario’s de steun hadden van de betrokken verenigingen, aansloten bij de principes uit de Toekomstvisie 2015, en voorzien waren van een heldere financiële onderbouwing. Uiteindelijk is op 18 juni 2019 tijdens de bespreking van het dossier Sportcampus Schenkeldijk in de Commissie Sociale Leefomgeving uitgesproken dat het verstandig is om de Toekomstvisie 2015 te herijken (Gemeente Dordrecht, 2020:1). Op 2 oktober 2019 is deze behoefte herhaald tijdens een toelichting van Team Sport aan de commissie over het werkveld in Dordrecht (ibidem). Sindsdien is de gemeente begonnen met het vormgeven van een nieuwe startnotitie voor het Programma Sportparken. Terugkijkend is een van de respondenten kritisch op het proces en daarbij op de rol en de houding van zowel het college als de raad. De respondent geeft aan dat de ‘toekomstvisie’ geen beleidsvisie maar een begrotingsnota was. De respondent stelt verder dat: “…het niet duidelijk was wat de gemeente wil-

Rekenkameronderzoek Sportaccommodatiebeleid in Dordrecht | Mulier Instituut

27

de met sport; de vraag wat het mag kosten is dan een afgeleide. Zelfs wanneer er duidelijke signalen waren dat zaken niet goed liepen en er geen kaders waren, heeft de raad niet gehandeld of het proces gecorrigeerd.” Drie andere respondenten stellen dat sinds eind 2018 de gemeente een goede weg is ingeslagen, “…sportverenigingen ervaren meer vertrouwen – zeker op ambtelijk niveau, waar een nieuw persoon is gekomen om het traject weer op de rails te brengen, en met succes. Dit is beter dan alle extern ingehuurde adviseurs die geen enkele waarde hechtte aan Dordrecht.”

4.5

Het Dordtse Sportkompas

Flexibele uitvoeringslijnen die jaarlijks (kunnen) verdwijnen Op 24 mei 2017 werd het Dordtse Sportkompas vastgesteld (Gemeente Dordrecht, 2017). Het sportkompas verving de oude uitvoeringsprogramma’s. Het Sportkompas formuleert tien brede ‘uitvoeringslijnen’ van het beleid (idem:14). De uitvoeringslijnen gaven op hoofdlijnen richting aan de inzet van het Sportbedrijf (later Team Sport), want in de nieuwe werkwijze werd de invulling van het beleid bepaald samen met partijen uit de stad. De uitvoeringslijnen missen ‘concretisering’. Er worden geen meetbare of tijdsgebonden uitvoeringsdoelen geformuleerd. De Sportraad spreekt over een ‘hoogover geschreven nota’ (Sportraad, 2016:1). In het Sportkompas worden de tien uitvoeringslijnen toegelicht, al geeft de gemeente ook direct aan dat “…sommige uitvoeringslijnen concreter zijn dan andere”. Jaarlijks zou er een actualisatie plaatsvinden van de uitvoeringslijnen (Gemeente Dordrecht, 2017:14). Deze actualisatie zou gepresenteerd worden in de programmakaart van de begroting. Uitvoeringslijnen konden daardoor jaarlijks “…verdwijnen of bijkomen” (ibidem). De uitvoeringslijn ‘Plekken’ ging het meest concreet in op de ambities voor sportaccommodaties. Hier wordt stilgestaan bij de sportparken, Verenigingshallen en de Sportboulevard. Over de Sportboulevard worden weinig concrete stappen of nieuwe ambities uitgesproken.

De Sportboulevard moet vooral “…een florerende accommodatie zijn met veel dynamiek” (idem:19). In het kader van de Verenigingshallen wordt er gesproken over de jaarlijkse monitoringsopdracht van de gemeente; en de uitkomst dat bij twee hallen risico’s bestaan ten aanzien van het onderhoud en de financiën. Verder wordt er gesproken over de sportparken, en daarbij de 5,5 miljoen euro die de gemeente in 2015 al had gereserveerd om de verhuisbewegingen op gang te brengen, zoals bepleit in de Toekomstvisie Sportparken 2015 (idem: 18). Tijdens de bespreking van het Sportkompas in de Commissie Sociale Leefomgeving van 29 augustus 2017 gaven fracties aan dat zij zich in algemeenheid kunnen vinden in het Sportkompas. Er waren wel een aantal kanttekeningen: de uitwerking was weinig concreet (‘smart’) en het ontbrak aan een duidelijke planning.