Rli Advies Goed gefundeerd.pdf
Tekst van het document
GOED GEFUNDEERD ADVIES OM TE KOMEN TOT EEN NATIONALE AANPAK VAN FUNDERINGS PROBLEMATIEK FEBRUARI 2024
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
Samenstelling Rli
De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het
Ir. J.J. (Jan Jaap) de Graeff (voorzitter)
strategische adviescollege voor regering en parlement op het
Drs. P. (Pallas) Agterberg
brede domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving
Drs. J.A. (Jeanet) van Antwerpen
en infrastructuur. De raad is onafhankelijk en adviseert gevraagd
Prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman
en ongevraagd over langetermijnvraagstukken. Met een integrale
J. (Jantine) Kriens
benadering en advisering op strategisch niveau wil de raad
Drs. E.M.J. (Emmy) Meijers
bijdragen aan de verdieping en verbreding van het politiek en
Drs. J.H.L.H. (Jeroen) Niemans
maatschappelijk debat en aan de kwaliteit van de besluitvorming.
Drs. K.J. (Krijn) Poppe Ir. C.M. (Karin) Sluis Prof. dr. mr. H.D. (Hanna) Tolsma Prof. dr. E.T. (Erik) Verhoef Em. prof. dr. A.N. (André) van der Zande Junior-raadsleden J. (Joris) van den Boom MSc Y. (Yourai) Mol BPhil
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
Algemeen secretaris
Bezuidenhoutseweg 30
Dr. R. (Ron) Hillebrand
Postbus 20906 2500 EX Den Haag info@rli.nl www.rli.nl
GOED GEFUNDEERD
2
VOORAF
deugen, met veel schade tot gevolg. Al zijn spaargeld zit inmiddels in herstel van de schade. Volledig funderingsherstel kan hij niet betalen. Ook waren we op bezoek bij een echtpaar in het Friese veenweidegebied.
Op veel plekken in Nederland hebben de funderingen van gebouwen schade
Het stel kocht twintig jaar geleden een monumentale boerderij en reno-
en dat zullen er de komende jaren steeds meer worden. Dat is een gevolg
veerde die eigenhandig. Het huis is hun vermogen voor de oudedagsvoor-
van leven in een laaggelegen land met veel slappe bodems. Dit probleem
ziening. Uit onderzoek is nu gebleken dat de boerderij is verzakt en dat
wordt tot nu toe niet genoeg gezien, het zit letterlijk verborgen onder de
het een kwestie van tijd is voordat het te onveilig wordt om erin te wonen.
grond. Om te voorkomen dat we op termijn in een onbeheersbare situatie
Funderingsherstel is voor de twee niet te betalen en ze komen niet in
terecht komen, doen wij in dit advies aanbevelingen voor een nationale
aanmerking voor een lening van de bank. De enige mogelijkheid die zij zien
aanpak van de funderingsproblematiek.
is om hun droomhuis met fors verlies te verkopen en te verhuizen naar een huurhuis.
Om inzicht te krijgen in de problematiek hebben wij onderzoeken laten doen en vele gesprekken gevoerd met deskundigen, bewoners en bestuurders.
Al ruim twintig jaar is bekend dat er in ons land bij tal van huizen, kantoren,
Daaruit blijkt dat de funderingsproblematiek – alle onzekerheden in acht
bedrijfspanden, scholen sprake is van funderingsproblemen. Maar struc-
nemend – omvangrijk is. Maar bovenal zijn wij onder de indruk geraakt
turele aandacht en actie van gebouweigenaren, hypotheekverstrekkers,
van de persoonlijke verhalen van de mensen die te maken hebben met
lokale overheden of de nationale politiek is tot nu uitgebleven. Vrijwel
funderingsschade aan hun pand. Die verhalen gaan over meer dan alleen
niemand heeft het probleem onder ogen kunnen of willen zien. Geen van
bouwkundige gebreken. Ze gaan ook over ingrijpende emoties vanwege het
de betrokken partijen had er ook belang bij dat het funderingsprobleem in
mogelijke verlies van een thuis en lange periodes van onzekerheid.
zijn volle omvang op tafel kwam: gebouweigenaren niet omdat zij vreesden voor hoge kosten, hypotheekverstrekkers niet omdat zij vreesden voor de
Wij spraken bijvoorbeeld met een man uit de Rotterdamse wijk Bloemhof
gevolgen voor de waarde van het onderpand en overheden niet omdat
die recent zijn woning kocht. Uit de bouwkundige keuring waren geen
zij vreesden te moeten opdraaien voor de financiële en maatschappelijke
gebreken naar voren gekomen en de verkopende makelaar had geruststel-
gevolgen van de funderingsproblematiek.
lende woorden gesproken. Nu blijkt de fundering onder zijn huis niet te
GOED GEFUNDEERD | VOORAF
3
Het gevolg is (a) dat nog steeds niet duidelijk is wat de exacte omvang van
de doelmatigheid van gekozen oplossingen (wat is het minimale wat we
het funderingsvraagstuk is en welke oplossingsrichtingen er zijn en (b)
moeten doen?). Met als gevolg dat voor mensen die in de problemen zitten
dat er steeds meer sprake is van een stapeling van persoonlijke en sociale
de daadwerkelijke oplossingen te lang op zich laten wachten – of zelfs hele-
problemen in tal van buurten en dorpen.
maal niet komen – door alle bureaucratische rompslomp.
Deze situatie vormt een recept voor maatschappelijke ontwrichting. Een nationale aanpak van de funderingsproblematiek is hard nodig. Daarom
Het aardbevingsdossier in Groningen heeft ons geleerd dat het veel zorgen
waarderen wij het dat de ministers van BZK, IenW en LNV ons op 9 oktober
en leed bij mensen kan wegnemen als in het beleid de nadruk ligt op doel-
2023 vroegen om zo’n nationale aanpak funderingsproblematiek uit te
treffendheid. Niet door herstel over te nemen van eigenaren, maar door
werken.
degenen die dat willen of nodig hebben te ondersteunen en te ontzorgen. Dit is uiteindelijk ook veel goedkoper dan aanmodderen en zaken op hun
Wij spreken ook onze waardering uit voor alle volhardende bewoners en
beloop laten. Want uitstel van een aanpak van de funderingsproblematiek
particuliere initiatieven die soms al vele jaren keihard werken om – ondanks
leidt onontkoombaar tot hogere kosten. De bestaande problemen worden
alles – het vraagstuk op de agenda te zetten. En voor die bestuurders die
dan groter en er komen onnodig extra problemen bij.
wel aandacht hebben gevraagd voor dit maatschappelijke vraagstuk. Zij boden ons waardevolle inzichten waarop we onze voorstellen konden
Met een aanpak die doeltreffendheid vooropstelt willen we voorkomen dat
baseren.
wat we nu nog funderingsproblematiek noemen, op termijn ontaardt in een funderingscrisis, met alle dure ad-hoc-crisismaatregelen van dien.
Wij bepleiten in dit advies een nationale aanpak van de funderingsproblematiek waarin de nadruk ligt op doeltreffendheid. Een doeltreffende aanpak is wat ons betreft een aanpak waarmee zo snel mogelijk een situatie ontstaat waarin voor iedereen het treffen van maatregelen behapbaar is, op termijn ook zonder steun van de overheid. Nadruk leggen op doeltreffendheid lijkt vanzelfsprekend, maar dat is het niet. Te vaak wordt in het rijksbeleid namelijk eerst en vooral gekeken naar vragen over rechtmatigheid (wie kunnen we aansprakelijk stellen?) en over
GOED GEFUNDEERD | VOORAF
4
Persoonlijk verhaal over funderingsproblematiek in Dordrecht
Op een gegeven moment werd duidelijk dat het goed mis was met de
Een echtpaar dat al 35 jaar woonachtig was in een Dordtse woning met
funderingen in de straat. Uit een bouwkundig onderzoek kwam naar
twee verdiepingen, ving geruchten op dat de houten palen onder hun
voren dat de funderingen van alle elf huizen in de straat moesten worden
woning niet zouden deugen. Het paar besloot samen met de buurvrouw
opgeknapt. Wat te doen? De eigenaren van de panden bleken het niet
de palen te laten inspecteren. Ze kregen te horen dat het hout aan het
met elkaar eens. “Voor een gezamenlijke aanpak waren er te weinig gega-
rotten was en dat de horizontale funderingsbalk niet was gevonden.
digden. De een vond funderingsherstel niet nodig. De ander ontkende
Inmiddels begrijpt het stel hoe dat had kunnen gebeuren. “Schimmels
gewoon dat hij paalrot had. Weer iemand vond het te duur worden, of
zitten aan de buitenkant, en eten zich naar binnen; bacteriën gaan van
had geen trek in al die rommel en ellende.”
binnen naar buiten. De bacteriën zitten in het grondwater. Het scheelt ook
Door het gebrek aan overeenstemming kwam alles aanvankelijk stil te
of je grenen of vurenhouten palen hebt; grenen rot sneller. Maar zover
liggen. Ook het buurtcomité bloedde dood. Maar na ongeveer 10 jaar was
was het allemaal nog niet; we waren nog tamelijk ongeïnformeerd.”
het dan toch zo ver. Zeven woningeigenaren uit de straat stemden in met het herstel en er kon een aannemer aan de slag.
De straat ging aan de slag; er werd een buurtcomité opgericht. De gemeente Dordrecht was ondertussen bezig met het organiseren van
Citaten uit: Van Wijk & Van Engelen, 2013.
buurtbijeenkomsten, die veelvuldig werden bezocht. Sommige aanwezigen waren grimmig gestemd. Zij lieten nadrukkelijk weten dat zij de gemeente verantwoordelijk hielden. Het echtpaar keek wat nuchterder naar het probleem. Ze brachten naar voren dat het beantwoorden van de schuldvraag losstaat van het vinden van een oplossing. Deze bijdrage aan de discussie viel op bij de toenmalige wethouders. Het paar werd uitgenodigd om mee te denken over een oplossing. “Ik heb er mede voor gezorgd dat er voor de getroffen bewoners begeleiding kwam, via Woonactief. Ik drong ook aan op een goedkope lening en dat er dwang kwam: als in een rijtje huizen mensen dwarslagen bij funderingsherstel, moest de gemeente diegenen kunnen dwingen mee te doen.”
GOED GEFUNDEERD | VOORAF
5
Persoonlijk verhaal over funderingsproblematiek in de Lingewaard
om mee te denken over oplossingen. De funderingsproblematiek in dit
De gemeente Lingewaard ligt in het rivierengebied. Aan de oostkant
gebied is nog vrij onbekend. Er zijn proeftuinen nodig en er moet kennis
wordt de gemeente begrensd door het Pannerdenskanaal, aan de zuid-
worden gedeeld. Overheden en ook experts zouden met gedupeerden
kant door de Waal. Het riviertje de Linge loopt dwars door het gebied.
moeten spreken en niet alleen over hen.”
Sinds de extreem droge zomer van 2018 kampen diverse eigenaarbewoners met schade aan hun woning. De panden zakken scheef en
De eigenaar-bewoners in Lingewaard hebben veel vragen en weinig
gevels vertonen grote scheuren. Veel bewoners hebben geen idee wat
antwoorden. Het is hen vaak niet duidelijk waarom het ene pand wel en
ze moeten doen. Bij de oplossingen die worden voorgesteld, gaat het al
het andere geen schade heeft. Heeft het te maken met verschillende klei-
snel om tienduizenden euro’s. In het voorjaar van 2022 is op uitnodiging
soorten in de ondergrond? Met variaties in grondwaterstanden?
van de gemeente Lingewaard een platform opgericht met het doel om te komen tot kennisdeling en het uitwisselen van ervaringen tussen gedu-
Het raakt de getroffen eigenaar-bewoners in Lingewaard dat hun huis
peerden met funderingsschade.
opeens veel minder vertrouwd voelt dan voorheen. Ze ervaren financiële, maar ook emotionele problemen. En sommigen zijn boos: ze voelen zich
Eén eigenaar-bewoner ging slagvaardig te werk. Hij had verstand van
niet serieus genomen. Ze merken dat overheden en banken het probleem
zaken én beschikte over financiële reserves. Net als de meeste panden
nauwelijks erkennen. De kennis over reparatie en herstel blijkt nog maar
in de gemeente had zijn huis een ‘ondiepe’ fundering zonder palen. Hij
heel beperkt. Bovendien blijken er grote verschillen te bestaan tussen de
liet zijn huis volledig uitgraven. Het pand kreeg vervolgens een nieuwe
schades aan panden, soms zelfs binnen één en dezelfde wijk. Mensen in
betonnen fundering. De woning is sindsdien stabiel. Maar het was een
Lingewaard merken ook dat het ontstaan van schade heel onvoorspel-
drastische ingreep. Niet iedereen in Lingewaard heeft de kennis en het
baar verloopt. Na een extreem droge en daarna natte periode kunnen vrij
geld om dit te doen.
plotseling grote scheuren ontstaan. Het is allemaal moeilijk te begrijpen
Ruim 130 getroffen eigenaar-bewoners in Lingewaard hebben zich
en het vergroot het gevoel van onzekerheid bij veel mensen.
inmiddels verenigd in het genoemde platform, waarin lotgenoten zoveel
De toekomst is voor deze eigenaar-bewoners ongewis.
mogelijk proberen om elkaar te informeren en te helpen. “Het is duidelijk
Klimaatverandering zal aard en omvang van de funderingsproblemen in
dat eigenaren zelf verantwoordelijk zijn, maar het is teleurstellend als
dit gebied, en in vergelijkbare gebieden, sterk beïnvloeden.
overheden zich alleen maar terughoudend opstellen en zelfs bang zijn Bron: Gesprekken door projectteam.
GOED GEFUNDEERD | VOORAF
6
Persoonlijk verhaal over funderingsproblematiek in Weststellingwerf Een echtpaar met twee kinderen kocht aan het begin van deze eeuw een 160-jaar oude kop-romp boerderij in het Friese veenweidegebied. In het begin waren er geen problemen met de grondwaterstand, dit veranderde echter toen er ruilverkaveling plaatsvond en er verschillende sloten gedempt werden. Rond 2015 begonnen er scheurtjes op te vallen en in 2018 werd het duidelijk dat er funderingsproblemen optraden. In 2019 werd er onderzoek naar de staat van de fundering uitgevoerd. De conclusie luidde dat er sprake was van ‘code rood’: zonder onmiddellijke actie zou het pand nog maar één tot vijf jaar te handhaven zijn. De vrouw van het stel vertelt: “We gingen persoonlijk in gesprek met gemeente, waterschap en de provincie. We voerden een ellenlange, frustrerende nadeelcompensatie procedure bij het Wetterskip.” Funderingsherstel is in dit geval geen optie, sloop-nieuwbouw is het advies. “Het huis, waar het geld in zit, heeft geen waarde meer (…). Wij zien geen enkel toekomstperspectief en onze kinderen vragen zich ook af hoe lang hun kamer nog veilig is.”
Citaten uit: Tweede Kamer, 2023.
GOED GEFUNDEERD | VOORAF
7
INHOUD VOORAF
SAMENVATTING
DEEL 1 | ADVIES
3
11
3 KNELPUNTEN IN DE HUIDIGE BENADERING
31
3.1
Gebrek aan informatie over staat van funderingen
31
3.2
Geen van betrokken partijen belang bij transparantie
32
3.3
Onvoldoende samenwerking tussen gebouweigenaren
33
3.4
Focus op juridische verantwoordelijkheden problematisch
33
3.5
Mogelijke nieuwe knelpunten
34
19 4 LEIDENDE PRINCIPES VOOR EEN NATIONALE AANPAK
35
1 INLEIDING
20
4.1
Vier leidende principes met ‘doeltreffendheid’ voorop
35
1.1
Onderwerp
20
4.2
Doeltreffendheid
37
1.2
Centrale vraag
21
4.3
Uitvoerbaarheid
37
1.3
Afbakening
21
4.4
Rechtvaardigheid
39
1.4
Werkwijze
21
4.5
Doelmatigheid
40
1.5
Leeswijzer
22 5 AANBEVELINGEN
41
2 AARD EN OMVANG FUNDERINGSPROBLEMATIEK
23
5.1
2.1
Soorten funderingen
23
funderingsschade verbeteren
42
2.2
Impact van funderingsproblematiek
24
5.2
Spoor 2: funderingsschade voorkomen
45
2.3
Mogelijke oorzaken
25
5.3
Spoor 3: maatschappelijke problemen voorkomen door
2.4
Omvang problematiek
27
ondersteuning en ontzorging
2.5
Beschikbare technische oplossingen
28
5.4
GOED GEFUNDEERD | INHOUD
Spoor 1: beschikbaarheid van risico-informatie over
47
Spoor 4: Subsidie- en leenmogelijkheden creëren voor
schade- en funderingsherstel
49
5.5
53
Spoor 5: Zorgen voor een gezamenlijke en krachtige uitvoering
8
6 FINANCIERING EN FASERING
57
4 HUIDIGE OMVANG FUNDERINGSPROBLEMATIEK
6.1
Financiën
57
EN TOEKOMSTVERWACHTINGEN
6.2
Fasering
59
4.1
DEEL 2 | TOELICHTING EN VERDIEPING 1 LEESWIJZER VOOR DIT DEEL 2
62 63
92
Schatting verspreiding funderingsproblematiek bij
gebouwen in Nederland
93
4.2
Schatting aantal kwetsbare gebouwen
94
4.3
Schatting verwachte kosten funderingsschade aan
gebouwen
96
4.4
Schade aan infrastructuur en openbare ruimte
97
4.5
Toekomstverwachtingen
98
2 ONDERSTEUNING GEDUPEERDEN FUNDERINGSPROBLEMATIEK: HOE DOE JE HET GOED ALS OVERHEID?
65
5 PREVENTIE- EN HERSTELMAATREGELEN
2.1
Behoeften van gedupeerden in hersteltrajecten
66
5.1
2.2
Ervaringen uit werkbezoeken en gesprekken
67
van bestaande schade
2.3
Leerpunten voor een nationale aanpak van
funderingsproblematiek
5.2 71
101
Maatregelen op gebouwniveau voor herstel of verkleinen 101
Maatregelen om nieuwe schade te voorkomen aan bestaande
gebouwen
103
5.3
Maatregelen tegen funderingsschade bij nieuwbouw
106
Maatregelen tegen gevolgen van bodemdaling in de
3
AARD FUNDERINGSPROBLEMATIEK
73
5.4
3.1
Veranderingen in de omgeving
74
openbare ruimte
106
3.2
Processen in ondergrond en watersysteem
77
5.5
107
3.3
Schadeprocessen in funderingen
81
3.4
Gevolgen voor gebouwen
84
6 BEOORDELEN RESTLEVENSDUUR BESTAANDE FUNDERINGEN
111
3.5
Gevolgen voor infrastructuur en openbare ruimte
89
6.1
Normenserie voor bestaande bouw
112
3.6
Multicausaliteit
90
6.2
Richtlijnen voor beoordelen bestaande funderingen
114
GOED GEFUNDEERD | INHOUD
Ontwikkelen van kennis en inzicht
9
6.3
Benodigde informatie voor het opstellen van een beoordeling
115
6.4
Beoordeling van grof naar fijn: mogelijke stappen
116
7 JURIDISCHE CONTEXT FUNDERINGSPROBLEMATIEK
118
7.1 Juridische positie van de pandeigenaar
118
7.2
Taken en bevoegdheden van overheden in het
ruimtelijk beleid
120
7.3
Taken en bevoegdheden overheid in het waterbeleid
121
7.4
Nadeelcompensatie en aansprakelijkheid
126
8
LITERATUUR
150
BIJLAGEN
155
ADVIESVRAAG
155
TOTSTANDKOMING
157
OVERZICHT PUBLICATIES
160
OVERHEIDSAANPAK FUNDERINGSPROBLEMATIEK:
OVERZICHT VAN REGELINGEN
135
8.1
Nationale regelingen
136
8.2
Funderingsproblematiek in Rotterdamse wijk Bloemhof
138
8.3
Funderingsproblematiek in de Friese veenweiden
140
8.4
Funderingsproblematiek in Zaanstad
141
8.5
Funderingsproblematiek rond kanaal Almelo-De Haandrik
142
9 TOELICHTING BIJ FINANCIËLE RAMING
GOED GEFUNDEERD | INHOUD
145
10
SAMENVATTING Nederland heeft te maken met een omvangrijke funderingsproblematiek, zowel in stedelijk als landelijk gebied. Het probleem speelt op dit moment bij ongeveer 425.000 gebouwen. Deze gebouwen hebben al verzakkingsschade of krijgen daar tussen nu en 2035 mee te maken. Zonder preventieve maatregelen zal het aantal gebouwen met funderingsschade fors toenemen. Het totale schadebedrag kan oplopen tot € 54 miljard. Funderingsproblematiek heeft ook forse emotionele en maatschappelijke gevolgen voor mensen. Het hebben van een veilig en betaalbaar thuis is een van de belangrijkste basisbehoeften. Door slechte funderingen en verzakkingsschade komt deze basisbehoefte in het gedrang en staat het leven opeens zowel letterlijk als figuurlijk op losse schroeven. Hoe moet deze problematiek worden aangepakt? Over die vraag gaat dit advies. Funderingsproblematiek is een ingewikkeld vraagstuk De oorzaken van funderingsproblemen zijn divers. Funderingsschade kan bijvoorbeeld te maken hebben met verlaagde grondwaterstanden, bacteriële aantasting, droogte, werkzaamheden in de omgeving van een gebouw, veroudering of fouten in de constructie. In de praktijk is er vrijwel nooit één duidelijke oorzaak van de funderingsschade aan te wijzen. Het aanpakken van schade aan de fundering is bovendien ingewikkeld. Vaak zijn eigenaren zich (nog) niet bewust van funderingsproblemen bij hun
11
gebouw. En als ze er wél van op de hoogte zijn, weten ze vaak niet waar te
Er blijkt sprake van een impasse, waarbij eigenaren, marktpartijen en over-
beginnen met een oplossing. De rompslomp en hoge kosten, die kunnen
heden het probleem tot recent niet onder ogen konden of wilden zien.
oplopen tot boven de 120.000 euro, leiden vrijwel altijd tot zorgen en stress. Funderingsproblemen betekenen ook voor huurders dat een periode van
Funderingsinformatie is noodzakelijk en vraagt om perspectief op een
onzekerheid en stress aanbreekt, omdat onzeker is of zij hun woning én
oplossing
buurt (tijdelijk) moeten verlaten. Of omdat zij hun investering in een nieuwe
Een belangrijke voorwaarde voor een aanpak is dat er op korte termijn
keuken of badkamer verloren zien gaan.
funderingsinformatie over alle gebouwen in Nederland beschikbaar komt.
Veel eigenaren proberen via complexe procedures de schadekosten te
Zonder die informatie blijven de precieze funderingsproblemen onbekend
verhalen, maar omdat er juridisch vrijwel nooit één oorzaak is aan te
en betalen uiteindelijk kopers op de vastgoedmarkt de rekening van het
wijzen leidt dit vaak niet tot een oplossing en veel frustratie. Het herstel
al lang bestaande probleem. Zij worden niet goed beschermd. Risico’s en
van de schade wordt zodoende vaak noodgedwongen op de lange baan
kosten worden door de verkopende partij doorgegeven aan de volgende
geschoven. Op verschillende plekken in Nederland is nu al te zien dat dit
eigenaar die – vaak in onwetendheid – onvoldoende reserves opbouwt voor
kan leiden tot een stapeling van problemen, met ernstige gevolgen voor de
herstel.
leefbaarheid en de kwaliteit van de bestaande woningvoorraad.
Tegelijkertijd treft het boven tafel krijgen van de funderingsinformatie en de transparantie van de vastgoedmarkt die daarmee ontstaat, de huidige
Funderingsproblematiek is al geruime tijd bekend maar nog onopgelost
eigenaren van gebouwen met funderingsproblematiek hard. Zij worden
Hoewel de funderingsproblematiek in Nederland al ruim twintig jaar speelt,
geconfronteerd met waardedaling van hun gebouw en alle complexiteit
is een doeltreffende aanpak tot nu toe uitgebleven. Er zijn nog altijd maar
en zorgen die funderingsschade op dit moment met zich meebrengt. Het
weinig eigenaren die daadwerkelijk hun fundering laten herstellen. Terwijl
creëren van transparantie moet daarom in onze overtuiging te allen tijde
de tijd verstrijkt wordt de problematiek, mede als gevolg van klimaatver-
samengaan met een concreet perspectief op een oplossing. Als alleen maar
andering, alleen maar groter. De al bestaande schade neemt toe. Er komen
de funderingsinformatie boven tafel komt met waardedaling van gebouwen
steeds meer gebouwen waar schade ontstaat. Ook blijven de maatschap-
tot gevolg, zonder dat er zicht is op een oplossing voorzien wij aanzienlijke
pelijke problemen zich opstapelen in wijken, buurten en dorpen.
maatschappelijke onrust.
In de infographic op de volgende pagina tonen we vier knelpunten die er aan bijdragen dat funderingsproblematiek tot op heden niet wordt aangepakt.
GOED GEFUNDEERD | SAMENVATTING
12
Funderingsproblematiek dreigt...
! scheuren
Knelpunten waardoor funderingsproblematiek niet wordt aangepakt.
verzakkingen vocht
herstelkosten
waardedaling
&
Kwaliteit bestaande woningvoorraad komt onder druk
425.000 gebouwen met funderingsproblemen gezondheidsrisico’s
onzekerheid, stress ???
Focus op juridische verantwoordelijkheden problematisch
&
!
! leegstand sloop
! Onvoldoende samenwerking tussen gebouweigenaren
GOED GEFUNDEERD | SAMENVATTING
TE KOOP
Gebrek aan informatie over staat van funderingen
&
! Geen van betrokken partijen belang bij transparantie
.... te ontaarden in funderingscrisis
13
Gezamenlijke inzet overheden is onmisbaar
Verder kijken dan juridische verantwoordelijkheden
De aard en omvang van de funderingsproblematiek vraagt om brede betrok-
Juridisch gezien is de eigenaar van een gebouw verantwoordelijk voor de
kenheid van veel partijen. Denk aan particuliere eigenaren, corporaties,
staat van dat gebouw, inclusief de fundering. In de aanpak die wij in dit
huurders, makelaars, taxateurs, hypotheekverstrekkers, onderzoekers en
advies bepleiten blijft die eigen verantwoordelijkheid overeind. De overheid
aannemers. Zij moeten allemaal bijdragen aan een nationale aanpak van
kan naar onze mening niet alle risico’s die zich in de samenleving voordoen
de funderingsproblematiek. In dit advies doen wij daar verschillende voor-
overnemen.
stellen voor.
Uit onze analyse blijkt echter dat eigenaren in de praktijk niet in staat zijn
De urgentie om het vraagstuk doeltreffend aan te pakken en de ingrijpende
de eigen verantwoordelijkheid goed te nemen, als gevolg van de gebrek-
maatschappelijke gevolgen die op de loer liggen maken bovendien een
kige informatie over de funderingsproblematiek. Op het moment dat die
stevige inzet van de gezamenlijke overheden onmisbaar. Alleen de over-
informatie wel beschikbaar is en de vastgoedmarkt op dat punt transparant
heid kan zorgen dat er transparantie ontstaat over funderingsproblemen en
kan functioneren, kunnen – en moeten – zij die verantwoordelijkheid wel
tegelijkertijd een perspectief op een oplossing wordt geboden. Overheden
nemen. In de overgang naar een transparante vastgoedmarkt pleiten wij
beschikken ook over de instrumenten om op bepaalde plekken funderings-
voor een aanpak die verder kijkt dan uitsluitend de juridische verantwoorde-
problemen te voorkomen.
lijkheden. Wij pleiten voor een aanpak waarin de overheid naast eigenaren
Een bijzondere verantwoordelijkheid ligt bij de rijksoverheid. Alleen het Rijk
en huurders gaat staan en met hen werkt aan een doeltreffende aanpak om
kan er voor zorgen dat dit nationale probleem doeltreffend wordt aange-
funderingsschade te herstellen en daarmee de kwaliteit van de bestaande
pakt en zonder inzet van de financiële slagkracht van het Rijk zal het niet
woningvoorraad op peil te houden.
lukken om de mensen die hard door deze problematiek geraakt worden uitzicht op een oplossing te geven. De decentrale overheden beschikken
Alleen wanneer het funderingsprobleem nationaal wordt aangepakt, kan
veelal niet over voldoende financiële draagkracht om bewoners met
er voortvarend aan oplossingen worden gewerkt, met voldoende tempo
funderingsproblemen doeltreffend te ondersteunen. Van gemeenten, water-
en in voldoende grote aantallen. Dat is essentieel, want Nederland kan
schappen en provincies vragen wij wel grote inzet op het voorkomen van
zich niet veroorloven om het probleem halfslachtig aan te pakken en de
funderingsschade.
rekening door te schuiven naar de toekomst. De nadelige gevolgen voor de gebouwde omgeving zijn daarvoor te groot en de onzekerheid die dit zal veroorzaken in het leven van gedupeerden, met alle gevolgen voor hun bestaanszekerheid van dien, is meer dan onwenselijk.
GOED GEFUNDEERD | SAMENVATTING
14
Aanbevelingen aan de overheid langs vijf sporen
gevolgen voor de planning. Tevens zien we dat onze voorstellen veel vragen
Wij doen in dit advies aanbevelingen voor de nationale aanpak waarin we
van uitvoerende partijen als bouwbedrijven, onderzoeksbureaus en over-
de principes doeltreffendheid, uitvoerbaarheid, rechtvaardigheid en doel-
heidsorganisaties. Zij zullen dan ook intensief betrokken moeten worden
matigheid centraal stellen. Bij het uitwerken van aanbevelingen zetten wij
bij de uitwerking van de nationale aanpak waarvoor wij voorstellen doen.
doeltreffendheid voorop. Na alle jaren waarin het probleem is blijven liggen,
Een aan te stellen nationale coördinator funderingsproblematiek moet met
moet het nu snel en effectief worden aangepakt.
uitvoerende partijen afspraken maken over snelle opschaling van de capaciteit, standaardisatie van werkzaamheden, kwaliteitsborging en innovatie.
Onze aanbevelingen volgen vijf sporen:
Ter ondersteuning daarvan bevelen we aan om 3% van de totale kosten van
• beschikbaarheid van risico-informatie over funderingsschade verbeteren;
de nationale aanpak te benutten voor innovatie om zo eraan bij te dragen
• funderingsschade voorkomen;
dat de nationale aanpak daadwerkelijk uitvoerbaar is.
• maatschappelijke problemen voorkomen door ondersteuning en ontzorging; • subsidie- en leenmogelijkheden creëren voor schade- en funderingsherstel; • zorgen voor gezamenlijke en krachtige uitvoering.
In ons voorstel hebben we als laatste tussentijdse evaluatiemomenten opgenomen in 2028, 2030 en 2034, om te bepalen of de werkelijke voortgang aansluit bij de ambities. Afhankelijk van de voortgang en de dan beschikbare uitvoeringscapaciteit kan het nodig blijken om meer tijd te nemen.
Deze vijf sporen zijn niet los van elkaar te zien; ze zullen tegelijkertijd moeten worden gevolgd om de aanpak van de problematiek effectief te laten zijn. En om te zorgen dat transparantie samen gaat met perspectief op een oplossing zodat maatschappelijke ontwrichting uitblijft. In de infographic op de volgende pagina staan per spoor onze aanbevelingen vermeld. Daarbij hebben we ook aangegeven binnen welke tijdsspanne er maatregelen nodig zijn. Wij zijn ons bewust van de strakke planning die wij voorstellen. Uitgangspunt daarbij is dat er op korte termijn een missionair kabinet is dat besluit of en hoe het ons advies wil overnemen. Een lange formatie heeft
GOED GEFUNDEERD | SAMENVATTING
15
Gebiedsgerichte aanpak schadeherstel
Infographic met overzicht van aanbevelingen in de tijd
3.1 2
Funderingsloket
5 202 024
203 4
202
203 5 Loket helpt burger bij alle aspecten zodat zij wordt ontzorgd.
3.2a 3.2ª
Gemeenten pakken schadeherstel zoveel mogelijk gebiedsgericht aan, integraal met stedelijke vernieuwing
3.2b evaluatie
Gebiedsgericht funderingsonderzoek
Gebiedsgerichte aanpak schadeherstel Bevorderen opschaling en innovatie
203 3
evalu atie 203 4
203 5
1.2
Voor grote aantallen panden in hoog tempo de noodzakelijke informatie beschikbaar met ontzorging bewoners Na 2035 goed functionerende informatiemarkt; eigenaar betaalt vanaf dan zelf het onderzoek
1.4ª
2
2.1
1.4b
2 024
3.1
Subsidie herstelplan
4.1
Subsidie schade- en funderingsherstel
4.2
Optimale ontzorging door FDF
6 202
28 7 20 202
2029
2030
2031
2032
203 3
203 4
203 5
Voorkomen en beperken funderingsschade in de gebouwde omgeving
6 202
28 7 20 202
2029
2030
2031
2032
203 3
203 4
5 202 024
2028 027
2029
2029
2030
2030
2031
2031
2
2032
2032
203 3
203 3
203 4
203 4
203 5
Op gang brengen en houden herstel funderingen in matige, onvoldoende of slechte staat Op gang brengen en houden herstel funderingen in matige, onvoldoende of slechte staat
203 5
203 Iedereen kan overgaan tot schade- of funderingsherstel
6 202
28 7 20 202
2029
2030
2031
2032
203 3
203 4
203 5
5.1
Nationaal coördinator funderingsproblematiek
5.2
Gecoördineerde en doeltreffende samenwerking tussen overheden
Introduceer certificering
5.3
Betrouwbaar funderingsonderzoek
Bevorderen opschaling en innovatie
024
4.3
024
6
02 5 2 202
28 7 20 202
Coördinerend minister
Voorkomen funderingsschade in de gebouwde omgeving
5 202
5 202
6 202
Goed functionerende informatiemarkt: verkopers en verhuurders verstrekken funderingsinformatie
2.2
2
Funderingsloket
2
2032
6
Voorkom schade bij nieuwbouw
2031
Er is betrouwbare en eenduidige informatie over het risico op funderingsschade op pandniveau
025
Opstellen preventieplannen
2030
1.3
Subsidie funderingsonderzoek
Informatieplicht
2029
2
1.1 2
Openbare funderingsdatabase
024
5 202
6 202
2028 027
2
evaluatie
5.4a
Samenhangende rijksinzet
Kostenreductie en tempo
5.4b
203 5 Loket helpt burger bij alle aspecten zodat zij wordt ontzorgd.
frédérik ruys, vizualism 2024.02.20
3.2a 3.2ª
Gemeenten pakken schadeherstel zoveel mogelijk gebiedsgericht aan, integraal met stedelijke vernieuwing
3.2b
frédérik ruys, vizualism 2024.02.20 6
02 5 2 202
4.1
2028 027
2029
2
Subsidie GOED GEFUNDEERD | SAMENVATTING herstelplan
2030
2031
2032
203 3
203 4
203 5
Op gang brengen en houden herstel funderingen in matige, onvoldoende of slechte staat
16
Kosten
In het verleden is vaak geprobeerd om de verdelingseffecten te onder-
De nationale aanpak funderingsproblematiek die wij voorstellen vraagt om
vangen binnen de beleidsaanpak. De praktijk laat zien dat dit resulteert in
een investering van de rijksoverheid die wij ramen op ruim € 12 miljard over
complexe regelingen, hoge uitvoeringskosten én afname van de doeltref-
de periode van 2024 tot en met 2035. In onderstaande tabel geven wij een
fendheid. Doordat het probleem dan niet of niet snel genoeg wordt opgelost
indicatie van de verdeling van de kosten per jaar (in miljoenen euro’s).
komen de opgelopen maatschappelijke kosten en de onvrede over de aanpak niet zelden als een boemerang terug bij de overheid.
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
23
336
815
855
1.339
1.318
1.318
1.318
1.318
1.318
1.318
1.181
Wij pleiten er daarom voor om de verdelingseffecten van de door ons voorgestelde maatregelen goed in kaart te brengen, maar om deze vervolgens binnen het gehele belastingpakket te wegen. In het jaarlijkse belastingplan
Om te komen tot een doeltreffende aanpak pleiten wij voor een eenvoudige
moeten eventuele correcties van herverdelingseffecten doorgevoerd
regeling die (a) de gevolgen van de transparantie voor gebouweigenaren
worden en niet binnen de nationale aanpak van de funderingsproblematiek
verzacht, (b) eigenaren activeert om aan de slag te gaan met het noodzake-
zelf.
lijke herstel en (c) verdere juridisering zoveel mogelijk voorkomt. Tot slot Dat betekent ook dat wij financiële solidariteit met de gedupeerde wonin-
We realiseren ons dat de publicatie van ons advies ook al impact kan
geigenaren noodzakelijk achten. Die keuze heeft zoals dat technisch heet
hebben op de vastgoedmarkt, op zorgen van mensen over de fundering
verdelingseffecten. Sommigen zullen het onrechtvaardig vinden dat alle
van hun woning, én op de verwachtingen die mensen gaan hebben van de
Nederlanders moeten meebetalen aan het herstel van funderingen van
overheid. Zowel de Nederlanders die al weten dat ze met funderingspro-
woningeigenaren. Te meer omdat die eigenaren in sommige – maar zeker
blemen te maken hebben en moeten besluiten wat ze gaan doen, als de
niet alle – gevallen vermogend zijn. Elke keuze die wordt gemaakt om
vele Nederlanders die zich zullen afvragen of zij ook te maken krijgen met
bepaalde groepen wel en andere niet financieel te ondersteunen, heeft zijn
funderingsproblemen. Wij spreken dan ook de hoop uit dat het nieuw te
eigen effecten en groepen die er financieel door geraakt worden.
vormen kabinet snel helderheid geeft over hoe de nationale aanpak van de funderingsproblematiek nader wordt uitgewerkt. Wij hopen en verwachten dat ook gemeenten, provincies, waterschappen, makelaars en hypotheekverstrekkers ons advies zullen opvatten als een oproep tot actie!
GOED GEFUNDEERD | SAMENVATTING
17
In de vele gesprekken die we voerden hebben we gezien en gehoord tot welke inbreuk op het leven van mensen funderingsschade leidt en met welke grote zorgen dat gepaard gaat. Voor al deze mensen en voor hen die het probleem nog zal treffen is een doeltreffende aanpak, waarbij overheden en betrokken marktpartijen naast hen staan en hen ondersteunen, onmisbaar en noodzakelijk.
GOED GEFUNDEERD | SAMENVATTING
18
DEEL 1 | ADVIES
19
1 INLEIDING 1.1 Onderwerp Nederland is laaggelegen met op veel plekken slappe bodems. Om het land bewoonbaar te maken en te houden zijn al eeuwenlang ingrepen in het water- en bodemsysteem noodzakelijk. Dankzij die ingrepen hebben miljoenen Nederlanders de mogelijkheid gekregen om in de delta te bouwen, er te wonen en te ondernemen. Maar dat is niet zonder risico. Het gevaar van overstromingen staat bij de meeste Nederlanders goed op het netvlies. Een ander risico dat inherent is aan het Nederlandse water- en bodemsysteem, manifesteert zich meer sluipenderwijs: het gevaar dat de funderingen onder gebouwen het op den duur begeven. Deze zogenoemde funderingsproblematiek is bij het grote publiek wat minder bekend, maar ze vormt in toenemende mate een urgent vraagstuk. Over dat vraagstuk gaat dit advies. De funderingsproblematiek in Nederland is omvangrijk. Bij ongeveer 425.000 gebouwen is op dit moment al sprake van schade als gevolg van een fundering die in slechte staat verkeert of zal die schade binnen afzienbare tijd gaan ontstaan. Zonder preventieve maatregelen kan dit aantal de komende jaren nog fors toenemen. En dan hebben we het nog niet over de immateriële kosten van de funderingsproblematiek: de impact op het leven van mensen die ermee te maken krijgen.
20
1.2 Centrale vraag
Een tweede afbakening van ons advies betreft de oorzaak van verzakkings-
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft
schade bij gebouwen. We kijken alleen naar situaties waarin de problemen
ons op 9 oktober 2023 gevraagd om advies uit te brengen over een nati-
voortkomen uit schade aan funderingen. Dit betekent dat wij geen aanbe-
onale aanpak van de funderingsproblematiek. Hij deed dit verzoek mede
velingen doen over schadeherstel als gevolg van de aardgaswinning in
namens de ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
Groningen of andere bestaande regelingen voor afhandeling van mijnbouw-
en Infrastructuur en Waterstaat (IenW). De minister van BZK heeft ons
schade. Wel hebben we de ervaringen van bewoners uit het aardbevingsge-
gevraagd om aan te geven hoe het Rijk samen met alle betrokken partijen
bied en de lessen uit de parlementaire enquête naar de schadeafhandeling
(gemeenten, provincies, waterschappen, maatschappelijke partijen, markt-
in Groningen benut bij het formuleren van onze aanbevelingen.
partijen en burgers) kan komen tot een landelijke aanpak die uitvoerbaar én rechtvaardig is.1
1.4 Werkwijze Gewoonlijk richten wij ons in onze advisering op de strategische hoofdlijnen
Wij hebben dit advies in korte tijd opgesteld. Zo konden we voldoen aan de
van beleid. Deze keer heeft de minister ons echter gevraagd om handvatten
wens van het kabinet om het advies beschikbaar te stellen voor de partijen
te bieden voor een concreet beleidsvoorstel. Daarmee krijgt dit advies in zijn
die werken aan de formatie van een nieuw kabinet.
uitwerking een wat ander karakter dan de meeste Rli-adviezen. Om inzicht te krijgen in de funderingsproblematiek hebben wij een aantal onderzoeken laten doen:
1.3 Afbakening We belichten in dit advies de funderingsproblematiek bij woongebouwen, bedrijfsgebouwen, kantoren en gebouwen met een maatschappelijke, culturele of historische waarde. Andersoortige bouwwerken laten we buiten beschouwing. We doen bijvoorbeeld geen aanbevelingen over de funde-
• De kennisinstellingen Deltares en TNO hebben voor ons de aard en omvang van de funderingsproblematiek in beeld gebracht. • Advocatenkantoor AKD heeft voor ons de geldende wet- en regelgeving op het terrein van funderingsschade beschreven. • Adviesbureau KPMG heeft samen met ons de bestaande (financiële)
ringen van infrastructurele werken in de openbare ruimte of over de proble-
regelingen ter ondersteuning van gebouweigenaren met funderings-
matiek bij kabels en leidingen (zoals rioleringen).
schade in beeld gebracht. • Het Kennis Centrum Aanpak Funderingsproblematiek (KCAF) heeft een
1
In bijlage 1 is de volledige adviesvraag opgenomen.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1
analyse gemaakt van de omvang van de funderingsproblematiek.
21
Verder hebben wij literatuuronderzoek verricht en gesprekken gevoerd met tal van direct betrokkenen: deskundigen, uitvoerders, bestuurders en last but not least bewoners van gebieden met funderingsproblemen. In dat laatste kader hebben we werkbezoeken afgelegd aan de Rotterdamse wijk Bloemhof en aan de Groote Veenpolder in de provincie Fryslân.
1.5 Leeswijzer Dit advies is vanaf hier als volgt opgebouwd: • In hoofdstuk 2 beschrijven we de kenmerken van verschillende soorten funderingen, de bouwkundige en maatschappelijke impact van funderingsschade, de omvang en mogelijke oorzaken ervan en de beschikbare technische oplossingen. • In hoofdstuk 3 belichten we een aantal knelpunten die tot op heden een voortvarende en doeltreffende aanpak van de funderingsproblematiek belemmeren. • In hoofdstuk 4 bespreken we vier principes die wat ons betreft richtinggevend moeten zijn bij de nationale aanpak van de funderings problematiek die ons voor ogen staat. • In hoofdstuk 5 doen wij een aantal aanbevelingen aan de rijksoverheid en aan medeoverheden. Samen omvatten deze aanbevelingen de nationale aanpak van de funderingsproblematiek die wij in dit advies voorstellen. • In hoofdstuk 6 ten slotte, werken wij deze aanpak nader uit, waarbij we een raming geven van de jaarlijkse kosten per onderdeel van de aanpak en een fasering voorstellen voor de uitvoering.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1
22
2 AARD EN OMVANG FUNDERINGSPROBLEMATIEK 2.1 Soorten funderingen Elk gebouw in Nederland (woning, winkel, kantoor, kerk, school, enzovoort) heeft een fundering; geen enkel gebouw blijft stevig overeind zonder fundering. Het type fundering kan verschillen: sommige gebouwen hebben een ondiepe fundering, andere hebben een diepe fundering. Gebouwen met een ondiepe fundering hebben een onderconstructie die direct op de bodem rust. Gebouwen met een diepe fundering hebben een onderconstructie die op palen rust. Het materiaal van de palen is in de loop der tijd veranderd. Bij oudere gebouwen zijn de palen van hout en bij modernere gebouwen zijn ze van beton. De bodemsamenstelling en het gewicht van een gebouw bepalen welk soort fundering nodig is. Als de ondergrond bestaat uit niet of nauwelijks ‘samendrukbare’ grondlagen met een flinke draagkracht (zoals zand of stijve klei) en het gebouw is niet te zwaar, dan kan een ondiepe fundering worden toegepast. In andere gevallen, bijvoorbeeld op een ondergrond van veen of slappe klei, is een diepe fundering op palen nodig. In de wederopbouwjaren na de tweede wereldoorlog, toen er in korte tijd veel woningen moesten
23
worden gebouwd, is zo’n diepe fundering echter niet altijd aangebracht in
Bouwkundige problemen als gevolg van schade aan de fundering doen zich
situaties waar dit – met de kennis van nu – wél nodig was.
voor in de vorm van scheuren in gevels, vloeren en plafonds, scheefstand van gebouwen, vochtproblemen of klemmende deuren. Ook kunnen er problemen ontstaan in de aansluiting met de riolering of de straat. De kwali-
2.2 Impact van funderingsproblematiek
teit van deze gebouwen wordt hierdoor fors aangetast.
Funderingsproblemen worden in het dagelijks taalgebruik vooral geassocieerd met gebouwen die zijn verzakt doordat de houten palen waarop ze
Als er niet wordt ingegrepen, zal de schade verergeren. Dit kan in sommige
staan, zijn aangetast door schimmels of bacteriën. Er doen zich echter ook
gevallen leiden tot veiligheidsrisico’s (zie hoofdstuk 4 van deel 2 van dit
problemen voor bij gebouwen zonder houten palen. Zo is bekend dat tal
advies). Maar dat is niet het enige waar het om gaat. Voor gebouweigenaren
van ondiep gefundeerde panden in veenweidegebieden verzakkingsschade
kunnen problemen met de fundering ook uitmonden in een groot financieel
hebben.
probleem. Met herstellen van een fundering van één gebouw kan al sprake zijn van een bedrag van rond de € 120.000. Mensen kunnen dit niet altijd
Bij funderingsproblematiek denken veel mensen in eerste instantie aan
betalen. In een aantal gemeenten zijn initiatieven opgezet om gebouwei-
bouwkundige problemen. De problematiek omvat echter meer. Als we in dit
genaren met funderingsschade te ondersteunen, bijvoorbeeld met een
advies over funderingsproblematiek spreken, doelen we op zowel bouwkun-
informatieloket of een beperkte subsidie voor onderzoek en/of herstel van
dige, financiële als maatschappelijke gevolgen van schade aan funderingen.
schade. Deze ondersteuning biedt in veel gevallen maar beperkt perspectief voor eigenaren.
Definitie van funderingsproblematiek Funderingsschade behelst technisch gezien de aantasting van een
Zoals aangegeven is de maatschappelijke impact van funderingsschade
fundering. Als gevolg daarvan kan een gebouw gaan bewegen. Hierdoor
voor veel gedupeerden minstens zo ingrijpend als de financiële. Het hebben
ontstaat schade aan het gebouw. Dit wordt gevolgschade genoemd.
van een veilig en betaalbaar thuis is een van de belangrijkste basisbe-
Wanneer wij het hebben over funderingsproblematiek doelen we op de
hoeften van mensen. Wanneer deze basisbehoefte in het gedrang komt
funderingsschade, de gevolgschade én de financiële en maatschappelijke
door een slechte fundering en verzakkingsschade, staat het leven opeens
impact hiervan.
zowel letterlijk als figuurlijk op losse schroeven.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
24
Het nemen van de benodigde maatregelen is bovendien een complexe
In sommige buurten en dorpen gaat de kwetsbare fundering onder
opgave. Ook die complexiteit kan zwaar drukken op eigenaren. Veel mensen
woningen gepaard met andere problemen. Er is dan bijvoorbeeld tegelij-
weten niet waar te beginnen met het aanpakken van de ontstane schade.
kertijd sprake van achterstallig onderhoud of (als gevolg daarvan) een hoge
Zowel de rompslomp als de kosten kunnen zorgen en stress teweegbren-
energierekening. Soms is de levensduur van het pand in kwestie eigenlijk
gen.2 Dit speelt nog sterker bij eigenaren van appartementen met een
al verlopen. Bewoners, eigenaren en overheden staan dan voor een lastige
Vereniging van Eigenaren (VvE) en bij eigenaren van woningen die deel
afweging: is funderingsherstel nog zinvol of is sloop en nieuwbouw een
uitmaken van een bouwkundige eenheid (bijvoorbeeld een huizenblok). In
betere oplossing? Vanuit financieel-technisch oogpunt is deze vraag vaak
zulke situaties moeten alle betrokken eigenaren gezamenlijk besluiten om
gemakkelijk te beantwoorden, maar vanuit maatschappelijk, cultureel of
over te gaan tot funderingsherstel. Dit kan een bron van meningsverschillen
emotioneel oogpunt is dit veel moeilijker. Want ook de identiteit van een
en conflicten zijn. Soms komt het aanpakken van het herstel dan überhaupt
gebied en de gemeenschapszin in de buurt spelen een rol bij de vraag of
niet van de grond.3
sloop-nieuwbouw gewenst is. Illustratief is in dit verband de vraag die werd opgeworpen tijdens een van onze werkbezoeken: “Wat is er nog over van
Het uitblijven van funderingsherstel kan leiden tot een stapeling van proble-
de identiteit van een buurtschap als enkel de historische kerk blijft staan
matiek in buurten en dorpen. Mensen investeren niet meer in hun pand in
en daaromheen overal sloop-nieuwbouw wordt toegepast?” Precies vanuit
afwachting van een oplossing voor het onderliggende funderingsprobleem.
deze overweging kiezen bijvoorbeeld woningcorporaties soms bewust
Zo kan langzaam maar zeker verloedering optreden. En er kunnen techni-
voor funderingsherstel van een gebouw, ook al is dat financieel-technisch
sche problemen ontstaan. Soms wordt bijvoorbeeld vanwege de verzak-
duurder. De kosten betalen zich dan terug in termen van behoud van
king de aansluiting van gebouwen op de riolering en de openbare ruimte
gemeenschapszin en identiteit.
problematisch.
2.3 Mogelijke oorzaken In de berichtgeving over verzakkingsschade wordt verlaging van het grond2 3
Dit komt ook terug in alle verhalen van eigenaren die de afgelopen jaren wel in staat zijn geweest funderingsherstel tot een goed einde te brengen. Het is een traject dat ze niemand toewensen. In wijken met veel corporatiebezit lopen ook woningcorporaties regelmatig tegen dit probleem aan. De aanpak van funderingsproblemen komt dan niet op gang, doordat zich in bepaalde bouwkundige eenheden behalve huurders ook particuliere woningeigenaren bevinden die niet kunnen of willen deelnemen.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
waterpeil vaak genoemd als oorzaak. Dat is terecht, maar er zijn vrijwel altijd méér oorzaken in het spel. Figuur 1 geeft de veelheid aan processen weer die schade kunnen toebrengen aan de fundering van een gebouw, en de gevolgen die deze processen kunnen hebben voor de toestand van het
25
gebouw (zie hoofdstuk 3 van deel 2 voor een toelichting bij de in figuur 1
verklaarbaar; sinds 1970 worden er nauwelijks houten paalfunderingen meer
vermelde processen).
toegepast.4
Figuur 1: Schadeveroorzakende processen en de gevolgen ervan voor
De laatste jaren wordt steeds duidelijker dat gebouwen met een ondiepe
gebouwen
fundering (waarbij geen palen zijn gebruikt en de onderconstructie van de fundering direct op de bodem rust) óók te maken kunnen krijgen met
Veranderingen in omgeving: - Grondwaterstandsverlaging/verhoging - Aanleg/aanpassing infrastructuur - Trillingen - Mijnbouw/ delfstoffenwinning
Processen in bodem: Bodemdaling door: - Consolidatie en kruip - Oxidatie (veenafbraak) - Krimp / zwel (bodemdaling en stijging)
Schadeprocessen in funderingen:
Gevolgen in gebouwen:
- Aantasting van houten funderingen - Negatieve kleef
- Scheefstand en scheurvorming
- Verschilvervorming - Verlies van draagkracht
funderingsproblematiek.
- Vochtproblematiek - In het ergste geval kan een gebouw onveilig worden
Illustraties van funderingsproblematiek in verschillende gebieden In veenweidegebieden bevinden zich
- Schade door werkzaamheden
veel historische vrijstaande boerderijen. Veel daarvan hebben inmiddels een woonfunctie. De gebouwen liggen in gebieden waar sprake is van permanente natuurlijke bodemdaling. De bodemdaling verloopt hier sinds de jaren zestig echter sneller dan van nature, mede doordat het waterpeil is verlaagd ten behoeve van agrarische activiteiten. Dit kan op
In de jaren ‘90 van de vorige eeuw werd in verschillende gemeenten
den duur leiden tot verzakkingsschade, zowel bij gebouwen met houten
duidelijk dat er sprake was van een probleem met de funderingen van
palen als bij gebouwen met ondiepe funderingen.
gebouwen. Die gemeenten hadden vooral problemen bij gebouwen op houten palen. Het hout bleek te zijn aangetast door schimmels en/of bacteriën. De getroffen gebouwen waren voornamelijk van vóór 1970 en dat is 4
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
Sinds 1970 worden er, als gevolg van technische ontwikkelingen en een aanpassing in de bouwregelgeving, bijna alleen nog betonnen palen gebruikt. Bij betonnen palen zijn de risico’s op funderingsschade heel beperkt.
26
Veel voor- en naoorlogse woon-
2.4 Omvang problematiek
wijken zijn in hoog tempo aangelegd
Harde cijfers over de omvang van de funderingsproblematiek in Nederland
vanwege de woningnood. Er werd
zijn helaas niet bekend. Zowel de omvang van de schade die op dit moment
veelal gekozen voor het bouwen
al bestaat als de omvang van de schade die in de toekomst wordt verwacht,
van geschakelde woningen met
zijn onzeker (zie hoofdstuk 4 van deel 2). Dat komt onder meer doordat van
goedkope materialen. Soms werd er
veel gebouwen onbekend is wat voor fundering ze hebben. Laat staan dat
gebouwd op locaties met een slappe
bekend zou zijn wat de exacte staat van de fundering is. Dat neemt niet weg
bodem, wat de houdbaarheid van de woningen nog verder beperkte.
dat er een inschatting te maken is. Dat bespreken we in deze paragraaf.
Toch staan veel van deze woningen er nu nog steeds. Dat er funderingsproblemen zijn, is niet verbazingwekkend. Zeker niet als je in aanmerking
Overigens zijn wij van oordeel dat onzekerheid over de exacte cijfers geen
neemt dat op veel plekken het oppervlaktewaterpeil is verlaagd. Hiermee
reden mag zijn om de aanpak van het funderingsprobleem uit te stellen.
is voorkomen dat de woningen te maken zouden krijgen met waterover-
Zeker is namelijk wel dat de omvang van het probleem én de kosten ervan
last, maar het heeft ook bijgedragen aan verdere bodemdaling.
zullen toenemen als er geen actie wordt ondernomen.
In historische binnensteden staan
Aantallen gebouwen
veel (monumentale) gebouwen
Hoeveel gebouwen in Nederland krijgen op afzienbare termijn te maken
van uiteenlopende bouwkundige
met schade als gevolg van aantasting van de fundering? In het maatschap-
kwaliteit. Bij werkzaamheden aan
pelijk debat wordt in dit verband regelmatig gesproken over “een miljoen
de openbare ruimte, zoals het
gebouwen.” Maar klopt dat? Wij hebben Deltares/TNO en het Kennis
vervangen van de riolering, vinden
Centrum Aanpak Funderingsproblematiek (KCAF) gevraagd om dit voor
vaak vlak naast de gebouwen
ons te onderzoeken. Op basis van hun risicoanalyses, die ze onafhankelijk
graafwerkzaamheden plaats. Deze beweging in de bodem kan gemak-
van elkaar hebben verricht (zie hoofdstuk 4 van deel 2 en KCAF, 2024),
kelijk schade veroorzaken aan funderingen. Ook in deze gebieden is vaak
concluderen wij dat het realistischer is om indicatief uit te gaan van
sprake van permanente natuurlijke bodemdaling.
425.000 gebouwen. Dat is ongeveer 6% van alle gebouwen in Nederland. Deze gebouwen zullen tussen nu en 2035 te maken krijgen met matige tot ernstige schade als gevolg van aantasting van de fundering. Gelet op de
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
27
onzekerheden kan het aantal gebouwen met funderingsschade en gevolg-
(zie § 2.5 hierna). De kosten van een dergelijke ingreep liggen voor een
schade echter ook (aanzienlijk) hoger uitvallen – zeker als er geen preven-
gemiddeld gebouw rond de € 30.000.
tieve maatregelen worden genomen. Hoogte van de kosten
Locatie van de schadegevallen
Ook een schatting van de totale kosten van de funderingsproblematiek is op
Het risico op funderingsschade komt in grote delen van Nederland voor.
basis van de nu bekende gegevens niet nauwkeurig te maken. Er zitten nog
Er is maar een beperkt aantal gebieden waar het risico op funderingsschade
te veel onzekerheden in de risicoschattingen en schaderamingen. Duidelijk
(nagenoeg) afwezig is (zie hoofdstuk 4 van deel 2).
is wel dat de kosten van bouwkundig schadeherstel in heel Nederland kunnen oplopen tot € 54 miljard (Deltares, 2021).5 Deze indicatie betreft de totale financiële omvang van de schade tussen nu en 2050 als er geen
2.5 Beschikbare technische oplossingen
preventieve en schadeherstellende maatregelen zouden worden genomen.
De afgelopen jaren zijn (bouwkundige) maatregelen ontwikkeld om funderingsschade te voorkomen of te herstellen.
Kosten van funderingsherstel voor een gebouweigenaar Hoe hoog de herstelkosten zijn voor een individuele gebouweigenaar,
Maatregelen om schade te voorkomen
hangt af van de werkzaamheden die nodig zijn om het probleem op te
Individuele gebouweigenaren hebben nauwelijks mogelijkheden om
lossen. In sommige gevallen is volledig funderingsherstel onvermijdelijk.
preventieve maatregelen te nemen. Ze komen meestal pas in aanraking met
Daar komen zeer grote werkzaamheden bij kijken. Voor een gemid-
funderingsproblemen als er geen tijd of gelegenheid meer is om nog na te
deld gebouw op houten palen is daarmee zo’n € 120.000 gemoeid. In
denken over preventie.
andere situaties volstaan technische maatregelen, zoals het plaatsen
Binnen een nationale aanpak van de funderingsproblematiek is aandacht
van een voorgespannen betonplaat. Bij een gemiddeld gebouw kost dat
voor preventie echter van groot belang. We vermelden hieronder kort de
circa € 60.000. In nog weer andere gevallen kan het probleem worden
belangrijkste technische maatregelen die mogelijk zijn om funderingsschade
aangepakt met grondinjecties. Er worden dan materialen de grond inge-
te voorkomen, zowel op gebiedsniveau als op gebouwniveau.
bracht om de draagkracht en/of de stabiliteit van de grond te verbeteren De waterhuishouding speelt bij de preventie van funderingsschade een 5
Deze berekening is gebaseerd op het zwaarste KNMI-klimaatrisicoscenario uit 2014.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
cruciale rol. Zorgen voor een stabiele en voor de aanwezige funderingen
28
geschikte grondwaterstand per gebied is dan ook een eerste noodzakelijke
Figuur 2: Maatregelen om funderingsschade te voorkomen
vereiste. Aanvullend zijn zowel op gebiedsniveau als op gebouwniveau preventieve maatregelen in de waterhuishouding mogelijk. Op gebiedsniveau gaat het bijvoorbeeld om het compartimenteren van gebieden door het plaatsen van damwanden (waarmee de grondwaterstand kan worden gestabiliseerd) of om het aanleggen van waterbergingen (die eveneens bijdragen aan het stabiliseren van de grondwaterstand). Op gebouwniveau kan worden gedacht aan het plaatsen van een infiltratiedrain (waarmee water in de bodem wordt gepompt) of aan het toepassen van retourbemaling (waarmee elders opgepompt grondwater weer in de bodem wordt teruggebracht). Behalve door beheersing van de waterhuishouding kan schade soms ook worden voorkomen door maatregelen aan de bestaande fundering van het gebouw. Denk aan het preventief versterken van de fundering door de funderingsstroken van de onderconstructie te verbreden en te versterken
Maatregelen op gebouwniveau voor herstellen van schade
en/of door enkele extra palen te heien.
Als er eenmaal schade aan een fundering is ontstaan, moet deze worden hersteld. Dit kan betekenen dat de fundering volledig moet worden
In figuur 2 zijn verschillende preventieve maatregelen in beeld gebracht.
vervangen, of dat een gebouw met een ondiepe fundering alsnog moet
De bijbehorende technieken lichten we nader toe in hoofdstuk 5 van deel 2.
worden voorzien van een fundering op betonnen palen. Als er problemen zijn met een ondiepe fundering, kunnen vaak ook andere, minder ingrijpende technieken worden toegepast, zoals het plaatsen van een nieuwe voorgespannen betonplaat of het inbrengen van grondinjecties. Bij de grondinjecties worden materialen in de grond ingebracht om de sterkte, de draagkracht of de stabiliteit van de grond te verbeteren.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
29
Grondinjectie is een techniek die vooral wordt toegepast bij gebouwen op
Figuur 3: Constructieve maatregelen op gebouwniveau voor herstellen van
zandgrond. Daarnaast kan in specifieke gevallen gekozen worden voor het
schade
versterken en verstijven van gevels en constructies, om ervoor te zorgen dat deze de zakking en rotaties kunnen opnemen. In het ergste geval is zelfs sloop-nieuwbouw nodig. In figuur 3 zijn de verschillende herstelmaatregelen in beeld gebracht. De bijbehorende technieken lichten we nader toe in hoofdstuk 5 van deel 2. Toepassing in de praktijk In zijn algemeenheid geldt dat de hierboven beschreven technieken voor het voorkomen of herstellen van funderingsschade nog maar op kleine schaal worden toegepast. Uit de gesprekken die wij voor dit advies met uitvoerende partijen hebben gevoerd, blijkt dat bij ongeveer duizend gebouwen per jaar de fundering volledig wordt vervangen.6 Dit betekent dat veel van de bestaande problematiek nog niet wordt aangepakt. Laat staan dat er sprake is van kostenreductie door schaalvoordelen.
6
Het ontbreekt op dit punt aan harde cijfers, want de uitvoering van funderingsherstel wordt niet landelijk geregistreerd.
GOED GEFUNDEERD | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 2
30
3 KNELPUNTEN IN DE HUIDIGE BENADERING Al ruim twintig jaar vragen belangenorganisaties en individuele gebouw eigenaren met enige regelmaat aandacht voor de funderingsproblematiek. Desondanks is – op een enkele lokale uitzondering na – tot op heden een gerichte overheidsaanpak uitgebleven. De omvang en ernst van de problematiek is ondertussen alleen maar toegenomen. In dit hoofdstuk identificeren wij vier knelpunten die een effectieve aanpak belemmeren. Een nationale aanpak van de funderingsproblematiek zal zich moeten richten op het wegnemen van deze knelpunten.
3.1 Gebrek aan informatie over staat van funderingen Zoals we in § 2.4 hebben vastgesteld, is over de exacte staat van de meeste gebouwfunderingen weinig tot niets bekend. Van veel gebouwen is zelfs onduidelijk wat voor fundering ze hebben. Hierover wordt op dit moment in de gemeentelijke noch in de kadastrale basisregistraties iets vastgelegd.7
7
Ook bijvoorbeeld woningcorporaties beschikken vaak niet over informatie over de staat van de funderingen van hun woningbezit. Dit kwam naar voren uit gesprekken die wij met vertegenwoordigers van corporaties voerden in het kader van dit advies.
31
Dit is een probleem, want precies die informatie is onontbeerlijk om grip te
en komen funderingsproblemen pas laat aan het licht. Risico’s en kosten
krijgen op de funderingsproblematiek en om voor alle betrokken partijen
worden door de verkopende partij doorgegeven aan de volgende eigenaar
duidelijk te maken welke acties er nodig zijn.
die – vaak in onwetendheid – onvoldoende reserves opbouwt voor herstel.
Door het ontbreken van informatie over de staat van funderingen speelt de kans op funderingsschade op dit moment nauwelijks een rol in de prijsstel-
3.2 Geen van betrokken partijen belang bij transparantie
ling op de vastgoedmarkt (AFM, 2023). Onderzoek van Vereniging Eigen
De zojuist besproken situatie wordt in stand gehouden doordat betrokken
Huis heeft uitgewezen dat 85% van de mensen die een huis bezitten met
partijen – denk aan individuele eigenaren, woningcorporaties, verhurende
een reëel risico op funderingsschade zich hiervan niet bewust was toen
beleggers, makelaars, hypotheekverstrekkers en overheden – in de huidige
men de woning kocht. Bovendien blijkt uit onderzoek van de Autoriteit
constellatie geen belang hebben bij transparantie over de staat van funde-
Financiële Markten (AFM) dat 80% van de huiseigenaren geen idee heeft
ringen onder gebouwen. Voor geen van deze partijen is het aantrekkelijk om
welke kosten er om de hoek komen kijken als hun fundering schade blijkt te
binnen de vastgoedmarkt transparantie op dit punt te bevorderen:
hebben (AFM, 2023).
• niet voor eigenaren, omdat zij vrezen voor hoge kosten en/of waarde verlies van hun gebouw;
Idealiter zou de staat van de funderingen en de kans op toekomstige funderingsschade medebepalend moeten zijn voor de verkoopprijs van gebouwen. Kopers zouden dan weten waar ze aan toe zijn. Maar in de huidige vastgoedmarkt ontbreekt deze transparantie. Er wordt slechts bij
• niet voor financiële instellingen, omdat zij vrezen voor de gevolgen voor de waarde van het onderpand van hun hypotheekportefeuille; en • niet voor overheden, omdat zij vrezen te moeten opdraaien voor de financiële en maatschappelijke gevolgen van de funderingsproblematiek.
2% van de woningverkopen iets gemeld over de staat van de funderingen (Hommes et al., 2023).
Er is dus sprake van een impasse, waarbij eigenaren, marktpartijen en over-
Wat het risico op funderingsschade betreft functioneert de prijsvorming op