RKC Dordrecht - rapport onderzoek coronabeleid DEF.pdf

Van onbewust bekwaam naar bewust bekwaam Onderzoek naar coronabeleid Rekenkamercommissie Dordrecht

2

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Van onbewust bekwaam naar bewust bekwaam Rekenkamercommissie Dordrecht

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

3

Colofon Rekenkamercommissie Dordrecht: Steven Oostlander (voorzitter) William van Deursen Femke Sijbrandi Secretariaat RKC Postbus 8, 3300 AA Dordrecht rekenkamercommissie@dordrecht.nl dordrecht.nl/rekenkamercommissie Twitter Facebook

@RKCDordrecht www.facebook.com/rekenkamercommissiedordrecht

Mara Damen | Secretaris Tel: 078 7704984 E-mail: m.damen@dordrecht.nl Sylvia Khadjé | Bestuursassistent Tel: 078 7704998 E-mail: s.khadje@dordrecht.nl

Dit onderzoek is uitgevoerd door:

Onderzoekers Unravelling: Dhr. M. (Martijn) Mussche Dhr. F. (Frank) Galesloot Mevr. S. (Steffie) Loenen Dhr. R. (Rubin) ten Broeke

Publicatie: 26 oktober 2021

4

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Inhoudsopgave DEEL I Conclusies en aanbevelingen en reactie college 7 Conclusies 7 Aanbevelingen 9 DEEL II Onderzoeksbevindingen 14 Onderzoeksbevindingen 15 1.

Inleiding 15 1.1 1.2 1.3 1.4

2.

Sturing op sociaal-economische en maatschappelijke impact 19 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

3.

Introductie 15 Hoofdvragen, deelvragen en normenkader 15 Afbakening en onderzoeksmethodiek 17 Leeswijzer 18

Organisatie van de sturing 19 Besluiten en afwegingen 20 Effecten van besluiten en afwegingen 24 Verantwoording aan de gemeenteraad 27 Rol van de gemeenteraad 32 Leerpunten besluitvorming 36

Financiële effecten 38 3.1 3.2 3.3 3.4

Bijlage 1. Bijlage 2.

Inventarisatie en interventies 38 Financiële langetermijngevolgen 41 Vergelijking met andere gemeenten 45 Leerpunten financiële sturing 49 Geraadpleegde personen 51 Leerpunten enquête 52

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

5

DEEL I: Conclusies en aanbevelingen en reactie college (Bestuurlijke nota)

6

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Conclusies Sturing op sociaal-economische en maatschappelijke impact 1. De gemeente had in haar aanpak van de crisis oog voor de korte termijn (o.a. middels het handelingsperspectief) en voor het herstel op de lange termijn (Agenda Dordrecht 2030). In de crisisaanpak van de gemeente ontbrak echter een middellangetermijnstrategie. 2. De gemeente heeft een duidelijke structuur ingericht voor de aanpak van de crisis met vier coronaportefeuilles, het handelingsperspectief en de expertisegroep. Door het inrichten van deze structuur kon binnen de gemeente op een uitlegbare en gestructureerde manier afstemming plaatsvinden over corona-gerelateerde onderwerpen. 3. De besluiten en afwegingen van het college en de gemeenteraad waren integraal. De besluiten waren gericht op het beperken van de brede impact die de coronacrisis had op Dordrecht: genomen besluiten richtten zich op zowel de sociaal-economische, volksgezondheid-, maatschappelijke- als op de financiële impact van de crisis. De duidelijke structuur (o.a. de coronaportefeuilles) zorgde ervoor dat een integrale afweging door het college en de raad voor het maken van besluiten mogelijk was. 4. Het bereik van de (financiële) steun van de gemeente was klein in vergelijking met de steun vanuit het Rijk. Hoewel de gemeente maatregelen heeft genomen die voor ondernemers en instellingen financiële steun bood (o.a.

uitstel en kwijtschelding van huur), vormden de Rijkssteunmaatregelen de belangrijkste bron voor financiële steun. 5. De gemeente had als voornaamste rol het uitvoeren van Rijksmaatregelen en maatregelen van de veiligheidsregio. De gemeente speelde daarin een proactieve rol. De gemeente wachtte niet af tot de steun en maatregelen vanuit het Rijk helemaal zeker waren en startte snel met het optuigen van het loket voor het aanvragen van Rijkssteun. Daarnaast was de gemeente actief in het benaderen van partijen die Rijkssteun konden aanvragen. Ten slotte heeft de gemeente, om kleine ondernemers en zzp’ers beter te kunnen helpen, een ondernemersloket opgetuigd. 6. De burgemeester en het college hebben de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd over de crisis. De schriftelijke verantwoording verliep met name via raadsinformatiebrieven, een memo handelingsperspectief, de planning- en controlcyclus en monitorings- en evaluatierapporten. 7. De invloed van de gemeenteraad was, zeker in de beginperiode van de crisis, beperkt. Het democratisch proces is doorgegaan. De gemeenteraad had met name in de beginperiode van de crisis beperkte mogelijkheden tot bijsturing. In de loop van 2020 kwam de gemeenteraad meer terug in haar rollen (kaderstelling, controleren en volksvertegenwoordiging).

Dit nadat het college vanuit “een crisismanagement houding” het proces eerst naar zich had toegetrokken. 8. Raads- en commissieleden geven ook aan dat digitaal vergaderen negatieve invloed had op de kwaliteit van besluiten. Dit kwam doordat het persoonlijk contact ontbrak en digitale vergaderingen zich minder lenen voor een dynamisch debat.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

7

Financiële effecten

Inventarisatie en interventies 9. Het college inventariseerde op systematische wijze zowel de financiële gevolgen en risico’s van de coronacrisis als ook mogelijke interventies. Om de financiële gevolgen van de coronacrisis te inventariseren maakte de gemeente totaaloverzichten en schatte ze de nog te verwachten financiële gevolgen in met behulp van scenario’s. Door het instellen van de expertisegroep kon het college mogelijke maatregelen met een financiële impact integraal bekijken. Met de ingang van de Kadernota 2021 heeft het college een extra risicoreservering van 10 miljoen euro voor corona opgenomen. Het college heeft er bewust voor gekozen om geen apart overzicht te maken van corona-gerelateerde risico’s.

Financiële langetermijngevolgen 10. De financiële zorgen zitten bij aan de gemeente gelieerde partijen vooral in de toekomst. Het is nog onduidelijk in hoeverre er lange termijngevolgen zullen zijn. De financiële effecten voor sportverenigingen en culturele instellingen zijn in 2021 beperkt vanwege Rijkssteun. Bij organisaties die grootschalige evenementen organiseren en Optisport is de financiële uitgangspositie minder stabiel en is onzeker wat hun buffers voor tegenvallers zijn. 11. De effecten op de gemeentefinanciën in 2020 zijn beperkt door compensatie vanuit het Rijk en het doorschuiven van activiteiten naar 2021. De zorg zit bij maatschappelijke effecten die in de toekomst impact kunnen hebben op de gemeentefinanciën (bijvoorbeeld bij toename schuldhulpaanvragen, meer bijstandsuitkeringen, uitgestelde belastingverplichtingen). 12. Aandachtspunten zijn het monitoren van de risico’s bij de gemeente en verbonden partijen en (subsidie-)partners en daarnaast de risico’s die spelen bij de gemeente rondom de verantwoording en rechtmatigheid rondom de rijksmaatregelen (met name de Tozo).

Vergelijking gemeenten 13. De coronamaatregelen van verschillende gemeenten komen grotendeels overeen vanwege de gerichte steunpakketten van het Rijk. Enkele gemeenten zijn in de beginfase van de coronacrisis al bezig geweest met scenario’s, afwegingskaders of herstelplannen. 14. Dordrecht heeft een aparte gespecificeerde coronaparagraaf in de jaarstukken 2020, maar deze kan op punten verbeterd worden. Zo is er geen samenvattend totaaloverzicht van lasten en baten in verband met corona doordat de gemeente Dordrecht gedeeltes van de compensatie in programma’s verwerkte. Andere aandachtspunten zijn het ontbreken van de Tozo en het extra BUIG-budget, en de uitleg over keuzes en mogelijkheden voor kosten en compensatie. 15. De vergeleken gemeenten hanteren verschillende uitgangspunten voor het berekenen van voor- en nadelen, maar sluiten allen het jaar 2020 af met een voordeel. Alle gemeenten schuiven de niet bestede delen van de Rijkscompensatie door naar 2021. De gemeente Dordrecht geeft in tegenstelling tot sommige andere gemeenten de onderbesteding, dat wil zeggen de niet bestede begrotingsbedragen, aan.

8

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Aanbevelingen Sturing op sociaal-economische en maatschappelijke impact

Aan het college 1. Zorg ervoor dat de gemeenteraad (verder) in positie wordt gebracht om zijn vooral kaderstellende (en controlerende) rol op de langere termijn weer (te kunnen) op te pakken. 2. Leg de interne evaluatie (zoals uitgevoerd door onderzoekscentrum Drechtsteden) vast in het proces, en voer deze bij eventuele toekomstige crises ook uit.

Aan de gemeenteraad en het college 3. Neem als gemeenteraad en college samen na een toekomstige acute crisis het initiatief om te komen tot een stappenplan waarin wordt opgenomen wie, op welke wijze en wanneer een rol speelt (ook op het gebied van de informatievoorziening) in het te beschrijven proces zodat zowel de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie in het geval van een langer durende crisis, hun rollen goed kunnen uitoefenen. Financiële effecten

Aan het college 4. Zorg dat er betere monitoring plaatsvindt van de (financiële) risico’s voor de partners die een financiële relatie met de gemeente hebben (sport, onderwijs en evenementen). 5. Breng in de stukken van de planning- en controlcyclus ook de risico’s rondom de rechtmatigheid en de verantwoording in kaart voor de nog af te rekenen rijksregelingen. Daarnaast kunnen ook enkele verbeter gedaan in de coronaparagraaf (onder andere voor het totaalbeeld Rijkscompensatie en keuze van gemeente voor het eigen compensatiebeleid).

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

9

10

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

11

12

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

13

DEEL II: Onderzoeksbevindingen (Nota van Bevindingen)

14

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

1.

Inleiding

1.1

Introductie

Begin 2020 werd duidelijk dat ook Nederland geraakt ging worden door de pandemie als gevolg van het coronavirus. Om afdoende maatregelen te kunnen nemen met het oog op de volksgezondheid, grepen - op basis van een aanwijzing van de minister van medische zorg en sport - in heel Nederland de voorzitters van de veiligheidsregio’s in. De bevoegdheden van burgemeesters gingen over naar de voorzitters van de veiligheidsregio’s. In Dordrecht heeft de burgemeester de positie van voorzitter van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid. Deze rol kreeg vanaf dat moment veel gewicht. Op 15 maart 2020 stelde hij als voorzitter van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid een noodverordening in. Deze verordening leidde onder meer tot het sluiten van de horeca, musea, theaters, sportverenigingen etc. Dit had ingrijpende gevolgen, zowel in het maatschappelijke als in het financiële domein. De Rekenkamercommissie Dordrecht wil met dit onderzoek inzicht geven in: ▪ de sturing door de gemeente op de sociaal-economische impact in 2020; ▪ de impact van de coronacrisis op de gemeentefinanciën, de financiële positie van gemeentelijk organisatie, subsidieontvangers en verbonden partijen in 2020.

1.2

Hoofdvragen, deelvragen en normenkader

De Rekenkamercommissie Dordrecht heeft de volgende twee hoofdvragen geformuleerd: 1. Hoe heeft de gemeente Dordrecht gestuurd om de sociaal-economische en maatschappelijke gevolgen van de coronacrisis te beperken? 2. Wat zijn de financiële effecten van de coronacrisis voor de gemeente Dordrecht, voor verbonden partijen en voor gesubsidieerde organisaties en in hoeverre heeft het college de gemeenteraad daar inzicht in gegeven? Deze hoofdvragen zijn uitgewerkt in de onderstaande deelvragen en een referentiekader dat als richtsnoer dient voor de beantwoording van de deelvragen.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

15

Deel 1.

Sturing op sociaal-economische en maatschappelijke impact

Deelvraag

Referentiepunten

1. Welke besluiten hebben het college en de gemeenteraad genomen om de gevolgen van de coronacrisis te beperken? 2. Hoe zijn deze besluiten tot stand gekomen, welke belangenafweging heeft plaatsgevonden en in hoeverre was deze integraal (met oog voor sociaaleconomische, volksgezondheid-, maatschappelijke en financiële impact)? 3. In hoeverre hebben deze besluiten het beoogde effect gehad? 4. Hoe vond de verantwoording van de aanpak van de coronacrisis plaats? 5. Wat was de invloed van de gemeenteraad (alternatieven) en hoe was de wisselwerking tussen het college en de gemeenteraad in de praktijk (digitale vergaderingen, politiek debat)? 6. Wat zijn eventuele leerpunten ten aanzien van de gemeentelijke besluitvorming ten tijde van crises?

16

▪

▪

▪

▪

▪

▪

Er was in het college en gemeenteraad sprake van een integrale belangenafweging, dat wil zeggen met oog voor sociaaleconomische, volksgezondheid-, maatschappelijke en financiële impact. Het college en de gemeenteraad hebben de middelen zinnig, zuinig en zorgvuldig ingezet. Het college heeft de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd over de implicaties van de coronacrisis op de gemeentelijke besluitvorming. Het college, de gemeenteraad en de griffie hebben voor zover mogelijk ruimte gegeven voor het politieke debat ten tijde van de coronacrisis. De verantwoording van de aanpak van de crisis vond plaats conform wet- en regelgeving en conform de afspraken in de gemeenteraad van Dordrecht. De gemeenteraad is in staat geweest zijn kaderstellende en controlerende taken uit te voeren.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Deel 2.

Financiële effecten

Deelvraag 1. In hoeverre inventariseert het college op een systematische wijze zowel de financiële gevolgen van de coronacrisis als ook mogelijke interventies (systeemtoets)? 2. Wat zijn de belangrijkste financiële langetermijngevolgen van de coronacrisis voor de verbonden partijen, gesubsidieerde organisaties en organisaties die via huur, garantstellingen, leningen of anderszins een financiële relatie met de gemeente hebben? 3. Wat is de mogelijke impact op de gemeentebegroting? 4. Op welke wijze heeft het college de gemeenteraad geïnformeerd over de financiële gevolgen van de coronacrisis? 5. Hou verhouden de financiële gevolgen in Dordrecht zich tot die in vergelijkbare gemeenten (en welke inzichten levert deze vergelijking op)? 6. Wat zijn eventuele leerpunten of suggesties ten aanzien van de financiële sturing?

1.3

Referentiepunten ▪

▪

▪

▪

▪

Het college heeft een onderbouwde analyse gemaakt van de financiële gevolgen van de coronacrisis. Deze analyse biedt onder meer inzicht in de verwachte inkomstendaling en de uitgavenstijging. Het college heeft de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd over de gevolgen en daarbij ook de onzekerheden en eventuele toekomstige keuzes aangegeven. De gemeenteraad is in positie om zijn kaderstellende en controlerende taken uit te voeren. De gemeenteraad is tevreden over de manier waarop en de mate waarin het college de gemeenteraad heeft geïnformeerd. Het college heeft in haar analyse onder meer de langetermijngevolgen voor verbonden partijen, gesubsidieerde organisaties en andere organisaties waarmee de gemeente een financiële relatie heeft meegenomen voor zover deze impact hebben op de gemeentelijke begroting.

Afbakening en onderzoeksmethodiek

Afbakening Om het onderzoek behapbaar te houden is een duidelijke afbakening wenselijk. De onderzoeksperiode is in beginsel het jaar 2020, met voor een aantal besluiten en gebeurtenissen met doorlopende gevolgen, een uitloop naar periode tot en met mei 2021. De periode tot en met mei 2021 was tevens relevant, aangezien de verantwoording over 2020 in die periode plaatsvond. Het onderzoek richt zich op de gemeentelijke besluitvorming en de financiële impact van de coronacrisis op de gemeente Dordrecht in de onderzoeksperiode. De focus ligt op de gemeente Dordrecht, hetgeen inhoudt dat de (lange termijn) financiële gevolgen voor verbonden partijen, gesubsidieerde en eventueel andere organisaties als achtergrondinformatie en onderbouwing dienen voor het in kaart brengen van de meerjarige gevolgen voor de gemeentelijke begroting.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

17

Onderzoeksmethodiek en -verantwoording Het onderzoek is begonnen met een startbijeenkomst met de gemeentesecretaris, de direct betrokken ambtenaren en met gemeenteraadsleden. Daarop volgde een documentstudie op basis van onder meer de collegevoorstellen en -besluiten, de raadsvoorstellen en -besluiten, raadsinformatiebrieven en corona-gerelateerde documenten. De onderzoekers voerden daarna gesprekken met managers van verschillende domeinen, met beleidsmedewerkers, met de griffier, met twee wethouders en met de burgemeester (zie bijlage 1). Om een beeld te krijgen van de impact van de crisis en de maatregelen op de stad, voerden de onderzoekers vervolgens gesprekken met vertegenwoordigers van aan de gemeente gelieerde organisaties (zie bijlage 1). Ten slotte hebben de onderzoekers een enquête uitgezet onder gemeenteraads- en commissieleden. Vijftien gemeenteraadsleden en vijf commissieleden hebben deze enquête ingevuld.

1.4.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 en 3 komen achtereenvolgens de twee hoofdonderzoeksvragen aan bod. Per paragraaf worden een of meer deelvragen belicht. Elke paragraaf sluit af met een set bevindingen. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie.

18

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

2.

Sturing op sociaal-economische en maatschappelijke impact

In deze paragraaf volgt een overzicht van de organisatie van de sturing en de belangrijkste besluiten van het college en de gemeenteraad en bijbehorende belangenafwegingen.

2.1

Organisatie van de sturing

Het college Tijdens de coronacrisis is de rol van burgemeester en wethouders veranderd. Voor de burgemeester was het (soms) lastig om invulling te geven aan de rol als burgervader omdat fysiek bezoek aan inwoners en organisaties beperkt mogelijk was. Juist in de coronacrisis was het belangrijk om de rol als burgervader uit te dragen, maar de mogelijkheden waren beperkt. De burgemeester voerde daarom veel digitale gesprekken met mensen, instellingen, verenigingen en andere partijen in de stad. De crisis vroeg van wethouders, zeker in het begin, om te improviseren en het snel acteren van wethouders, onder andere in het bedenken van voorstellen en het nemen van besluiten. Dat verschilt van de reguliere, meer gestructureerde, wijze van handelen. Wethouders hadden in de coronacrisis meer dan anders een hands-on manier van werken. Zo hadden ze in de coronacrisis veel direct contact met bestuurders en directeuren van sociaal-maatschappelijke organisaties en culturele instellingen om te vragen hoe het ging en of ze iets van de gemeente nodig hadden. Hoewel dit contact er uiteraard vóór de coronacrisis ook was, waren de frequentie en intensiteit van het contact van wethouders met bestuurders en directeuren in de coronacrisis groter.

Coronaportefeuilles In april 2020 stemde het college in met het inrichten van een structuur van vier coronaportefeuilles met bijbehorende ondersteuning binnen de ambtelijke organisatie. Door deze structuur zorgde het college ervoor dat de ambtelijke organisatie op een systematische manier afwegingen kon maken en snel kon schakelen. De coronaportefeuilles en bijbehorende directeuren waren als volgt: ▪ Dordtse organisatie (directeur Interne Organisatie); ▪ Economische effecten voor de stad (directeur Opgave Werkende, Bereikbare en Duurzame Stad); ▪ Maatschappelijke effecten voor de stad, zorg en ontmoeting (directeur Opgave Veilige en Zorgzame Stad/Sociaal Domein); ▪ Maatschappelijke effecten voor de stad, cultuur, sport, evenementen en formele participatie (directeur Opgave Bouwende Stad).

Expertisegroep Verder heeft de ambtelijke directie een expertisegroep opgetuigd. De expertisegroep richtte zich op (financiële) verzoeken van organisaties die bij de gemeente binnenkomen en zaken die door de ambtelijke organisatie zelf werden aangedragen, en die (bij toewijzing) zouden leiden tot een financiële implicatie op de begroting van de gemeente Dordrecht. De expertisegroep wordt nader toegelicht in hoofdstuk 3.1.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

19

Bevindingen ▪ Het college koos, zeker in de beginfase van de crisis, voor een ‘hands on’-benadering waarbij het college proactief persoonlijk contact onderhield met directeuren en bestuurders van culturele en sociaal-maatschappelijke organisaties in Dordrecht; ▪ Het college besloot tot het inrichten van een duidelijke structuur voor de aanpak van de coronacrisis (vier coronaportefeuilles met directeuren). Hierdoor kon afstemming over corona-gerelateerde onderwerpen binnen de ambtelijke organisatie op een consistente en gestructureerde manier plaatsvinden.

2.2

Besluiten en afwegingen

In deze paragraaf komen de volgende onderzoeksvragen aan bod: ▪ ▪

Welke besluiten hebben college en gemeenteraad genomen om de gevolgen van de coronacrisis te beperken? Hoe zijn deze besluiten tot stand gekomen, welke belangenafweging heeft plaatsgevonden en in hoeverre was deze integraal (met oog voor sociaaleconomische, volksgezondheid-, maatschappelijke en financiële impact)?

Veiligheid, gezondheid en welzijn Het college nam een aantal besluiten om de gezondheid van (kwetsbare) inwoners van Dordrecht te beschermen. Het zorgde ervoor dat dak- en thuislozen in het begin van de crisis werden ondergebracht in een hotel en de Short Stay Facility in Dordrecht. Daarna besloot het college op 14 april 2020 om - vooruitlopend op de benodigde procedure voor de omgevingsvergunning - een deel van de dak- en thuislozen op te laten vangen op de locatie ‘De Hoop’. 1 De afweging van het college bij dit besluit was het voorkomen van de verspreiding van het coronavirus onder dak- en thuislozen. 2 Daarnaast besloot het begin oktober 2020 om gratis mondkapjes aan minima te verstrekken om te zorgen dat een beperkt inkomen er niet voor zou zorgen dat mensen geen mondkapjes zouden kunnen dragen.3 De handhaving van de 1,5 meter valt ook binnen het thema veiligheid, gezondheid en welzijn: de handhaving hiervan dient immers als uiteindelijk doel het beschermen van de gezondheid van inwoners. Het college nam op 1 september 2020 een besluit om de handhavingscapaciteit uit te breiden. 4 Deze uitbreiding is gedekt door een vergoeding vanuit het Rijk.

1 Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 14 april 2020. 2 Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 14 april 2020.

3 Gemeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Raadsinformatiebrief Evaluatie en vervolg actie ‘gratis mondkapjes 4

20

voor minima’, 8 december 2020. Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 1 september 2020.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Horeca, toerisme en evenementen Het college besloot tot het nemen van een aantal maatregelen om ondernemers en instellingen (uit onder meer de horeca- toerisme en evenementensector) verder tegemoet te komen, voor zover de rijksmaatregelen niet voldoende (financiële) steun boden aan de betreffende partijen. 5 Het college nam daartoe de volgende besluiten: het uitstellen van huur voor gemeentelijke panden en gronden, de kwijtschelding van drie maanden huur voor horeca in gemeentelijke panden, reductie op precariobelasting, het niet heffen van leges voor tijdelijke terrasvergunningen en evenementen en de uitbreiding van (winter)terrassen. 6, 7, 8, 9, 10, 11 Ten aanzien van de evenementensector sprak het college uit dat het voor Dordrecht belangrijk is dat de ‘basisinfrastructuur’ als zijnde evenementenstad niet verloren gaat. 12 Het besloot daarom om evenementenorganisatoren de mogelijkheid te bieden om ‘niet uitgegeven evenementensubsidies anders in te zetten in 2020’. 13 In de zomerperiode van 2020 gaf het college opdrachten aan evenementenorganisatoren zodat evenementen op een alternatieve manier konden plaatsvinden. De gemeente betaalde voor het festival in de museumtuin onder meer het podium en stond garant voor risico’s. In 2020 zou 800 jaar Dordrecht worden gevierd: de Dordtse Feesten.

Doordat (grootschalige) evenementen niet mogelijk waren, zijn de Dordtse Feesten uitgesteld naar 2021. De gemeenteraad stemde op 23 maart 2021 in met het collegevoorstel ‘Plan-B voor evenementen 2021’ (hierna: Plan-B), waardoor een subsidie voor de Stichting Big Rivers (€53.000,-) en een bedrag van € 300.000,- voor de opstart van Plan-B werden toegekend. 14 Het doel van Plan-B was het bieden van perspectief op de terugkeer van evenementen in Dordrecht vanaf het moment dat dit weer is toegestaan. 15 Onderdeel van Plan-B was ook het inrichten van twee corona-proof evenementenlocaties in de binnenstad. 16

5

Gemeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Vaststellen Bestuursrapportage 2020, 7 juli 2020. Gemeente Dordrecht, Cluster VBO, handelingsperspectief, 3 november 2020. 7 Gemeente Dordrecht, Raadsbesluit aanpassing precariobelasting 2019 en 2020, 14 juli 2020. 8 Gemeente Dordrecht, Raadsbesluit precariobelasting en invordering leges 2020/21, 15 december 2020. 9 Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 15 september 2020. 10 Gemeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Bijlage Corona-raadsinformatiebrief, 12 mei 2020. 11 Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 27 oktober 2020. 12 Gemeente Dordrecht, College van B&W, bijlage raadsinformatiebrief, 14 april 2020. 13 Gemeente Dordrecht, Cluster VBO, handelingsperspectief, 3 november 2020. 14 Gemeente Dordrecht, Raadsbesluit inzake Beschikbaar stellen van budget voor Plan-B voor Evenementen 2021 – ‘de Dordtse Feesten’, 23 maart 2021. 6

15 Gemeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Raadsvoorstel Plan-B voor Evenementen 2021 – ‘de Dordtse Feesten’,

16 februari 2021. 16 Gemeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Raadsvoorstel Plan-B voor Evenementen 2021 – ‘de Dordtse Feesten’,

16 februari 2021.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

21

Cultuur en sport Een aantal culturele instellingen is voor een groot deel afhankelijk van de subsidie van de gemeente. 17 Het college besloot op 28 april 2020 tot het vaststellen van de Beleidsregel Covid-19 gerelateerde maatregelen voor subsidies (hierna: Beleidsregel) om ervoor te zorgen dat instellingen zich niet (volledig) aan gemaakte prestatieafspraken hoefden te houden. 18 Op die manier zouden instellingen rechtmatig hun subsidies kunnen behouden. Om ervoor te zorgen dat de culturele instellingen Kunstmin en Bibelot aanspraak konden maken op een bijdrage vanuit het Rijk, besloot het college op 7 juli 2020 matching toe te passen voor beide instellingen (zie verder hoofdstuk 3.2). 19

Kunstmin Kunstmin heeft gedurende de crisis zowel met beleidsafdelingen en het bestuur goed contact onderhouden. Een belangrijke vraag die bij Kunstmin speelde was hoe het moest met de prestatieafspraken. Het was Kunstmin duidelijk dat het college achter Kunstmin staat. Kunstmin heeft vooral (financiële) zorgen over de komende periode, en de druk die er steeds meer op de begroting van de gemeente komt te liggen. Als de overheid steun gaat afbouwen is het de vraag hoe dat uitpakt voor Kunstmin, maar dit geldt voor de hele culturele sector. Hoewel Kunstmin het afgelopen jaar financieel goed is door gekomen, is het de vraag hoe het de komende tijd, vooral na 2021, zal gaan.

Bibelot De gevolgen van corona werden op 12 maart 2020 duidelijk. Het team van Bibelot heeft besloten direct dicht te gaan. Poppodia zoals Bibelot hebben relatief veel eigen inkomsten. Ongeveer 70% van de omzet zijn eigen inkomsten. De impact van de coronacrisis was groot. In korte tijd ging Bibelot van 10 naar 6 fte. Daarmee kleedde Bibelot de bezetting uit tot een minimum, maar zouden ze vrij makkelijk kunnen opstarten als het weer zou mogen. Het college heeft Bibelot snel gerustgesteld dat zij een inspanning zou leveren om Bibelot te laten voortbestaan.

17 18 19

22

Gemeente Dordrecht, Cluster VBO, handelingsperspectief, 3 november 2020. Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 28 april 2020. Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 7 juli 2020.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Met betrekking tot sportverenigingen nam het college een aantal financieel gerichte besluiten waaronder de uitstel en restitutie van huur voor binnensportaccommodaties die eigendom zijn van de gemeente (en verlengde dit uitstel later) en de kwijtschelding van drie maanden veldhuur. 20, 21, 22 Het college besloot tevens tot het kwijtschelden van drie maanden huur voor de exploitant van de Sportboulevard en tot het verlenen van een noodkrediet van € 50.000,- aan het Wantijbad welke het zwembad vóór 2021 terug zou moeten betalen. 23 Het college verzocht de gemeenteraad hier achteraf mee in te stemmen middels twee raadsvoorstellen. 24, 25 Twee raadsfracties stelden na het eerste raadsvoorstel vragen aan het college over de gang van zaken (het achteraf instemmen met het verlenen van krediet). Hierop antwoordde het college op 12 november 2020. 26 De gemeenteraad stemde op 16 februari 2021 in met het verlenen van een noodkrediet van € 50.000,- aan het Wantijbad. 27

Detailhandel en andere ondernemers Ten aanzien van detailhandel en andere ondernemers (o.a. de markt) nam het college een aantal besluiten die invloed hadden op de detailhandel (in het centrum). Het ging hierbij om het besluit van 8 december 2020 om een tijdelijk verbod in te stellen op uitstallingen (o.a. reclameborden) voor detailhandel op vrijdag en zaterdag op een aantal plaatsen in het centrum. 28 Daarnaast besloot het college op 24 november 2020 de openingstijden van de weekmarkt en van detailhandel te verruimen voor een periode in december om daarmee de drukte in de binnenstad beter te spreiden. 29, 30 Verder besloot de gemeenteraad op 15 december tot het verminderen van de afdracht van reclameconcessies. 31 Tot slot nam het college ook voor detailhandel en andere ondernemers een aantal besluiten voor de kwijtschelding en uitstel van huur. Het gaat hier onder andere om een collegebesluit van 7 april 2020 om de huur van de markt kwijt te schelden voor de periode dat er geen markt mogelijk was. Voor sommige ondernemers zijn de genoemde collegebesluiten bij ‘horeca, toerisme en evenementen’ voor uitstel van de huur van gemeentelijke panden en/of gronden van toepassing.

20 21 22 24 25 26 27 28 29 30 31

Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 7 april 2020. Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 16 juni 2020. Gemeente Dordrecht, Cluster VBO, handelingsperspectief, 3 november 2020. G  emeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Raadsvoorstel Verstrekken van een Noodkrediet voor het Wantijbad, 15 oktober 2020. G  emeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Raadsvoorstel Verstrekken van een Noodkrediet voor het Wantijbad, 15 december 2020. G  emeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Beantwoording door het college van Artikel 39 vragen RvO van de fracties PvdA en Groenlinks over Wantijbad, 12 november 2020. Gemeente Dordrecht, Gemeenteraad, Raadsbesluit Verstrekken van Noodkrediet voor het Wantijbad, 16 februari 2021. Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 8 december 2020. Gemeente Dordrecht, Openbare besluitenlijst College van Burgemeester en Wethouders, 24 november 2020. D  ordrecht.net, Spreiding bezoek: Ruimere openingstijden winkels rond kerst, 8 december 2020. Verkregen van: https://www.dordrecht.net/nieuws/spreiding-bezoek-ruimere-openingstijden-winkels-rond-kerst-2020-12-08. Gemeente Dordrecht, Raadsbesluit Afdrachten reclameconcessies in relatie tot corona, 15 december 2020.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

23

Bevindingen ▪ Het college besloot al snel in de coronacrisis (april 2020) om de Beleidsregel voor gesubsidieerde organisaties op te stellen; ▪ De besluiten en afwegingen van het college en de gemeenteraad ten aanzien van corona waren integraal. Deze richtten zich zowel op het beschermen van de gezondheid van (kwetsbare) inwoners in de stad, als op het bieden van financiële ondersteuning en op het door laten functioneren van instellingen en ondernemers in verschillende sectoren (vooral de evenementensector); ▪ Het college ondersteunde de evenementensector door evenementen te laten organiseren in de zomerperiode van 2020. Ook besloten het college en de gemeenteraad tot het inrichten van twee corona-proof locaties in de binnenstad voor de Dordtse feesten in 2021 (‘Plan B’).

2.3

Effecten van besluiten en afwegingen

In deze paragraaf komt de volgende onderzoeksvraag aan bod: ▪

In hoeverre hebben deze besluiten het beoogde effect gehad?

Onderstaand volgt een overzicht van de effecten van de belangrijkste door het college en de gemeenteraad genomen besluiten.

Veiligheid, gezondheid en welzijn Door de genomen besluiten van het college ten aanzien van dak- en thuislozen zijn 35 dak- en thuislozen opgevangen op locaties waar zij afstand konden bewaren. Een aantal van hen kunnen, overeenkomstig het collegebesluit over de locatie ‘De Hoop’, 32 verblijven in een container op een kamer bij ‘De Hoop’. Dordrecht was één van de eerste gemeenten in Nederland die is begonnen met het uitdelen van mondkapjes voor minima. 33 Uit een evaluatie van de actie blijkt dat de verspreiding van mondkapjes goed is gelukt. Dit is vooral te danken aan de maatschappelijke organisaties die bij de distributie waren betrokken en de laagdrempeligheid van de actie. In totaal zijn er tot half november 2020 10.000 wasbare mondkapjes en 40.000 wegwerpmondkapjes verspreid. 34

32 33 34

24

B  N De Stem, ‘Helft van daklozen in hotel kan naar zelfstandige woning’, 23 september 2020. Verkregen van https://www.bndestem. nl/dordrecht/helft-van-daklozen-in-hotel-kan-naar-zelfstandige-woning~a6b6293f/ G  emeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Raadsinformatiebrief Evaluatie en vervolg actie ‘gratis mondkapjes voor minima’, 8 december 2020. G  emeente Dordrecht, College van Burgemeester en Wethouders, Raadsinformatiebrief Evaluatie en vervolg actie ‘gratis mondkapjes voor minima’, 8 december 2020.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Zoals reeds genoemd besloot het college tot uitbreiding van de handhavingscapaciteit. Ten aanzien van deze uitbreiding omschreef het college geen doelen of belangenoverwegingen. Informatie die in het licht van de effecten van dit genomen besluit wel relevant is, is het aantal uitgedeelde coronaboetes in de gemeente Dordrecht. Dit geeft een indicatie van hoe strikt de handhaving in de gemeente is geweest (of mogelijkerwijs een gebrek aan handhavers). In Dordrecht zijn in totaal 308 coronaboetes uitgedeeld van 1 maart 2020 tot 1 maart 2021 (dit zijn 258 coronaboetes per 100.000 inwoners). Dit aantal boetes is vergelijkbaar met gemeenten met ongeveer hetzelfde aantal inwoners als Dordrecht, bijvoorbeeld 380 boetes per 100.000 inwoners in Deventer. 35

Horeca, toerisme en evenementen Door het collegebesluit voor het geven van budget via opdrachten aan evenementenorganisatoren konden in de zomerperiode van 2020 een aantal evenementen plaatsvinden (binnen de geldende coronabeperkingen). Soms bracht het organiseren van evenementen in aangepaste vorm meer kosten met zich mee ( bijvoorbeeld door het regelen van apparatuur) voor de gemeente, zoals bij een evenement in een park dat digitaal is gedaan. Een aantal evenementen kon vanaf juni 2020 weer plaatsvinden. Deze evenementen vonden voor een deel plaats in de Museumtuin. Met het inrichten van twee corona-proof locaties in de zomer van 2021 voor de Dordtse Feesten gaf het college bovendien perspectief aan organisatoren om weer (meer) evenementen te kunnen organiseren. Daarnaast besloot het college om te inventariseren of, en zo ja welke, horecaondernemers behoefte zouden hebben aan (de uitbreiding van) een terras. De inventarisatie van het college ten aanzien van de horecaterrassen zorgde ervoor dat horecaondernemers een aanvraag bij de gemeente konden indienen voor het beginnen van een terras of verruiming van hun terras in de zomerperiode. 36 Het collegebesluit ten aanzien van de uitbreiding van terrassen in de winterperiode had door landelijke maatregelen (sluiting eet- en drinkgelegenheden per 13 oktober 2020) geen effect.

35

36

E  enVandaag, ‘Ruim 46.000 coronaboetes uitgedeeld, bekijk op deze kaart hoeveel het er in jouw gemeente waren’, 18 maart 2021. Verkregen van: https://eenvandaag.avrotros.nl/item/hoeveel-coronaboetes-vielen-in-jouw-gemeente-op-de-mat-op-deze-kaartkun-je-het-zien/. R  TV Dordrecht, ‘Terras open: eerst aankijken, dan verruimen’, 27 mei 2020. Verkregen van: https://www.rtvdordrecht.nl/terras-open-eerst-aankijken-dan-verruimen/nieuws/item?1160152.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

25

Cultuur en sport Door het snel opstellen van de Beleidsregel voor gesubsidieerde instellingen konden in 2020 twaalf instellingen, waarvan de meeste culturele instellingen zijn, hun subsidie behouden zonder (volledig) te hoeven voldoen aan gemaakte prestatieafspraken met de gemeente. De Beleidsregel zorgde er daarom mede voor dat deze instellingen niet zijn omgevallen.

Detailhandel en andere ondernemers Het college kreeg tijdens de coronacrisis een belangrijke taak vanuit het Rijk toebedeeld, namelijk om zo snel mogelijk te beginnen met het optuigen van een loket waar ondernemers en instellingen rijkssteun konden aanvragen. De kosten hiervan zouden door het Rijk worden vergoed. Het college schakelde snel toen bekend was dat het Rijk alle kosten zou vergoeden: de gemeente Dordrecht was een van de eerste gemeenten in Nederland die het loket voor het aanvragen van Rijkssteun had opgetuigd. Het effect hiervan is dat ondernemers (en instellingen) in Dordrecht snel Rijkssteun konden aanvragen. Daardoor konden zij zo snel mogelijk Rijkssteun ontvangen opdat zij niet om zouden vallen. Daarnaast heeft het college eind 2020 in een ondernemersloket opgetuigd. Bij dit loket konden zzp’ers en kleine ondernemers zich vanaf 1 januari 2021 melden als zij door corona in financiële problemen zijn gekomen. Het besluit tot het oprichten van dit loket zorgde er niet alleen voor dat zzp’ers beter door de gemeente werden geholpen; zzp’ers met een lager inkomen en/of problematische schulden zijn door het oprichten van het loket ook beter in zicht bij de gemeente.

Een van de andere genomen besluiten door het college ten aanzien van detailhandel en andere ondernemers zorgde ervoor dat de openingstijden van verschillende ondernemers (detailhandel en markt) zijn verruimd. Hoewel het precieze effect hiervan niet duidelijk is, droeg dit besluit mogelijkerwijs bij aan minder drukte in en rondom winkels in Dordrecht tijdens de decemberperiode van 2020. Hoewel de in deze paragraaf genoemde besluiten door het college en de gemeenteraad met de bijbehorende maatregelen voor betrokken ondernemers en instellingen noodzakelijk en zinvol waren, werden ondernemers en instellingen hoofdzakelijk (financieel) gesteund door regelingen zoals de NOW, Tozo en TVL. Vergeleken met de steun die het Rijk bood was de ondersteuning die de gemeente ondernemers en instellingen kon bieden van geringere betekenis.

26

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Bevindingen ▪ De gemeente is snel gestart met het optuigen van de loketfunctie voor rijkssteun om ervoor te zorgen dat ondernemers aanvragen konden indienen; ▪ Doordat het optuigen van een ondernemersloket, kregen zzp’ers en kleine ondernemers (nog) betere ondersteuning en zijn zij bovendien beter in beeld bij de gemeente; ▪ Door de Beleidsregel konden twaalf (vooral culturele) instellingen rechtmatig hun subsidie behouden. Door het snel opstellen van de Beleidsregel kregen instellingen al snel duidelijkheid in hoeverre zij zich aan de gemaakte prestatieafspraken moesten houden om subsidie van de gemeente te ontvangen; ▪ Doordat de gemeente met evenementenorganisatoren meedacht en hen via budget opdrachten gaf, vonden in de zomer van 2020 verschillende evenementen plaats. Dit verzachtte voor een aantal organisatoren (al dan niet tijdelijk) de effecten van corona. Met het inrichten van twee corona-proof locaties voor Dordtse feesten, kregen evenementenorganisatoren meer perspectief op het organiseren van evenementen; ▪Het effect van de (financiële) steun die de gemeente kon bieden, was klein vergeleken met het effect van de steun vanuit het Rijk (NOW, Tozo, TVL).

2.4

Verantwoording aan de gemeenteraad

In deze paragraaf komen de volgende onderzoeksvragen aan bod: ▪ ▪

Hoe vond de verantwoording van de aanpak van de coronacrisis plaats? Op welke wijze heeft het college de gemeenteraad geïnformeerd over de financiële gevolgen van de coronacrisis?

Verantwoording door de voorzitter van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid De voorzitter van de veiligheidsregio (de burgemeester van Dordrecht) legde door middel van een periodiek verslag verantwoording af aan alle gemeenteraden in de veiligheidsregio. 37 Ook vonden digitale bijeenkomsten plaats waarin de voorzitter van de veiligheidsregio en de directeur publieke gezondheid een toelichting gaven aan de gemeenteraadsleden in de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid. Uit gesprekken blijkt dat voor een deel van de gemeenteraadsleden in Dordrecht wat uitleg nodig was over de verantwoordelijkheden ten tijde van crisis, maar er was ook snel begrip voor de verschoven verantwoordelijkheden en bevoegdheden en de wijze van verantwoording.

37

C  onform artikel 40 van de Wet veiligheidsregio’s. De rol van voorzitter van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid wordt ingevuld door de burgemeester van Dordrecht. De rollen van voorzitter veiligheidsregio en burgemeester zijn echter wettelijk twee afzonderlijke rollen.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

27

De schriftelijke verantwoording door burgemeester en het college van Dordrecht over de aanpak en de financiële gevolgen van de coronacrisis verliep met name via raadsinformatiebrieven, een memo handelingsperspectief, de planning- en controlcyclus en monitorings- en evaluatierapporten. Van de gemeenteraads- en commissieleden die reageerden op de enquête gaf 90% aan dat het college de gemeenteraad tijdig en volledig heeft geïnformeerd tijdens de coronacrisis (figuur 1).

Helemaal mee eens

Mee eens

Neutraal

Mee oneens Helemaal mee oneens Geen mening / weet ik niet 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Figuur 1: Stelling: “ Het college heeft de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd tijdens de coronacrisis” - antwoorden gemeenteraads- en commissieleden

We lichten de onderdelen van de schriftelijke verantwoording hieronder toe.

Raadsinformatiebrieven Het gebruik van raadsinformatiebrieven kwam voort uit een overleg tussen de burgemeester, de griffier en de gemeentesecretaris over hoe als gemeente om te gaan met de coronacrisis. Het college bekrachtigde met een collegebesluit de gemeenteraad op de hoogte te brengen door middel van raadsinformatiebrieven over de corona-aanpak. 38 Het presidium verzocht het college op 6 april 2020 om in de gemeenteraadsvergaderingen een update te geven over de stand van zaken rondom corona en de acties die het college nam. 39 De gemeenteraad sprak in de beginfase de wens uit om met regelmaat met het college over de coronacrisis te spreken, bij voorkeur in de gemeenteraad en als dit niet mogelijk zou zijn, in het presidium. De gemeenteraad had deze wens om de mogelijkheid te hebben enkele vragen te stellen. Uit gesprekken blijkt dat in het begin van de crisis de gedachte bij het presidium en de griffie was dat er in de gemeenteraad uitgebreid over de crisis gesproken zou moeten worden. Dat is één keer gebeurd. 40 In de loop van de eerste maanden bleek dat het voor de gemeenteraad voldoende was als het college goed uitlegt wat zij doet op de verschillende terreinen en daarover een raadsinformatiebrief stuurt.

28

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

De raadsinformatiebrieven verschenen, net als in andere gemeenten, in de eerste fase van de crisis ongeveer wekelijks. Later werd de frequentie minder. 41 Er zijn wat signalen vanuit de ambtelijke organisatie gedeeld met de onderzoekers dat het college mogelijk vaker dan nodig een raadsinformatiebrief heeft gestuurd. 42 Het is niet inzichtelijk hoe intensief gemeenteraadsleden deze lazen, maar in de gemeenteraadsvergaderingen na april zijn deze raadsinformatiebrieven over corona als ‘stuk ter kennisname’ geagendeerd en niet meer apart besproken.

Memo handelingsperspectief In de loop van maart 2020 inventariseerde de Afdeling Concerncontrol van de gemeente Dordrecht de maatregelen vanuit het Rijk, de eventueel door de gemeente te nemen maatregelen en de effecten daarvan. Dit werd gebundeld in een memo handelingsperspectief, die in april 2020 met een presentatie werd toegelicht in de raadscommissie Bestuur en Middelen. 43, 44 Het document was bedoeld voor college en gemeenteraad en werd in het begin van de crisis wekelijks geactualiseerd (later minder frequent). De meerwaarde van het document zat onder meer in de ordening die het bood in de vorm van een viertal stappen: Stap 1.

Doorverwijsfunctie: De gemeente heeft kennis van Rijksregelingen en verwijst inwoners en ondernemers door naar het juiste loket van de Rijksoverheid;

Stap 2.

Liquiditeitsproblemen beperken: De gemeente kan uitstel verlenen van lokale lasten of huurbetalingen en ervoor kiezen om reeds toegekende subsidies voor 2020 eerder te bevoorschotten;

Stap 3. Minder strikt vasthouden aan overeengekomen prestaties voor reeds toegekende subsidies; Stap 4. Kwijtschelden van financiële verplichtingen of het verstrekken van extra subsidies. Het college benoemde dit als een laatste stap, die in beeld zou komen bij een langer durende crisis.

38 39 40 41 42 43 44

G  emeente Dordrecht, openbare besluitenlijst college van B&W, 20 maart 2020. G  emeente Dordrecht, Besluitenlijst presidium, digitaal overleg, 6 april 2020. G  emeente Dordrecht, Notulen van de raadsvergadering, 15 april 2020. R  ekenkamers Arnhem, Breda, Oss en Tilburg, Rapport Lokale steun in crisis, Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg, opgesteld door Bureau voor Economische Argumentatie, 9 maart 2021. Onderzoekscentrum Drechtsteden, Leeropbrengst coronacrisis, ervaringen en aanbevelingen, 2 oktober 2020. Gemeente Dordrecht, Memo verkenning handelingsperspectief corona, 20 maart 2020. G  emeente Dordrecht, Corona-crisis in Dordrecht, Handelingsperspectief & inzicht in financiële effecten, presentatie Commissie B&M, 21 april 2020.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

29

Alleen besluiten in stap 4 zouden de gemeente extra geld kosten ten opzichte van de begroting. Het college gaf daarbij gelijk aan dat in de reguliere begroting nauwelijks tot geen middelen beschikbaar waren voor deze categorie maatregelen. Het handelingsperspectief is ten tijde van dit onderzoek nog steeds in gebruik. Met dit periodiek geactualiseerde document geeft het college de gemeenteraad inzicht in de effecten van de coronacrisis voor domeinen als bijstand en schuldhulpverlening, zorg, cultuur, evenementen en sport. Het gaat daarbij in op de situatie van specifieke organisaties zoals Kunstmin, Bibelot, sportorganisaties et cetera. Het college had voor ogen om met de geboden openheid richting de gemeenteraad duidelijk te maken dat de burgemeester en het college ‘in control’ waren. Het document had en heeft een dubbelfunctie in dat het enerzijds als verantwoordingsdocument fungeert, waarmee het college verantwoording aflegt voor al genomen en nog te nemen maatregelen ten aanzien van de coronacrisis. Anderzijds is het ook een afwegingsdocument voor nieuwe maatregelen. Het college geeft aan dat het handelingsperspectief hen heeft geholpen in het denken over te nemen maatregelen. Het handelingsperspectief droeg bij aan een integrale aanpak door het college doordat de maatregelen overzichtelijk en in onderlinge samenhang werden gepresenteerd.

Het hielp daarin om direct te handelen voor de domeinen waar dat nodig was en tegelijk oog te houden voor andere domeinen waar de nood nog niet acuut was, maar er in een latere fase wel zat aan te komen. Met het handelingsperspectief heeft de gemeente Dordrecht de aanpak vanuit de inhoud van de diverse domeinen en de daarin te maken keuzes benaderd, terwijl sommige andere gemeenten ervoor kozen om snel een crisisfonds in het leven te roepen. Andere gemeenten kozen daarmee voor handelingssnelheid, maar zonder een duidelijke set aan afwegingen. Ten slotte geeft het college aan dat het handelingsperspectief ook zorgt voor handelingsvertrouwen: doordat er op voorhand op hoofdlijnen integraal over is nagedacht, kon het college sneller op basis van beperkte informatie beslissingen te nemen.

Planning en controlcyclus Het college en de gemeenteraad kozen ervoor de planning en controlcyclus op reguliere wijze te laten doorlopen. Uit gesprekken met betrokkenen blijkt dat het gemeentebestuur geen meerwaarde zag om dat anders te doen. De structurele financiële knelpunten waar Dordrecht los van de coronacrisis mee te maken had, waren ook zodanig dat het niet wenselijk was debatten en besluitvorming uit te stellen tot na de coronacrisis. 45 Door middel van de planning en controlcyclus informeerde het college de gemeenteraad met name over de financiële en de beleidsinhoudelijke gevolgen van de coronacrisis. 46 In mei 2020 publiceerde het college de kadernota 2021. Op dat moment - tijdens de eerste lockdown was er bij college, gemeenteraad en ambtelijke organisatie nog sprake van grote onzekerheid. Weliswaar had het kabinet aangegeven de effecten van de crisis voor gemeenten te zullen compenseren, maar het was onduidelijk in hoeverre die compensatie zou volstaan. Het college hield rekening met een negatief financieel effect van € 10 miljoen. Met de Bestuursrapportage 2020 kon het college begin juli 2020 een betere inschatting maken van de effecten van de coronacrisis voor de financiële huishouding van Dordrecht. 47 Met de door het Rijk toegezegde middelen zou de gemeente volledig gecompenseerd worden voor alle corona-effecten in de periode tot en met mei 2020.

Dit maakte dat de eerder aangeduide inschatting van € 10 miljoen waarschijnlijk meer doen voldoende zou zijn. Met de programmabegroting 2021 werd in oktober 2020 duidelijk dat het Rijk gemeenten in ieder geval tot het einde van de huidige kabinetsperiode financieel zou compenseren. De gemeenteraad van Dordrecht was door de

30

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

combinatie van raadsinformatiebrieven, het handelingsperspectief en de planning en controlcyclus voor zover mogelijk op de hoogte van de financiële gevolgen van de coronacrisis. Dit is vergelijkbaar met hoe dit in andere gemeenten verliep. 48, 49, 50

Monitoring en evaluatie Het Onderzoekscentrum Drechtsteden bracht op verzoek van het college de coronacrisis in de Drechtsteden in kaart en rapporteerde hierover vanaf maart 2020 ongeveer maandelijks door middel van de zogeheten Coronamonitor Zuid-Holland Zuid. 51 Gemeenteraadsleden en inwoners konden hiermee inzicht vergaren in kwantitatieve ontwikkelingen in de regio als gevolg van de coronacrisis. Daarnaast was er expliciet aandacht voor reflectie en borging. De gemeente vroeg het Onderzoekscentrum Drechtsteden een intern onderzoek op te starten naar hoe de gemeente vanaf begin maart 2020 had ingespeeld op de nieuwe omstandigheden, wat de gemeente daarvan had geleerd en hoe ze dat kon verankeren. 52

Bevindingen ▪ Het college heeft de reguliere informatiestructuren – zoals de planning & controlcyclus - zoveel mogelijk intact gelaten en heeft daarnaast een gestructureerde corona-informatievoorziening opgezet (raadsinformatiebrieven, handelingsperspectief, coronamonitor et cetera); ▪ Het periodiek opgestelde document handelingsperspectief heeft een belangrijke rol gehad in de aanpak en de verantwoording doordat het op heldere wijze gestructureerd inzicht bood in de mogelijkheden en (financiële) effecten van maatregelen; ▪ Het college onderkende in de crisis al vroeg het belang van monitoring en interne evaluatie. ▪ De burgemeester en het college hebben de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd over de crisis.

45 46 47 48 49 50

G  emeente Dordrecht, Kadernota 2021, 29 mei 2020. Z  ie bijvoorbeeld de beschrijvingen over de voortgang op beleid in de Bestuursrapportage 2020. G  emeente Dordrecht, Raadsvoorstel Vaststellen Bestuursrapportage 2020, 7 juli 2020. R  ekenkamers Arnhem, Breda, Oss en Tilburg, Rapport Lokale steun in crisis, Vergelijking van corona-steunmaatregelen in de gemeenten Arnhem, Breda, Oss en Tilburg, opgesteld door Bureau voor Economische Argumentatie, 9 maart 2021. R  ekenkamer ’s Hertogenbosch, Wat mag, doet en wil de raad? Een onderzoek naar de rol van de gemeenteraad van ’s-Hertogenbosch ten tijde van (corona)crisis, opgesteld door CrisisLab, oktober 2021. Rekenkamer Den Haag, Verkenningen rekenkamer coronacrisis, 20 augustus 2020.

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

31

2.5

Rol van de gemeenteraad

In deze paragraaf komt de volgende onderzoeksvraag aan bod: ▪

Wat was de invloed van de gemeenteraad (alternatieven) en hoe was de wisselwerking tussen college en gemeenteraad in de praktijk (digitale vergaderingen, politiek debat)?

Hieronder belichten we achtereenvolgens het democratisch proces, het samenspel tussen college en gemeenteraad, het BOB-model en de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad, de besluitvorming en het lange termijn perspectief.

Democratisch proces De Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming maakte het mogelijk om óf een fysieke gemeenteraadsvergadering óf een digitale gemeenteraadsvergadering te houden, maar combinaties van die twee waren niet mogelijk. Het presidium besloot op 16 maart 2020 om commissie- en gemeenteraadsvergaderingen zoveel mogelijk digitaal te laten plaatsvinden. De griffie organiseerde dit binnen een week en zorgde ervoor dat de 39 gemeenteraadsleden en 20 commissieleden met het digitale vergadersysteem overweg konden. Op 15 april 2020 vond de eerste digitale gemeenteraadsvergadering plaats. Het digitale vergaderen vergde een andere vorm van regie en discipline, waardoor het politieke debat in de gemeenteraad, bijvoorbeeld over de afweging van verschillende belangen, wat moeilijker werd. Het politieke debat ging over de inhoud: betrokkenen geven aan dat gemeenteraadsleden de crisis niet gebruikten voor politieke profilering. Uit gesprekken en geraadpleegde gemeenteraadsvergaderingen blijkt dat er ook iets aan dynamiek en kwaliteit verloren is gegaan. Uit de enquête blijkt dat de meeste gemeenteraads- en commissieleden vinden dat digitaal vergaderen een negatieve invloed heeft gehad op de kwaliteit van besluiten (zie figuur 2).

60% van de gemeenteraads- en commissieleden geeft aan dat digitaal vergaderen een beetje of veel negatieve invloed heeft gehad op de kwaliteit van besluiten. Dit kwam deels doordat het persoonlijk contact ontbrak en digitale vergaderingen zich minder lenen voor een dynamisch debat. Maar ook de focus op de hoofdzaken, en minder op details heeft mogelijk bijgedragen. In ieder geval is zichtbaar dat er in de eerste maanden van de coronacrisis niet of nauwelijks moties, amendementen of raadsvragen waren. 53 De burgemeester, het college, de gemeenteraad, de griffie en de ambtelijke organisatie hebben geprobeerd om het democratisch proces zoveel mogelijk via de reguliere procedures te laten verlopen. Het democratisch proces is in Dordrecht net als in andere gemeenten gewoon doorgegaan. 54, 55 10.0%

Figuur 2: Invloed digitaal vergaderen op de kwaliteit van besluiten volgens gemeenteraads- en commissieleden

(2)

40.0% (8)

51

52

32

O  nderzoekscentrum Drechtsteden, Coronamonitor Zuid-Holland Zuid, tien uitgaven in de periode april tot en met december 2020. O  nderzoekscentrum Drechtsteden, Leeropbrengst coronacrisis, ervaringen en aanbevelingen, 2 oktober 2020.

50.0% (10)

Geen invloed

Een beetje negatieve invloed

Veel negatieve invloed

VAN ONBEWUST BEKWAAM NAAR BEWUST BEKWAAM | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

Samenspel tussen het college en de gemeenteraad Uit gesprekken blijkt dat het contact tussen college en gemeenteraad door sommigen als minder intensief werd ervaren. College- en gemeenteraadsleden kijken elkaar niet in de ogen en komen elkaar niet tegen in de wandelgangen. Ook de informele bijeenkomsten met de gemeenteraad, de commissies en het college waren er niet. Deze informele bijeenkomsten zijn volgens betrokkenen belangrijk als smeermiddel. Daarmee is het werk voor college- en gemeenteraadsleden wezenlijk anders geworden. Om een ontmoeting te bewerkstelligen moesten college- en gemeenteraadsleden elkaar expliciet (telefonisch en digitaal) opzoeken. Dat gebeurde wel, maar minder dan in de periode voor de coronacrisis. Tegelijk was het ook vóór de coronacrisis al zo dat sommige gemeenteraadsleden makkelijker op wethouders afstappen dan andere. Voor het college was er in 2020 een mooi samenspel en een goede balans tussen de rollen van gemeenteraad en college. Of de gemeenteraad dit net zo positief heeft ervaren is minder duidelijk, maar uit de gesprekken en documenten blijken geen grote twistpunten over de onderlinge verhoudingen.

Het BOB-model en de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad De beeldvorming door gemeenteraadsleden en de volksvertegenwoordigende rol van gemeenteraadsleden hadden te lijden in de coronacrisis. De gemeente Dordrecht gebruikt het BOB-model: eerst beeldvorming, daarna oordeelsvorming en tot slot besluitvorming. Ook gedurende de coronacrisis hanteerde de gemeente deze drie fasen om de besluitvorming over belangrijke onderwerpen goed te doorlopen. De beeldvorming in brede zin stond echter onder druk. Dit speelde enigszins in de beeldvormende digitale commissievergaderingen, waar inwoners en organisaties weliswaar ook digitaal konden inspreken, maar daarbij te maken hadden met de algemene nadelen van digitaal vergaderen. 56 Het speelde meer bij de beeldvorming in de stad zelf. Doordat fysieke bijeenkomsten niet mogelijk waren, konden gemeenteraadsleden minder dan gebruikelijk hun ‘voelsprieten’ uitsteken in de stad. Dit had een impact op de mogelijkheid van gemeenteraadsleden om hun volksvertegenwoordigende rol in te vullen. De coronacrisis heeft daarbij een extra impuls gegeven aan creatieve oplossingen. Zo deed de griffie in het voorjaar ervaring op met het maken van korte films voor beeldvormende commissievergaderingen. Het ging om filmpjes waarin op locatie het gesprek werd aangegaan met betrokkenen.

De video werd vertoond in de commissievergadering waarna gesprek kon plaatsvinden met de hoofdrolspelers. De ervaring van de griffie is dat een goed filmpje de commissie meer inzicht biedt in minder tijd. 57

53

54

55

I n de gemeenteraadsvergadering ter bespreking van de begroting op 10 november 2020 kwam het weer op gang: 35 van de in totaal 49 moties in 2020 (inclusief ingetrokken moties) zijn gerelateerd aan die gemeenteraadsvergadering. In de periode april t/m oktober 2020 waren er drie moties. E  valuatiecommissie Tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming, derde rapportage en tevens eindrapport, 7 december 2020. R  ekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg, De impact van de lockdown op het functioneren van de lokale democratie in Wassenaar, Een verkennend onderzoek in opdracht van de Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg, opgesteld door Necker van Naem, 6 november 2020.