Rapport Armoedebeleid januari 2024.pdf
Tekst van het document
Rekenkameronderzoek Armoedebeleid
Rekenkamer Dordrecht
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
2
Colofon Rekenkamer Dordrecht: Steven Oostlander (voorzitter) Femke Sijbrandi Nihal Güdük Secretariaat Rekenkamer RKC Postbus 8, 3300 AA Dordrecht rekenkamercommissie@dordrecht.nl dordrecht.nl/rekenkamercommissie Social media X @RKCDordrecht Instagram @rkdord LinkedIn https://www.linkedin.com/in/rekenkamer-dordrecht-b340081b6 Secretaris en bestuursassistent Mara Damen | Secretaris E-mail: m.damen@dordrecht.nl Sylvia Khadjé | Bestuursassistent E-mail: s.khadje@dordrecht.nl
Dit onderzoek is uitgevoerd door: Unravelling onderzoek en advies
Auteurs:
Miriam Dorigo, Rubin ten Broeke & Hannelore Schouwstra
Opdrachtgever:
Rekenkamer Dordrecht
Publicatiedatum:
27 februari 2024
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
3
Inhoudsopgave Deel 1 ............................................................................................................... 6 Conclusies en aanbevelingen ............................................................................. 7 Reactie college............................................................................................... 10 Deel 2 ............................................................................................................. 15 Onderzoeksbevindingen .................................................................................. 15 1.
2.
3.
4.
5.
6.
Inleiding .................................................................................................. 16 1.1
Achtergrond ......................................................................................... 16
1.2
Centrale vraag, onderzoeksvragen en normenkader .................................. 16
1.3
Onderzoeksmethodiek ........................................................................... 16
1.4
Leeswijzer ............................................................................................ 17
Situatieschets .......................................................................................... 18 2.1
Definities armoede ................................................................................ 18
2.2
Kenmerken gemeente Dordrecht ............................................................. 18
2.3
Indicatieve omvang doelgroep Dordrecht ................................................. 19
2.4
Samenvattend ...................................................................................... 20
Beleid ....................................................................................................... 21 3.1
Beleid .................................................................................................. 21
3.2
Voorzieningen....................................................................................... 24
3.3
Aandacht voor actuele thema’s ............................................................... 25
3.4
Analyse en bevindingen ......................................................................... 27
Organisatie en uitvoering ......................................................................... 28 4.1
Uitvoering van het beleid ....................................................................... 28
4.2
Partners in het armoedenetwerk ............................................................. 31
4.3
Samenwerking in het armoedenetwerk .................................................... 35
4.4
Analyse en bevindingen organisatie en uitvoering ..................................... 40
Doeltreffendheid en doelmatigheid .......................................................... 44 5.1
(Monitoring van) actuele armoede in Dordrecht ........................................ 44
5.2
Doeltreffendheid/resultaten (behalen doelen en bereik doelgroepen) ........... 45
5.3
Doelmatigheid ...................................................................................... 48
5.4
Analyse en bevindingen ......................................................................... 52
Toekomstbestendig armoedebeleid .......................................................... 55 6.1
Iteratief beleid, toekomstbestendig? ........................................................ 55
6.2
Verbeterpunten .................................................................................... 56
6.3
Analyse en bevindingen ......................................................................... 58
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
4
Bijlagen .......................................................................................................... 59 Bijlage 1.
Normenkader ............................................................................... 60
Bijlage 2.
Geraadpleegde personen ............................................................. 62
Bijlage 3.
Posters groepsgesprekken ........................................................... 63
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
5
Deel 1 Conclusies en aanbevelingen en reactie college (bestuurlijke nota)
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
6
Conclusies en aanbevelingen De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek luidt: ‘In hoeverre is het armoedebeleid van de gemeente Dordrecht als doeltreffend aan te merken, zodanig dat ook rekening gehouden wordt met armoedeval en energiearmoede. En welke instrumenten zet de gemeente daarvoor in?’ Het onderzoek leidt tot een hoofdconclusie. Daarna volgen conclusies en aanbevelingen over achtereenvolgens de beleidscyclus, doeltreffendheid, doelmatigheid, het armoedenetwerk en inwoners. Alle aanbevelingen zijn gericht aan het college, tenzij anders is aangegeven. De hoofdconclusie van het onderzoek is als volgt: De gemeente Dordrecht werkt vanuit gedegen kennis van armoede, schulden en de achterliggende problematiek aan het verminderen van armoede en schulden. Er is in de afgelopen jaren onder meer ingezet op het armoedenetwerk van organisaties, het bereiken van moeilijk bereikbare doelgroepen en het verminderen van financiële tekorten bij inwoners. Tegelijkertijd ontbreekt het aan een werkende beleidscyclus doordat er geen beleidsdoelen zijn en doordat beleid, uitvoering en monitoring niet aan elkaar zijn gekoppeld. Over doeltreffendheid en doelmatigheid zijn daardoor geen definitieve uitspraken te doen.
Dit alles maakt dat het niet inzichtelijk wat Dordrecht precies met het beleid beoogt, wanneer er in voldoende mate sprake is van doelbereiking, en wat de inzet uiteindelijk oplevert. Beleidscyclus Conclusie 1: Doordat er geen link wordt gelegd tussen beleid, uitvoeringsplannen en monitoring, kan er geen sprake zijn van een effectieve beleidscyclus (met de stappen Plan, Do, Check, Act). a)
b)
c)
De gemeente beschikt over een actueel beleidskader, maar daarin ontbreken concreet uitgewerkte doelen. Het college stelde in tweede helft van 2023 indicatoren op en deelde deze met de raad, maar deze zijn niet gekoppeld aan de bovenliggende beleidsdoelen. Zonder deze koppeling is onduidelijk wat het gevolg is wanneer de gemeente (niet) voldoet aan doelwaarden van de indicatoren, en kunnen deze niet gebruikt worden om beleid bij te sturen. Het plan voor de uitvoering van het armoedebeleid is eveneens niet gelinkt aan het bovenliggende beleid. De gemeente heeft, naast structurele uitvoering en (samenwerkings)projecten, ook veel (kortdurende) projecten, pilots en initiatieven. De monitoring van armoedegegevens is nog niet op orde. Ondanks de aanbeveling uit de eerdere evaluatie door Significant Public is er nog geen structurele monitoring en dus geen inzicht in de resultaten van het beleid. Het college werkt momenteel wel aan KPI’s bij de opgestelde indicatoren, werkt dit uit in een armoededashboard en neemt de raad daarin mee.
Aanbeveling 1a: Schrijf een oplegger bij het bestaande beleid waarin duidelijke, toetsbare (SMART) doelen zijn opgenomen die aansluiten bij het beleid. Aanbeveling 1b: Leg de link tussen de beleidsdoelen en het uitvoeringsprogramma. Ga per onderdeel van de uitvoering na hoe dit bijdraagt aan de bovenliggende doelen. Schrap in de uitvoering waar dit niet bij draagt aan de doelen en investeer waar nodig in de uitvoering om alle beleidsdoelen te bereiken. Aanbeveling 1c: Stel vast welke (eventueel nieuw te ontwikkelen) indicatoren inzicht geven in het bereiken van de beleidsdoelen via de uitvoering. Rond zo spoedig mogelijk het armoededashboard af en
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
7
houdt dit bij, inclusief de (nieuwe) indicatoren. Neem – zoals reeds afgesproken met de raad – de nieuwe indicatoren/KPI’s op in de P&C-cyclus. Doeltreffendheid Conclusie 2: Er zijn enkele aanwijzingen die duiden op doeltreffend armoedebeleid. De inzet van de gemeente richt zich op drie fundamentele zaken; preventie, curatie en nazorg. De gemeente ligt op koers om het volledige budget voor het programma Samen tegen Armoede in 2023 te realiseren. Het bereik van enkele minimaregelingen blijft achter, maar Dordrecht geeft enkele honderden euro’s meer uit aan inkomensondersteuning per inwoner in armoede dan drie benchmarkgemeenten. Dit wijst op een relatief ruimhartig armoedebeleid en sluit aan bij de beleidsmatige inzet op het tegengaan van geldgebrek (curatie). De gemiddelde schuld in Dordrecht is relatief snel gedaald, hoewel niet aanwijsbaar is waar dit door komt. Het gebruik van de inkomensregelingen is niet afgenomen en de jaarlijkse kosten daarvoor zijn niet structureel gedaald. De gemeentelijke inzet op preventie en nazorg heeft dus niet geleid tot het gewenste effect (minder inwoners in armoede en schulden). Van enkele regelingen is het bereik – vergeleken met de andere minimaregelingen – relatief laag (collectieve zorgverzekering, PMB en bijzondere bijstand).
Aanbeveling 2: Zet in op het vergroten van het bereik van de regelingen waar het bereik achterblijft: de collectieve zorgverzekering, het Persoonlijk Minimabudget en de bijzondere bijstand. Doelmatigheid Conclusie 3: Over de doelmatigheid van de gehele inzet is geen uitspraak te doen doordat de monitoring nog niet op orde is. De inzet op het voorkomen van armoede zou echter op termijn moeten leiden tot dalend gebruik van regelingen en dalende kosten. Het gebruik van de meeste inkomensregelingen is niet afgenomen en de jaarlijkse kosten voor inkomensondersteuning zijn niet structureel gedaald. De relatief hoge kosten van de inzet in preventieve armoedebestrijding leveren dus niet de gewenste resultaten op. Aanbeveling 3 (aan de raad en het college): Ga in gesprek over de focus van het armoedebeleid: preventie en nazorg versus curatie (inkomensondersteuning). Maak op basis daarvan afspraken over de verhouding tussen kosten en resultaten. Armoedenetwerk Conclusie 4: Dordrecht beschikt over een uitgebreid armoedenetwerk en organisaties weten elkaar onderling goed te vinden. De gemeente voert regie over het armoedenetwerk en faciliteert samenwerking en de betrokken organisaties zijn over het algemeen tevreden over de samenwerking in projecten. Er is echter behoefte aan meer structuur en focus op de lange termijn, een gezamenlijke probleemanalyse en samenwerkingsafspraken.
Tijdelijke samenwerkingen en subsidies dragen bij aan tijdelijke projecten en kortlopende contracten bij organisaties. Dit hindert lange-termijn plannen, structureel werken in de wijk en het zorgt voor kwetsbaarheid op het gebied van de duurzame inzet van personeel bij organisaties.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
8
Aanbeveling 4: Maak duidelijkere en meer structurele samenwerkingsafspraken met organisaties uit het armoedenetwerk om het armoedenetwerk minder kwetsbaar te maken. Maak met organisaties afspraken over duurzame personele inzet en overweeg voor deze inzet (extra) budget vrij te maken. Maak minder gebruik van kortdurende subsidies en zet vaker in op een langdurigere aanpak.
Inwoners Conclusie 5a: Inwoners hebben geen eigen, vaste regisseur die aan hen gekoppeld is om hen te ondersteunen. Daardoor ontbreekt duurzame begeleiding na de doorverwijzing naar een organisatie uit het armoedenetwerk. Duurzame begeleiding is belangrijk voor inwoners die moeilijk of nooit zelfredzaam worden en die herhaaldelijk in de hulpverlening terugkeren. Aanbeveling 5a: Zorg ervoor dat er inwoners een regisseur krijgen die eindverantwoordelijk is bij de ondersteuning van de aan hem gekoppelde inwoners en die langjarig met hen in contact blijft. Conclusie 5b: Het is niet duidelijk hoe groot de doelgroep precies is en in hoeverre deze compleet bereikt wordt. Vooral mensen met een migratieachtergrond, (jonge) ouders, ouderen en werkende armen zijn minder goed in beeld. Life-events en het onbekend zijn met armoede, regelingen en hulpverlening, een gebrek aan digitale vaardigheden, een beperkte taalvaardigheid en schaamte dragen hieraan bij. Aanbeveling 5b: ga in gesprek met organisaties, SDD en Sociale Wijkteams om inzicht te krijgen in de groepen die bij niemand goed in beeld zijn. Pleeg inzet om deze groep te bereiken.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
9
Reactie college
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
10
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
11
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
12
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
13
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
14
Deel 2 Onderzoeksbevindingen (nota van bevindingen)
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
15
1.
Inleiding
1.1
Achtergrond
De rekenkamer van de gemeente Dordrecht (hierna: de rekenkamer) heeft in 2022 een inventarisatie bij de raadsfracties gedaan. Daaruit kwam het armoedebeleid meerdere keren als onderwerp naar voren. Ook constateert de rekenkamer dat armoedebeleid in algemene zin leeft. Dit heeft de rekenkamer ertoe gebracht het armoedebeleid van Dordrecht te willen onderzoeken. Voorliggend bevindingenrapport is het resultaat van dit onderzoek. 1.2
Centrale vraag, onderzoeksvragen en normenkader
De rekenkamer heeft de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: ▪
In hoeverre is het armoedebeleid van de gemeente Dordrecht als doeltreffend aan te merken, zodanig dat ook rekening gehouden wordt met armoedeval en energiearmoede. En welke instrumenten zet de gemeente daarvoor in?
De onderzoeksvraag is uitgewerkt in de deelvragen met bijbehorende normen, te zien in bijlage 1. Het normenkader is het referentiekader voor de beoordeling. We beantwoorden de deelvragen en geven per vraag een oordeel (en toelichting) in hoeverre de gemeente voldoet aan de bijbehorende normen. 1.3
Onderzoeksmethodiek
De onderzoekers hebben een uitgebreide documentstudie gedaan naar het beleid rondom het armoedebeleid in Dordrecht en de daaraan gerelateerde uitvoeringspraktijk. De onderzoekers zijn in gesprek gegaan met acht betrokkenen, waaronder verschillende ambtenaren, de portefeuillehouder, en de Sociale Dienst Drechtsteden (SDD). De meeste gesprekken zijn fysiek gevoerd, behalve het gesprek met de SDD. Daarnaast hebben de onderzoekers individuele gesprekken gevoerd met twee organisaties uit het armoedenetwerk (Humanitas en de Voedselbank). Ook hebben de onderzoekers een groepsgesprek gevoerd met acht andere organisaties uit het armoedenetwerk. De onderzoekers hebben ook zes individuele gesprekken gevoerd met inwoners die te maken hebben (gehad) met armoede en/of schulden. Deze gesprekken vonden fysiek plaats, met uitzondering van één gesprek dat telefonisch heeft plaatsgevonden. Ten slotte hebben de onderzoekers een groepsgesprek gevoerd met vijf andere inwoners die te maken hebben (gehad) met armoede en/of schulden. Een overzicht van alle geraadpleegde personen is te vinden in bijlage 2. In bijlage 3 staan de posters die tijdens de groepsgesprekken met inwoners en organisaties zijn gemaakt.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
16
Na afloop van de documentstudie en de interviews heeft een analyse plaatsgevonden, waarin nog een aantal aanvullende mails zijn verstuurd en telefoongesprekken zijn gevoerd om aanvullende informatie en inzichten te vergaren. De analyse van de verzamelde informatie heeft geresulteerd in het voorliggende bevindingenrapport. Wederhoor Rekenkameronderzoek heeft specifieke processtappen. De concept nota van bevindingen wordt gedeeld met de ambtelijke organisatie, waarin zij de ruimte krijgen de feiten in deze nota te controleren op volledigheid en juistheid. Deze processtap heet het technisch wederhoor of ambtelijk wederhoor. Na deze controle stelt de rekenkamer de conclusies en aanbevelingen op. 1.4
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 beginnen we met een situatieschets van de actuele situatie omtrent armoede/schulden in Dordrecht. De onderzoeksvragen komen achtereenvolgens aan bod in de hoofdstukken 3 tot en met 6 van dit rapport. Ieder hoofdstuk begint met een beknopte weergave van de relevante feiten, gevolgd door een analyse. Deze analyse bestaat uit een beschouwing van de feiten waarbij de beschreven normen het referentiekader vormen. De analyseparagraaf sluit af met een opsomming van de bevindingen. Het rapport sluit af met de conclusies en aanbevelingen.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
17
2.
Situatieschets
2.1
Definities armoede
Armoede is een complex fenomeen en kent meerdere definities. In enge zin betekent het een tekort aan financiële middelen. In de ruime zin omvat armoede een groot aantal aspecten en (negatieve) gevolgen, bijvoorbeeld maatschappelijke uitsluiting en lichamelijke/ psychische klachten. Dit onderzoek is begonnen vanuit de definitie1 van het SCP. Het SCP publiceert alleen landelijke informatie, waardoor het voor gemeenten (waaronder Dordrecht) niet duidelijk is welke inwoners er wel of niet in armoede leven. Daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij de definitie 2 van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) die de gemeente Dordrecht ook hanteert: de lage-inkomensgrens. In 2021 zijn de volgende netto grensbedragen per maand de lage-inkomensgrens voor verschillende huishoudens:
2.2
▪
€1.130 voor een alleenstaande;
▪
€1.590 voor een paar zonder kinderen;
▪
€1.720 voor een eenoudergezin met twee minderjarige kinderen;
▪
€2.170 voor een paar met twee minderjarige kinderen. Kenmerken gemeente Dordrecht
Op 1 januari 2021 had de gemeente Dordrecht 119.115 inwoners. 3 Daarmee is de gemeente in beginsel te vergelijken met gemeenten van 100.000 tot 300.000 inwoners en valt in de categorie ‘zeer sterk stedelijk’ (2.500 adressen of meer per vierkante kilometer). De gemeente Dordrecht scoort relatief slechter dan gemeenten uit dezelfde ordegrootte op het gebied van werk en inkomen. Zo waren er in 2021 relatief meer inwoners met bijstandsuitkeringen in Dordrecht (521 per 10.000 inwoners) dan in steden uit dezelfde ordegrootte (493 per 10.000 inwoners). Ook het aantal banen per 1.000 inwoners ligt in Dordrecht lager (ongeveer 684 per 1.000 inwoners) dan in andere gemeenten van dezelfde ordergrootte (ongeveer 789 banen). 4 Het gemiddelde gestandaardiseerde inkomen (besteedbaar inkomen van een individu) lag in 2020 op € 33.000, - per jaar in Dordrecht tegenover € 34.800, - per jaar gemiddeld in Nederland.5
Definitie SCP: ‘Armoede is te weinig financiële mogelijkheden hebben om de minimaal noodzakelijke goederen en voorzieningen te bekostigen. Iemand is arm wanneer hij onvoldoende inkomen heeft voor bijvoorbeeld voeding of een goede woning. Hij is niet arm als hij wel voldoende inkomen heeft, maar dat aan iets anders uitgeeft.’ 2 Definitie CBS: ‘Een huishouden beschikt over onvoldoende middelen om een bepaald minimaal consumptieniveau te kunnen bereiken. Voor de afbakening van armoede gebruikt het CBS de lage-inkomensgrens.’ 3 CBS, Bevolking op 1 januari en gemiddeld; geslacht, leeftijd en regio. Verkregen op 28 september 2023. 4 VNG, Werk en inkomen, 2021. Verkregen op 28 september 2023, van: www.waarstaatjegemeente.nl. 5 CBS, Inkomen; persoonskenmerken, regio. Verkregen op 28 september 2023. 1
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
18
2.3
Indicatieve omvang doelgroep Dordrecht
Zowel het aandeel inwoners met een laag inkomen als het aandeel huishoudens met problematische schulden lag in Dordrecht in 2021 boven het landelijk gemiddelde. In 2021 had 7,8 procent van de Dordtse huishoudens een inkomen onder de lage-inkomensgrens.6 Landelijk lag dit percentage in 2021 op 6,8 procent. Verder had in 2021 10,7 procent van de Dordtse huishoudens problematische schulden (landelijk 7,6 procent).7 Wanneer huishoudens een laag inkomen hebben in combinatie met een hoge energierekening of een woning van slechte energetische kwaliteit, hebben zij ‘energiearmoede’. Naar schatting had 8,2 procent van de Dordtenaren in 2022 te maken met energiearmoede (landelijk iets meer dan 7 procent). 8 Tabel 1: Overzicht geschat aantal personen per risicogroep armoede 9 10 Risicogroep armoede Totaal aantal huishoudens onder de
Geschat aantal
Geschat aantal
personen
huishoudens
-
Circa 4.300 (2021)
lage inkomensgrens ▪
Bijstandsgerechtigden
Circa 3.810 (2021)
-
▪
Werkende armen (tot 140% WSM)
Circa 3.400 (2021)
-
▪
Kinderen (tot 140% WSM)
Circa 3.300 (2021)
-
▪
Huishoudens met (risico op)
-
Circa 5.950 (2021)
-
Circa 4.550 (2022)
problematische schulden ▪
Huishoudens met energiearmoede
In een raadsinformatiebrief van 7 november 2023 benoemt het college de omvang van de doelgroep in 2021, ingedeeld op percentages van het wettelijk sociaal minimum (WSM). Dit is strikt genomen een andere grens dan de armoedegrens, maar een vergelijking uit onderzoek laat zien dat deze grensbedragen (in 2020) relatief vergelijkbaar waren. 11 Bovendien biedt het WSM een goed inzicht in de omvang van de doelgroep die weliswaar (iets) boven de armoedegrens leven, maar die wel risico lopen op armoede en gebruik kunnen maken van (een deel van) de ondersteuning door de gemeente.
CBS, Kerncijfers wijken en buurten 2021. Verkregen op 26 oktober 2023. CBS, Aantal huishoudens met problematische schulden niet toegenomen, 2021. Verkregen op 1 mei 2023. 8 TNO, Kaart energiearmoede Nederland, 2022. Verkregen op 10 mei 2023 van: www.energiearmoede.tno.nl. 9 Gemeente Dordrecht, Bijlage 1 Raadsbrief Monitoring en KPI’s 0-meting en streefwaarden. 10 CBS, Kerncijfers wijken en buurten & Schuldproblematiek in beeld, 2021. Verkregen op 26 oktober 2023. 11 TPEdigitaal, Armoedemaatstaven en -metingen voor Nederland; een beknopte empirische vergelijking en beoordeling. Verkregen op 26 oktober 2023 van: www.tpedigitaal.nl. 6 7
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
19
Tabel 2: Omvang doelgroep 2021 incl. AOW gerechtigden op basis van het WSM. Bron: gemeente Dordrecht (2023) Aantal personen en % t.o.v. totaal
Aantal huishoudens
aantal inwoners
2.4
101% WSM
6.90012 (5,8%) – (2020)
4.500
110% WSM
9.700 (8,1%)
6.200
120% WSM
12.200 (10,2%)
7.800
130% WSM
14.500 (12,2%)
9.200
140% WSM
16.900 (14,2%)
10.600
Samenvattend
In Dordrecht is er een groep van ongeveer 4.300 tot 4.500 huishoudens die in armoede leeft (onder lage inkomensgrens / tot grens 101% WSM). Daarnaast is er een relatief grote groep inwoners dat (net) boven deze grens valt, maar wel evengoed risico loopt op armoede. Uit de cijfers wordt verder duidelijk dat er relatief veel huishoudens met problematische schulden zijn in Dordrecht, vergeleken met het landelijk gemiddelde: het betreft ongeveer 5.950 huishoudens (ruim 1 op de 10 huishoudens).
12
De cijfers uit deze categorie komen uit 2020, zo geeft de gemeente aan.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
20
3.
Beleid
In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: 1. Wat is het armoedebeleid van de gemeente en welke doelstellingen zijn er gesteld? 2. Heeft de gemeente in haar beleid aandacht voor actuele thema’s, waaronder energiearmoede en de armoedeval? 3. Welke voorzieningen zetten de gemeente en haar samenwerkingspartners in? 3.1
Beleid
3.1.1 Vervolg programma Samen tegen Armoede Het huidige beleid (‘vervolg programma Samen tegen Armoede 2023-2026’) is een vervolg op het eerdere Programma Samen tegen Armoede (2018-2022). Het college gaf in het voorstel aan niet te willen wachten op het vaststellen van de integrale visie en het beleidsplan sociaal domein, omdat er actie nodig was op het gebied van armoede. De gemeenteraad heeft op 29 november 2022 ingestemd met het bij het beleidsstuk behorende raadsvoorstel. 13 De gemeente behoudt in dit beleid de hoofdpunten uit het eerdere beleid. Het college geeft aan dat de focus van het armoedebeleid als volgt blijft: “[…] inwoners die onvoldoende bestaanszekerheid (dreigen te) hebben door te laag inkomen en/of schuldenproblematiek, zoveel als mogelijk te helpen om bestaanszekerheid te behouden of te krijgen.’’ 14
De gemeente geeft aan dat de inzet van het armoedebeleid ervoor moet zorgen dat: 1. Inwoners tijdig en voldoende inkomensondersteuning krijgen wanneer zij (nog) niet zelfstandig voldoende inkomen hebben voor bestaanszekerheid, het zogenaamde minimabeleid; 2. Inwoners
zo
vroeg
en
snel
mogelijk
hulp
krijgen
bij
hun
toegang
tot
recht
op
inkomensondersteuning en hulp bij geldzaken, zodat inkomenstekort en schulden geen bedreiging vormen voor de bestaanszekerheid van inwoners; 3. Inwoners die in hun bestaanszekerheid worden bedreigd, de nodige ondersteuning krijgen op verschillende leefgebieden zoals hulp bij toegang tot passende huisvesting, maatschappelijke participatie, gezondheidszorg, gelijke kansen in het onderwijs en een zekere positie op de arbeidsmarkt. Uit de gesprekken met de gemeente komt naar voren dat de focus van het huidige beleid ligt op het bereiken van inwoners in de doelgroep. De focus van de gemeente ligt op het vergroten van het bereik van de minimaregelingen en het vroegtijdig signaleren van schulden. Dit wil de gemeente doen door het gebruik hiervan onder inwoners aan te moedigen en de toegankelijkheid hiervan te vergroten (zie paragraaf 3.2 voor de minimaregelingen).
13 14
Gemeente Dordrecht, Raadsbesluit programma Samen tegen Armoede, 29 november 2022. Gemeente Dordrecht, Voorstel vervolg ‘Samen tegen Armoede’ 2023-2026, 1 september 2022.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
21
De gemeente zet in het armoedebeleid extra in op twee doelgroepen: 1) kinderen en jongeren die opgroeien in arme gezinnen en 2) kwetsbaar werkenden (laagopgeleiden, flexwerkers, jongeren zonder of met een lage startkwalificatie). In het armoedebeleid is te lezen dat deze keuze is gemaakt omdat deze groepen meer risico lopen dan anderen om ‘ernstig te worden bedreigd in hun bestaanszekerheid’. Deze twee groepen inwoners hebben volgens de gemeente een te laag inkomen en maken vaak te weinig gebruik van hun recht op ondersteuning. Desgevraagd geeft het college aan dat de inzet op twee specifieke doelgroepen voortkwam uit de behoefte aan prioritering vanuit de gemeenteraad. Het beleid is uitgewerkt in drie programmalijnen, die ook onderdeel waren van het eerdere programma: 1. Inkomensondersteuning, schuldhulp en (preventieve) hulp bij geldzaken.
Deze
programmalijn bevat het beleid voor alle inwoners van Dordrecht die recht hebben op inkomensondersteuning, hulp nodig hebben bij het voorkomen of aflossen van schulden of hulp bij andere geldzaken; 2. Kinderarmoede. Het college heeft de overtuiging dat geen kind mag opgroeien in armoede. Opgroeien in armoede heeft bovendien een negatieve impact op de bestaanszekerheid als zij volwassen zijn; 3. Werkende minima. Werken loont niet voor iedere werkende: ook werkenden kunnen te maken hebben met armoede door een structureel te laag inkomen of door hoge noodzakelijke uitgaven in verband met schulden. Werkenden weten echter niet altijd dat zij ook recht hebben op inkomensondersteuning, of hebben geen vertrouwen in de overheid. Een verschil met het eerdere programma Samen tegen Armoede is dat gezondheid niet langer onderdeel uitmaakt van het armoedebeleid. Het onderwerp vraagt – zo schrijft de gemeente – om ‘een integrale aanpak omdat het veel beleidsterreinen raakt’. Ook energiearmoede maakt geen onderdeel uit van het armoedebeleid, en maakt onderdeel uit van een apart programma dat is gekoppeld aan duurzaamheid.
Ook energiearmoede vraagt volgens de gemeente een integrale aanpak: “Het structureel oplossen van energiearmoede start namelijk niet bij het financieel compenseren van hogere energiekosten, maar bij goede (energiezuinige) huisvesting en bewustwording rondom het energiegebruik. Dit vraagt een integrale aanpak met o.a. woningcorporaties.” In het armoedebeleid is wel een onderdeel opgenomen dat zich richt op de ‘korte termijnoplossing’ van energiearmoede, zo geeft de gemeente aan. Het gaat dan om het uitkeren van energietoeslagen en het aanvragen van bijzondere bijstand voor hoge energierekeningen. Oftewel: het mitigeren van de hoge energiekosten van huishoudens.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
22
3.1.2 Doelen, gewenste effecten en prestaties Een belangrijk onderdeel van beleid zijn doelen met bijbehorende gewenste effecten en prestaties (KPI’s). Specifieke doelen kunnen het college in de uitvoering helpen toe te werken naar bijvoorbeeld het vergroten van het bereik van een specifieke regeling of het terugdringen van de schuld van inwoners. Bovendien geven specifieke doelen de gemeenteraad houvast om waar nodig bij te sturen. In het armoedebeleid staan – los van de bovengenoemde drie punten ten aanzien van de inzet van het armoedebeleid – geen specifiek geformuleerde doelen. De gemeente bevestigt dit beeld in de gesprekken, en geeft aan dat er in het beleid geen harde (kwantitatieve) doelen of KPI’s zijn opgenomen, zoals het bereik per minimaregeling. Wel is het college na het vaststellen van het armoedebeleid in gesprek (geweest) met de gemeenteraad over het vaststellen van concrete doelen en indicatoren. De gemeente geeft aan dat met de raad is afgesproken dat er een armoedeprogramma zou komen dat dynamisch is. Dat wil zeggen: het armoedeprogramma moest aanpasbaar zijn, aansluiten op de actualiteit en de raad moest het bereik van het armoedebeleid kunnen toetsen. In maart 2023 15 en november16 heeft het college de raad daarom via raadsinformatiebrieven geïnformeerd over indicatoren (KPI’s) per programmalijn.
Deze zijn op 7 november 2023 vastgesteld voor 2024 en met de raad gedeeld. In tabel 3 volgen per programmalijn de met de raad gedeelde indicatoren en de doelwaarden. Tabel 3: Indicator en doelwaarde per programmalijn. Programmalijn Inkomens-
Indicator •
ondersteuning, schuldhulp en
• •
geldzaken Kinderarmoede
•
tegen eerdere jaren & doelgroep
(preventieve) hulp bij
Bereik minimaregelingen afgezet
Doelwaarde (2024)
regelingen.17
Gemiddelde schuld bij aanvang
•
Doelwaarde schulden: €30.000.
schuldhulpverlening per boekjaar.
•
Geen doelwaarde voor effect
Inzicht in effecten minimabeleid
minimabeleid.
inclusief een armoedeval. •
Aantal kinderen dat kindtegoed
•
ontvangt i.r.t. de doelgroep. •
Omvang uitgekeerd kindtegoed,
•
minima
Het bereik van minimaregelingen
•
Aantal werkgevers actief met signaleren geldzorgen en toeleiden
Geen doelwaarde voor omvang kindtegoed.
•
boven bijstandsniveau. •
Doelwaarde bereik kindtegoed: 97%.
uitgesplitst naar besteding. Werkende
Geen doelwaarde voor bereik
Doelwaarde wordt in 2024 bepaald n.a.v. nulmeting.
•
Doelwaarde 2024: 60 actieve werkgevers.
naar hulp in een jaar.
Gemeente Dordrecht, Raadsbrief Monitoring en KPI’s Programma Samen tegen armoede, 14 maart 2023. Gemeente Dordrecht, Raadsinformatiebrief 7 november 2023. 17 De gemeente geeft aan dat de doelwaarde voor het bereik in 2024 wordt bepaald n.a.v. een nulmeting. 15 16
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
23
3.2
Voorzieningen
Gemeente Dordrecht heeft verschillende projecten en programma’s die bedoeld zijn om armoede te bestrijden. Deze vallen onder de in paragraaf 3.1 opgesomde programmalijnen. De minimaregelingen zijn de basis van het armoedeprogramma en vallen onder programmalijn 1 en deels onder programmalijn 2. In de onderstaande figuur staan uitbreidingen van de inkomensgrens die sinds 2023 worden gehanteerd. Figuur 1: Minimaregelingen Dordrecht met bijbehorende inkomensgrens.18
Voor de aanpak van schulden heeft gemeente Dordrecht de ketenaanpak Schuldhulp ontwikkeld, die onder programmalijn 1 valt. Onderdeel daarvan is de Vroegsignalering van schuldenproblematiek, een samenwerking om beginnende schulden te signaleren met schuldeisers zoals de gemeentelijke belastingdienst, woningcorporaties, zorgverzekeraars
en
energiemaatschappijen. Het
draait
bij
Vroegsignalering om de signalering van beginnende schulden en verwijzing naar hulp. Programmalijn 2 (kinderarmoede) omvat inkomensondersteuning via het kindtegoed, de stresssensitieve aanpak van hulpverlening, de inzet van jongerenwerk, de Dordtpas (waarmee men extra budget krijgt om en kan betalen voor aanbod gericht op kinderen), het ondersteunen van jongeren met geldproblemen en het leren omgaan met geld als schoolvak. Er bestaat een overlap met programmalijn 1. Deels betekent programmalijn 2 een verzwaring van programmalijn 1, met inzet die specifiek gezinnen ondersteunt (zoals bij de Dordtpas) en bijvoorbeeld Ouder-Kindcoaches als onderdeel van de ketenaanpak Schuldhulp.
18
Gemeente Dordrecht, Infographic Samen tegen armoede, januari 2023.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
24
Ook programmalijn 3 is bedoeld om extra inzet te plegen voor een specifieke doelgroep, namelijk werkende armen. Zo zijn de inkomensgrenzen van de energietoeslag voor 2022 verruimd zodat ook werkende armen daarvan kunnen profiteren. De energietoeslag 2023 heeft geen verruimde inkomensgrenzen. In paragraaf 4.1 komt de pilot werkgeversaanpak aan bod die tevens valt onder programmalijn 3. De gemeente heeft de ambitie om campagnes in te zetten om werkende armen beter te bereiken, het verbreden van openingstijden van het spreekuur van Bureau Sociaal Raadslieden en het inrichten van een ondernemersloket bij de SDD 19.
Inwoners over de bekendheid met en toeleiding naar voorzieningen De voor dit onderzoek gesproken inwoners kunnen allen verschillende regelingen opnoemen, al dan niet omdat zij er zelf gebruik van maken. De kwijtschelding van de belastingen wordt in de gesprekken met inwoners een aantal keer genoemd, net als de schuldenregelingen en budgetbeheer. Ook bijzondere bijstand en de Dordtpas zijn goed bekend onder de gesproken inwoners. De inwoners zijn minder goed bekend met de voorzieningen die vanuit het armoedenetwerk aangeboden worden, hoewel zij bijna allemaal tenminste één van de partners in het armoedenetwerk kunnen benoemen. Een inwoner geeft aan dat zij vindt dat er van onderaf veel initiatieven zijn, maar ze vraagt zich af in hoeverre dit bij alle inwoners bekend is. Die zijn toch vooral met hun ‘eigen ding’ bezig. Inwoners horen op diverse manieren over de regelingen. Een van de inwoners heeft over de regelingen gelezen op de website van de SDD en over de Dordtpas had zij gehoord via vrienden. Ook andere inwoners vertellen dat zij via mensen in hun omgeving over bijvoorbeeld de voedselbank of voorzieningen horen. Verschillende inwoners vertellen dat zij via de bewindvoerder, de consulent van de SDD of zelfs via de Belastingdienst hoorden over regelingen en voorzieningen waar zij recht op hebben.
Opvallend is dat geen van de inwoners via het Sociaal Wijkteam hoorden over de voorzieningen. 3.3
Aandacht voor actuele thema’s
3.3.1 Energiearmoede De lange termijnaanpak van energiearmoede valt onder het duurzaamheidsbeleid van de gemeente. Het deel dat wel is opgenomen in het armoedebeleid, heeft betrekking op het verstrekken van compensatie voor de hoge energierekening. De gemeente geeft in het beleid aan ervoor te willen zorgen dat inwoners de gemeente weten te vinden voor de energietoeslag en compensatie via de bijzondere bijstand, of als dat nodig is een bijdrage van Stichting Urgente Noden (SUN). Daarnaast kwam de gemeente in november 2022 met een plan voor Energiehulpen, om energiearmoede aan te pakken. 20
19 20
Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsplan vervolg AS, mei 2023. Gemeente Dordrecht, Plan van Aanpak Energiehulp voor huishoudens, november 2022.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
25
Dordrecht loopt landelijk voorop met het initiatief met Energiehulpen, zo geeft de gemeente aan (zie ook paragraaf 4.3). Hoewel de Energiehulp geen armoedebestrijding is en onderdeel uitmaakt van het duurzaamheidsbeleid, helpt de aanpak volgens de gemeente om een groep (kwetsbare) inwoners in beeld te krijgen die zij normaalgesproken nauwelijks spreekt. Deze inwoners hebben niet altijd de financiële en mentale ruimte om hun huis te verduurzamen. Het is belangrijk voor de gemeente om deze inwoners wel in beeld te krijgen; deze inwoners maken vaak weinig gebruik van inkomensondersteuning terwijl ze dat eigenlijk wel nodig hebben. 3.3.2 Armoedeval De armoedeval houdt in dat wanneer het inkomen van een huishouden toeneemt, dat huishouden op enig moment niet meer in aanmerking komt voor bepaalde regelingen. Het dempen van de armoedeval maakt onderdeel uit van het armoedebeleid. In opdracht van de gemeente heeft het Nibud een minimaeffectrapportage (MER) opgesteld met betrekking tot het minimabeleid van de gemeente. De raad heeft er met het nieuwe armoedebeleid voor gekozen om de grenzen van het minimabeleid (een aantal van de minimaregelingen) op te rekken: zo heeft de gemeente de voorzieningen voor kinderen uitgebreid tot 150 procent van het sociaal minimum, waar dit voorheen 120 tot 130 procent was. De MER is de bron geweest voor deze aanpassing.
Het college geeft aan dat de helpen om de armoedeval te verzachten, hoewel de regelgeving ten aanzien van ondersteuning complex is: het is volgens het college ondoenlijk om op individueel (casus)niveau de armoedeval te voorkomen. Daar is veel tijd van professionals voor nodig en die is er vaak niet. Daarom heeft het college ervoor gekozen om maatregelen op een hoger niveau te nemen: het verleggen van de inkomensgrens. 3.3.3 Werkende armen Een ander actueel thema is werkende armen. De gemeente benoemt in het beleid dat zij meer wil doen om hen te bereiken. Daarvoor zet zij enerzijds in op het verhogen van de inkomensgrens van minimaregelingen en anderzijds op een verbetering van de toeleiding naar inkomensondersteuning. Dit doet de gemeente onder meer met de ‘aanpak geldzorgen op de werkvloer’.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
26
3.4
Analyse en bevindingen
De gemeente beschikt over een actueel armoedebeleid waar de gemeenteraad mee heeft ingestemd. Het beleid is echter niet concreet uitgewerkt met doelen met bijbehorende indicatoren. Daardoor is het moeilijk navolgbaar wat de gemeente met haar beleid wil bereiken. Dit bemoeilijkt vervolgens het proces om de resultaten van het beleid te monitoren, te evalueren en bij te sturen. Inmiddels heeft de gemeente in overleg met de gemeenteraad indicatoren met doelwaarden vastgesteld voor 2024. Deze zijn echter niet allemaal concreet geformuleerd, of doelwaarden ontbreken (nog). Een voorbeeld is dat het college de raad inzicht wil verschaffen in het bereik van de minimaregelingen afgezet tegen eerdere jaren en de doelgroep. Echter, het college benoemt hier geen ‘doelwaarde’ bij: een concrete richtwaarde voor het bereik van de minimaregelingen ontbreekt. 21 Bovendien kunnen deze doelwaarden niet gekoppeld worden aan doelstellingen in het bovenliggende armoedebeleid. Dordrecht heeft aandacht voor actuele thema’s waaronder energiearmoede, de armoedeval en werkende armen. Energiearmoede maakt minder expliciet onderdeel uit van het armoedebeleid; dit valt onder het duurzaamheidsbeleid.
Het is van belang om vanuit het sociaal domein aan te (blijven) sluiten bij de aanpak van energiearmoede; de aanpak Energiehulpen is een belangrijke ‘vindplaats’ voor kwetsbare inwoners waar de gemeente eerder geen contact mee had.
Bevindingen: ▪
De gemeente heeft een actueel beleidskader met bijbehorende focuspunten/activiteiten en maatregelen/minimaregelingen.
▪
De gemeente heeft geen concreet geformuleerde doelen opgenomen in het beleidskader. Middels een raadsinformatiebrief heeft het college inmiddels wel een aantal indicatoren/doelwaarden opgesteld, maar deze zijn niet allemaal compleet of concreet uitgewerkt.
▪
Voor zover de gemeente concrete indicatoren heeft bepaald, kunnen deze niet worden gekoppeld aan bovenliggende doelen in het armoedebeleid.
▪
Armoedeval en energiearmoede maken onderdeel uit van het beleid en de aanpak van de gemeente. Daarmee heeft de gemeente aandacht voor actuele thema’s.
▪
Er is veel inzet op het thema Energiearmoede, bijvoorbeeld met de aanpak Energiehulpen, hoewel niet via het armoedebeleid (behalve het verstrekken van de toeslagen).
21
Het college geeft aan dat zij in 2024 samen met de raad doelwaarden wil vaststellen n.a.v. de nulmeting.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
27
4.
Organisatie en uitvoering
In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: 4. Wie zijn de belangrijkste partners in de strijd tegen armoede? 5. Hoe verloopt de samenwerking tussen de gemeente met partners uit het armoedenetwerk, en in hoeverre pakt de gemeente daarin haar regierol op? 6. In hoeverre verloopt de uitvoering van het beleid zoals vastgelegd in het plan van aanpak? 4.1
Uitvoering van het beleid
4.1.1 Uitvoeringplan gemeente Dordrecht De gemeente had voor 2021 een uitvoeringsplan (onder andere voor het armoedebeleid). Ook voor 2023 had de gemeente een dergelijk uitvoeringsplan. 22, 23 Deze stukken zijn voor intern gebruik en zijn niet voorgelegd aan de gemeenteraad. Het actuele uitvoeringsplan beschrijft als hoofddoelen voor de uitvoering van het armoedebeleid: 1) Bewaken van de borging Ketenaanpak en stress-sensitieve dienstverlening 2) Verbinding maken tussen Ketenaanpak Dordrecht en netwerkpartners in de 1e lijnszorg, onderwijs, jeugdgezondheidszorg. 3) Verbetering
van
de
aanpak
Vindplaatsen
door
vast
te
stellen
of
beheerders
van
ontmoetingsplaatsen de weg weten wanneer bezoekers aangeven hulp nodig te hebben. 4) Verbetering van de communicatie richting en met inwoners via: a. Conventionele middelen en b. Digitale middelen. In het document beschrijft de gemeente vervolgens voor de drie beleidsmatige programmalijnen de projecten die moeten bijdragen aan bovenliggende uitvoeringsdoelen. Er worden acties voor 2023 opgesomd en bijgehouden hoe het staat met de uitvoering. Voorbeelden van de genoemde projecten zijn bij programmalijn 1 Vroeg Eropaf, de Ketenaanpak Schulden, Nazorg Schulden, Vrijwillige schuldhulp/aanpak vindplaatsen en het Dashboard Sociaal Domein. Bij programmalijn 2 horen onder andere: Kinderen doen mee / Dordtpas en Informatievoorziening jongeren. Bij programmalijn 3 hoort de aanpak Geldzorgen op de Werkvloer (zie het kader).
22 23
Gemeente Dordrecht, Jaarplanning programmateam Armoede 2021. Gemeente Dordrecht, 3.2 Uitvoeringsplan vervolg AS, mei 2023.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
28
Aanpak Geldzorgen op de Werkvloer De gemeente heeft samen met de SDD een aanpak opgezet waarbij werkgevers betrokken zijn om werkende armen te vinden die mogelijk hulp nodig hebben. Initieel ligt de focus van de gemeente op sectoren zoals zorg, transportlogistiek, horeca en detailhandel, waar vaak werknemers met lage lonen of flexibele contracten actief zijn, hetgeen hen kwetsbaar maakt. Er zijn werknemers die ondanks hun baan moeite hebben om rond te komen of schulden hebben. De gemeente informeert werkgevers over hoe ze moeten handelen als een werknemer financiële problemen heeft, waar ze hulp kunnen vinden en hoe ze dit gevoelige gesprek kunnen aangaan. In het kader van deze aanpak biedt de gemeente trainingen aan voor werkgevers. Daarin leren werkgevers financiële zorgen te herkennen, gesprekken aan te gaan met werknemers en juiste ondersteuning te bieden.
Het uitvoeringsplan beschrijft hoe de gemeente zelfstandig, maar vooral in samenwerking met partners uit het armoedenetwerk, projecten uitvoert in het kader van het armoedebeleid. De gemeente beschrijft met
welke
ketenparters
zij
samenwerkt
voor
de
uitvoering
van
het
armoedebeleid,
welke
beïnvloedingsmogelijkheden (via subsidies en andere geldstromen) de gemeente heeft, de mogelijke communicatiestrategieën richting inwoners en de benodigde valuaties. In het document benoemt de gemeente bijvoorbeeld bij de Dordtpas dat er ingezet moet worden op communicatie over OV-regelingen. Bij Vroeg Eropaf is een evaluatie van Vroegsignalering voor 2023 voorzien. In het groepsgesprek duiden organisaties aan dat er sprake is van veel losse projecten en pilots waarvoor de gemeente vanuit incidentele Rijksmiddelen eenmalige subsidies verstrekt. Voorbeelden van incidentele projecten in 2023 zijn de coördinator sociale initiatieven, de potjescheck en gratis advies van een budgetcoach. Organisaties geven aan dat zij van de gemeente een structurelere uitvoering van het armoedebeleid wensen, die minder is gericht op tijdelijke projecten en pilots.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
29
4.1.2 Uitvoeringsplannen netwerkpartners De (uitvoerings)plannen bij de partners in het armoedenetwerk hebben weinig tot geen directe link met het beleid van de gemeente. Een aantal voorbeelden: •
Stichting SUN verwijst in het jaarplan 2023 niet naar het gemeentelijke beleid 24. SUN verwijst wel naar energiearmoede en andere actuele thema’s. SUN controleert bij een hulpvraag of er geen voorliggende voorzieningen zijn alvorens er een verstrekking van geld of een lening plaatsvindt. Daarmee sluit SUN wel aan op de bestaande gemeentelijke voorzieningen (tweede lijn-organisatie).
•
Stichting Anders verwijst in het beleidsplan niet naar gemeentelijk beleid noch naar de armoedeval of energiearmoede25.
•
MeeVivenz heeft een jaardocument voor 2022 waarin niet direct naar gemeentelijk beleid wordt verwezen26. Wel wordt verwezen naar de rol van MeeVivenz in de wijkteams en naar projectmatige samenwerkingen met de gemeente Dordrecht zoals Schouders onder Stress en Vroeg Eropaf. “Met de gemeente en Sociale Dienst Drechtsteden wordt onderzocht op welke manier de toekomstige organisatie van de diensten ten behoeve van het vergroten van financiële zelfredzaamheid kan worden vormgegeven.” Er wordt ook aandacht besteed aan actuele en toekomstige thema’s.
•
Voedselbank Dordrecht heeft eigen jaarstukken en beleid maar verwijst niet naar de gemeente. 27 Het gaat uit van de eigen kerntaken.
•
Samen Dordt heeft eigen jaarstukken en beleid maar verwijst niet naar de gemeente. Het gaat uit van de eigen kerntaken.28
•
Humanitas Dordrecht heeft geen (openbare) lokale beleidsstukken.
•
Het Juridisch Loket heeft geen (openbare) lokale beleidsstukken.
•
Stichting het Vogelnest heeft geen (openbare) beleidsstukken.
•
Stichting de Buitenwacht heeft geen (openbare) beleidsstukken.
Bovenstaande (niet uitputtende) opsomming geeft een beeld van de mate waarin gemeentelijk beleid een rol speelt in de algemene visie- en beleidsstukken en jaarplannen. De samenwerking met gemeente Dordrecht komt in de beleidsstukken wel aan bod waar het projectmatige samenwerking betreft. Ook gezamenlijke overlegstructuren waarin (ook) de gemeente plaatsheeft worden incidenteel benoemd in deze stukken. Een aantal organisaties hebben geen (openbaar beschikbare) beleidsstukken, of deze stukken bestaan wel voor de landelijke organisatie maar niet voor de lokale afdeling.
Stichting Urgente Noden, Jaarplan SUN 2023. Stichting Anders, Beleidsplan Stichting Anders Drechtsteden 2022-2025. 26 MeeVivenz, jaardocument 2022, 22 maart 2023. 27 Voedselbank, Meerjarenbeleidsplan Voedselbank Dordrecht 2020-2025. 28 Stichting Samen Dordt, Beleidsplan 2022-2024, 8 december 2021. 24 25
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
30
4.1.3 Bereik van de doelgroep Naast de (groeps)gesprekken met organisaties, is aan organisaties in het armoedenetwerk per mail gevraagd aan te geven welke doelgroepen zij niet in beeld hebben. Zes organisaties hebben hier antwoord op gegeven. De groep Dordtse inwoners die te maken heeft met armoede of schulden is bij geen enkele partner in het armoedenetwerk volledig in beeld. Ook de gemeente spreekt uit dat zij er niet zeker van kunnen zijn dat zij deze groep volledig in beeld heeft. Welke groep buiten beeld blijft, varieert per organisatie. Vier organisaties verwezen naar jonge mensen; jongeren, kinderen die moeten tolken voor hun ouders, jonge gezinnen of jonge minima moeders. Verder werd door drie organisaties verwezen naar herkomst of taal. De organisaties noemen de al eerder genoemde kinderen die tolken, ouderen (Turks, Marokkaans, Eritrees of Somalisch) die geen of weinig Nederlands spreken, ongedocumenteerden, arbeidsmigranten,
vrouwen
uit
Oekraïne,
Turkije,
Marokko
en
Syrië.
De
meest
genoemde
herkomstlanden zijn Turkije en Marokko. Ouderen (zonder computer of mobiel) werden door drie organisaties genoemd. ‘Life events’ werden benoemd als risico: een voorbeeld is een groep moeders die uit een blijf-van-mijn-lijfhuis stromen. Tenslotte worden ook werkende armen en woningbezitters in armoede aangehaald. Er zijn diverse redenen genoemd waarom deze groepen moeilijk bereikbaar zijn. Digitale vaardigheden spelen een rol bij ouderen en mensen met een migratieachtergrond. Ook taalvaardigheid speelt bij beide groepen mee, blijkt uit de rondgang langs de organisaties. Verschillende organisaties benoemen is dat er groepen zijn die de weg niet weten naar de juiste instanties. Daarbij speelt schaamte een rol, geven zowel organisaties als gesproken inwoners aan. Een deel van de inwoners heeft nooit met voorzieningen zoals de bijstandsuitkering te maken gehad, zoals werkende armen of mensen bij wie een ‘life event’ voor een plotselinge daling in het inkomen heeft geleid. Dat inwoners niet bekend zijn met regelingen, kan ook komen doordat zij nieuw in de gemeente zijn. Dergelijke groepen, zo bleek uit het gesprek met de organisaties, zijn niet altijd bekend met de voorzieningen noch met de (Dordtse) kanalen die zij kunnen benutten om voorzieningen en hulp te ontvangen. 4.2
Partners in het armoedenetwerk
De gemeente, de SDD en het Sociaal Wijkteam werken samen met organisaties die zich inzetten voor de
bestrijding
van
armoede
en
schulden:
de
maatschappelijke
partners
(het
zogenaamde
armoedenetwerk). We gaan hieronder in op de verschillende soorten partners in het armoedenetwerk. Het Dagelijks Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling (de SDD) is bevoegd tot het stellen van beleidsregels voor de wijze waarop zij de wet uitvoert. De Dordtse gemeenteraad is verantwoordelijk voor het armoedebeleid. Wanneer een inwoner bij de SDD komt, brengen consulenten in beeld waar hij
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
31
recht op heeft in termen van inkomensondersteuning en schuldhulpverlening, wijzen voorzieningen toe en verwijzen indien nodig door naar Sociale Wijkteams en partners in het armoedenetwerk. De SDD biedt inwoners ook schuldhulp en andere hulp aan in het kader van armoedebestrijding, zoals de Geldfittool die wordt aangeboden via de website van de SDD. Bij het Sociaal Wijkteam werken consulenten die hulp bieden bij vragen over opvoeden, opgroeien, wonen, school, werk, geldzaken, relaties, zorg en gezondheid. Om dit brede scala aan hulpvragen te behandelen, werken verschillende organisaties samen: De opdracht voor het Sociaal Wijkteam is gegund aan de combinatie ContourdeTwern, Stichting Jeugdteams en De Sociale Basis van MeeVivenz. Voor de uitvoering is gezamenlijk de stichting Dordrecht Sociaal opgericht sinds 1 januari 2023 29. De consulenten brengen de complete hulpvraag van inwoners in beeld. Het Sociaal Wijkteam kan vervolgens zelf hulp aanbieden en doorverwijzen naar de SDD en partners in het armoedenetwerk. Waar het Sociaal Wijkteam doorverwijst, zorgen consulenten voor een warme overdracht en helpen inwoners bij de aanmelding bij de SDD en organisaties uit het armoedenetwerk. Een gebruikelijke manier om dit te doen is door het gezamenlijk invullen van (aanvraag)formulieren.
Inwoners over contact met de SDD en het Sociaal Wijkteam Inwoners zijn over het algemeen tevreden met de begeleiding door de SDD, zo benoemt één van hen de SDD als schappelijk en benaderbaar. Sommige andere inwoners hebben minder positieve ervaringen. Zo geeft een inwoner aan dat het soms langs duurt voordat er reactie komt op de aanvraag van een regeling (bijzondere bijstand). Alle inwoners met een bijstandsuitkering hebben een vast contactpersoon. Inwoners die incidenteel beroep doen op het minimabeleid (bijvoorbeeld door het aanvragen van bijzondere bijstand) hebben geen vast contactpersoon bij de SDD. Inwoners zijn tevreden met de begeleiding door budgetbeheer van de SDD. De budgetbeheerder heeft overzicht en neemt contact op als er iets bijzonders is. Dat brengt rust. Het Sociaal Wijkteam wordt positief genoemd, onder meer door de geboden hulp bij het aanvragen van voorzieningen en het invullen van formulieren.
Organisaties in het armoedenetwerk zijn onder meer Humanitas thuisadministratie, de Voedselbank, het Vogelnest, Samen Dordt, MeeVivenz (Mee, Vivenz en de Sociale Basis met o.a. Bureau Sociale Raadslieden en het Financieel Hulphuis), Stichting Anders, Buitenwacht (incl. Wijkwinkel) en het Juridisch Loket (deze lijst is niet uitputtend). SUN benoemt dat het een tweedelijnshulporganisatie is in het netwerk. Er is geen formele definitie van het armoedenetwerk, maar in het kader van dit onderzoek verstaan wij daaronder: alle organisaties die een rol spelen in het beperken of bestrijden van armoede
29
MeeVivenz, Jaardocument 2022, maart 2023.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
32
en schulden in Dordrecht. Kritische tegendenker Platform tegen Armoede is een overlegorgaan welke geen hulp biedt aan inwoners maar fungeert als forum voor informatie-uitwisseling en dialoog. Het Platform heeft in het verleden kritische vragen gesteld en de gemeente aangesproken op verbeteringen. Omdat dit Platform op indirecte wijze bijdraagt aan het bestrijden van armoede en schulden, beschouwen wij dit als onderdeel van het armoedenetwerk. Een compleet overzicht van de maatschappelijke organisaties die werken aan (deelaspecten van) armoedebestrijding, is te vinden op de digitale Sociale Kaart30. Naast organisaties die expliciet inzetten op het bestrijden van armoede en schulden, werkt de gemeente aan het creëren van een ‘tweede ring’ van partijen die kunnen signaleren en doorverwijzen. Daartoe heeft de gemeente projecten gestart. Deze tweede ring kan worden beschouwd als onderdeel van het armoedenetwerk en zodoende schetsen wij deze projecten hier. De gemeente heeft een ‘aanpak Vindplaatsen’ met als doel om meer inwoners te bereiken met hulp bij geldvragen en schulden, op plaatsen waar zij elkaar van nature ontmoeten 31. Vindplaatsen zijn organisaties die niet dagelijks met de armoedeproblematiek te maken hebben zoals huisartsen, tandartsen, scholen en consultatiebureaus.
De gemeente wil er met de aanpak Vindplaatsen voor zorgen dat dit soort organisaties weet waarop te letten: o.a. oude kleding, te kleine fiets voor een kind, uitstellen van zorg. In de evaluatie van het eerdere programma Samen tegen Armoede door bureau Significant Public worden de resultaten van de aanpak vindplaatsen als volgt geschetst 32. Er ontstaat meer bewustwording voor het thema schulden en de gevolgen die dit kan hebben. Die bewustwording kan leiden tot het ontdekken van meer mensen die in schulden leven. Deze partners zien namelijk gedrags- of gezondheidsproblemen, die mogelijk het gevolg zijn van schulden. Wanneer zij de schulden ook als oorzaak kunnen identificeren, kunnen zij die personen leiden naar organisaties binnen de schuldhulpverleningsketen. Ook werken de gemeente en de SDD in de aanpak ‘Geldzorgen op de werkvloer’ samen met werkgevers en betrekt hen om armoede en/of schulden te bestrijden. De gemeente zoekt naar grote werkgevers die veel werknemers in flexibele of tijdelijke dienstverbanden hebben, of met een salaris rond het minimumloon. De verwachting van de gemeente is dat er bij dergelijke werkgevers relatief veel werknemers in dienst zijn die mogelijk met armoede en schuldenproblematiek te maken hebben.
In de pilot spreekt de gemeente met werkgevers welke hulp zij eventueel zelf kunnen (en willen) aanbieden en waar zij hun werknemers naar kunnen doorverwijzen als dat nodig blijkt te zijn 25.
https://www.digitale-sociale-kaart.nl/dordrecht, geraadpleegd op 27 oktober 2023. Gemeente Dordrecht, Uitvoeringsplan vervolg AS, mei 2023. 32 Significant Public, Eindrapportage Tussenevaluatie programma Samen tegen armoede, december 2021. 30 31
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
33
Inwoners over de ondersteuning door het armoedenetwerk De verschillende organisaties bieden vaak overlappende soorten hulp aan. Daar waar een organisatie gespecialiseerd is, wordt doorverwezen. Zo helpt het Bureau Sociale Raadslieden met het schrijven van brieven en inwoners ontvangen dergelijke hulp ook daar. Hulp bij het aanvragen van voorzieningen en het invullen van formulieren kunnen inwoners echter bij diverse organisaties krijgen zoals MeeVivenz, het Vogelnest, en het Leger des Heils. Inwoners zijn daarover tevreden. Een voorbeeld van de onderlinge verbindingen in het armoedenetwerk komt naar voren in een gesprek met een geïnterviewde inwoner. Hij was dakloos en kreeg via het Leger Des Heils weer een woonplek. Het Leger hielp daarnaast met het aanvragen van de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en andere (privé) omstandigheden. Deze inwoner ontving ook hulp van Geef het Dordt na een doorverwijzing van het Leger des Heils. Deze inwoner heeft tenslotte hulp ontvangen van Stichting Anders, die weer toe leidde naar andere organisaties in het armoedenetwerk. Twee inwoners benadrukken de waarde van het bij organisaties kunnen inlopen zonder afspraak. Een van hen belt niet graag en gaat liever langs bij organisaties. Een andere inwoner benoemt de Sociaal Makelaars als plek om meer persoonlijke problemen te bespreken.
De Buitenwacht en het Vogelnest worden veel genoemd door inwoners om contacten op te doen, vrienden te maken of hulp te krijgen bij taal. Het Vogelnest wordt door meer inwoners genoemd, mede doordat de gesproken inwoners vrijwel allen wonen in de Vogelbuurt. Zij benoemen dat zij daar hulp ontvangen bij het invullen van formulieren en praktische zaken. Ook draagt het Vogelnest volgens inwoners bij aan het opbouwen van sociale contacten. “Je ziet in de wijk: iedereen is op zichzelf en je krijgt totaal geen contact. Een Vogelnest kan de buurt meer bij elkaar te brengen. De buurthuizen zijn dicht dus het Vogelnest is de uitkomst.” De Voedselbank is positief genoemd door een aantal inwoners; voor één inwoner maakt het echt het verschil tussen wel of niet rondkomen. Een andere inwoner benoemt echter dat het voedsel niet gezond genoeg was, en een tweede heeft smetvrees en durft het daarom niet aan om voedsel van de Voedselbank te ontvangen. Twee inwoners ervaren drempels bij het ontvangen van hulp van de Kledingbank of Voedselbank omdat zij vinden (of vonden) dat zij het niet slecht genoeg hebben om aanspraak te maken op de hulp. Een van deze inwoners is inmiddels over deze drempel heen door aanmoediging vanuit haar netwerk. Deze inwoner geeft het volgende aan: ‘’Ik vond niet dat ik zo ver in de armoede zat, maar iedereen zei tegen me dat ik [naar de kledingbank] moest gaan.
Voor mij waren er nog veel ergere gevallen.’’
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
34
4.3
Samenwerking in het armoedenetwerk
De samenwerking tussen de SDD en het Sociaal Wijkteam en de partners uit het armoedenetwerk is schematisch weergegeven in figuur 2. Figuur 2: Schematische weergave van samenwerking armoedenetwerk in Dordrecht.
Figuur 2 toont de wederzijdse doorverwijzingen met pijlen. In het algemeen wordt er meer náár de SDD en het Sociaal Wijkteam verwezen vanuit het armoedenetwerk, dan andersom. Het varieert; partijen zoals SUN en de Voedselbank geven aan dat er veel naar hen verwezen wordt, andere partners in het ketennetwerk geven aan dat dit zelden gebeurt. Partners in het armoedenetwerk zijn divers in omvang, in de kerntaak die ze voor zichzelf geformuleerd hebben, in de financieringsstroom en in werkvorm; vrijwillig, betaald of allebei. Er zijn niet altijd scherpe grenzen te trekken: organisaties pakken nieuwe taakvelden op, werken zowel met vrijwilligers als betaalde krachten, et cetera. De verschillende type organisaties op deze wijze indelen werkt niet verhelderend. We maken in dit hoofdstuk wel onderscheid in de financiële relatie die organisaties met de gemeente hebben: een financiële relatie als verbonden partij betekent bijvoorbeeld dat de gemeente invloed heeft op de uitvoering door het maken van werkafspraken en (eventueel) te behalen prestaties. 4.3.1. Samenwerking via subsidies en gezamenlijke projecten De samenwerking van de gemeente met subsidiepartners ligt vast in de subsidieaanvraag en -verlening.