Rapport Armoedebeleid januari 2024.pdf
Tekst van het document
Via de subsidieverlening maakt de gemeente afspraken met de gesubsidieerde partij over de werkzaamheden, de relatie van de gesubsidieerde werkzaamheden met het gemeentelijk beleid en de Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
35
wijze van samenwerking tussen de gesubsidieerde partij, de gemeente en andere partners in het armoedenetwerk33. De samenwerking wordt bestendigd door middel van regelmatig (minimaal jaarlijks) overleg tussen de gemeente en subsidiepartner. Een voorbeeld is de samenwerking tussen gemeente en Dordrecht Sociaal op het gebied van Vroeg Eropaf en Stress Sensitief Werken. Deze werkwijzen zijn geïmplementeerd als vast onderdeel van de uitvoering. In de subsidieaanvraag staat: “Het Sociaal Wijkteam heeft ingezet op de eerste twee beleidsdoelen, dus preventie van armoede en schulden en het aanpakken van armoede en schulden. Om dat te bereiken […].”34 Een ander voorbeeld is de structurele subsidieverlening aan Humanitas Thuisondersteuning.35 Daarin spreken de gemeente en Humanitas af dat voor het gesubsidieerde bedrag over het kalenderjaar 2023, Humanitas vijf nieuwe vrijwilligers werft en 110 inwoners dient te bereiken en begeleiden. De subsidieverlening door de gemeente gebeurt bovendien op basis van echte kosten/ureninzet, waardoor ook een controlemoment ontstaat. Dergelijke afspraken maken onderdeel uit van de gestandaardiseerde werkwijze bij subsidieverlening (ook waar dit structurele samenwerking betreft)36. Een deel van de subsidies is incidenteel. De Voedselbank Dordrecht heeft bijvoorbeeld een subsidieaanvraag ingediend bij de gemeente voor een bestelbus.
Een voorbeeld van een projectmatige subsidie is de subsidie aan stichting Het Vogelnest voor een pilot van ‘de Formulierenbrigade’: “Om moeilijk bereikbare inwoners op een laagdrempelige manier te betrekken doet Het Vogelnest in 2023 een pilot om deze doelgroep te helpen met het invullen van formulieren en het voorkomen van armoede en schulden.”37 Bij de gemeentelijke bevestiging van deze subsidie is echter geen verzoek bijgevoegd om het project te evalueren 38. Er worden ook geen andere voorwaarden gesteld. Zowel de gemeente als de gesproken subsidiepartners geven aan tevreden te zijn over de samenwerking. De gemeente geeft aan dat zij open staat voor de ideeën van subsidiepartners en de gemeenteraad wil daarin (financieel) bijdragen als dit bijdraagt aan gemeentelijke doelen.39 Subsidiepartners verwerken deze gemeentelijke doelen soms expliciet in hun aanvraag. Zo staat in de subsidieaanvraag voor de Aanpak Vroeg Eropaf en Stress Sensitief Werken: “De gemeente Dordrecht heeft zich in haar programma ‘Samen tegen armoede’ ten doel gesteld: ‘Dordrecht schuldenvrij en zo min als mogelijk armoede’. Onder het beleid Samen tegen armoede vallen de volgende projecten: […]. Het Sociaal Wijkteam heeft ingezet op de eerste twee beleidsdoelen, dus preventie van armoede en schulden en het aanpakken van armoede
Gemeente Dordrecht, Adviesformat verlening incidentele subsidie Jeugd en Wmo, 1 september 2022. 20210930 Sociaal Wijkteam Dordrecht, Subsidieaanvraag VEA SOS 2022-2023. 35 Gemeente Dordrecht, Subsidieverlening Humanitas thuisadministratie, 1 september 2022. 36 Gemeente Dordrecht, Adviesformat verlening incidentele subsidie Jeugd en Wmo, 1 september 2022. 37 Het Vogelnest, Offerte Vogelnest formulierenbrigade, januari 2023. 38 Gemeente Dordrecht, Opdrachtverlening Vogelnest team armoede formulierenbrigade, 31 januari 2023. 39 Gemeente Dordrecht, Motie Waar mogelijk voedselbanken ondersteunen, 8 november 2022. 33 34
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
36
en schulden.”40 Anderzijds verwijst de subsidieaanvraag van De Sociale Basis voor het jaar 2022 niet expliciet naar gemeentelijk beleid. 41 In deze subsidieaanvraag staat: “De Sociale Basis is een overkoepelende back-office-organisatie, waar de professional werkt onder de vlag van bijvoorbeeld het sociale (wijk)team of de lokale welzijnsorganisatie. In Dordrecht dus onder de vlag van het Sociaal Wijkteam Dordrecht. Hierbij worden de lokale namen aangehouden.” En elders in de aanvraag: “Van belang is dat er per gemeente een ketenaanpak schulden en armoede komt, waarbij duidelijk is wie welke rol heeft in de keten.” Deze aanvraag getuigt van een eigen visie en een gestandaardiseerde subsidieaanvraag
van
de
aanvrager
richting
gemeenten.
Voorbeelden
van
projectmatige
samenwerkingen tussen gemeente en partners in het armoedenetwerk worden beschreven in onderstaande kaders.
Energiehulp Er zijn circa tien Energiehulpen in dienst van de Stichting voor de Werkplaats. Deze Stichting werkt dicht op de Dordtse wijken en komt daardoor dichtbij wat er speelt onder inwoners. De Energiehulpen komen bij inwoners thuis. Dat vergt vertrouwen van inwoners. Gemiddeld besteedt de gemeente tussen de €70 en €100,- aan energiebesparende maatregelen per woning. De gemeente haalt met de aanpak met Energiehulpen veel data op (zoals bijvoorbeeld in het dashboard van de energiehulp). Deze data worden iedere week geüpdatet, en de gemeente voert hier intern het gesprek over. De gemeente werkt samen met TNO. Door slim gebruik te maken van hun data, kan de gemeente doelgroepen selecteren die extra hulp nodig hebben – bijvoorbeeld in het geval van een witgoedregeling begint de aanpak met mensen met een AOW en mensen in de schuldhulp. Ketenaanpak Schulden De gemeente Dordrecht zet in op armoedeproblematiek door middel van preventie, vroegsignalering en snel handelen bij (dreigende) financiële problemen. Hiertoe zijn sinds 2018 diverse acties uitgezet, waaronder de gestandaardiseerde aanpak bij schulden binnen de keten van hulpverleners van schulden. Het doel hiervan is om inwoners met schulden tijdig, passend en snel te kunnen helpen en de kwaliteit van dienstverlening te verhogen.
Hiervoor is het belangrijk dat professionals weten welke hulpverlenende partijen de inwoners het best kunnen helpen. Vervolgens is het belangrijk dat deze partijen de schulden bij inwoners op de juiste wijze uitvragen en in beeld hebben welke handelingen daarop volgen. De samenwerking tussen de ketenpartners is hierbij een cruciale factor. De focus van de aanpak ligt bij de samenwerking tussen, en de dienstverlening van het Sociaal Wijkteam en de SDD.
40 41
Sociaal Wijkteam Dordrecht, Subsidieaanvraag VEA SOS 2022-2023, september 2021. De Sociale Basis, Subsidieaanvraag De Sociale Basis 2022 gemeente Dordrecht, oktober 2022.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
37
4.3.2 Informele samenwerking: Kennisplatform Armoede en Schulden De gemeente werkt met zowel subsidiepartners als andere partners in het armoedenetwerk samen via onder meer het Kennisplatform Armoede en Schulden. Gemeente Dordrecht is initiatiefnemer van het Kennisplatform Armoede en Schulden en heeft de regie. Aan het Kennisplatform Armoede en Schulden nemen vijftien tot twintig partners uit het armoedenetwerk deel die om de drie maanden bijeenkomen. Deelnemende organisaties zijn onder meer Humanitas, de Voedselbank, het Vogelnest, Samen Dordt, Bureau Sociale Raadslieden, Financieel Hulphuis, Stichting Anders, Buitenwacht, Juridisch Loket en SUN. Ook vertegenwoordigers van ‘vindplaatsen’ zoals ROC Da Vinci sluiten incidenteel aan bij bijeenkomsten. Ook de SDD en het Sociaal Wijkteam nemen deel aan het Kennisplatform. In het Kennisplatform Armoede en Schulden wisselen deze organisaties en de gemeente kennis en informatie uit. De samenwerking is gericht op inspireren en informeren. Soms stellen ketenpartners kritische vragen waarop de gemeente een antwoord formuleert en in gesprek gaat, zo blijkt uit notulen van verschillende bijeenkomsten van het Kennisplatform 42. Een voorbeeld hiervan is het gegeven dat de uitkering van
de
energietoeslag
naar de bankrekening van inwoners ging
en niet via de
energieleverancier verliep. Daarover waren partners in het armoedenetwerk kritisch. De gemeente legde uit hoe dat zo kwam. Tijdens bijeenkomsten licht de gemeente het beleid toe en worden ontwikkelingen omtrent bijvoorbeeld de energietoeslag gedeeld. In zo’n gesprek komen zowel de praktische kanten van de regeling aan bod, als de reacties die de ketenpartners ontvangen van hun medewerkers en van inwoners. Ook delen ketenpartners hoe bij hun organisatie het aantal aanvragen voor hulp zich ontwikkelt. Een van de gesproken organisaties mist structuur in de bijeenkomsten van het Kennisplatform: “het is meer elkaar inlichten, dan werkelijk dingen afspreken om samen te doen.” Deze organisatie constateert dat de gemeente en organisaties op verschillende niveaus opereren: organisaties concentreren zich op directe noodhulp en de gemeente werkt op strategisch beleidsniveau. De totstandkoming van de Sociale Kaart is echter op beide niveaus waardevol. Het ontwikkelen daarvan is volgens deze organisatie een voorbeeld van de meerwaarde van het Kennisplatform Armoede en Schulden. 4.3.3 Informele samenwerking: verwijzen en taken verdelen De partners in het armoedenetwerk verwijzen naar de SDD en het Sociaal Wijkteam, helpen inwoners met het invullen van formulieren (bijvoorbeeld voor het aanvragen van inkomensondersteuning) en gaan desgewenst mee naar afspraken, zo geven ze aan.
Het Sociaal Wijkteam is in eerste instantie aan zet om de complete hulpvraag in beeld te brengen en de SDD kent minimaregelingen toe en biedt schuldhulp.
42
Gemeente Dordrecht, verslagen Kennisplatform van 24 feb, 19 mei en 15 dec 2022 en 23 mrt 2023.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
38
Het wisselt per organisatie in het armoedenetwerk in hoeverre zij ook merken dat de SDD en het Sociaal Wijkteam naar hen verwijzen. De gesproken organisaties in het armoedenetwerk geven aan dat zij elkaar weten te vinden, weten wat andere organisaties doen en verwijzen naar elkaar waar dit relevant is. Een verdergaande samenwerking bestaat tussen het Sociaal Wijkteam en de Voedselbank. Daar is afgesproken dat het Sociaal Wijkteam toetst of inwoners voldoen aan de voorwaarden om aanspraak te kunnen maken op hulp van de Voedselbank. Het Sociaal Wijkteam doet niet alleen deze toets maar voert de nieuwe cliënt in, in het digitale systeem van Voedselbank. Daarna controleert de Voedselbank nog onafhankelijk of de inwoner recht heeft op voedselhulp. Een andere samenwerking bestaat tussen schuldhulpverleners van SDD en het netwerk: de schuldhulpverleners communiceren met organisaties om te zorgen dat de hulp aansluit bij de financiële situatie en behoeften van een inwoner. De
SDD
en
het
Sociaal
Wijkteam
werken
onderling
samen
aan
de
Vroegsignalering
van
schuldenproblematiek. Wanneer het Sociaal Wijkteam in de inventarisatie bij een inwoner beginnende schulden constateren, gaat het na of de inwoner al bekend is bij de SDD. Als de inwoner daar al bekend is, gaat de SDD aan de slag met de signalen van beginnende schulden. Als de inwoner nog niet bekend is bij de SDD, gaat het Sociaal Wijkteam zelf aan de slag met de signalen van beginnende schulden, maar kan voorziening zoals een schuldregeling niet toewijzen; de SDD voert de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening uit. De betrokken organisaties zijn over het algemeen tevreden over de samenwerking met de gemeente, zo ervaart een van de gesproken organisaties betrokkenheid vanuit de gemeente bij deze organisatie en krijgt deze organisatie positieve reactie op initiatieven. Wel pleit Platform tegen Armoede in een brief aan het college voor het maken van concrete samenwerkingsafspraken ten behoeve van de gemeentelijke ambities voor het vormen van een keten en het organiseren van verbindingen. 43 Een van de organisaties geeft aan dat het binnen het netwerk nog onvoldoende inzicht is in de hulp die geboden wordt. Dat inzichtelijk maken, zou zorgen dat de organisaties elkaar daarin kunnen versterken.
4.3.4 Verbeterpunten samenwerking in het netwerk Op dit moment zijn de organisaties in het armoedenetwerk vooral afzonderlijk bezig met het ondersteunen van inwoners, zo oordeelt één van de organisaties. Wel komen organisaties geregeld samen om op bepaalde thema’s samen te werken en knelpunten in beeld te brengen. Het armoedenetwerk wordt door organisaties maar ook vanuit de gemeente beschouwd als goed functionerend, maar tegelijk als kwetsbaar en afhankelijk van een aantal actieve personen binnen het netwerk. Dit heeft ermee te maken dat enkele personen in verschillende organisaties werken of een
43
Platform tegen Armoede, Reactie op concept beleidsplan Schuldhulpverlening, 21 februari 2021.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
39
(vrijwillige) trekkende rol vervullen. Het is onzeker hoe de opvolging van dergelijke personen zal verlopen als zij stoppen met hun functie, met name als dit vrijwillige functies betreft. Het vinden van geschikte vervangers met de juiste betrokkenheid en competenties vergt tijd en moeite, zo geeft één van de organisaties aan, vooral vanwege werkdruk of persoonlijke omstandigheden. Een organisatie merkt op dat de continuïteit van de samenwerking tussen de organisaties op de lange termijn ontbreekt. Vanuit het Sociaal Wijkteam is er een casusregisseur die inwoners doorverwijst naar de SDD en organisaties. Er zijn gemengde signalen vanuit de gesproken organisaties en inwoners over de vraag of dit doorverwijzen ook betekent dat het Sociaal Wijkteam dan ook een rol als regisseur heeft. Zodra het Sociaal Wijkteam een inwoner heeft doorverwezen naar een organisatie, ‘verdwijnt’ de inwoner bij het Wijkteam, stellen verschillende organisaties. Een enkele inwoner geeft aan dat het Sociaal Wijkteam waar nodig wel meegaat naar gesprekken om elders hulp te ontvangen. In de praktijk is de problematiek van een inwoner na de doorverwijzing niet altijd opgelost. Twee van de gesproken organisaties zien inwoners soms terugkeren. Deze inwoners zijn na het aanvragen van ondersteuning namelijk niet automatisch zelfredzaam.
Er is niemand verantwoordelijk voor de continue begeleiding van dergelijke inwoners (dit betreft overigens, zo geven de organisaties ook aan, een beperkte groep). 4.4
Analyse en bevindingen organisatie en uitvoering
Uitvoering van beleid Het uitvoeringsplan van gemeente Dordrecht is bedoeld voor intern gebruik en betreft een opsomming van projecten per beleidslijn. Het uitvoeringsplan heeft vier hoofddoelen, maar de gemeente maakt niet duidelijk hoe de projecten bijdragen aan deze doelen of aan de bovenliggende beleidsdoelen. Wel sluiten de opgesomde acties (behorende tot de projecten) aan bij de vier doelen uit het uitvoeringsplan. Het uitvoeringsplan documenteert veel projecten waarvan blijkt dat deze hebben plaatsgevonden en worden subsidiestromen besproken die navolgbaar zijn. Omdat het over veel projecten (en bijbehorende acties) gaat is niet van alles vast te stellen of deze worden uitgevoerd. Een belangrijk aandachtspunt in de uitvoering van het beleid betreft de veelheid aan (tijdelijke) projecten en initiatieven van de gemeente om armoede en schulden te voorkomen en te bestrijden. Deze zijn per definitie van relatief korte duur. Dit betekent voor organisaties onzekerheid in de financiële ondersteuning van de gemeente en dat heeft invloed op het personele beleid van de organisaties. Organisaties geven aan dat het werken met tijdelijke projecten en pilots voor inwoners ook problematisch kan uitpakken, bijvoorbeeld als er door een project een band is opgebouwd met inwoners die stopt omdat het project eindigt.
De aanpak van armoede en schulden is meer gebaat bij een langdurige en structurele aanpak. De gemeente geeft aan dat de aanpak met tijdelijke projecten en initiatieven mede wordt veroorzaakt doordat de rijksoverheid ook vaak met tijdelijke geldstromen werkt. De gemeente probeert dit, samen met organisaties, overzichtelijk te maken voor inwoners door projecten met nieuwe gelden
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
40
voort te zetten onder dezelfde naam. Echter voor de organisaties zelf leveren niet-structurele subsidies stevige beperkingen op in de (personele) organisatievoering en in de uitvoering. Bereik van de doelgroep De groep Dordtse inwoners die te maken heeft met armoede of schulden is bij geen enkele partner in het armoedenetwerk noch bij de gemeente volledig in beeld. Het is daardoor onzeker of alle groepen bereikt worden. Enkele doelgroepen springen er negatief uit (o.a. mensen met een migratieachtergrond, ouderen en (jonge) ouders). Er zijn diverse redenen genoemd waarom deze groepen moeilijk bereikbaar zijn, zoals een gebrek aan digitale vaardigheden, beperkte taalvaardigheid en schaamte of omdat deze inwoners nooit met voorzieningen zoals de bijstandsuitkering te maken hebben gehad. De onbekendheid van deze groep werkt ‘wederzijds’; ook voor de partners in het armoedenetwerk is het moeilijk om hen te bereiken. De Energiehulpen fungeren als vindplaats doordat inwoners minder schaamte hebben over hun hoge energierekening en het niet kunnen betalen daarvan. Samenwerking tussen organisaties en gemeente Dordrecht beschikt over een uitgebreid armoedenetwerk, partners weten elkaar over het algemeen goed te vinden. De gemeente organiseert via het Kennisplatform Armoede en Schulden netwerkbijeenkomsten waardoor organisaties van elkaar weten wat zij doen.
De partners in het armoedenetwerk die een wezenlijke bijdrage (kunnen) doen aan armoedebestrijding, zijn daarbij aangesloten. De gemeente voert regie en er worden contacten gelegd en informatie uitgewisseld. Dit faciliteert dat partners in het armoedenetwerk goed op de hoogte zijn van elkaars aanbod en met elkaar verbinding weten te leggen. Dat komt ten goede aan de ondersteuning voor kwetsbare inwoners. De bijeenkomsten van het Kennisplatform hebben geen focus op de lange termijn, waarbij bijvoorbeeld gezocht wordt naar een gezamenlijke probleemanalyse met ontwikkeling van mogelijke verbeterpunten. Organisaties benoemen bijvoorbeeld dat er geen concrete samenwerkingsafspraken zijn gemaakt met de gemeente en dat organisaties nog vooral afzonderlijk bezig zijn met het ondersteunen van inwoners. Inzicht in het soort hulp dat geboden wordt door alle organisaties, zou helpen om de samenwerking te verbeteren. De samenhang tussen de doelen en ambities van de gemeente en die van organisaties in het armoedenetwerk ligt in gezamenlijke projecten. Deze samenwerking verloopt volgens vrijwel alle partijen in de basis goed. Het overwegende oordeel is dat ‘de neuzen dezelfde kant op staan’ bij de gemeente en organisaties in het armoedenetwerk en dit draagt eraan bij dat er een basis is van vertrouwen.
Een andere aanwijzing daarvoor ligt erin dat organisaties goed weten aan te wijzen waar de gemeente de afgelopen jaren positieve stappen heeft gezet. Wel komt naar voren dat het armoedenetwerk op dit moment kwetsbaar is doordat het afhankelijk is van een beperkt aantal personen. Het risico bestaat daardoor dat een deel van de uitvoering van de gemeente via het armoedenetwerk spaak loopt als enkele van de cruciale mensen in het netwerk weg zouden vallen.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
41
Subsidies De mate waarin de gemeente gebruikt maakt van de kans om afspraken en voorwaarden te stellen bij subsidieverlening, wisselt. Subsidiepartners verwerken de gemeentelijke doelen soms expliciet in hun aanvraag en geven daarmee inzicht in de relatie tussen de subsidie, de uitvoering en de gemeentelijke doelen, maar vaker gebeurt dit niet. Aansluiting met het gemeentelijk beleid en het werk van organisaties uit het armoedenetwerk wordt expliciet benoemd in de projectplannen en pilots die organisaties voor of met de gemeente uitvoeren. In de beleidsplannen van organisaties uit het armoedenetwerk gebeurt dit niet. Regie door de gemeente De gemeente blijft op de hoogte van welke organisaties er in Dordrecht werken aan armoedebestrijding en wat deze doen, en faciliteert contact tussen de organisaties. De gemeente staat positief tegenover nieuw aanbod in het armoedenetwerk en probeert daarin overzicht te behouden en de link te leggen tussen nieuwkomers en het bestaande armoedenetwerk. De gemeente Dordrecht behoudt ook regie door bij te sturen via financiering en projectmatige samenwerking. Een organisatie merkt op dat vrijwilligers van organisaties die hulp bieden in het kader van inzicht in financiën en schulden, niet altijd in staat zijn de hulp te geven die zij aanbieden. Schuldenproblematiek is complex en dient door professionals opgelost te worden.
Dit schetst de grenzen van regie door de gemeente. Het staat organisaties en individuen vrij om (binnen de wettelijke grenzen) mensen met schulden te ondersteunen, ook als dit mogelijk onwenselijke effecten heeft of als er niet optimaal wordt samengewerkt en doorverwezen binnen het netwerk. Organisaties en inwoners missen een vaste regisseur bij de ondersteuning van inwoners. Het Sociaal Wijkteam helpt bij het doorverwijzen naar organisaties, maar inwoners verdwijnen daarna weer uit zicht omdat er geen regisseur is die daarna contact zoekt met inwoners. Wel koppelt de SDD sinds enige tijd inwoners in de schuldhulpregeling een half jaar vóór het einde van het traject aan een ‘maatje’ en biedt daarmee nazorg. Maar er ontbreekt een vorm van duurzame begeleiding voor inwoners die ook na tijdelijke hulp niet zelfredzaam worden.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
42
Bevindingen: ▪
Het interne uitvoeringsplan maakt niet duidelijk hoe het bijdraagt aan bovenliggende beleidsambities of aan de doelen uit het uitvoeringsplan zelf.
▪
De gemeente heeft een veelheid aan (tijdelijke) pilots, projecten en initiatieven om armoede en schulden te voorkomen en bestrijden. Deze aanpak is veelal gericht op de korte termijn en weinig structureel. De gemeente benut slechts deels de mogelijkheden die subsidiëring biedt om beleid en uitvoering bij organisaties te beïnvloeden.
▪
Vooral mensen met een migratieachtergrond, (jonge) ouders, ouderen en werkende armen zijn minder goed in beeld. Life-events en het onbekend zijn met armoede, regelingen en hulpverlening maken dat een deel van de doelgroep lastig te bereiken is. Verdere drempels zijn gebrek aan digitale vaardigheden, een beperkte taalvaardigheid en schaamte.
▪
Dordrecht beschikt over een uitgebreid armoedenetwerk, men weet elkaar goed te vinden. De partners die een wezenlijke bijdrage (kunnen) doen aan armoedebestrijding, zijn aangesloten bij het Kennisplatform Armoede en Schulden. Een kwetsbaarheid in het armoedenetwerk is dat het netwerk afhankelijk is van een beperkt aantal personen.
▪
De betrokken organisaties zijn over het algemeen tevreden over de samenwerking in projecten. De gemeente heeft echter geen samenwerkingsafspraken gemaakt met organisaties of inzicht gecreëerd in het aanbod dat de diverse organisaties aan inwoners bieden. Dit hindert een fundamentele langetermijn samenwerking tussen organisaties.
▪
De gemeente organiseert netwerkbijeenkomsten t.b.v. kennismaking en kennisuitwisseling. De gemeente voert regie over het armoedenetwerk, faciliteert samenwerking. Het armoedenetwerk heeft behoefte aan meer structuur en focus op de lange termijn, een gezamenlijke probleemanalyse en werken aan verbeterpunten.
▪
Er ontbreekt een vorm van duurzame begeleiding voor inwoners in armoede en schulden die ook na tijdelijke hulp niet zelfredzaam worden, zoals een vaste regisseur waar inwoners na doorverwijzing terecht kunnen.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
43
5.
Doeltreffendheid en doelmatigheid
In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: 7. Wat zijn de kerngegevens over de actuele (energie)armoede in de gemeente Dordrecht en (hoe) worden deze gemonitord? 8. Wat zijn de resultaten van het armoedebeleid in Dordrecht? In hoeverre worden de beoogde doelgroepen bereikt? 9. Welke middelen (herkomst) heeft de gemeente ingezet en beschikbaar in de strijd tegen armoede? 5.1
(Monitoring van) actuele armoede in Dordrecht
In deze paragraaf komt aan bod hoe de gemeente zicht heeft en houdt op cijfers rondom armoede. Ook komen knelpunten in de monitoring aan bod. 5.1.1 Monitoring en evaluatie resultaten Een belangrijke aanbeveling uit de evaluatie door Significant Public 44 van het programma Samen tegen Armoede was het verbeteren van de monitoring van de resultaten van het beleid. De gemeente geeft aan bezig te zijn met het ontwikkelen van een dashboard in samenwerking met de SDD en het CBS om aan deze aanbeveling te voldoen. Ten behoeve van het dasboard heeft de gemeente een nulmeting gedaan, hetgeen input was voor het vaststellen van de indicatoren en KPI’s in de raadsinformatiebrief van 7 november 2023 (zie paragraaf 3.1). De gemeente heeft besloten om dit dashboard uit te breiden met de armoedemonitor van het CBS. Daardoor verwacht de gemeente binnen een aantal maanden beter inzicht te hebben in het gebruik van de regelingen. Het college geeft aan over de indicatoren te rapporteren via de jaarrekening van de Gemeenschappelijke Regeling Sociaal en raadsinformatiebrieven over het programma Samen tegen Armoede. Het college heeft ook plannen met de raad gemaakt om rapportage over de nieuwe KPI’s in de P&C-cyclus op te nemen.
44
Significant Public, Programma ‘samen tegen armoede’ tussenevaluatie, 10 december 2021.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
44
5.1.2 Knelpunten bij monitoring Het college geeft aan dat het meten van de effectiviteit van beleid een voortdurende uitdaging is. Uit het gesprek met het college komen de volgende knelpunten: 1. Nulmeting: Voor sommige regelingen is de gemeente nog bezig met het uitvoeren van een nulmeting. Dit komt doordat het lastig kan zijn om het bereik nauwkeurig te meten, vooral omdat de gemeente afhankelijk is van CBS-gegevens die twee jaar oud zijn en geen vermogensgegevens bevatten. Het college verwacht de gemeenteraad in het tweede kwartaal van 2024 te kunnen informeren over de nog ontbrekende indicatoren.45 2. Uitbreiding van doelgroep: De gemeente heeft het armoedebeleid uitgebreid, bijvoorbeeld door het inkomensbereik voor bepaalde regelingen te vergroten. Dit verandert de doelgroep en heeft invloed op het bereik. 3. Gedateerde CBS-data: CBS-gegevens zijn in de basis twee jaar oud. Daarom kan het lastig zijn om realistische en actuele doelstellingen vast te stellen. 4. Complexiteit regelingen: De complexiteit van bepaalde regelingen, zoals de bijzondere bijstand, bemoeilijkt het meten van het bereik. Deze regelingen zijn sterk afhankelijk van individuele behoeften en urgentie. Het vaststellen van een doelbereik (KPI) is daarom niet goed mogelijk, zo geeft de gemeente aan. De gemeente heeft al wel meer monitoringsgegevens als het gaat om het bereik en het gebruik van de Dordtpas.
In een evaluatie van 2022 staan bijvoorbeeld het aantal pashouders, de gebruikscijfers en de besteding van de tegoeden opgenomen. 46 5.2
Doeltreffendheid/resultaten (behalen doelen en bereik doelgroepen)
5.2.1 Eerste resultaten aan de hand van indicatoren Voor het bepalen van doeltreffendheid is het gebruikelijk om de gemeente te beoordelen aan de hand van concreet geformuleerde doelen. Het college heeft geen concreet geformuleerde doelen in het beleid opgenomen. Dit maakt het bepalen van de doeltreffendheid op de gebruikelijke wijze niet goed mogelijk. Om toch een uitspraak over de resultaten van het armoedebeleid (doeltreffendheid) te doen, gebruiken we de indicatoren/doelwaarden die het college met de gemeenteraad heeft vastgesteld. In tabel 4 is de huidige stand van zaken samengevat aan de hand van deze indicatoren.
45 46
Gemeente Dordrecht, Raadsinformatiebrief Voortgang Armoede en schulden najaar 2023, 7 nov 2023. Gemeente Dordrecht, Evaluatie Dordtpas, 8 maart 2022.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
45
Tabel 4: Eerste resultaten per doelwaarde. Bron: Raadsinformatiebrief 7 november 2023, gemeente Dordrecht. Doelwaarde (2024) Program.
•
lijn 1 •
Huidige waarde (2022)
Geen doelwaarde voor bereik
•
Voor cijfers bereik zie paragraaf 5.2.2.
minimaregelingen.47
•
N.v.t.
Geen doelwaarde voor effecten
•
Gem. schuld 2022: €33.665.
•
3.186 Dordtpassen met kindtegoed,
minimabeleid: volgen uit MER 2024. Program.
•
Doelwaarde schulden: €30.000.
•
Doelwaarde bereik kindtegoed:
lijn 2
97%. •
bereik van 96,5%.
Geen doelwaarde voor omvang
•
N.v.t.
Doelwaarde wordt in 2024
•
N.v.t.
bepaald n.a.v. nog uit te voeren
•
6 actieve werkgevers
uitgekeerd kindtegoed. Program.
•
lijn 3
nulmeting. •
Doelw. 2024: 60 actieve werkgevers.
Programmalijn 1. Uit een brief aan de raad blijkt dat de gemeente ten aanzien van de eerste programmalijn in 2023 en 2024 de opgave heeft om de gemiddelde schuld van inwoners verder terug te dringen met €3.365 (zie tabel 5).48 In de afgelopen jaren is de gemiddelde schuld in Dordrecht jaarlijks afgenomen, en ligt inmiddels onder de gemiddelde schuld in Nederland. Het college geeft in de brief aan dat zij inschat dat de daling van de schuld waarschijnlijk het gevolg is van verschillende activiteiten binnen Samen tegen Armoede die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd (o.a. vroegsignalering en ketensamenwerking tussen partners). Dit is echter niet vast te stellen met de bestaande data. Landelijk is de schuld ook gedaald in 2022, maar aanzienlijk minder snel (tabel 5). Tabel 5: Gemiddelde schuld bij aanvang schuldhulpverlening per boekjaar. Jaar
Gem. schuld in
Mutatie t.o.v.
Gem. schuld in
Mutatie t.o.v. vorige
Dordrecht
vorige jaar
Nederland
jaar
2020
€48.285,-
-
€41.985,-
-
2021
€47.018,-
-6,2%
€42.662,-
+1,6%
2022
€33.665,-
-39,7%
€40.170,-
-6,2%
47
De gemeente geeft aan dat de doelwaarde voor het bereik in 2024 wordt bepaald n.a.v. een nulmeting.
48
Gemeente Dordrecht, Raadsinformatiebrief Voortgang Armoede en schulden najaar 2023, 7 nov 2023.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
46
Programmalijn 2. Ten aanzien van kinderarmoede hoeft de gemeente het bereik van de Dordtpas met kindtegoed nog maar iets te vergroten om de doelwaarde te behalen. Bereik betekent overigens niet dat het gehele tegoed ook wordt gebruikt: in 2022 is 75% van het kindtegoed besteed door 96% van de rechthebbende Dordtpashouders.49 Programmalijn 3. Als het gaat om het terugdringen van armoede onder werkende minima, heeft het college zichzelf voor 2024 als doel gesteld om 60 werkgevers te hebben die actief zijn met het signaleren van geldzorgen bij werknemers en hen toeleiden naar hulp. De gemeente moet nog 54 werkgevers bereid vinden hieraan mee te werken. 5.2.2 Bereik van de doelgroep met minimaregelingen Het college heeft in de bijlage van de raadsinformatiebrief zelf een inschatting gemaakt van het gebruik en bereik van de diverse minimaregelingen door de doelgroep. Het gaat in tabel 6 om het gebruik vóór de hereiking (verruiming) van de minimaregelingen met het nieuwe beleid. Figuur 2 daaronder geeft een overzicht van de ontwikkeling in het aantal cliënten per minimaregeling vanaf 2018. Tabel 6: Overzicht gebruik en bereik minimaregelingen ten opzichte van de doelgroep. Regeling
Gebruik
Gebruik
Aantal inwoners/
(2021)
(2022)
huishoudens met
Bereik (2022)
recht op regeling PMB
2.891
2.923
6.200 (hh)
47,2%
Bijzondere Bijstand
924
890
6.200 (hh)
14,4%
Dordtpas
10.667
11.897
16.900 (inw)
70,4%
Kindtegoed
3.130
3.186
3.300 (inw)
96,5%
Kwijtschelding gemeent. heffing Collectieve Zorgverzekering Energietoeslag
4.795
4.545
4.500 (hh)
101%
4.759
5.600
14.500 (inw)
38,6%
n.v.t.
8.847
7.800 (hh)
113%50
Opvallende gegevens uit de tabel zijn onder meer het – ten opzichte van de andere minimaregelingen – relatief lage bereik van de collectieve zorgverzekering, het Persoonlijk Minimabudget (PMB) en de bijzondere bijstand. Over de collectieve zorgverzekering geeft het college aan dat de collectieve polis vooral interessant is voor mensen met een laag inkomen en hoge zorgkosten. Ten aanzien van het PMB geeft het college aan dat AOW-gerechtigden er geen recht op hebben. Een tweede voorwaarde is dat inwoners op korte termijn geen uitzicht hebben op een hoger inkomen. Op deze voorwaarden kan de
Ibidem. Mogelijke verklaringen hoger bereik: de Participatiewet ziet kostendelers als apart huishouden, beide kostendelers ontvangen de toeslag. Daarom tellen deze uitbetalingen dubbel, t.o.v. CBS-aantal huishoudens. 49 50
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
47
gemeente in de cijfers de rechthebbende doelgroep (nog) niet ‘filteren’, waardoor het bereik lager lijkt te liggen dan het daadwerkelijk is. De voorwaarden voor de bijzondere bijstand zijn strenger, zo duidt het college: het gaat hier niet alleen om een inkomensgrens (zoals bij andere minimaregelingen), maar ook om de persoonlijke behoefte van inwoners. In figuur 3 staat de ontwikkeling van het gebruik van minimaregelingen tussen 2020 en 2023. Figuur 3: Ontwikkeling gebruik minimaregelingen Dordrecht (2020-2023).51
Aantal inwoners dat gebruik maakt van de regelingen (2020-2023) 0 0 0 150 179
Energietoeslag Stichting Urgente Noden (SUN)
8.847
198 5.015
Kwijtschelding gem. belastingen
4.795 4.545
0 0 0 0 380
Gratis bellen naar organisaties - actief
11.502 10.667 11.897 11.154
Dordtpas 3.666 3.485 3.697 3.493
SMS Kinderfonds
4.759
Collectieve zorgverzekering (CZM)
5.600
828 924 890 893
Bijzondere Bijstand
2.866 2.891 2.923 2.401
Persoonlijk minimabudget 0
5.3
2.000 4.000 6.000 8.000 2020 2021 2022 2023
10.000
12.000
14.000
Doelmatigheid
In dit hoofdstuk komt aan bod wat de doelmatigheid (efficiëntie) van het armoedebeleid is. Daartoe komt eerst het budget voor het armoedebeleid aan bod. Vervolgens gaan we in op de besteding van het budget per armoederegeling. Het hoofdstuk sluit af met een vergelijking met drie andere gemeenten. 5.3.1 Budget armoedebeleid De kosten voor het vervolg van het programma Samen tegen Armoede (2022-2026) – zoals vermeld in het oorspronkelijke raadsvoorstel ‘Vervolg Samen tegen Armoede’ van 13 september 2022 – bedragen ruim €8.5 mln. per jaar. Dit bedrag is inclusief de intensivering (uitbreiding) van minimaregelingen en exclusief de door de gemeente gemaakte kosten voor de uitkering voor de energietoeslag. Het budget
Gemeente Dordrecht, 25 oktober 2023. De onderzoekers hebben geen cijfers ontvangen over het aantal cliënten voor de tegemoetkoming van de kinderopvang. Deze is daarom in de figuur niet meegenomen. 51
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
48
voor 2023 is inmiddels met €653.000 verruimd, zo geeft de gemeente aan (€186.000 incidentele POK middelen en €467.000 in de meicirculaire). 52 Daarmee komt het budget voor 2023 op ongeveer 9.2 mln. Het grootste deel van dit bedrag gaat naar de minimaregelingen: iets minder dan €7 mln. per jaar. De andere kosten gaan naar de drie programmalijnen (ruim €1.5 mln. voor 2023 en vanaf 2024 €850.000 per jaar) en naar de intensivering van de minimaregelingen (€724.000 per jaar).53 Hoewel dit niet onder het armoedebeleid valt, is er via het begrotingsprogramma Duurzaam en Innovatie Dordrecht tot eind 2023 €1.6 mln. beschikbaar vanuit het Rijk voor de aanpak van energiearmoede. Ook heeft Dordrecht nog €510.000,- ontvangen uit de regeling Lokale Aanpak voor de aanpak van EFGlabels. Daarnaast is er ruim €1 mln. gereserveerd voor de continuering van de inzet van Energiehulp en kleine energiebesparende maatregelen. 54 Omdat dit buiten het armoedebeleid valt, bespreken we dit hieronder niet verder. 5.3.2 Realisatie en ontwikkeling budget (per minimaregeling) De gemeente heeft ruim €1.1 mln. uitgegeven van het budget van het programma Samen tegen Armoede. Voor programmalijn 1 gaat het om €995.000,-, programmalijn 2 €104.000,- en programmalijn 3 €48.000,-. Het betreft hier de besteding tot en met 10 november 2023.
De gemeente geeft aan dat er in de periode 13 november tot en met 31 december 2023 nog €300.000,- uitgegeven zal worden voor de winterkleding actie (programmalijn kinderarmoede). Als de gemeente deze kosten inderdaad maakt, heeft de gemeente het grootste deel van het budget (ongeveer €1.4 mln. van de beschikbare €1.5 mln.) voor de drie programmalijnen gerealiseerd. Zoals beschreven gaat het grootste deel van het budget voor het armoedebeleid naar de minimaregelingen. In 2023 gaf de gemeente (vooralsnog) ongeveer €5.9 mln. uit aan de inkomensondersteuning middels de minimaregelingen. Dit betekent dat in 2023 sprake lijkt van een onderbesteding. Figuur 4 toont de kostenontwikkeling per minimaregeling tussen 2020 en 2023. De gemeente besteedt het grootste deel van de inkomensondersteuning aan de collectieve zorgverzekering, de bijzondere bijstand en het persoonlijk minimabudget. De gemeente geeft (vooralsnog) in 2023 iets minder uit aan inkomensondersteuning per inwoner. Dit kan deels komen omdat de besteding voor een aantal minimaregelingen waaronder de Dordtpas en SUN nog niet bekend zijn voor 2023.
Gemeente Dordrecht, Realisatie Samen tegen Armoede t/m 10 november 2023. Gemeente Dordrecht, College van B&W, Raadsvoorstel vervolg Samen tegen Armoede, 13 sep 2022. 54 Gemeente Dordrecht, College van B&W, Raadsinformatiebrief over Plan van aanpak Energiehulp voor huishoudens, 11 okt 2022. 52 53
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
49
Figuur 4: Besteding per minimaregeling in de periode 2020-2023.55
Besteding per minimaregeling 2020-2023 (bedragen x1000) € 7.000 € 151
€ 117
€8 €8
€ 6.000 € 40 € 977 € 5.000
€ 857
€7 € 1.449
€ 4.000
€ 922
€5 € 705
€ 1.496
€ 1.503
Stichting Urgente Noden (SUN)
Gratis bellen naar organisaties Dordtpas
€ 1.306 Tegemoetkoming kinderopvang
€ 3.000
€ 2.000
SMS Kinderfonds € 2.290
€ 2.522
€ 2.455
€ 2.352 Collectieve zorgverzekering voor minima (CZM) Bijzondere Bijstand
€ 1.000 € 1.120
€ 1.144
€ 1.184
€ 1.309
2020
2021
2022
2023
Persoonlijk minimabudget
€-
In figuur 5 is weergegeven hoeveel de gemeente gemiddeld per jaar aan inkomensondersteuning biedt. Voor deze gegevens is de besteding van de gemeente aan alle minimaregelingen bij elkaar opgeteld en gedeeld door het aantal inwoners in dat jaar. Het gaat hier dus om alle inwoners in Dordrecht per jaar, ook inwoners die niet in armoede leven. Figuur 5 laat dus zien hoeveel de gemeente gemiddeld van haar budget per inwoner uitgeeft aan inkomensondersteuning voor inwoners in armoede.
Gemeente Dordrecht en SDD, 25 oktober 2023 en 7 november 2023. Van de tegemoetkoming kinderopvang en kwijtschelding gemeentelijke belastingen hebben de onderzoekers geen gegevens ontvangen. Deze zijn daarom niet meegenomen in de figuur. 55
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
50
Figuur 5: Besteding aan inkomensondersteuning per inwoner in Dordrecht. 56
Inkomensondersteuning gemiddeld per inwoner per jaar Dordrecht € 60 € 50
€ 53
€ 53
€ 55
€ 48
€ 48
€ 45 € 40 € 35
€ 30 € 25 € 20 2020
2021
2022
2023
5.3.3 Vergelijking andere gemeenten De onderzoekers hebben een vergelijking gemaakt tussen de uitgaven van Dordrecht aan de armoederegelingen en een aantal andere gemeenten. Daarvoor hebben de onderzoekers drie gemeenten geselecteerd die voor wat betreft armoedepercentage redelijk vergelijkbaar waren en die relatief in de buurt van Dordrecht liggen; Schiedam, Maassluis en Vlaardingen. Dordrecht had in 2021 een armoedepercentage
van
7,8%
(onder
lage-inkomensgrens).
Schiedam
had
in
2021
een
armoedepercentage van 8,6%, Maassluis 6,2% en Vlaardingen 8,1%. Figuur 6 toont de inkomensondersteuning per inwoner in armoede per jaar. Voor de cijfers in Dordrecht zijn de door de gemeente aangeleverde cijfers over de realisatie van het budget voor de inkomensondersteuning (o.a. PMB, bijzondere bijstand) bij elkaar opgeteld. Voor de andere gemeenten is gebruikgemaakt van jaarverslagen van de sociale dienst in die gemeenten (Stroomopwaarts). Daarbij is gekeken naar de uitgegeven middelen voor de ‘armoedevoorziening’ en ‘maatschappelijke participatie kinderen’ (ter ondersteuning van kinderen in armoede).57
Figuur 6 toont dat gemeente Dordrecht enkele honderden euro’s per jaar meer uitgaf dan andere gemeenten aan inkomensondersteuning per persoon in armoede. Het gaat in Dordrecht om een bedrag van tussen de (ruim) €600 tot €700 per inwoner in armoede per jaar.
56 57
Cijfers gemeente Dordrecht, 25 oktober 2023. Stroomopwaarts, jaarstukken 2020, 2021, 2022, 2023.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
51
Figuur 6: Inkomensondersteuning per inwoner in armoede per jaar.
Inkomensondersteuning per persoon in armoede per jaar € 800 € 674
€ 674
€ 700
€ 609 € 600 € 500 € 410 € 400
€ 375
€ 345
€ 300
€ 330
€ 330
€ 310 € 256
€ 331
€ 253
€ 200 € 100 €2020
2021 Dordrecht
5.4
Schiedam
Maassluis
2022 Vlaardingen
Analyse en bevindingen
Het college heeft de monitoring van de effectiviteit van het armoedebeleid nog niet goed op orde. Een positief element is dat de gemeente bezig is met het opstellen van een armoededashboard aan de hand van indicatoren die met de gemeenteraad zijn besproken. Een deel van deze indicatoren is echter nog niet vastgesteld. De gegevens van het CBS zijn gedateerd en sommige regelingen zoals de bijzondere bijstand zijn bedoeld voor een moeilijk te definiëren doelgroep. Dit bemoeilijk ook de monitoring. Het college heeft (voor 2022) inzichtelijk wat het bereik is geweest van de minimaregelingen en heeft dit ook met de raad gedeeld. Het college beschikt over een set minimaregelingen waarvan een deel een relatief hoog bereik heeft (o.a. Dordtpas, SMS-kinderfonds en de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen). Een ander deel van de minimaregelingen heeft – vergeleken met de andere minimaregelingen – een minder hoog bereik (collectieve zorgverzekering, PMB en de bijzondere bijstand). Aan deze gegevens zitten wel kanttekeningen: zo heeft de gemeente met de gebruikte CBSgegevens geen inzicht in vermogens van inwoners, waardoor de doelgroep voor bijvoorbeeld de bijzondere bijstand niet goed is in te schatten. Ook zitten er in de doelgroep voor het PMB nu ook huishoudens met een AOW, hoewel zij wel worden uitgesloten voor het PMB. Dat heeft invloed op het bereik, zo geeft de gemeente aan.
De doeltreffendheid van het beleid is niet goed vast te stellen omdat de gemeente geen concreet geformuleerde beleidsdoelen heeft. Wel kan op basis van de schattingen van de gemeente worden vastgesteld dat het bereik van enkele regelingen relatief hoog is (o.a. Dordtpas en Kindtegoed). Van Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
52
enkele regelingen is het bereik – vergeleken met de andere minimaregelingen – relatief laag (collectieve zorgverzekering, PMB en bijzondere bijstand). De gemeente heeft helder welke uitgaven zij heeft gedaan ten aanzien van het armoedebeleid. Het overgrote deel van het budget gaat naar de minimaregelingen en een kleiner deel naar het uitvoeren van de programmalijnen. Voor het programma Samen tegen Armoede heeft de gemeente een groot deel van het budget (€1.1 mln. van €1.5 mln.) gerealiseerd, en zoals het zich laat aanzien gaat de gemeente dit budget volledig benutten (o.a. €300.000,- voor winterkleding actie). De gemeente heeft in 2023 ook (nog) niet het volledige budget ten aanzien van de inkomensregelingen gerealiseerd. Deels komt dit omdat het jaar nog niet over is en omdat de besteding van sommige regelingen in 2023 nog niet bekend is (Dordtpas, SUN en bellen naar organisaties). Echter, indien de gemeente een vergelijkbaar bedrag als in 2022 uitgeeft aan de Dordtpas, SUN en bellen naar organisaties, komen de uitgaven van de gemeente voor de inkomensregelingen uit op ongeveer €5 mln. Dat is bijna twee miljoen minder dan de begrootte €7 mln., hetgeen neerkomt op onderbesteding. Ten aanzien van het bepalen van de doelmatigheid van het beleid is enige duiding nodig. Daarvoor gebruiken we de termen ‘curatie, preventie en nazorg’.
De gemeente zet in op 1) tijdige en voldoende inkomensondersteuning, 2) zo snel en vroeg mogelijk hulp krijgen bij geldzaken, en 3) ondersteuning op verschillende leefgebieden. De gemeente maakt niet expliciet wat de achterliggende doelen zijn. De aanpak van de gemeente om ‘tijdig en voldoende inkomensondersteuning’ te bieden, sluit echter aan bij curatie – het aanvullen van het inkomen van inwoners zodat er zo min mogelijk geldgebrek ontstaat. Om dit te bereiken, zou het resultaat moeten zijn dat jaarlijks het gemiddelde bedrag per inwoner in armoede dat inwoners ontvangen uit inkomensregelingen gelijk blijft of zelfs stijgt. Dat draagt immers bij aan voldoende inkomensondersteuning en sluit aan bij curatie. De gemeente zet daarnaast in op ‘het zo snel mogelijk bieden van hulp bij geldzaken’: preventie. Met name het schuldenbeleid en specifiek de aanpak Vroegsignalering gaan over preventie (het is overigens geen expliciet doel van het beleid om het aantal mensen in armoede en schulden te doen dalen). De totale kosten voor inkomensondersteuning zouden moeten dalen als er effectief preventie wordt gepleegd, want dan zie je dat mensen minder inkomensondersteuning nodig hebben. Ze krijgen bijvoorbeeld
al
sneller
hulp
bij
schulden
en
raken
daardoor
minder
afhankelijk
van
inkomensondersteuning. Nazorg werkt min of meer op dezelfde manier; het voorkomt een terugval van inwoners naar armoede en/of schulden, en dit heeft op termijn ook een dempend effect op de totale kosten voor inkomensondersteuning. Wanneer preventie, curatie en nazorg in de uitvoering samengaan, duidt dat op doelmatig armoedebeleid.
Een
belangrijke
kanttekening
hierbij
is
dat
het
aantal
inwoners
dat
inkomensondersteuning ontvangt, ook te maken heeft met de mate waarin het de gemeente lukt om de doelgroep te bereiken.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
53
De gemeente zou idealiter dus een zo groot mogelijk deel van de doelgroep bereiken en ondersteunen maar desondanks (door effectieve preventie en nazorg) op termijn het aantal inwoners zien dalen dat van inkomensregelingen gebruik maakt, hetgeen dan leidt tot lagere kosten. Dordrecht gaf in de periode 2020-2022 enkele honderden euro’s meer uit per inwoner in armoede uit aan inkomensondersteuning dan andere gemeenten. Dit laat zien dat Dordrecht een relatief ruimhartig armoedebeleid heeft: een Dordtenaar in armoede ontvangt immers meer inkomensondersteuning. Dit sluit aan bij de inzet op curatie (voldoende en tijdige inkomensondersteuning). Het aantal gebruikers van de meeste inkomensregelingen is echter niet afgenomen, terwijl de gemeente ook inzet op preventie (en sinds kort ook op nazorg via de SDD). Als de gemeente effectieve preventie en nazorg heeft, zou zoals beschreven, dit ervoor moeten zorgen dat minder inwoners inkomensregelingen nodig hebben. Dat is (nog) niet terug te zien in de cijfers. Dit is een signaal van ondoelmatigheid in de beleidsuitvoering. Wel valt op dat het schuldbedrag van mensen in de schuldhulpverlening in 2022 fors gedaald is ten opzichte van 2021; sneller dan het Nederlands gemiddelde. Dit is een eerste aanwijzing voor effectieve preventie. Causaliteit is echter nog niet vast te stellen en het gaat nog niet om een trend. Bevindingen: ▪
Monitoring is nog ‘werk in uitvoering’ en de gemeente beschikt op dit moment niet over alle actuele gegevens over armoede. Het college neemt de raad actief mee in de indicatoren die gebruikt gaan worden om de effectiviteit van het armoedebeleid te meten in het aanstaande armoededashboard.
▪
De gemeente heeft over 2021 en 2022 grotendeels inzicht in het gebruik van de armoederegelingen afgezet tegen het aantal inwoners dat hier recht op heeft. Er zitten echter ook beperkingen in de gegevens.
▪
Doordat de gemeente geen concreet geformuleerde beleidsdoelen heeft, is de doeltreffendheid van het beleid niet (goed) vast te stellen. Het bereik van de bijzondere bijstand, de collectieve zorgverzekering en het PMB is relatief laag ten opzichte van de andere regelingen. Ten aanzien van de gemiddelde schuld doet Dordrecht het in vergelijking tot landelijke cijfers goed.
▪
De gemeente ligt op koers om het volledige budget voor het programma Samen tegen Armoede in 2023 te realiseren. De besteding ten aanzien van de inkomensregelingen blijft echter naar schatting twee miljoen achter bij hetgeen daarvoor begroot is.
▪
Uit de vergelijking met andere gemeenten blijkt dat Dordrecht in 2021 enkele honderden euro’s meer uitgaf aan inkomensondersteuning per inwoner in armoede. Dit wijst erop dat de gemeente een relatief ruimhartig armoedebeleid heeft.
▪
Het gebruik van de meeste inkomensregelingen is niet afgenomen en de jaarlijkse kosten voor inkomensondersteuning zijn niet structureel gedaald, terwijl de gemeente inzet op het voorkomen van armoede (preventie en nazorg). De relatief hoge kosten leveren daarmee niet de gewenste resultaten op, en dit is niet doelmatig.
▪
Over het bereik van de doelgroep is het lastig een uitspraak te doen omdat niet duidelijk is hoe groot de doelgroep precies is en in hoeverre deze compleet bereikt wordt.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
54
6.
Toekomstbestendig armoedebeleid
6.1
Iteratief beleid, toekomstbestendig?
Bestaanszekerheid is een thema dat de aandacht heeft van de landelijke politiek: er komt jaarlijks 2 miljard euro extra bij om te voorkomen dat armoede toeneemt. Die 2 miljard euro is echter een stuk minder dan door de Commissie Sociaal Minimum wordt geadviseerd. De Commissie geeft aan dat er in totaal 6 tot 7 miljard euro per jaar extra nodig is.58 De toekomstige bestaanszekerheid van Dordtenaren is grotendeels afhankelijk van het budget dat het Rijk beschikbaar stelt: het verhogen van de zorg- en huurtoeslag en het minimumloon hebben de meeste impact op de portemonnee van inwoners. Waar de gemeente wel enige impact kan maken, is met het aanbieden van (ruimhartige) lokale minimaregelingen. Zoals beschreven in hoofdstuk 5, duiden de cijfers erop dat de gemeente enkele honderden euro’s meer uitgaf per inwoner in armoede dan in de benchmarkgemeenten. Deze inwoners zijn over het algemeen tevreden over de voorzieningen van de gemeente, maar ervaren nog wel drempels om de voorzieningen aan te vragen. De gemeente loopt zelf ook tegen grenzen aan. Zo heeft de gemeente circa €500.000,- vrijgemaakt voor de witgoedregeling, maar er is, geeft een geïnterviewde aan, eigenlijk circa €4 mln. nodig om de hele doelgroep te bereiken. Dat geld is er niet, waardoor de gemeente strategische keuzes moet maken.
Een andere actuele ontwikkeling waar de gemeente (ook) in de toekomst mee te maken zal krijgen, is energiearmoede. Uit de gesprekken komt het beeld naar voren dat de gemeente daarin landelijk vooroploopt. Een betrokkene geeft aan dat de aanpak van de gemeente met de Energiehulp op zo’n manier is uitgewerkt dat andere gemeenten hier met een licentie gebruik van kunnen maken (bijvoorbeeld in Wassenaar). Er zit volgens het college nog wel een financiële uitdaging in energiearmoede, namelijk als het gaat om het betalen van de energietoeslag. Het Rijk houdt rekening met een bereik van 80 procent, terwijl Dordrecht een bereik van meer dan 95 procent heeft. Dat kan zorgen voor tekorten op de begroting. Het college geeft aan dat er nu wordt nagedacht over een oplossing hiervoor. De raad heeft inmiddels in een raadsvoorstel bepaald dat de hoogte van de energietoeslag 2023 wordt vastgesteld op een maximum van het door het Rijk beschikbaar gestelde budget. 59 Dit heeft tot gevolg dat Dordrecht een lager bedrag uitkeert dan €1.300,-. Een andere thema dat in dit onderzoek is bekeken, is de armoedeval. Het college geeft ten aanzien van de aanpak aan dat het primaat voor bestaanszekerheid bij het Rijk ligt. De armoedeval moet volgens het college in eerste instantie op dat niveau worden opgelost; het kost (zoals reeds beschreven in
58 59
Commissie Sociaal Minimum, Een zeker bestaan, 30 juni 2023. Gemeente Dordrecht, Raadsvoorstel beschikbaar stellen nabetaling energietoeslag 2022 en energietoeslag 2023, 16 mei 2023.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
55
hoofdstuk 2) professionals van de gemeente te veel tijd (en daarmee geld) om de armoedeval op individueel niveau te voorkomen. De gemeente probeert de armoedeval wel op een hoger niveau – op basis van de MER van het Nibud –te verzachten. 6.2
Verbeterpunten
Uit de gesprekken met betrokkenen binnen en buiten de gemeente komen een aantal verbeterpunten naar voren voor het armoedebeleid. Inzicht en overzicht armoedenetwerk. Uit het groepsgesprek met organisaties komt naar voren dat dat het inzicht en het overzicht in het armoedenetwerk een aandachtspunt is. Organisaties geven aan dat het fijn zou zijn als de sociale hulpkaart een keer in de zoveel tijd (bijvoorbeeld drie jaar) wordt bijgewerkt. De sociale hulpkaart is een digitaal instrument, hetgeen de vindbaarheid belemmert voor mensen die digitaal minder vaardig zijn, weinig taalvaardigheid hebben of geen toegang hebben tot internet. Minder losse projecten en tijdelijke financiering. Zowel in het groepsgesprek met organisaties als in een gesprek met een betrokkene van de gemeente komt naar voren dat er veel losse projecten zijn waar de gemeente zich mee bezighoudt. Voor deze projecten verstrekt de gemeente eenmalig geld. Tijdelijke financiering heeft invloed op projectplanning maar ook op de werving van personeel. Deels komt dit ook voort uit de ongestructureerde aanpak die het Rijk hanteert, zo geeft de gemeente aan. Organisaties zouden het fijn vinden als de uitvoering structureler wordt. Daar hoort dan ook een langduriger financiering bij (dus geen eenmalige subsidies). Beter meten effectiviteit armoedebeleid.
Zoals reeds benoemd in hoofdstuk 5, lukt het de gemeente het nog niet goed om zicht te krijgen op de effectiviteit van het armoedebeleid. Daarin spelen verschillende
belemmerende
factoren
mee
(o.a.
verouderde
CBS-gegevens,
complexiteit
van
regelingen). Het college geeft in het gesprek aan dat zij – net als de gemeenteraad- het belang onderschrijft van het goed monitoren en evalueren van het armoedebeleid. De gemeente is bezig met het opzetten van de monitor, maar ten tijde van het onderzoek ontbreken nog de gegevens om de effectiviteit van het armoedebeleid te kunnen beoordelen. Een regisseur armoedenetwerk. In het groepsgesprek met organisaties komt naar voren dat er niet één regisseur is in het armoedenetwerk, terwijl dit volgens organisaties wel het oorspronkelijke plan was in de aanpak van armoede. Volgens organisaties is dit een belangrijke hiaat: nu is er geen organisatie die (eind)verantwoordelijk is voor de continue begeleiding van inwoners. Er wordt momenteel te veel uitgegaan van zelfredzaamheid bij inwoners. Organisaties geven aan dat het nuttig zou zijn als er wel (weer) één regisseur komt zodat inwoners niet verdwijnen nadat ze zijn doorverwezen of hulp hebben
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
56
gekregen. Goede hulpverlening is een doorlopend proces en daarbij is regievoering essentieel. Inwoners, zo leert de praktijk volgens de organisaties, komen immers vaak weer terug voor een nieuwe hulpvraag. Overzicht in voorzieningen is bij inwoners niet goed bekend. Verschillende inwoners geven aan dat er veel (gemeentelijke) regelingen en organisaties zijn maar dat het lastig is om hier zonder hulp een weg in te vinden. De gemeente moet, geven inwoners aan, in kaart brengen welke voorzieningen er zijn en zorgen dat dat gepubliceerd wordt op bijvoorbeeld een website. Een tweede inwoner stelt dit ook voor. De gemeente geeft aan dat dit overzicht wel bestaat, namelijk op de website van de Sociale Kaart. De Sociale Kaart is echter bij deze inwoners niet bekend. Buurthuizen terugbrengen. Verschillende inwoners hebben benoemd dat de buurthuizen gemist worden. Dit is een belangrijke plek om samen te komen en bijvoorbeeld samen te kunnen koken en eten. Inwoners pleiten voor meer ‘Vogelnesten’ in Dordrecht. Een inwoner stelt in een gerelateerd verbeterpunt, dat iemand nodig is die een vertrouwensband heeft met inwoners en die hen helpt, het liefst een buurtgenoot. Inwoners gaan niet allemaal uit zichzelf naar de SDD: die drempel is te hoog vanwege schaamte en omdat mensen gesloten zijn.
Een vertrouwensband van een buurtgenoot met inwoners maakt het makkelijker om problemen in de buurt op te lossen. Organisaties tekenen hierbij aan dat hulpverlening toch nog veel digitaal of op papier gebeurt. Ook uit de rondgang langs organisaties over het bereiken van doelgroepen blijkt echter dat digitale vaardigheden en taalvaardigheden een belangrijke hindernis zijn in het bereiken van de doelgroep. Ook het gegeven dat de Energiehulpen die langs de deuren gaan een belangrijke vindplaats blijken te zijn voor nieuwe inwoners die hulp behoeven, ondersteunen dit beeld, net als signalen die onder meer door Platform tegen Armoede zijn gegeven in onder meer een brief aan de gemeenteraad. 60 Persoonlijk contact is cruciaal. OV duur. Het OV is erg duur, stellen inwoners. Er is ook geen gratis OV voor kinderen in Dordrecht. Zij vinden dit jammer want het belemmert hen in hun bewegingen. De gemeente geeft aan dat er vanaf 2023 gratis of korting op OV beschikbaar is voor minima in daluren. Mogelijk zijn inwoners onvoldoende bekend met deze regeling.
60
Platform tegen Armoede, Brief aan gemeenteraad Dordrecht over Intensivering Armoedebeleid, 13 december 2020.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
57
6.3
Analyse en bevindingen
De gemeente speelt in op actuele vraagstukken, waar de aanpak met de Energiehulp een goed voorbeeld van is. Daarnaast lijkt de gemeente een relatief ruimhartig minimabeleid te hebben: inwoners in armoede krijgen gemiddeld enkele honderden euro’s meer inkomensondersteuning dan in benchmarkgemeenten. Of dit het gevolg is van een hoger bereik of dat dit komt door ruimere minimaregelingen, is met de beschikbare data niet vast te stellen. Wel blijkt uit het armoedebeleid en de uitvoering daarvan dat de gemeente wendbaar is, en daardoor goed in staat is om in te spelen op nieuwe toekomstige ontwikkelingen. Een aandachtspunt om het beleid meer toekomstbestendig te maken, is dat de monitoring van gegevens nog werk in uitvoering is. Het is belangrijk om de effectiviteit van het beleid te meten omdat dit vervolgens input geeft om het beleid op onderdelen bij te sturen en te actualiseren.
Bevindingen: ▪
Het armoedebeleid is toekomstbestendig in de zin dat de gemeente met het beleid inzet op actuele vraagstukken, en vooroploopt in bijvoorbeeld de aanpak van energiearmoede. Een aandachtspunt voor het beter toekomstbestendig maken van het beleid, is het beter monitoren en evalueren van het beleid.
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
58
Bijlagen
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
59
Bijlage 1. Normenkader Deelvragen
Normen
A. Beleid 1.
Wat is het armoedebeleid van de gemeente en welke doelstellingen zijn er gesteld?
2.
▪ De gemeente heeft een actueel beleidskader voor armoedebeleid; ▪ De gemeente heeft concreet en meetbaar
*
geformuleerde beleidsdoelen voor het
Heeft de gemeente in haar
armoedebeleid;
beleid aandacht voor actuele
▪ De gemeente heeft in haar beleid aandacht voor
thema’s, waaronder
actuele thema’s rondom armoede en schulden in
energiearmoede en de
Dordrecht (waaronder energiearmoede en de
armoedeval? *
armoedeval).
B. Organisatie en uitvoering 3.
In hoeverre verloopt de uitvoering van het beleid zoals vastgelegd in het plan van
4.
6.
▪ De gemeente heeft een netwerk van samenwerkingspartners voor de uitvoering van het
Wie zijn de belangrijkste
armoedebeleid (armoedenetwerk); ▪ De werkwijzen van samenwerkingspartners en
armoede?
bijbehorende (uitvoerings)plannen sluiten aan op het
Welke voorzieningen zetten de
beleidsplan van de gemeente, en hierin is ook
gemeente en haar
aandacht voor actuele thema’s zoals energiearmoede
samenwerkingspartners in? *
en de armoedeval;
Hoe verloopt de samenwerking
▪ De taken en verantwoordelijkheden zijn onderling
tussen de gemeente met
afgestemd tussen college, raad en betrokken (interne
partners uit het
en externe) uitvoerders;
armoedenetwerk, en in hoeverre pakt de gemeente daarin haar regierol op? * 7.
conform het plan van aanpak;
aanpak? * partners in de strijd tegen 5.
▪ Het armoedebeleid van Dordrecht wordt uitgevoerd
▪ Alle betrokken partijen zijn tevreden over de uitvoering van het armoedebeleid; ▪ De gemeente heeft zicht op de kerngegevens over de
Wat zijn de kerngegevens over
actuele (energie)armoede, en er vindt structurele
de actuele (energie)armoede
monitoring plaats (evaluatie is opgenomen in de
in de gemeente Dordrecht en
beleidscyclus).
(hoe) worden deze gemonitord?
Armoede is (niet) niks | Rekenkamer Dordrecht
60
Deelvragen
Normen
C. Doeltreffendheid en doelmatigheid 8.
Wat zijn de resultaten van het armoedebeleid in Dordrecht?
een op de doelgroep van het armoedebeleid
In hoeverre worden de
toegesneden set voorzieningen, en deze is passend
beoogde doelgroepen bereikt?
binnen wet- en regelgeving;
* 9.
▪ De gemeente heeft op basis van het armoedebeleid
Welke middelen (herkomst) heeft de gemeente ingezet en beschikbaar in de strijd tegen armoede?