Open besturen - DOE-Mee onderzoek van Wob naar Woo.pdf

25

Rekenkamercommissie

die van toepassing is. Ingeval van een relatieve uitzonderingsgrond legt Dordrecht daarnaast ook uit waarom het belang dat de uitzonderingsgrond beschermt in het concrete geval zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. In één dossier is de toepassing van art. 10, tweede lid, onder e Wob niet gemotiveerd.

4.3.2 Vergelijking Zoals in veel andere gemeenten wordt in Dordrecht de beoordeling van de vraag of sprake is van een Wob-verzoek of een informatieverzoek door een jurist en de postkamer gedaan. Wat blijkens de door de deelnemende gemeenten ingevulde vragenlijst voorkomt is dat deze beoordeling door de Wobcoördinator (18%), een jurist (19%), een medewerker van de afdeling Documentaire Informatievoorziening of postkamer (13%) of een combinatie van voornoemde personen (42%) wordt gedaan.43 Uit de dossierstudie blijkt dat in 76 van de 223 van de dossiers van gemeenten waar mogelijk sprake was van derdebelanghebbenden niet is onderzocht of er daadwerkelijk derdebelanghebbenden zijn. In ongeveer een derde van de dossiers wordt dus niet actief gekeken of er derdebelanghebbenden zijn. Dordrecht heeft in het dossier waar mogelijk derdebelangen speelden deze in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven. In negen dossiers van Dordrecht was er geen sprake van dat er derde belanghebbenden bij betrokken zouden zijn. Art. 10, tweede lid, onder e, Wob is de uitzonderingsgrond die het vaakst wordt toegepast door Dordrecht. Dat is ook bij andere gemeenten het geval: in 39% van de onderzochte dossiers van gemeenten is deze uitzonderingsgrond toegepast. Concreet gaat het dan om het anonimiseren van documenten door het weglakken van persoonsgegevens.

Wat bij andere overheden daarbij vaak fout gaat, is dat de persoonsgegevens standaard worden weggelakt. De persoonsgegevens worden weggelakt zonder dat daar een belangenafweging – tussen het belang van openbaarheid en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen – aan voorafgaat. Dat is niet de bedoeling, omdat in sommige gevallen persoonsgegevens wel degelijk openbaar gemaakt moeten worden. Dat is bijvoorbeeld het geval als het persoonsgegevens van bijvoorbeeld burgemeesters of wethouders betreft: het belang dat hun functioneren kan worden gecontroleerd weegt op dit punt zwaarder dan het belang van de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Bij Dordrecht is deze uitzonderingsgrond in alle besluiten goed toegepast. Dordrecht scoort op dat punt dus beter dan sommige andere overheden.

4.4 Beslistermijnen 4.4.1 Werkwijze Dordrecht Een bestuursorgaan moet in de regel binnen vier weken een beslissing nemen op een Wob-verzoek. Bij complexe verzoeken kan die termijn met vier weken worden verdaagd. Daarnaast kan de termijn worden opgeschort als een derdebelanghebbende om een zienswijze is gevraagd. Voor verzoeken die betrekking hebben op milieuinformatie gelden afwijkende, kortere termijnen. Binnen Dordrecht wordt niet bijgehouden hoeveel tijd het kost om op Wob-verzoeken te beslissen en of de beslissingen tijdig worden genomen, zo blijkt uit het vragenlijstonderzoek. Uit het vragenlijstonderzoek blijkt dat de doorlooptijd geschat wordt op gemiddeld zes weken. Uit de dossierstudie blijkt dat het gemiddeld 4,3 weken duurt voordat een beslissing is genomen op een Wob-verzoek. In alle tien dossiers is tijdig beslist op een Wob-verzoek.

43

Één gemeente geeft aan dat deze beoordeling door de afdeling Communicatie wordt gedaan. De overige gemeenten geven aan dat dit op een andere, niet in de vraagstelling genoemde wijze gebeurt.

DOE-MEE ONDERZOEK VAN WOB NAAR WOO | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

26

Rekenkamercommissie

Tabel 1: Dossierstudie beslistermijn 44 TABEL 1: DOSSIERSTUDIE BESLISTERMIJN46 Dossier

Datum verzoek

Datum Beslissing

Weken tot beslissing

Tijdig

1

5-8-2018

7-9-2018

4,7

Ja

2

28-11-2018

19-12-2018

3,0

Ja

3

18-4-2018

20-6-2018

9,0

Ja

4

26-6-2019

23-7-2019

3,9

Ja

5

17-1-2019

19-2-2019

4,7

Ja

6

19-3-2019

25-3-2019

0,9

Ja

7

28-12-2018

1-3-2019

9,0

Ja

8

28-2-2020

23-3-2020

3,4

Ja

9

8-1-2020

14-1-2020

0,9

Ja

10

10-6-2020

6-7-2020

3,7

Ja

4.4.2 Vergelijking Uit de dossierstudie blijkt dat gemeenten in 69% van de dossiers tijdig op het Wob-verzoek hebben beslist. In 24% van de dossiers is niet tijdig beslist en in de overige dossiers is dit niet te achterhalen, bijvoorbeeld omdat het besluit ontbreekt in het dossier. Gemiddeld duurt het zes weken voordat een beslissing op het verzoek is genomen.45 In Dordrecht is de gemiddelde doorlooptijd korter, namelijk 4,3 weken. Afgaand op de dossierstudie blijkt dat Dordrecht in meer dossiers tijdig een beslissing neemt, namelijk in 100% van de gevallen. Figuur 4.2: vergelijking beslistermijn

Tijdig (Dordrecht)

10 17

Tijdig (gemeenten)

6

Binnen vier weken (Dordrecht) Binnen vier weken (Gemeenten)

69

24

4,3

0%

4

24

69

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Onbekend

Nee

Ja

44

In de dossiers waarin het langer dan vier weken heeft geduurd tot het moment een beslissing is genomen, is de beslistermijn verdaagd.

45

Uit de antwoorden op de vragenlijst cijfers komen andere cijfers naar voren. Daaruit blijkt dat gemeenten in de periode 2018-2020 op bijna de helft van de Wob-verzoeken binnen vier weken een beslissing te hebben genomen. In 32% van de verzoeken die in die periode zijn binnengekomen is niet tijdig beslist. De gemiddelde doorlooptijd was vijf en een halve week.

DOE-MEE ONDERZOEK VAN WOB NAAR WOO | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

27

Rekenkamercommissie

4.4.3 Woo Onder de Woo hebben bestuursorganen minder tijd om op Wob-verzoeken te beslissen. De standaardtermijn is vier weken gebleven, maar de verdagingstermijn is ingekort van vier tot twee weken. Behoudens opschorting in verband met zienswijzen bedraagt de maximumtermijn om op een verzoek te beslissen dus zes weken. Daarnaast brengt de Woo met zich dat bestuursorganen bij verzoeken die zo omvangrijk zijn dat niet binnen vier weken kan worden beslist in overleg moeten treden met de verzoeker over de prioritering van het verzoek. Dat blijkt uit art. 4.2a Woo. In dat gesprek kunnen afspraken worden gemaakt over gefaseerde verstrekking van de documenten. Dordrecht dient rekening te houden met de verkorting van de verdagingstermijn en de verplichting om bij omvangrijke verzoeken met de verzoeker in gesprek te treden. Het is zaak rekening te houden met de gemiddelde doorlooptijd. Op basis van de dossierstudie is die 4,3 weken. Dit is bijna gelijk aan de voorgeschreven vier weken, onder de Woo te verlengen met maximaal twee weken.

4.5 Verstrekking en openbaarmaking 4.5.1 Werkwijze Dordrecht Een gevolg van een positieve beslissing op een Wob-verzoek is dat het bestuursorgaan de gevraagde documenten aan de verzoeker moet verstrekken. Dat kan op verschillende manieren, namelijk door een (elektronische) kopie van de stukken te verstrekken, de documenten ter inzage te leggen of een samenvatting van de inhoud te geven. De verzoeker kan aangeven in welke vorm hij de documenten wil ontvangen. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie vervolgens op de door de verzoeker verzochte wijze, tenzij dat redelijkerwijs niet mogelijk is of de informatie al in een andere, makkelijk toegankelijke vorm beschikbaar is. In zes van de tien bestudeerde dossiers is informatie verstrekt in de vorm van een kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken. In één van de bestudeerde dossiers zijn linkjes verstrekt waar de reeds openbaar gemaakte informatie te vinden was. In één dossier was geen informatie verstrekt en in twee dossiers is informatie in een andere vorm verstrekt.46 Uit de dossierstudie wordt niet duidelijk op welke manier er door medewerkers van de gemeente Dordrecht naar de gevraagde documenten is gezocht. In het interview is door geïnterviewde aangegeven het soms een zoektocht is naar alle gevraagde informatie.

Wob-verzoeken worden regelmatig verdaagd, om alle gevraagde informatie te verzamelen. Documenten die naar aanleiding van een Wob-verzoek zijn verstrekt, moeten ook voor andere personen openbaar worden gemaakt. Dat houdt in dat dat bij een volgend verzoek dat betrekking heeft op dezelfde documenten deze zonder meer moeten worden verstrekt. Om effectief gebruik te kunnen maken van deze mogelijkheid, is nodig dat besluiten op Wob-verzoeken ook gepubliceerd worden. Op dit moment publiceert Dordrecht de Wob-besluiten en openbaargemaakte documenten nog niet op de website.47

4.5.2 Vergelijking In 85% van de dossiers werd de informatie in die vorm verstrekt. Uit het NVRR DoeMee-onderzoek blijkt ook dat de meeste overheden Wob-besluiten of de openbaargemaakte informatie niet publiceren. 72% van de overheden geven in het vragenlijstonderzoek aan nooit openbaar te rapporteren over Wob-be46

Vragenlijstonderzoek.

47

Vragenlijstonderzoek.

DOE-MEE ONDERZOEK VAN WOB NAAR WOO | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

28

Rekenkamercommissie

sluiten. Slechts 8% van de overheden geeft aan de besluiten en de openbaargemaakte documenten te publiceren. Zoals gezegd publiceert Dordrecht, zoals de meerderheid van de overheden, de verzoeken, de beschikkingen en de openbaar gemaakte documenten niet op de website.

4.5.3 Woo Dordrecht publiceert de besluiten op Wob-verzoeken en de openbaargemaakte documenten niet. Onder de Wob was de gemeente daar niet toe verplicht. Onder de Woo zijn overheden daarentegen wel verplicht om in ieder geval de openbaargemaakte documenten te publiceren. Dat volgt uit art. 2.4, derde lid, Woo: openbaarmaking op grond van de Woo geschiedt op, kort gezegd, een algemeen toegankelijke en elektronische wijze waarop zoveel mogelijk belangstellenden worden bereikt. Zoals gezegd in paragraaf 2.3 ligt publicatie op de website in dit kader voor de hand. Daarnaast bepaalt art. 3.3, eerste lid, onder i, Woo dat de Woo-verzoeken zelf, de schriftelijke beslissing daarop en de daarbij verstrekte informatie openbaar moet worden gemaakt. Deze documenten moeten openbaar worden gemaakt via PLOOI, zo blijkt uit art. 3.3b Woo. In de tweede alinea van paragraaf 2.1 kwam al aan de orde dat de verplichting van art. 3.3 Woo pas later inwerking treedt.

4.6 Rechtsbescherming 4.6.1 Bezwaar Dordrecht maakt voor de behandeling van de bezwaarschrift van onder andere Wob-verzoeken gebruik van een externe adviescommissie en van ambtelijk horen. In Dordrecht is in 2018 één keer bezwaar gemaakt tegen een besluit op een Wob-verzoek, in 2019 is geen bezwaar ingediend en in 2020 is drie keer bezwaar ingediend tegen een besluit op een Wob-verzoek (passieve openbaarmaking).48 Op basis van het door de gemeente geschatte aantal ingediende Wob-verzoeken van 95 in de periode 2018-2020, is dit zo’n 1 tot 3%.49 Bij de overige deelnemers aan het NVRR-onderzoek is zichtbaar geworden dat bij zo’n 7% van het aantal ingediende verzoeken een bezwaarschrift is ingediend. Uit de vragenlijst en de jaarverslagen van de bezwarencommissie wordt niet duidelijk hoe de commissie over de bezwaren heeft geadviseerd. Ook houdt de gemeente geen cijfers bij over hoe het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist.50 Bij geen van de onderzochte dossiers is bezwaar ingediend.51

4.6.2 Vergelijking Veruit de meeste deelnemers aan het NVRR DoeMee-onderzoek 2021, bijna 70% (vragenlijst inhoud, n=93) maken bij de behandeling van het merendeel van hun bezwaarschriften, waaronder die tegen Wob-beschikkingen, gebruik van een externe adviescommissie. Zo ook de gemeente Dordrecht. Hoe het proces van horen tijdens de bezwaarfase precies gaat in de praktijk kan uit de door de gemeente Dordrecht bij onderzoekers aangeleverde documenten niet worden afgeleid. Wel is tijdens het interview aangegeven dat naar de indruk is dat er geen drempel is voor burgers om bezwaar te maken.

48

Vragenlijst cijfers.

49

Het aantal geschatte ingediende Wob-verzoeken per jaar is afkomstig uit het vragenlijstonderzoek.

50

Vragenlijst cijfers.

51

Vragenlijst aantallen.

DOE-MEE ONDERZOEK VAN WOB NAAR WOO | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

29

Rekenkamercommissie

Uit de vragenlijst wordt duidelijk dat de commissie bezwaarschriften in Dordrecht toegang krijgt tot de volledige informatie waarover het Wob-verzoek gaat. Volgens de respondenten van het NVRR DoeMeeonderzoek heeft bij 58 van de 79 overheden en vijftig van de 69 gemeenten de (externe) commissie of beoordelaar toegang tot de stukken inclusief de ‘ongelakte’ informatie.52 Bij de gemeenten is de doorlooptijd tussen Wob-beschikking en beslissing op bezwaar veertien weken (vragenlijst cijfers, n=27). In de gemeente Dordrecht is dit naar schatting negen weken.53

4.6.3 (Hoger) beroep en verzoeken om voorlopige voorziening Over de indiening van (hoger) beroep en verzoeken om voorlopige voorziening is binnen de gemeente Dordrecht geen informatie bijgehouden. De schatting is dat in de periode 2018-2020 in één geval beroep is ingesteld tegen een besluit op bezwaar en er geen hoger beroep is ingesteld.

4.6.4 Vergelijking Uit het NVRR DoeMee-onderzoek kwam naar voren dat bij de deelnemers ongeveer eenmaal per jaar een beroepschrift wordt ingediend (vragenlijst cijfers, n=54). Van hoger beroep is in die jaren nauwelijks sprake geweest (<1%, vragenlijst cijfers, n=59). Een gelijke constatering kan gedaan worden waar het (hoger) beroep tegen het niet tijdig beslissen op een ingediend verzoek betreft (0,1 keer, vragenlijst cijfers, n=58 resp. 0 keer, n=61). Uit de vragenlijst wordt duidelijk dat de (voorzieningen)rechter die een Wob-verzoek behandelt bij de meeste overheden en ook gemeenten toegang krijgt tot de inhoud van weggelakte passages. Ook in Dordrecht krijgt de (voorzieningen)rechter standaard toegang tot de ongelakte passages.

52 53

Vragenlijst inhoud. Vragenlijst cijfers.

DOE-MEE ONDERZOEK VAN WOB NAAR WOO | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

30

Rekenkamercommissie

Bijlagen Bijlage 1: Uitzonderingsgronden Wob Artikel 10 Wob: uitzonderingsgronden 1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. 2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie; g.

het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. (…) Artikel 11 Wob: persoonlijke beleidsopvattingen 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. (…)

DOE-MEE ONDERZOEK VAN WOB NAAR WOO | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

31

Rekenkamercommissie

Bijlage 2: Overzicht onderzoeksmethoden Documentstudie Bij aanvang van het NVRR-onderzoek zijn de deelnemende overheden verzocht om documenten die van belang zijn voor de uitvoering van de Wob aan te leveren. Het ging daarbij om: — Beleid over de Wob, openbaarheid van bestuur, openbaarmaking van informatie of de afhandeling van verzoeken tot informatie. — Werkinstructies, procesbeschrijvingen of werkafspraken over de afhandeling van Wob-verzoeken, verzoeken om informatie of de openbaarmaking van informatie uit eigen beweging. — Alle overige stukken die betrekking hebben op de Wob of openbaarheid van bestuur. Dordrecht heeft de Leidraad Wet openbaarheid van bestuur en de jaarverslagen van de bezwaarschriftencommissie 2018-2020 aangeleverd.

Geraadpleegde bronnen C.N. van der Sluis, Wet open overheid. Toegelicht door de wetgever, besproken door C.N. van der Sluis, Rotterdam: Ter Holter Noordam advocaten 2021 (te raadplegen via https://overheidenopenbaarheid.nl/ woo/) en VNG, Van Wob naar Woo. Een juridische handreiking voor gemeenten over de Wet open overheid.

Dossierstudie De deelnemende overheden aan het NVRR DoeMee-onderzoek zijn gevraagd tien dossiers over afgehandelde Wob-verzoeken uit de periode 2018-2020 aan te leveren, met het verzoek tot spreiding over de volgende kenmerken: — Bestuursorgaan tot welke het verzoek is gericht. — Type verzoeker (inwoner, volksvertegenwoordiger, journalist, ngo, onderzoeker, ‘repeatplayer’). — Onderwerp van het verzoek (sociaal domein, fysiek domein, politiekbestuurlijk). — Toekenning of afwijzing. — Beoordeling door de bezwaarschriftcommissie of rechter. — Jaar van indiening van het verzoek. De overheden zijn verzocht om naast het verzoek en de daarop volgende beschikking ook de overige stukken te verstrekken die betrekking hebben op het verzoek, bijvoorbeeld verzoeken tot aanvullende informatie, zienswijzen van derden, verdagingen van de beslistermijn, stukken die betrekking hebben op bezwaar- en beroepsprocedures en de openbaargemaakte informatie. Dordrecht heeft zoals gevraagd tien dossiers verstrekt. Alle tien de aangeleverde dossiers waren compleet.

DOE-MEE ONDERZOEK VAN WOB NAAR WOO | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

32

Rekenkamercommissie

Websiteonderzoek Voor het NVRR DoeMee-onderzoek zijn de websites van de deelnemende overheden geraadpleegd, waarbij werd gezocht naar informatie over de indiening en beoordeling van Wob-verzoeken, de openbaarmaking van documenten en de mogelijkheid tot bezwaar en beroep ingeval van afgewezen verzoeken. Deze informatie is beoordeeld op juistheid, volledigheid en begrijpelijkheid. Ook is gekeken of de website het indienen van Wob-verzoeken vergemakkelijkt. De webpagina over de Wob van Dordrecht is terug te vinden via: https://cms.dordrecht.nl/Inwoners/Overzicht_Inwoners/Wet_openbaarheid_van_bestuur.

Vragenlijstonderzoek Onder de deelnemende overheden zijn twee vragenlijsten uitgezet. De eerste vragenlijst richtte zich op de kwantitatieve aspecten over de uitvoering van de Wob-verzoeken zoals aantallen ingediende verzoeken, toekenningen en afwijzingen en doorlooptijden. In het vervolg van deze rapportage wordt deze vragenlijst aangeduid als vragenlijst cijfers. De tweede vragenlijst richtte zich op beleidsmatige en organisatorische aspecten zoals de aan- of afwezigheid van beleid en werkinstructies, de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend, de wijze van openbaarmaking en de verantwoording aan de volksvertegenwoordiging. Deze vragenlijst wordt aangeduid als vragenlijst inhoud. Dordrecht heeft beide lijsten ingevuld. Uit de reactie van de vragenlijst cijfers blijkt echter dat Dordrecht geen cijfers ten aanzien van Wob-verzoeken bijhoudt. De vragenlijst cijfers is dus beperkt bruikbaar voor de beantwoording van de onderzoeksvragen.

Interview In het kader van het opstellen van dit rapport is op verzoek van de gemeente Dordrecht zijn in mei 2022 door onderzoekers interviews gehouden. Er is een interview gevoerd met een jurist van gemeente Dordrecht over de afhandeling van Wob-verzoeken door de gemeente. Daarnaast hadden de onderzoekers twee groepsgesprekken gepland waar raadsleden zich voor konden aanmelden, om te spreken over de mate waarin raadsleden zicht hebben over de afhandeling van Wob-verzoeken en hoe zij hierover worden geïnformeerd. Door een beperkt aantal aanmeldingen is uiteindelijk één gesprek gevoerd met twee raadsleden.

Digitale vragenlijst In aanvulling op het interview met raadsleden is een digitale vragenlijst uitgezet onder alle raadsleden van gemeente Dordrecht. Dit om een iets breder beeld te verkrijgen over de rol van de raad bij Wob/ Woo verzoeken. De onderwerpen die in de vragenlijst aan bod kwamen waren: zicht op uitvoering van de Wob/Woo bij gemeente Dordrecht, invulling van de controlerende taak door de gemeenteraad, en de raad als ontvanger van Wob-verzoeken. De vragenlijst is door drie raadsleden volledig ingevuld. Deze beperkte opgehaalde informatie is gebruikt om een beeld te schetsen van de betrokkenheid van de volksvertegenwoordiging bij de afhandeling van Wob-verzoeken.

DOE-MEE ONDERZOEK VAN WOB NAAR WOO | REKENKAMERCOMMISSIE DORDRECHT

33