Nota Grondbeleid 2024 - Op goede gronden.pdf
Tekst van het document
Nota Grondbeleid 2024 - Op goede gronden -
3 april 2024
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Inhoudsopgave Inhoudsopgave ..................................................................................................... 2 Voorwoord Op goede gronden ................................................................................. 5 Samenvatting ....................................................................................................... 6 1
2
3
Inleiding ........................................................................................................10 1.1
Actualisatie Nota Grondbeleid ....................................................................10
1.2
Doelstelling .............................................................................................12
1.3
Leeswijzer ...............................................................................................12
Aanleidingen actualisatie grondbeleid ................................................................13 2.1
Woningbouw ............................................................................................13
2.2
Werkgelegenheid......................................................................................13
2.3
Energietransitie ........................................................................................14
2.4
Tussenstand ambities ...............................................................................14
Typen grondbeleid ..........................................................................................15 3.1
Actief grondbeleid ....................................................................................16
3.2
Faciliterend grondbeleid ............................................................................18
3.2.1
Actief-faciliterend grondbeleid .............................................................. 18
3.2.2
Passief-faciliterend grondbeleid ............................................................ 19
3.3 4
Maatwerk in het grondbeleid ......................................................................19
Rolverdeling, sturing en verantwoording tussen Raad en College ..........................21 4.1
Gemeenteraad .........................................................................................21
4.2
College van burgemeester en wethouders ...................................................21
4.3
Samenwerking raad en college ...................................................................23
4.4
Sturing door stapsgewijze aanpak ..............................................................23
4.4.1
Initiatiefstap ...................................................................................... 24
4.4.2
Verkenningsstap ................................................................................ 24
4.4.3
Haalbaarheidsstap .............................................................................. 25
4.4.4
Realisatiestap .................................................................................... 25
4.4.5
Financiële dekking actief grondbeleid .................................................... 26
4.4.6
Financiële dekking faciliterend grondbeleid ............................................ 26
4.5
Strategische aankopen ..............................................................................26
4.6
Risicomanagement ...................................................................................27
4.6.1
Projectrisico's .................................................................................... 27
4.6.2
Algemene risico's ............................................................................... 27
2
Gemeente Dordrecht
4.7 5
Nota Grondbeleid 2024
Kaders informatievoorziening raad .............................................................28
Koers Nota Grondbeleid 2024...........................................................................31 Bijlage 1 Overzicht beleidskaders Dordrecht..........................................................32 Bijlage 2
Kaders informatievoorziening Gemeenteraad ......................................37
Bijlage 3
Actualisatie wetgeving .....................................................................41
Bijlage 4
Overzicht instrumenten Grondbeleid ..................................................44
Bijlage 5
Uitgebreid overzicht grondbeleidsrollen gemeente ...............................48
Bijlage 6
Verschillen in Nota Grondbeleid 2024.................................................49
3
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
4
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Voorwoord Op goede gronden Grondbeleid lijkt over het algemeen niet het meest spannende onderdeel binnen het gemeentebestuur. Berekeningen van grondwaarde, het vaststellen van grexen (alleen het woord al!); het is al gauw voer voor specialisten waar anderen bij afhaken. Dat is niet terecht. Grondbeleid is één van de sleutels die de gemeente kan gebruiken om de stad te ontwikkelen in de gewenste richting. Het is één van de middelen om gemeentelijke ambities waar te maken. En Dordrecht heeft nogal wat ambities. Ten eerste de ambitie om de komende jaren nog meer dan 7.000 woningen te bouwen, en dat dan nog binnen de bestaande bouwgrenzen. Een groei in inwoneraantal die de stad sterker moet maken. Ten tweede de ambitie om in 2040 klimaatneutraal te zijn, wat een enorme transitie vraagt, onder meer in de opwekking en gebruik van energie. En ten derde de ambitie om werkgelegenheid toe te voegen, niet alleen in aantal banen, maar ook in variatie van economische sectoren en opleidingsniveaus. Deze ambities, samengevat in de titel van het politiek akkoord ‘Samen bouwen aan een sterk en groen Dordrecht’ hebben allemaal een directe link met grondbeleid. Actief grondbeleid heeft invloed op het aantal woningen en de koop- of huurprijzen. Actief grondbeleid kan bijdragen aan de aanleg van zonneparken of het ontwikkelen van lokale energiesystemen.
En actief grondbeleid kan bijdragen aan revitalisering van verouderde bedrijventerreinen en de aantrekkelijkheid als vestigingsplaats voor bedrijven. Ik heb bewust drie keer het woord actief gebruikt. De kern van deze nota is dat we bewust actiever grondbeleid willen voeren. Wel met gradaties: zo hanteren we ook het begrip actief faciliterend. We kijken naar een goede rolverdeling tussen publieke en private sector. En naar een goede rolverdeling tussen college en gemeenteraad. Want grondbeleid is iets dat uiteindelijk alle Dordtenaren aan gaat.
Tanja de Jonge
5
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Samenvatting De gemeente heeft een aanzienlijke ambitie ten aanzien van het bouwen van woningen, toevoegen van extra banen en het verduurzamen van de gemeente. Om hier goed op in te kunnen spelen moet de gemeente de mogelijkheid hebben om per opgave en locatie het meest optimale grondbeleid in te kunnen zetten. Daarnaast moet de gemeente op de overige (ontwikkel)vraagstukken die nu spelen goed kunnen acteren. Samengevat zijn voor de gemeente Dordrecht de redenen om een actiever grondbeleid –zijnde actief grondbeleid óf actief-faciliterend grondbeleid– te gaan voeren: 1. Ontwikkelingen worden door de markt niet opgepakt vanwege te hoge onzekerheid in randvoorwaarden. 2. De noodzaak om bestaande functies te accommoderen of te verplaatsen. 3. De wens voor meer gemeentelijke sturing. Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid zorgt de gemeente voor de inbreng of aankoop van gronden waaronder te verstaan is: het omvormen van deze gronden tot bouwrijpe grond en uitgeefbare kavels en het woonrijp opleveren van openbaar gebied. Dit brengt financiële risico’s voor de gemeente met zich mee. Dat kan, afgezet tegen de te bereiken ambities en doelen, verdedigbaar zijn. Hiervoor moet de gemeente scherpe keuzes maken welke ambities ze kan voorfinancieren en voor welke ambities eerst “gespaard” moet worden.
Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid is er vanuit de gemeente een lagere prioriteit, is de markt initiatiefnemer en is de grond vaak eigendom van markpartijen. Dit geeft een andere rolverdeling. Marktpartijen zijn actief in het maken van plannen en zoeken afstemming met de gemeente over planologische medewerking en kostenverhaal. De gemeente stuurt voornamelijk op ruimtelijke en financiële kaders door middel van planologische wijzigingen en anterieure overeenkomsten. Als gevolg draagt de gemeente weinig tot geen financiële risico’s. Actief-faciliterend grondbeleid Ook wanneer de gemeente zelf niet beschikt over de (gehele) grondpositie in een gebied of wanneer zij deze grondpositie niet zelf wenst in te nemen, kan een actieve houding bijdragen aan de te realiseren doelstellingen. De gemeente oefent dan indirecte invloed uit om de ontwikkeling te stimuleren, maar neemt geen actief deel in de grondontwikkeling. Dit vraagt van de gemeente meer voorinvesteringen die mogelijk niet verhaalbaar zijn en een actievere inzet en interactie met de markt dan wanneer alleen puur faciliterend grondbeleid wordt toegepast. In deze nota noemen we dit actief-faciliterend grondbeleid. Maatwerk in grondbeleid In de Nota Grondbeleid 2018 is het uitgangspunt maatwerk per situatie te leveren waarbij de gemeente terughoudend bleef in de toepassing van actief grondbeleid.
De keuze voor maatwerk per situatie blijft in de nieuwe nota grondbeleid ongewijzigd, maar de achterliggende afwegingscriteria worden bijgesteld. Bij de keuze voor actief grondbeleid onderscheiden wij locaties uit de Agenda Dordt 2030, waaruit de vuistregel voortvloeit:
Actief grondbeleid voor locaties binnen Agenda Dordt 2030: “ja, mits….”. Geen actief grondbeleid voor locaties buiten Agenda Dordt 2030: “nee, tenzij….”.
6
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
De gemeente kiest hierdoor voor actief grondbeleid, of in ieder geval een actieve betrokkenheid van de gemeente, wanneer gemeentebelangen aan de ontwikkelingslocatie worden toegekend; zie Figuur 1. Het gemeentebelang kan daarbij beargumenteerd worden op basis van zeven afwegingscriteria. Deze criteria zijn richtinggevend en ondersteunend bij het maken van de afwegingen over het in te zetten grondbeleid. Ze zijn niet bindend: toepassing van deze criteria leidt niet automatisch tot één bepaalde vorm van grondbeleid (zie paragraaf 3.3). Immers per gebiedsontwikkeling moet ook beoordeeld worden welke criteria het zwaarst moeten wegen. In alle gevallen is het dus mogelijk om op basis van argumenten en een transparant besluitvormingsproces extra in te zetten als gemeente, ofwel in de vorm van actief grondbeleid, ofwel actief-faciliterend.
Figuur 1 Globale afweging tussen soorten grondbeleid bij privaat grondeigendom
Rolverdeling en samenwerking tussen raad en college Bij gebiedsontwikkeling vervullen de gemeenteraad en het college elk een andere rol met andere bijbehorende bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Zo heeft de raad een kaderstellende en controlerende rol en legt hij voor de aankomende 4 jaar de kaders voor het grondbeleid vast middels deze Nota Grondbeleid 2024. Tijdens de uitvoeringsperiode van het grondbeleid behoudt de raad sturing middels de vaststelling van de financiële kaders, majeure programmatische of financiële wijzigingen, en de jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties. Het college geeft uitvoering aan het grondbeleid binnen de –door de raad vastgestelde– kaders. Het is bevoegd om privaatrechtelijk te handelen en is gemandateerd om onder strikte voorwaarden strategische aankopen te doen. De uitvoering van het grondbeleid door het college wordt getoetst door de gemeenteraad. Het college legt verantwoording af middels de begrotingscyclus en betrekt proactief waar nodig de raad ook in een vroeg stadium en tussentijds over lopende projecten. Stapsgewijze aanpak ruimtelijke ontwikkeling In de gemeente Dordrecht wordt aan de samenwerking tussen raad en college verder invulling gegeven door middel van een Stapsgewijze aanpak. Zo wordt structuur gegeven aan de samenwerking, wijze van inspraak en de bijdragen van college en raad in de
7
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
ruimtelijke ontwikkeling. Hierdoor blijven de ontwikkelingen in- en overzichtelijk en kunnen zowel raad als college beiden hun taak optimaal vervullen. Zie ook hoofdstuk 4. Ruimtelijke ontwikkelingen in zowel actief als faciliterend grondbeleid worden volgens de stappen Initiatief, Verkenning, Haalbaarheid, en Realisatie opgewerkt. Elke stap wordt afgesloten met een eindproduct dat een formeel go/no-go moment vormt voor de ontwikkeling. Kleine ontwikkelingen kunnen uitgezonderd worden voor het doorlopen van de (gehele) Stapsgewijze aanpak. Initiatiefstap In de Initiatiefstap wordt middels een Quickscan onderzocht wat het initiatief behelst, of deze al dan niet past binnen de huidige beleidskaders en wat mogelijk nieuwe beleidswensen zijn. De bevindingen van de Quickscan worden in een Startbesluit opgenomen en ter besluitvorming aan de portefeuillehouder en college voorgelegd. Verkenningsstap In de Verkenningsstap is het hoofddoel de integrale afweging van de verschillende sectorale en programmatische beleidsambities en prioriteiten, en de effecten van mogelijke keuzes hierin te onderzoeken. Tijdens deze stap worden een variantenstudie, ontwikkelstrategie, de toepassing van de 7 afwegingscriteria en een haalbaarheidsstudie gemaakt. De bevindingen hiervan worden (samengevat) opgenomen in een Nota van Uitgangspunten met het bijgaand advies voor een voorkeursvariant.
Bij de oplevering wordt ook meteen een eerste krediet aangevraagd. De nota wordt in de regel door het college aan de raad voorgelegd voor wensen en bedenkingen. De portefeuillehouder maakt de afweging of de ontwikkeling geen substantiële impact en/of omvang heeft en betrekking van de raad niet nodig is. Haalbaarheidsstap In de Haalbaarheidsstap wordt de gekozen variant verder uitgewerkt en zal in de regel binnen de vastgestelde kaders van de Nota van Uitgangspunten blijven. Tijdens deze stap worden de samenwerkingsvorm, de activiteiten en de definitieve ontwikkelplannen met bijbehorende financiële haalbaarheidsstudies vastgesteld. Voor de vaststelling van een grondexploitatie is de dekking van eventuele tekorten voorwaarde. De bevindingen van deze stap worden samengevat in een Projectdocument. Bij een actieve ontwikkeling zal bij het Projectdocument de grondexploitatie opgenomen worden, en bij een faciliterend project zal indien van toepassing de relatie tussen de grondexploitatie en niet-grondexploitatie worden beschreven. Besluitvorming verloopt, passend bij de vorm van grondbeleid, via college en raad, met onderscheid naar de onderdelen waarvoor een bestuursorgaan bevoegd is. Realisatiestap In de Realisatiestap worden privaatrechtelijke handelingen binnen de gestelde kaders uitgevoerd.
Indien er sprake is van een grondexploitatie wordt gewerkt binnen de vastgestelde (financiële) kaders en wordt aan college en raad periodiek gerapporteerd via de bestaande P&C-cyclus-producten. Financiële dekking tijdens Stapsgewijze aanpak Bij actief grondbeleid wordt gewerkt met voorbereidingskredieten die onder voorwaarden geactiveerd kunnen worden en opgevolgd worden door een grondexploitatie vanaf de Haalbaarheidsstap. Bij faciliterend grondbeleid kan de gemeente meedenken en wordt de samenwerking zoveel mogelijk vastgelegd met voorovereenkomsten en opgevolgd door
8
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
anterieure overeenkomsten. Bij kleinere gefaciliteerde ontwikkelingen, waar geen wezenlijke investeringen nodig zijn, is dekking van gemeentelijke inzet vanuit de legesvergoeding het uitgangspunt. Risicomanagement Actieve gebiedsontwikkeling geeft meer sturing en invloed en creëert meer kansen, maar kan ook leiden tot meer risico’s. Deze risico’s willen we beheersen. Risicomanagement geeft inzicht in kansen die zich voordoen en de mogelijkheid om gebruikelijke projectrisico’s te managen en deze eventueel juist te nemen. We kunnen daardoor een bewuste afweging maken of we bereid en in staat zijn de risico's te dragen. In de gemeente Dordrecht worden de risico’s voor gebiedsontwikkeling (grondexploitatie) vertaald in een actueel risicoprofiel, gekwantificeerd en met passende maatregelen beheerst. Wij onderscheiden twee verschillende soorten risico’s: projectrisico’s en algemene risico’s. Deze worden zo goed mogelijk beheerst door een standaard werkwijze en een goede monitoring van project-overstijgende trends die wordt vertaald naar verschillende economische scenario’s en hun impact op de het project. Tezamen vormen deze het totale risicoprofiel en worden afgezet tegen de weerstandscapaciteit.
Informatievoorziening De momenten voor sturing door de raad en verantwoording vanuit het college vallen deels binnen de gemeentelijke planning- en control cyclus, en deels binnen andere geëigende momenten, zoals bij vaststelling of herziening van een grondexploitatie. Een uniform verantwoordingsmoment voor alle ontwikkelingen is niet mogelijk om vast te stellen omdat iedere ontwikkeling anders is en maatwerk in deze momenten effectiever en wenselijker is. Momenten voor sturing en inzicht door de raad (naast de gebruikelijke planning- en control cyclus) zijn in ieder geval de nota van uitgangspunten, de vaststelling van de grondexploitatie met de bijbehorende verantwoording van het gekozen grondbeleid en de paragraaf grondbeleid in de jaarrekening.
9
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
1 Inleiding Met deze Nota Grondbeleid 2024-2028 wordt de Nota Grondbeleid 2018-2022 geactualiseerd en aangescherpt. De vorige nota was selectief en terughoudend in de toepassing van actief grondbeleid, maar er was middels maatwerk per situatie zowel faciliterend als actief grondbeleid mogelijk. In deze nota wordt geconstateerd dat de opgaven voor gemeente Dordrecht groot zijn (woningbouwopgave, ontwikkeling bedrijventerreinen en verduurzaming) en dat het belangrijk is om, onder voorwaarden, actief grondbeleid toe te passen om deze opgaven binnen afzienbare tijd te realiseren.
1.1 Actualisatie Nota Grondbeleid De gemeente gaat actiever grondbeleid voeren om zich extra in te spannen om haar ambities ten aanzien van het bouwen van woningen, het vergroten van de werkgelegenheid en verduurzamen van de gemeente aan te jagen. We constateren onder andere dat (her)ontwikkelingen onvoldoende door de markt wordt opgepakt. Ondanks de ruimtelijke ambities van de gemeente op het gebied van wonen, werken en verduurzamen. De omstandigheden in de markt zijn ten opzichte van 2018 fors gewijzigd en marktpartijen dringen nu soms aan op een actieve(re) rol van de gemeente. Daarnaast is de wet- en regelgeving in de ruimtelijke ontwikkeling ingrijpend veranderd en heeft dit implicaties voor wat de gemeente mag doen en via welke routes dat kan. Zo moet de gemeente de Omgevingswet toepassen die op 1 januari 2024 is ingegaan en gelden bij de uitgifte van gronden de regels die volgen uit het Didam-arrest1. Deze veranderingen worden op de volgende pagina verder toegelicht. Om goed op deze veranderde context in te kunnen spelen moeten we de mogelijkheid hebben om per opgave en locatie het meest optimale grondbeleid in te kunnen zetten. Daarnaast moeten we ook op de overige (ontwikkel)vraagstukken die nu spelen goed kunnen acteren. De inzet van actiever grondbeleid vraagt echter heldere kaders vooraf waarbinnen gehandeld en transparant verantwoord kan worden.
De gemeente beschikt immers over gelimiteerde middelen en kan iedere euro maar één keer uitgeven. Een verantwoord en transparant beleid vergt een integrale afweging van alle relevante aspecten van een gebiedsontwikkeling en werken van programma- naar projectniveau. Dat betekent ook toewerken naar een bredere kijk op (in)directe kosten en baten, gemeente breed kijken, en dus beleidsterrein-overstijgend aan de slag gaan. Deze contextuele veranderingen, de vierjaarlijkse actualisatietermijn van het grondbeleid en de gewenste accentverlegging naar actiever grondbeleid zorgen ervoor dat de Nota Grondbeleid is geactualiseerd.
1
Hoge Raad d.d. 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778)
10
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Omgevingswet Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden waarmee de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling beoogt te vereenvoudigen en samen te voegen. De Omgevingswet biedt ruimte voor lokaal maatwerk en betere, snellere besluitvorming. De juridische instrumenten voor grondbeleid onder de Omgevingswet zijn grotendeels overgenomen uit bestaande wetten. Onder andere de Wet ruimtelijke ordening is opgegaan in de Omgevingswet. Regels en procedures voor bestemmingen zijn gewijzigd, bestemmingsplannen zijn bijvoorbeeld opgegaan in één Omgevingsplan per gemeente. Centraal in het nieuwe omgevingsrecht staat het uitgangspunt: een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Nieuw in de Omgevingswet (Ow) is dat een voorkeursrecht gevestigd kan worden op grond van een programma en dat er financiële bijdragen aan kwaliteitsverbetering in het ruimtelijk domein (art. 13.23 Ow) publiekrechtelijk afgedwongen kan worden. Deze laatste regeling is een aanvulling op het kostenverhaal en maakt het mogelijk om kosten voor het verbeteren van de fysieke leefomgeving (zoals bijvoorbeeld extra groen of fietspaden) te verhalen op een initiatiefnemer (mits de ontwikkeling voldoende opbrengstpotentie heeft).
Tenslotte biedt de wet ook faciliteiten voor stedelijke kavelruil en biedt daarmee een nieuw instrument (naast landelijke kavelruil waarbij er geen overdrachtsbelasting verschuldigd is). In Bijlage 3 Actualisatie wetgeving wordt meer achtergrondinformatie omtrent de werking en het doel van deze wet gegeven. Didam-arrest Op 26 november 2021 heeft de Hoge Raad een oordeel geveld over de een-op-een gronduitgiften aan derden door overheden. Deze zaak werd aangespannen naar aanleiding van een ondernemer die stelde ook gelijke kansen te willen krijgen bij de (grond)verkoop van het oude gemeentehuis in Didam, terwijl de gemeente al in verregaande onderhandelingen was met een derde. De rechtbank stelde de ondernemer in het gelijk. Dit heeft directe gevolgen voor de verkoopprocedures van de gemeente, en dus ook de uitvoering van haar grondbeleid. Deze uitspraak van de Hoge Raad bepaalt dat een overheidslichaam bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten altijd het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen. De gemeente moet daardoor bij de uitgifte van grond actief de gelegenheid bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen zodat iedereen gelijke kansen wordt geboden bij de uitgifte van grond.
In het geval dat de gemeente voornemens is om een onroerende zaak uit te geven, moet in de regel –op één uitzondering na– ruimte gelaten worden voor mededingingsruimte, wat betekent dat de overheid bij grondverkoop zorgt voor een passende mate van openbaarheid en transparantie. Gemeenten moeten objectieve, toetsbare en redelijke criteria opstellen op basis waarvan de koper kan worden geselecteerd. Het uitzonderingsgeval betreft de situatie dat bij voorbaat vaststaat dat er slechts één koper is van de gronden, waarbij de onderbouwing hiervan aan een aantal strikte eisen moet voldoen. In Bijlage 3 Actualisatie wetgeving wordt meer informatie over de hieruit volgende regels en de uitzondering op het Didam-arrest gegeven.
11
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
1.2 Doelstelling Grondbeleid is geen doel op zich maar een instrument om de door de gemeenteraad gestelde doelen op het gebied van ruimtelijke ordening, wonen, onderwijs, duurzaamheid, economische zaken en milieu, enzovoorts te bereiken. Ten eerste geeft de nota antwoord op de vraag ‘hoe’ de gemeente haar ambities wenst te verwezenlijken. Ten tweede beschrijft het welk ‘instrumentarium’ de gemeente ter beschikking staat om haar ruimtelijke doelstellingen te behalen, en vooral ‘wanneer’ en ‘op welke wijze’ deze worden ingezet. Ten derde geeft het handvatten voor een beheerste sturing op de projecten en de verantwoording daarover aan de raad, ten opzichte van de door de raad gestelde kaders. De gemeenteraad stelt de kaders voor het uit te voeren beleid vast. Het college voert op basis van deze kaders de uitvoeringsplannen uit. De nota grondbeleid stelt dus de kaders voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid dat het college uitvoert. Daarnaast fungeert de nota als: • • •
Een overzicht van het instrumentarium voor grondbeleid van het college. Een exercitie om het ruimtelijk beleid van de gemeente te toetsen en aan te passen op vigerende wetgeving. Een overzicht van taken en bevoegdheden van gemeenteraad en college.
1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt verder ingegaan op de prioriteiten en ambities van gemeente Dordrecht. De hierbij behorende, vastgestelde beleidsdocumenten zoals het politiek akkoord 2022 – 2026, de woonvisie etc. zijn samengevat beschreven in Bijlage 1 Overzicht beleidskaders Dordrecht. Hoofdstuk 3 bevat het kader met de verschillende vormen van grondbeleid. We maken hierbij onderscheid tussen twee hoofdstromen: actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid. In dit hoofdstuk wordt ook de keuze van gemeente Dordrecht voor een actiever grondbeleid toegelicht. Op de rolverdeling van de raad en het college en de wijze waarop de verantwoording van het gevoerde grondbeleid plaatsvindt wordt ingegaan in hoofdstuk 4. Ook wordt in hoofdstuk 4 de ‘Stapsgewijze aanpak’ beschreven, wordt ingegaan op strategische aankopen en worden kaders voor risicomanagement en de raads-informatievoorziening geschetst. In de bijlagen zijn diverse onderwerpen uit voorgaande hoofdstukken verder uitgewerkt en zijn gebruikte bronnen op relevante punten samengevat.
12
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
2 Aanleidingen actualisatie grondbeleid In de verschillende visies, programma's en het politiek akkoord legt de gemeente haar ruimtelijk beleid vast. Het grondbeleid zet de koers en de beoogde instrumenten uiteen om deze ambities en doelen te verwezenlijken, en faciliteert daarmee de visies en ambities van de gemeente. In Bijlage 1 worden deze beleidstukken en visies in een overzicht geplaatst. Op het gebied van woningbouw, werkgelegenheid en duurzaamheid heeft de gemeente duidelijke ambities gesteld. De invulling voor deze ambities zoekt de gemeente voornamelijk in binnenstedelijke ontwikkelingen en er is tot op heden minder de voorkeur voor uitleglocaties “buitendijks/ in de polder”. Echter, een keuze voor binnenstedelijk ontwikkelen brengt ook (praktische en financiële) risico's met zich mee, wat een reden kan zijn waardoor het behalen van de beoogde woningaantallen en -segmenten onder druk komt te staan. Hieronder zijn de gemeentelijke ambities in het ruimtelijk domein kort weergeven, als opmaat naar de keuzen voor het grondbeleid.
2.1 Woningbouw In de aankomende jaren ligt het volume harde en zachte bouwplannen onder de gemeentelijke ambitie. Dit kan ertoe leiden dat de gemeentelijke doelstellingen niet worden gerealiseerd. Het volume bouwplannen kan toenemen maar de ervaring leert ook dat niet alle harde bouwplannen (tijdig) tot realisatie komen. Een opschaling van het bouwvolume is dus noodzakelijk. Om tot het gewenste bouwtempo te komen moet de gemeente een actievere rol aannemen als de markt niet het initiatief neemt. De gemeente kan in dat geval de markt actief stimuleren om ontwikkelingen op te pakken door randvoorwaarden te scheppen, of ontwikkellocaties bouwrijp te maken, uit te geven en de daarbij behorende risico’s op zich te nemen. De grootste kansen hiervoor zien wij op de ontwikkeling van StadsAs Dordt. Daarnaast kan de gemeente ook gebruik maken van een uiteenlopend instrumentarium dat soms nodig is voor het aanjagen van een ontwikkeling zoals het voeren van grondexploitaties, actieve grondverwerving, het vestigen van voorkeursrecht op gronden (afd. Voorkeursrecht in de Omgevingswet), of eventuele onteigening. Middels een juiste inzet van actief grondbeleid kan de gemeente de ontwikkeling verder aanjagen. Echter is binnenstedelijk bouwen complex en vraagt het voorinvesteringen op projectniveau die zich vaak pas op de lange termijn terugverdienen.
Versnelling vergt dus ook dat de gemeente bijpassende, extra middelen vrijmaakt om eventuele (aanloop-) tekorten op te vangen en het risicoprofiel af te dekken.
2.2 Werkgelegenheid Een welvarende stad vraagt ook om een goed draaiende economie. Daarbij is het belangrijk dat er voldoende werk is en verschillende soorten en type banen. Een gezonde en toekomstbestendige economie is namelijk niet te sterk afhankelijk van één type banen. De gemeente wil investeren in banen die ook in de toekomst van toegevoegde waarde zijn en die op een positieve manier bijdragen aan de Dordtse samenleving. Daarvoor wil de gemeente bestaande bedrijventerreinen nieuw leven inblazen, maar ook ruimte maken voor nieuwe bedrijven(terreinen) en voor moderne werkplekken in de Spoorzone. De grootste
13
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
kansen hiervoor zien we op Dordtse Kil I, II en IV, Distri Park, Amstelwijck-West en rond de Merwedehavens. Momenteel heeft de gemeente grondposities onder aflopende erfpachtcontracten en specifieke strategische grondaankopen. De gemeente zet zowel in op het verwerven van locaties ten behoeve van voorbereiding en doorverkoop, als op het indirect sturen van marktinitiatieven. Hiervoor wordt de samenwerking met de Regionale OntwikkelingsMaatschappij Drechtsteden (ROM-D) geïntensiveerd. Het streven is om binnen een termijn van 30 jaar circa 20 tot 25 hectare (met verouderd vastgoed) te transformeren naar bedrijvigheid (met kwalitatief en duurzaam vastgoed) met een toename van arbeidsplaatsen per hectare.
2.3 Energietransitie In Dordrecht willen we in het kader van de energie- en warmtetransitie in 2030 20.000 woningequivalenten aangesloten hebben op het bestaande warmtenet en een substantiële bijdrage geleverd hebben aan de opgave voor de energieopwekking met wind en zon. Dit vraagt ook in Dordrecht meer ruimte in zowel de ondergrond als boven de grond dan nu het geval is. Zo moeten we rekening gaan houden met mogelijke opslag van energie en dubbel ruimtebeslag tijdens de transitieperiode waarin de nieuwe en oude systemen nog naast elkaar bestaan en elkaar aanvullen. De ambitie richting 2030 betekent een versnelling in de huidige aanpak, maar is ook complex. Zo maken woningeigenaren hun eigen keuze, zowel qua techniek als qua timing. Grootschalige ontwikkelingen hebben te maken met netcongestie. Netverzwaring kost tijd en wetgeving verandert. Hierdoor is er vanuit de markt en maatschappij behoefte aan meer duidelijkheid en zekerheid die de gemeente ook gedeeltelijk kan geven. Daarnaast kan de gemeente zich in haar grondbeleid actiever opstellen om de ontwikkelopgave voor energieopwekking en opslag te realiseren. Bijkomend voordeel is dat daarbij kansen kunnen liggen om ook in bredere zin andere ruimtelijke en programmatische doelen mee te nemen.
De gemeente is daarom voornemens op te treden als bemiddelaar en regisseur in dit gebiedsproces en zet waar nodig haar planologisch instrumentarium in.
2.4 Tussenstand ambities De gemeente heeft grote opgaven en heeft zich ambitieuze doelen gesteld op het gebied van woningbouw, werkgelegenheid en energietransitie, maar zal om uiteenlopende redenen een extra tandje bijgezet moeten worden om deze ambities te behalen. Om deze reden kiest de gemeente ervoor vaker een actieve en sturende rol te nemen binnen de ontwikkeling van locaties uit de Agenda Dordt 2030. Voor de overige locaties bepaalt de gemeente door middel van afwegingskaders (waaronder kansen, bedreigingen en risico’s) per opgave/locatie welke rol (en ook soort grondbeleid) het meest geschikt is: actief grondbeleid, faciliterend grondbeleid of een tussenvorm (zie paragraaf 3.1). De gemeente sluit echter geen enkele vorm van grondbeleid uit. De feitelijke keuze voor een specifieke vorm van grondbeleid is dus afhankelijk van de concrete situatie.
14
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
3 Typen grondbeleid Er zijn verschillende vormen van grondbeleid die ieder voor- en nadelen hebben. De vorm van grondbeleid hangt samen met de mate waarin de gemeente zelf of samen met anderen voor ‘rekening en risico’ (niet) deelneemt in een grondexploitatie. Het hangt sterk af van de achterliggende beleidsdoelstellingen welke vorm wordt toegepast op een bepaald moment. Op hoofdlijnen onderscheiden wij drie vormen van grondbeleid die een gemeente kan voeren:
Actief grondbeleid: De gemeente voert de werkzaamheden in eigen beheer uit. Ze is zelf verantwoordelijk voor de mee- of tegenvallers. Faciliterend grondbeleid: o Actief-faciliterend (Regievoerend) De gemeente participeert actief in de planontwikkeling, past kostenverhaal toe, en vraagt mogelijk een financiële bijdrage gemeente om onrendabele delen te bekostigen. Van toepassing bij hogere prioriteit gemeente. o Passief-faciliterend (Reactief) De gemeente beoordeelt de aanvragen van derden, past kostenverhaal toe, vervult hierbij ‘slechts’ haar inspanningsplicht, en verleent planologische medewerking indien mogelijk en gewenst. Van toepassing wanneer prioriteit gemeente lager is. Maatwerk in het grondbeleid De gemeente weegt per ontwikkeling af welke rol de gemeente inneemt. Uiteindelijk zal dit leiden tot een gemengd portfolio projecten waarbinnen de gemeente maatwerk levert.
De grondbeleidsvormen kan men zien als een verloop tussen actief naar faciliterend (passief) grondbeleid; zie Figuur 2. Aan de ene kant van het spectrum, met actief grondbeleid, heeft de gemeente meer sturingsmogelijkheden en invloed maar neemt de gemeente meer risico. Tegenovergesteld, met faciliterend grondbeleid, heeft de gemeente minder sturingsmogelijkheden en invloed maar neemt ze ook minder risico. Een tussenvorm is de privaat-publieke samenwerking (PPS), waarbij risico’s en invloed worden verdeeld en soms gedeeld. Een PPS kan vele verschijningsvormen hebben. De eventuele oprichting van een organisatie, of de vormgeving van een ‘PPS-light’ via contractuele afspraken tussen partijen en rolverdeling hebben uiteenlopende consequenties en implicaties. Dit valt buiten de scope van deze nota. De grondbeleidsvorm is vaak ook al richtinggevend voor de wijze waarop de gemeente samenwerkt met de markt. Bij actief grondbeleid, bijvoorbeeld, neemt de gemeente meer uitvoerende taken op zich, waardoor de gemeente meer directe sturing op een gebiedsontwikkeling heeft, maar ook meer (financieel) risico loopt. In Figuur 2 wordt de relatie hierin weergegeven. Een uitgebreidere versie is in Bijlage 5 Uitgebreid overzicht grondbeleidsrollen gemeentete vinden met de kenmerken van de verschillende samenwerkingsvormen die op basis van de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling zijn geformuleerd.
15
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Figuur 2 Overzicht van grondbeleidsrollen en bijbehorende gemeentelijke invloed en risico's.
3.1 Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid voert de gemeente zelf de regie over een ontwikkeling en stuurt ze actief op mee- en tegenvallers. De gemeente voert de grondexploitatie, heeft zelf de gronden in eigendom of verwerft de te ontwikkelen gronden. Dit geeft meer sturing en zeggenschap op het realiseren van beleidsdoelen volgens de gewenste planning, maar ook grotere financiële risico’s voor de gemeente. Grondaankopen vergen namelijk vaak substantiële voorinvesteringen en gaan gepaard met marktrisico tijdens de gronduitgifte. Om de financiële risico’s af te dekken en de grond te kunnen kopen, moet de gemeente dan ook genoeg middelen tot haar beschikking hebben. Daarnaast vraagt dit om een goed toegeruste organisatie en om goed werkende beheersings-processen. Ten behoeve van de beheersing van de risico’s wordt in de gemeente Dordrecht de afdekking van voorziene tekorten én van de gekwantificeerde risico’s als voorwaarde gesteld voor een nieuwe, door de gemeenteraad te openen grondexploitatie. In de meeste gevallen verkrijgt de gemeente de grond via een vrijwillige aankoop of via minnelijke grondruil, maar de gemeente kan ook gebruikmaken van het voorkeursrecht of van onteigening indien er geen koopovereenkomst tot stand komt. Dit vergt de nodige kennis en politieke afwegingen, maar brengt ook aanvullende bestuurlijke en organisatorische risico’s met zich mee.
Middels zeven afwegingscriteria wordt de keuze voor actief grondbeleid getoetst en onderbouwd. Deze criteria zijn bedoeld als handvat voor de besluitvorming. De zeven criteria geven een globaal totaalbeeld van de mogelijke interne en externe aspecten die meespelen bij gebiedsontwikkelingen. Andere afwegingscriteria zijn denkbaar en kunnen ook meegenomen worden. Met de zeven criteria worden het gemeentelijk belang, de voorziene effecten en de (on)mogelijkheden belicht.
16
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Door ten minste deze afwegingen te maken kunnen we onderbouwen of er actief grondbeleid gewenst is of juist een faciliterende rol. Met deze onderbouwing kunnen nieuwe potentiële locaties voorgelegd worden aan de raad. Aansluitend wordt (zoals benoemd in afweging 1) de bredere maatschappelijke waarde -die minder direct te financieel te vertalen is in grondexploitaties- nog meegenomen in de afweging. Een ontwikkeling kan daarnaast ook langdurige financiële effecten op de gemeentebegroting hebben, zowel positief als negatief, en deze effecten worden ook afgewogen in afweging 5. Tenslotte is het denkbaar dat ook niet-financiële en niet kwantificeerbare argumenten de rolneming van de gemeente kunnen beïnvloeden, waarvoor bij afweging 7 ook de ruimte beoogd is. Desalniettemin blijft dit afwegingskader richtinggevend en ondersteunend voor de besluitvorming, en leidt het niet automatisch tot de keuze voor wel/niet toepassen van actief grondbeleid. Gebiedsontwikkeling vergt namelijk continu maatwerk. Bepaalde criteria kunnen immers in de ene gebiedsontwikkeling zwaarwegender zijn dan in de andere. Deze afweging wordt altijd met de verschillende disciplines gemaakt en leidt tot een bewuste besluitvorming. Het moet altijd zichtbaar blijven dat de genoemde criteria zijn afgewogen in de bestuurlijke besluitvorming.
Figuur 3 Afwegingskader Grondbeleid2.
Zodra de gemeente de verworven gronden aan de markt aanbiedt, zal de selectie van marktpartijen en de uitgifte van de grond door de gemeente in principe in concurrentie tot stand komen. Hierbij wordt gelet op de principes die voortvloeien uit het Didam-arrest en, voor zover of indien van toepassing, de Aanbestedingswet. De gemeente kan echter gemotiveerd afwijken van een concurrentie gerichte selectieprocedure, en dus een-op-een
Ontleend aan: Vertraging woningbouw voorkomen met grondbeleid. Michiel Boesveld en Friso de Zeeuw. April 2022 2
17
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
selecteren, mits er wordt voldaan aan uitzonderingsprincipes die eveneens voortvloeien uit het Didam-arrest.
3.2 Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid stelt de gemeente de ruimtelijke kaders voor de ontwikkeling vast, maar laat ze de grondverwerving en de ontwikkeling -en de bijkomende risico’s- over aan marktpartijen zoals ontwikkelaars, woningcorporaties of particulieren. De gemeente maakt de ontwikkeling mogelijk waarvoor de initiatiefnemers een bijdrage kostenverhaal moeten betalen. Vaak vloeien dit soort initiatieven logischerwijs voort uit grondeigendommen van particulieren of de markt. De marktpartijen zijn in dat geval verantwoordelijk voor het uitvoeren van de grondexploitatie. Bij faciliterend grondbeleid zijn de gemeentelijke investeringen en dus de risico’s beperkt. Een afweging over financiën en risico’s kan aanleiding zijn voor de gemeente om voor deze vorm te kiezen, mits de markt de ontwikkeling ter hand wil nemen.
3.2.1 Actief-faciliterend grondbeleid De gemeente kan actief-faciliterend grondbeleid voeren als de ruimtelijke ontwikkeling bijdraagt aan de gemeentelijke ambitie. De gemeente denkt hierbij actief mee met de marktpartijen of verleidt hen door passende randvoorwaarden te scheppen zodat de ruimtelijke ontwikkeling alsnog van de grond komt wanneer het aanvankelijk ontbreekt aan marktinitiatieven. Actief-faciliterend grondbeleid vraagt meer voorinvesteringen van de gemeente en daarbij passend risicomanagement. Het is goed om te realiseren dat uit de voorgaande jaren is gebleken dat grondexploitaties niet meer vanzelfsprekend winstgevend zijn, omdat onder andere de verwervingskosten, bouwkosten en ook de civiele kosten sterk zijn gestegen. Dat speelt nog extra bij binnenstedelijke gebiedsontwikkeling die in steeds meer gevallen niet meer financieel rendabel is. Om gebiedsontwikkelingen alsnog van de grond te krijgen vanuit een faciliterende rol kan de gemeente sturen door verschillende instrumenten in te zetten. In het kort kan de gemeente: 1. Richtinggevende instrumenten inzetten, zoals ruimte geven voor marketing activiteiten en tijdelijke functies om het gebied op de kaart te zetten; 2. Regulerende instrumenten inzetten, zoals waar mogelijk het flexibeler maken van de overeenkomsten; 3. Verbindende instrumenten inzetten, zoals het flexibeler meebewegen met marktinitiatieven; 4.
Stimulerende instrumenten inzetten, zoals alternatieve dekkingsbronnen voor de ontwikkeling te verkennen en vrij te maken. De meervoudige sturingsmogelijkheden zijn in Figuur 4 schematisch weergegeven.
18
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Figuur 4 Meervoudig sturen, op afstand en in overleg, met harde en zachte instrumenten. Bron: Verheul, Daamen, Hobma & Heurkens, 2017.
3.2.2 Passief-faciliterend grondbeleid Wanneer de ruimtelijke ontwikkeling niet in grote mate bijdraagt aan het gemeentebelang kan de gemeente passief-faciliterend grondbeleid inzetten. De gemeente laat de grondexploitatie over aan de marktpartijen en neemt geen proactieve houding aan om randvoorwaarden te scheppen. De kosten die de gemeente maakt worden zoveel als mogelijk doorbelast aan de initiatiefnemers. Er gelden overigens beperkingen aan het wettelijk kostenverhaal (in alle vormen van faciliterend grondbeleid). Dat betekent het volgende. Niet altijd zijn alle investeringen toe te rekenen aan nieuwe initiatieven, hiervoor gelden namelijk verplicht toe te passen criteria zoals het onderbouwen van profijt en toerekenbaarheid en het verplicht proportioneel toerekenen van kosten. Daarnaast dient altijd bekeken te worden of de businesscase van de initiatiefnemer voldoende ruimte biedt voor een volledige bijdrage (de zogenoemde macroaftopping). De gemeente zal dan moeten beslissen of zij (een deel van) de niet te verhalen investeringskosten op zich wil en kan nemen om het initiatief mogelijk te maken. Ook kan de gemeente kaders stellen die voor haar acceptabel zijn waarbinnen initiatiefnemer haar plannen moet optimaliseren.
3.3 Maatwerk in het grondbeleid In de praktijk worden elementen uit het actieve en faciliterende grondbeleid gecombineerd om de gestelde doelen te bereiken en daarbij snelheid te maken en recht te doen aan de belangen van gemeente en markt. Een gemeente kan bijvoorbeeld een grondbeleid voeren met een faciliterend karakter, waarbij ze wel maatregelen neemt om private partijen zover te krijgen dat zij gaan ontwikkelen. De gemeente faciliteert dan het proces, investeert in infrastructuur en de openbare ruimte of doet eventueel zelfs strategische grondaankopen.
19
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Samen met andere partijen kan de gemeente ook een gezamenlijke onderneming oprichten of tot samenwerkingsafspraken komen om een bouwlocatie te ontwikkelen volgens een Publiek-Private-Samenwerking (PPS) model. Een PPS mét oprichting van een zelfstandige organisatie is complex en vraagt relatief veel aanvullende beheersmaatregelen; dit wordt relatief weinig toegepast in deze gemeente en is verder buiten scope van deze nota. Een samenwerking op basis van maatwerkafspraken wordt wél vaak toegepast en is een uitwerking van actief-faciliterend grondbeleid of een combinatie van gemeentelijk-actief grondbeleid met vormen van faciliterend grondbeleid. Per ontwikkeling wordt geïnventariseerd wat de mogelijke en gewenste rolneming van de gemeente is. Zo kan er effectief gestuurd worden door maatwerk in het grondbeleid te leveren. In de gemeente Dordrecht hebben we de ambitie om veel woningen in relatief korte tijd te realiseren en bedrijventerrein te ontwikkelen en te vitaliseren. Deze ambities leiden ertoe dat actiever grondbeleid gewenst is. Voor gebiedsontwikkelingen die een hoge prioriteit hebben, zoals de StadsAs Dordt, Dordtwijkzone, bedrijventerreinen en de Binnenstad is een actieve en sturende rol van de gemeente gewenst. Echter zijn de gemeentelijke middelen beperkt.
In deze Nota Grondbeleid wordt daarom de richtlijn voor de inzet van actief grondbeleid uit de Nota Grondbeleid 2018 bijgesteld door onderscheid te maken in locaties uit de Agenda Dordt 2030:
Actief grondbeleid voor locaties binnen Agenda Dordt 2030: “ja, mits….”. Geen actief grondbeleid voor locaties buiten Agenda Dordt 2030: “nee, tenzij….”.
Daarmee kiezen wij voor maatwerk in het grondbeleid. In de regel wordt er eerst bepaald of locaties in de Agenda Dordt 2030 opgenomen zijn, maar moet daarnaast ook altijd het Afwegingskader Grondbeleid gebruikt worden om de het besluit over (actieve) grondbeleidskeuze te onderbouwen. Het hangt dus af van de specifieke setting van de gebiedsontwikkeling of een dergelijke op maat gesneden samenwerkingsvorm wordt toegepast. Figuur 5 toont onze afweging op hoofdlijnen hoe welke grondbeleidsvorm wordt gekozen.
Figuur 5 Globale afweging tussen soorten grondbeleid bij privaat grondeigendom.
20
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
4 Rolverdeling, sturing en verantwoording tussen Raad en College De bevoegdheden en onderlinge rolverdeling bij gebiedsontwikkeling van de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders is vastgelegd in de Gemeentewet, de Wet dualisering gemeentebestuur en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Binnen de gemeente Dordrecht wordt daar bijvoorbeeld invulling aan gegeven met een Stapsgewijze aanpak die structuur geeft aan de samenwerking, inspraak en bijdragen van college en raad in de ruimtelijke ontwikkeling. Zo kunnen zowel raad als college beiden hun taak optimaal vervullen.
4.1 Gemeenteraad De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol. In de nota grondbeleid legt zij de kaders van het grondbeleid voor de komende vier jaar vast. Daarnaast stelt de raad ook financiële verordeningen vast en bepaalt de raad wat de gewenste omvang van de reserve Grondbedrijf en het weerstandsvermogen is. Nadat de kaders en de beschikbare middelen zijn vastgesteld, controleert de raad de uitvoering van het grondbeleid door het college van burgemeester en wethouders. De raad behoudt sturing in de uitvoering van het grondbeleid doordat zij bij grondexploitaties de financiële kaders vaststelt, eventuele majeure wijzigingen (programmatisch en/of financieel) vaststelt en jaarlijks de actualisatie van de grondexploitaties vaststelt.
4.2 College van burgemeester en wethouders De uitvoering van het grondbeleid is een taak van het college. Het college wordt in de uitvoering van het grondbeleid gecontroleerd door de raad. Het is tevens bevoegd te besluiten tot privaatrechtelijke handelingen van de gemeente, zoals: aan- en verkoop van gronden, uitgifte van erfpacht, het sluiten van anterieure overeenkomsten, het maken van een grondprijzenbrief, opstellen van een kostenverhaalbeleid, etc. (zie bijlage 4 voor een verdere uitleg van het grondbeleidsinstrumentarium). In de begrotingscyclus legt het college in de jaarstukken verantwoording af over de realisatie van de door de raad in de programmabegroting vastgelegde beleidsvoornemens. Het college informeert de raad waar nodig ook tussentijds over lopende projecten, zoals middels de monitor bouwende stad. Op de volgende pagina zijn in Figuur 6 de rolverdeling en de bevoegdheden van college en gemeenteraad voor het grondbeleid aangegeven.
21
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Figuur 6 Rolverdeling gemeenteraad en college burgermeester & wethouders.
22
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
4.3 Samenwerking raad en college In de Reisgids Gebiedsontwikkeling Voor Raadsleden (Verheul & Verdaas, 2023) wordt benadrukt dat de rol van de raad soms lastig te borgen is in het proces van gebiedsontwikkelingen: de raad stelt kaders, maar de uitvoering duurt lang, al snel meer dan 10 jaar. Gedurende deze periode is het niet onwaarschijnlijk dat de economische en maatschappelijke context van de gemeente en de ontwikkeling veranderen, en daarmee ook de wensen voor de ontwikkelkaders veranderen. Gebiedsontwikkelingen kennen dus inherente onzekerheden. Voor de controlerende rol van de gemeenteraad kiest de gemeente ervoor afspraken te maken over de voortgangsrapportage vanuit het college aan de raad. Hiermee wordt voorkomen dat de raad voor voldongen feiten wordt gesteld en sturing verder minimaal mogelijk is. Vanwege de raakvlakken met veel uiteenlopende thema’s komen gebiedsontwikkelingen immers vaak met lastige afwegingen te staan, die soms in latere stadia om een heroverweging vragen. Daarnaast wordt de rol van de raad als hoeder van de publieke belangen extra belangrijk met de invoering van de Omgevingswet die de organisatie van de omgevingsparticipatie bij een omgevingsplanwijziging bij private initiatiefnemers legt. Om deze redenen is het wenselijk dat de raad bij ontwikkelingen met substantiële impact en omvang al vroeg betrokken wordt.
4.4 Sturing door stapsgewijze aanpak De gemeente Dordrecht zorgt met een stapsgewijze aanpak dat het traject van ruimtelijke ontwikkeling in- en overzichtelijk blijft. De structuur voorziet in een afbakening van en focus per stap, de mogelijkheid tot een integrale afweging en formele go/no-go momenten. Hiermee wordt vormgegeven aan afspraken over de rolverdeling tussen raad en college en ook het (vroegtijdig) betrekken van de raad binnen de gemeentelijke grondexploitaties en kostenverhaal. Voor zowel actief als faciliterend grondbeleid worden formeel dezelfde stappen doorlopen. Elke stap wordt afgesloten met een eindproduct dat een formeel go/no-go moment vormt voor de ontwikkeling. In de financiële dekking van de gemeentelijke inspanningen en de uiteindelijke eindproducten (grondexploitatie of kostenverhaal) verschillen de stappen voor actief en faciliterend grondbeleid. Bij het faciliterend grondbeleid kunnen de stappen mogelijk versimpeld zijn, gelet op grotere rol van de markt. Voor ontwikkelingen waar de gemeente actief optreedt, wordt er vooraf een QuickScan opgesteld die de bestaande kaders inventariseert en de mogelijke afwijking daarvan verkent.
In de regel stelt de gemeente dit ook op voor ontwikkelingen waar de gemeente faciliterend optreedt, maar wordt voor kleine ontwikkelingen hierin een uitzondering gemaakt als de QuickScan een te zwaar instrument wordt voor de grootte van de opgave. Daarbij wordt dus onderscheid gemaakt tussen de grootte van de initiatieven; kleine initiateven die in lijn zijn met beleid kunnen eenvoudiger doorgang vinden. De hoofdlijn van de stapsgewijze aanpak is hierna beschreven. De nadere uitwerking hiervan, zoals invulling van de onderdelen van de QuickScan, wordt door het college opgepakt.
23
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
Figuur 7 Stapsgewijze aanpak.
4.4.1 Initiatiefstap In de Initiatiefstap worden de huidige uitgangspunten van het initiatiefvoorstel geïnventariseerd, globaal de mogelijke waarde en belang van het voorstel verkend en de eerste conflicten met het vigerend beleid gesignaleerd. Daarmee ontstaat een globaal overzicht van de mogelijkheden binnen de huidige kaders en inzicht in mogelijke nieuwe beleidswensen. De bevindingen worden samengevat in een Startbesluit, waarbij de QuickScan als onderbouwing fungeert, afgestemd met de portefeuillehouder en aan het college voorgelegd. In het Startbesluit wordt uiteengezet waar het initiatiefvoorstel schuurt met de bestaande kaders, welke aanpassingen eventueel nodig zijn, en wat in ieder geval de aandachtspunten voor verdere doorgang van de ontwikkeling zijn. Nieuwe beleidswensen –indien wezenlijk genoeg– kunnen verder onderzocht worden in de opvolgende Verkenningsstap. De portefeuillehouder beslist of het initiatief van belang/ waarde is en doorgang krijgt naar de Verkenningsstap.
4.4.2 Verkenningsstap In de Verkenningsstap wordt een integrale afweging gemaakt tussen de verschillende sectorale en programmatische beleidsambities en prioriteiten om tot een afgewogen overzicht van de effecten en prioriteiten te komen. Er worden op basis van de uiteenlopende beleidskaders van de relevante gemeentelijke afdelingen/programma’s meerdere varianten gemaakt waarop aansluitend ook de haalbaarheid ingeschat wordt. In deze stap wordt daardoor integraal (c.q. interdisciplinair) afgewogen op zowel de kwalitatieve als de kwantitatieve uitgangspunten van de initiatieven. De ontwikkelstrategie wordt uitgewerkt met een variantenstudie. Daarin onderbouwt de gemeente haar rolneming aan de hand van het Afwegingskader Grondbeleid en sorteert ze voor op de mogelijke samenwerkingsmogelijkheden met de markt. Dit geeft inzicht op de
24
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
gemeentelijke rolneming en biedt een basis om een keuze te maken uit de mogelijke sturingselementen. Middels een haalbaarheidsstudie worden de uitgangpunten binnen de varianten vertaald naar een indicatief exploitatiesaldo met bandbreedtes en een risicoanalyse met inzicht in de grootste risico’s. Het saldo is gebaseerd op de globale berekening van de kosten en opbrengsten van de ruimtelijke ontwikkeling. Indien er een negatief plansaldo is, zal er ook zicht moeten zijn op dekkingsbronnen. De bevindingen van de variantenstudie en de financiële haalbaarheidsstudie worden samengevat in een Nota van Uitgangspunten (NvU). De NvU sluit af met een advies voor het verder uitwerken van een preferente variant. Voor de oplevering van de NvU wordt voor de preferente variant al een eerste krediet aangevraagd. De nota wordt in de regel met bijgaand advies ter visie gelegd voor de raad voor het formuleren van wensen en bedenkingen. Daarentegen hoeft de raad niet betrokken te worden voor iedere kleinschalige ontwikkeling binnen de gemeente. De portefeuillehouder zal hierin de afweging maken of de ontwikkeling geen substantiële impact en/of omvang heeft en betrekking van de raad niet nodig is omdat een kleiner initiatief uitgevoerd kan worden binnen de kaders die de raad reeds heeft gesteld.
4.4.3 Haalbaarheidsstap In de Haalbaarheidsstap wordt de gekozen variant verder uitgewerkt en worden de ontwikkelplannen definitief gemaakt met bijbehorende financiële haalbaarheidsstudies. Dit hangt samen met de vorm waarin de gemeente samenwerkt met de markt, wat bij de vorige stap al op hoofdlijnen bepaald is. Op basis van het uitvoeringsbesluit kan de gemeente een samenwerkingsovereenkomst aangaan om de plannen te kunnen realiseren. De samenwerkingsvorm en de activiteiten die de gemeente moet ondernemen om de ontwikkeling te realiseren, worden dan ook vastgelegd in deze stap. Indien het initiatiefvoorstel een actieve ontwikkeling betreft zal er een Projectdocument opgesteld worden waarbij de grondexploitatie (grex) als bijlage wordt toegevoegd. Voorwaarde voor de goedkeuring en vaststelling van de grondexploitatie (en daarmee het Projectdocument) door de gemeenteraad is de dekking van de eventuele tekorten van de grondexploitatie inclusief dekking van de gekwantificeerde risico's in het weerstandsvermogen. Als het een ontwikkeling betreft die de gemeente faciliteert wordt de relatie tussen de grondexploitatie en niet-grondexploitatie beschreven in het Projectdocument. In beide gevallen wordt ook de relatie gelegd tot de –door de raad vastgestelde– programmabegroting.
De gemaakte keuzes in de Haalbaarheidsstap blijven zoveel mogelijk binnen de kaders van de eerder opgestelde Nota van Uitgangspunten en eventuele afwijkingen worden gemotiveerd. Besluitvorming verloopt, passend bij de vorm van grondbeleid, via college en raad, met onderscheid naar de onderdelen waarvoor een bestuursorgaan bevoegd is.
4.4.4 Realisatiestap Na een positief besluit start de Realisatiestap. Privaatrechtelijke handelingen worden binnen de gestelde kaders uitgevoerd. Indien er sprake is van een grondexploitatie wordt er gewerkt binnen de vastgestelde (financiële) kaders en wordt aan college en raad periodiek gerapporteerd via de bestaande P&C-cyclus-producten.
25
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
4.4.5 Financiële dekking actief grondbeleid In het geval van een actieve ontwikkeling zal in de voorbereidingsfase de kosten worden gedekt vanuit een voorbereidingskrediet. Onder de voorwaarden die door de Commissie BBV zijn bepaald, kunnen onderzoeks- en planontwikkelingskosten in de haalbaarheids- en realisatiestap worden geactiveerd onder de Immateriële Vaste Activa op de balans. Deze geactiveerde kosten kunnen, bij start van de Realisatiestap en opening van de grondexploitatie, als boekwaarde in de grondexploitatie opgenomen worden.
4.4.6 Financiële dekking faciliterend grondbeleid De gemeente maakt onderscheid tussen faciliterende opgaven van grotere en kleinere schaal. Bij ontwikkelingen van grotere schaal kan de gemeente meedenken en meewerken indien deze voldoen aan de kaders. Voor deze samenwerking maakt de gemeente afspraken met de marktpartijen. In deze gevallen stuurt de gemeente aan op het sluiten van voorovereenkomsten met de initiatiefnemers ter dekking van de gemeentelijke plankosten en inzet. Deze wordt opgevolgd met een anterieure overeenkomst als het plan verder wordt gebracht. Voor marktinitiatieven voor kleine particuliere ontwikkelingen, bijvoorbeeld in geval van woningbouw met zelfbewoning waar geen wezenlijke investeringen nodig zijn, zoekt de gemeente maatwerk binnen het kostenverhaal en wordt de gemeentelijke inzet vanuit de legesvergoeding gedekt. Als geacht wordt dat het initiatiefvoorstel haalbaar is, binnen de (hernieuwde) beleidskaders valt en als wenselijk wordt gezien, wordt er een anterieure overeenkomst (AOK) gesloten met de initiatiefnemers, waarin afspraken gemaakt worden over programma, planning, het verdere proces en het kostenverhaal. Als hiertoe niet overeen wordt gekomen dan eindigt de gespreksverplichting van de gemeente.
Er is geen sprake van restitutie van betaalde bijdragen op basis van voorovereenkomsten, omdat deze bijdragen de kosten hebben gedekt van de verkenningsfase.
4.5 Strategische aankopen Soms komt de gemeente onverwachts in de mogelijkheid om grond of vastgoed te verwerven, bijvoorbeeld door een faillissement, dat van strategisch belang is. Het gaat dan om situaties waarbij een besluit over het verwerven van grond en/of vastgoed terstond nodig is en de beschreven procedure niet afgewacht en doorlopen kan worden. In dergelijke gevallen is het college gemandateerd om deze gronden onder strikte voorwaarden te verwerven zonder dat er concrete planvorming voor bestaat en zonder tussentijdse sturing vanuit de raad. In art. 10 van de Financiële Verordening zijn bijbehorende randvoorwaarden vastgelegd. Het college is desalniettemin verantwoordelijk om breder te kijken dan slechts het aankoopbedrag en ook risicoprofiel, afbreukrisico, financiële dekking, en de algehele businesscase in beschouwing te nemen bij de aankoop-afweging. Het college heeft
26
Gemeente Dordrecht
Nota Grondbeleid 2024
onverkort de plicht tot actieve informatievoorziening over de financiële gevolgen, en zal het de raad achteraf -zo snel mogelijk- informeren over de uitgevoerde handelingen3.
4.6 Risicomanagement In hoofdstuk 3 en in voorgaande paragrafen wordt regelmatig vermeld dat een keuze voor actiever grondbeleid meer sturing en resultaat geeft, maar ook meer risico’s betekent voor de gemeente. Deze risico’s dienen goed gemanaged te worden om de negatieve gevolgen van de risico’s te voorkomen, te beheersen en te mitigeren. Daarnaast kunnen risico’s ook tot positieve uitkomsten en kansen leiden waarop ingespeeld moet worden zodra dezen zich aandoen. In Dordrecht is risicomanagement onderdeel van elke grondexploitatie (locatie- en gebiedsontwikkelingsproject). Dat betekent dat er naast een (vastgestelde) grondexploitatie altijd een actueel risicoprofiel is. De risico’s worden zo regelmatig geanalyseerd en gekwantificeerd en worden er passende beheersmaatregelen getroffen. Echter betekent het toepassen van risicomanagement niet dat er geen sprake meer is van risico’s of dat deze ten volle worden vermeden. Het gaat bij risicomanagement juist over het bewust bereid en in staat zijn om risico’s te nemen en op te kunnen vangen dan wel de negatieve gevolgen te vermijden. Het nemen van risico's is soms nodig om kansen te creëren en de gemeentelijke doelstellingen te bereiken. Dit is een expliciete afweging van de raad. Paragraaf 4.7 zet uiteen op welke wijze het Dordtse college de raad hierover informeert.