Bijlage 1 - Herijking gemeentefonds - Toelichting verdeelvoorstel en samenvatting.pdf

Pagina 19 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

deze achtergrond heeft de stuurgroep besloten om het cluster op dezelfde manier te herijken als de andere clusters (met acceptatie van een beperktere kostenoriëntatie). Recent is het rapport verschenen over de evaluatie van de Wet op de veiligheidsregio’s. 25 Eerst nadat een vervolg is gegeven aan de aanbevelingen uit dit rapport ligt het voor de hand om de kosten uit dit cluster opnieuw te herijken. 5.6 Investeringsgerelateerde uitgaven In hun briefadviezen vroegen de ROB en VNG ook om een oplossing voor investeringsgerelateerde uitgaven. In het onderzoek is gekeken naar reguliere en projectmatige investeringen. Bij reguliere investeringen (zoals in onderhoud van wegen) speelt een verschil in de mate waarin gemeenten in 2017 deze investeringen activeerden. Bij projectmatige investeringen is sprake van grote verschillen in de jaarlijkse netto lasten per gemeente. Sinds 2017 zijn gemeenten verplicht om hun voorzieningen met maatschappelijk nut te activeren. Voor 2017 bestond deze verplichting niet en dat leidt nu tot verschillen in lastenniveau. Wel worden gemeenten vrijgelaten in de manier waarop zij omgaan met investeringen die zijn gedaan in de jaren vóór 2017 (specifiek de mate waarin ze die alsnog activeren). Door een inhaalslag qua activering kunnen de netto lastenpatronen van gemeenten de komende jaren veranderen.

Het verschil in de mate van activering is meegewogen in de totstandkoming van de modellen om het structurele patroon te benaderen. Voor een toelichting op de werkwijze verwijzen we naar het rapport van Cebeon. Ook is het de vraag of het basisjaar representatief is voor het meerjarige investeringsbeeld. In het onderzoek is op basis van een vergelijking met het meerjarig beeld van de investeringsgerelateerde uitgaven geconstateerd dat het basisjaar representatief is. In verband met de activering van de stille lasten moet in het periodiek onderhoud (zie paragraaf 11) de ontwikkeling van deze kosten gemonitord worden. 6 Sociaal domein: oplossen gesignaleerde knelpunten Voor het sociaal domein geldt dat al in 2015 – toen de decentralisaties van de taken op het terrein van Wmo, Jeugd en Participatie plaatsvonden – de noodzaak is onderkend om op enig moment de verdeling voor het sociaal domein te herzien. Hoewel de budgetten voor gemeenten jaarlijks worden geactualiseerd, zijn de verdeelmodellen voor het sociaal domein ontworpen op basis van gegevens van vóór deze decentralisaties. Daarnaast vindt de verdeling deels nog plaats op basis van historische gegevens, waardoor deze niet kostengeoriënteerd is. Daarnaast is in 2018 is door onderzoeksbureau AEF een kwalitatief onderzoek uitgevoerd naar de door gemeenten ervaren knelpunten in relatie tot de verdeelmodellen sociaal domein.

Dit onderzoek heeft bevestigd dat de verdeling van het gemeentefonds voor het sociaal domein verbetering behoeft (zie paragraaf 6.2). 26 Behalve deze knelpunten is ook voor het sociaal domein de eerdergenoemde wens tot vereenvoudiging van de verdeelmodellen van toepassing. Tot slot biedt de herijking de gelegenheid de budgetten voor de nieuwe taken in het sociaal domein 25 26

(Evaluatiecommissie Wet Veiligheidsregio’s, 2020): Evaluatie Wet veiligheidsregio’s (AEF, 2018): Zoeken naar balans, Pagina 20 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

– die per 2019 zijn overgeheveld naar de algemene uitkering – goed te integreren in de verdeling. 6.1 Scope nieuwe verdeling sociaal domein Het onderzoek heeft ook voor het sociaal domein geleid tot een volledig nieuw verdeelmodel voor de algemene uitkering. 27 Daarbij is rekening gehouden met de voorgenomen overheveling naar de algemene uitkering van de budgetten voor voogdij/18+ (zie paragraaf 6.3) en voor de nieuwe doelgroepen Participatiewet (excl. beschut werk), eveneens per 2023. Buiten de algemene uitkering is alleen een nieuw verdeelmodel ontwikkeld voor de integratie-uitkering Beschermd wonen (zie paragraaf 7). Voor de decentralisatie-uitkeringen Maatschappelijke opvang en Vrouwenopvang is de noodzaak van een nieuw verdeelmodel verkend, maar is geconcludeerd dat de verdeling nog voldoende aansluit op de kosten van gemeenten. 28 De budgetten in het gemeentefonds voor de Wet sociale werkvoorzieningen (Wsw) en beschut werk maakten geen onderdeel uit van het herijkingsonderzoek en blijven ongewijzigd. Dat laatste geldt ook voor de BUIG. Deze specifieke uitkering van het ministerie van SZW voor de bijstandsuitkeringen die gemeenten verstrekken maakt geen onderdeel uit van het gemeentefonds. Bij het opstellen van het verdeelmodel is verondersteld dat deze specifieke uitkering kostendekkend is.

6.2 Oplossing eerder gesignaleerde knelpunten In het onderzoek is bekeken op welke manier een oplossing kon worden gevonden voor de eerder geconstateerde knelpunten in de verdeelmodellen sociaal domein. De geconstateerde knelpunten waren divers van aard, variërend van het onvoldoende rekening houden met het feit dat gemeenten sinds de decentralisaties nieuwe doelgroepen bereiken, financieel-technische punten over de verdeelmaatstaven tot ontbrekende kosten in de historische verdeelmodellen. Zo is de verdeelmaatstaf migratieachtergrond getoetst om rekening te houden met de hogere netto-lasten van gemeenten als gevolg van het bereik van nieuwe doelgroepen zoals minderheden. Deze maatstaf bleek relevant voor het verklaren van de netto-lasten op het onderdeel Sociale basisvoorzieningen. Om tegemoet te komen aan de kritiek op de verdeelmaatstaf medicijngebruik – deze kent in de huidige verdeling een te zwaar gewicht en heeft problemen met stabiliteit – zijn alternatieven getoetst. Dit heeft geleid tot het opnemen van het gebruik van specialistische GGZ als maat voor gezondheid in plaats van medicijngebruik. Bij de beoordeling van de nieuwe modellen in de stuurgroep is de stabiliteit van de verdeelmaatstaven steeds een aandachtspunt geweest.

Dit heeft er onder meer toe geleid dat in het model voor Individuele voorzieningen Jeugd – ook vanwege de beperkte uitlegbaarheid – geen participatiegerelateerde verdeelmaatstaven zoals bijstandsontvangers of uitkeringsontvangers zijn opgenomen, hoewel die de netto lasten van gemeenten deels verklaarden. Ook

Het verdeelmodel omvat ook de budgetten die per 2019 zijn overgeheveld naar de algemene uitkering: Wmo huishoudelijke hulp, Wmo 2015 (m.u.v. beschermd wonen), Jeugdhulp, re-integratie-klassiek. 28 (AEF, 2020): Onderzoeksverantwoording Herijking gemeentefonds sociaal domein, paragraaf 14.3 27

Pagina 21 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

kent de verdeelmaatstaf bijstandsontvangers vanwege de grotere stabiliteit weer een driejaars-gemiddelde in de nieuwe verdeling (zie ook paragraaf 8.1). 29 In de nieuwe verdeling wordt verder geen gebruik meer gemaakt van historische gegevens. 30 De verdeling is afgestemd op de netto lasten van gemeenten en alle verdeelmaatstaven in de modellen kunnen periodiek worden geactualiseerd. In de onderzoeksverantwoording is een compleet overzicht opgenomen met informatie over de manier waarop met de knelpunten is omgegaan in de nieuwe verdeling. 31 6.3 Landelijke beleidsontwikkelingen In de nieuwe verdeling is rekening gehouden met twee landelijke beleidsontwikkelingen die van invloed zijn op de kostenstructuur van gemeenten: het betreft de invoering van het Wmo-abonnementstarief en van het woonplaatsbeginsel Jeugd. Deze beleidsontwikkelingen hebben niet alleen effect op de omvang van de netto lasten (zie paragraaf 4.2.2), maar zijn ook relevant voor de verdeling. Vóór de invoering van het Wmo-abonnementstarief per 2020 hanteerden gemeenten verschillende eigen bijdragen. Voor gemeenten die een hogere eigen bijdrage dan het abonnementstarief vroegen, stijgen de netto lasten en vice versa.

Door het verschil in de hoogte van de eigen bijdragen tussen gemeenten is de correctie in de netto lasten op het onderdeel Individuele voorzieningen Wmo 32 (vanwege het abonnementstarief) daarom ook relevant voor de verdeling. Het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet regelt welke gemeente financieel verantwoordelijk is voor de jeugdhulp. 33 Uitgangspunt in de nieuwe definitie van het woonplaatsbeginsel wordt: de gemeente waar de jeugdige zijn woonadres heeft volgens de Basisregistratie Personen (de BRP) is verantwoordelijk voor de kosten. Bij jeugdhulp met verblijf is het uitgangspunt dat als woonplaats geldt de gemeente waar de jeugdige onmiddellijk voorafgaande aan zijn verblijf zijn woonadres in de zin van de Wet basisregistratie personen had. Met de wijziging van het woonplaatsbeginsel per 1 januari 2022 verdwijnt de clustering van de kosten voor voogdijkinderen en 18-plussers bij specifieke gemeenten. Hierdoor kan het budget voor voogdij/18-plus via het objectief verdeelmodel van de algemene uitkering verdeeld gaan worden. In de nieuwe verdeling voor het onderdeel Individuele voorzieningen Jeugd is hiermee rekening gehouden. Voor het tussenjaar 2022 – de nieuwe objectieve verdeling gaat per 2023 in – is een andere oplossing nodig.

De fondsbeheerders hebben in overleg met de VNG en het ministerie van VWS besloten om voor voogdij/18-plus in 2022 nog eenmaal een historische verdeling te hanteren, maar dan volgens het nieuwe woonplaatsbeginsel.

De maatstaf bijstandsontvangers heeft in het model hetzelfde gewicht als de maatstaf loonkostensubsidie, zodat het verdeelmodel geen prikkel inhoudt om bijstand te verkiezen boven loonkostensubsidie. 30 In de huidige verdeling bijvoorbeeld om de verdeelmaatstaven die samenhangen met inkomen, leerlingen met een achterstand en om de verdeling van het budget voor voogdij/18+. 31 (AEF, 2020): Onderzoeksverantwoording Herijking gemeentefonds sociaal domein, bijlage P 32 (AEF, 2020): Onderzoeksverantwoording Herijking gemeentefonds sociaal domein, paragraaf 9.6 33 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35219 29

Pagina 22 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

6.4 Regionale risicoverevening en regionale samenwerking Op het terrein van jeugd maken gemeenten soms in regionaal verband afspraken over het verevenen van financiële risico’s. De inkomsten en uitgaven van gemeenten als gevolg van regionale risicoverevening zijn in de data die ten grondslag liggen aan de nieuwe verdeling buiten beschouwing gelaten. Zonder deze correctie zouden eventuele verdeelstoornissen in de huidige verdeling zich ook in het nieuwe verdeelmodel voordoen. Gemeenten maken ook kosten in het kader van regionale samenwerking. Op advies van de stuurgroep is in het onderzoek alleen gekeken naar verplichte samenwerkingsverbanden. Voor het sociaal domein betreft dit in het bijzonder de bijdragen van gemeenten aan de GGD voor publieke gezondheid. Besloten is om voor regionale samenwerking uit te gaan van de feitelijke bijdragen van gemeenten. Hoewel de werkelijke kosten per gemeente anders kunnen zijn, bleken de mogelijkheden om te corrigeren onvoldoende uitlegbaar of – vanwege het ontbreken van data – niet goed uitvoerbaar. 34 7 Beschermd wonen Als afzonderlijk onderdeel binnen de herijking is een nieuw objectief verdeelmodel ontwikkeld voor beschermd wonen, met bijbehorende overgangsregeling. Het betreft één van de financiële punten uit het advies van het Expertiseteam van de VNG waarmee Rijk en VNG in juli 2019 hebben ingestemd.

Kern van het advies is de gedachte van sociale inclusie, conform het rapport van de commissie Toekomst beschermd wonen (commissie Dannenberg): de doelgroep zoveel mogelijk in gewone wijken, in de eigen omgeving ondersteunen. De uitvoering van de taak en de bijbehorende middelen gaan van de centrumgemeenten naar alle gemeenten. Deze doordecentralisatie beperkt zich tot nieuwe cliënten. De fondsbeheerders zijn net als de stuurgroep en begeleidingscommissie van mening dat het objectief verdeelmodel voor beschermd wonen dat uit het onderzoek komt het beste past bij de gezamenlijk geformuleerde uitgangspunten en een wezenlijke verbetering is in vergelijking met het huidige historische verdeelmodel. De VNG heeft per brief van 20 februari 2020 35 gemeld dat met dit verdeelmodel verder kan worden gewerkt aan de andere bouwstenen uit het genoemde advies van het Expertiseteam. Het nieuwe objectieve verdeelmodel bestaat uit vijf maatstaven en is opgenomen in bijlage 4.D. 36 Zoals vooraf verwacht is de verklaringsgraad van het verdeelmodel laag. Dat is echter goed uitlegbaar. Bij beschermd wonen is namelijk sprake van een historisch gegroeide scheefheid in het aanbod: de voorzieningen zijn vooral opgezet in de buurt van GGZ-instellingen en in minder dichtbevolkte delen van het land.

Het huidige uitgavenpatroon van gemeenten is daardoor in vergelijking met andere onderdelen binnen het sociaal domein minder goed verklaarbaar met objectieve kenmerken. Bovendien is het reproduceren van het huidige uitgavenpatroon in deze situatie ongewenst, omdat de nieuwe objectieve verdeling van middelen dan niet goed aansluit bij het verwachte toekomstige (AEF, 2020): Onderzoeksverantwoording Herijking gemeentefonds sociaal domein, paragraaf 9.4 (VNG, 2020): brief “Reactie nieuwe verdeling gemeentefonds” 36 Ten opzichte van het verdeelmodel zoals opgenomen in het eindrapport van AEF is sprake van een wijziging in de definitie van de verdeelmaatstaf ‘regionale centrumfunctie’: voor deze maatstaf is dezelfde nieuwe definitie gehanteerd als in de andere verdeelmodellen van het gemeentefonds (algemene uitkering), omdat het objectieve verdeelmodel beschermd wonen op enig moment zal worden overgeheveld naar de algemene uitkering. Deze harmonisatie leidt tot een beperkte wijziging in de uitkomsten van het nieuwe verdeelmodel beschermd wonen. 34 35

Pagina 23 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

uitgavenpatroon na de implementatie van het advies van de commissie Toekomst beschermd wonen. Het voornemen is om het nieuwe objectieve verdeelmodel voor beschermd wonen vanaf 2023 geleidelijk en stapsgewijs in te voeren. Om dat te realiseren is een overgangsregeling ontworpen met een duur van in totaal 10 jaar. De overgangsregeling faciliteert zowel de doordecentralisatie als de landelijke beweging die samenhangt met de inhoudelijke transformatie naar zoveel mogelijk lokale en ambulante ondersteuning en af- en opbouw van voorzieningen. De betekenis van de overgangsregeling voor individuele gemeenten wordt binnenkort inzichtelijk gemaakt in een afzonderlijk document op de website van het gemeentefonds. 37 Het betreft een berekening naar huidig inzicht waarin ook de recente structurele uitname uit het gemeentefonds is verwerkt vanwege de openstelling van de Wet langdurige zorg (Wlz) voor mensen met een psychische stoornis. VNG en Rijk hebben in het bestuurlijk overleg van 7 december 2020 afspraken gemaakt over de manier waarop de omvang en verdeling van deze uitname zullen worden nagecalculeerd. Zowel het verdeelmodel als de overgangsregeling zullen geëvalueerd worden, zoals het Expertiseteam heeft geadviseerd.

De fondsbeheerders zijn voornemens deze evaluatie in 2025 uit te voeren, tegelijkertijd met de evaluatie van de andere verdeelmodellen in het sociaal domein (zie paragraaf 11). Het nieuwe verdeelmodel kent gemeenten alleen budget toe voor de eigen inwoners en kan niet voorzien in de kosten van cliënten beschermd wonen die vanuit andere gemeenten afkomstig zijn. Om die reden heeft het ministerie van VWS een wetsvoorstel in voorbereiding om voor beschermd wonen een woonplaatsbeginsel in te voeren, eveneens per 1 januari 2023. Het woonplaatsbeginsel zorgt ervoor dat de gemeente van herkomst (financieel) verantwoordelijk blijft als een cliënt in een andere gemeente beschermd gaat wonen. Voor de kosten van cliënten waarvan de woonplaats onbekend is, ontvangen de betreffende gemeenten vanuit het macrobudget beschermd wonen een aanvulling op het objectieve verdeelmodel. De vormgeving van dit ‘vangnet’ wordt de komende maanden verder uitgewerkt in overleg met de VNG. Gezien de belangrijke financiële wijzigingen in de komende periode is in het bestuurlijk overleg Rijk-VNG van 7 december 2020 afgesproken het budget voor beschermd wonen ten minste nog tot het moment van evaluatie in 2025 apart zichtbaar te houden, opdat de wijzigingen transparant zijn. Daarom zal de reeds bestaande integratie-uitkering in het gemeentefonds tot in ieder geval 2025 als instrument gehanteerd worden.

Op deze manier is voor iedereen duidelijk welk budget per regio voor beschermd wonen beschikbaar is. Aan de hand van de uitkomst van de evaluatie bepalen Rijk en VNG wat nodig is voor de jaren 2026 en verder. 8 De modellen voldoen aan het beoordelingskader De fondsbeheerders komen op grond van de criteria in het beoordelingskader tot de conclusie dat de nieuwe kostenverdeelmodellen voor zowel het klassiek als het sociaal domein een significante verbetering zijn vergeleken met de huidige modellen. Zowel de VNG 38 als de stuurgroepen die bij het onderzoek betrokken waren delen deze conclusie. 37 38

Website herzieningen gemeentefonds (VNG, 2020): brief “Reactie nieuwe verdeling gemeentefonds” Pagina 24 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

In de onderzoeken is uitgebreid aandacht besteed aan de kwaliteit van de nieuwe kostenverdeelmodellen. In deze paragraaf geven de fondsbeheerders kort hun oordeel over deze modellen. Voor uitgebreidere informatie over de beoordeling van de nieuwe verdeling wordt verwezen naar de respectievelijke onderzoeksrapporten. 39 De inkomstenverevening is onderwerp van paragraaf 9. 8.1 De modellen zijn kostengeoriënteerd en globaal De nieuwe verdeelmodellen sluiten goed aan bij de kosten van gemeenten en de halvering van het aantal gebruikte maatstaven maakt de modellen tegelijk zodanig globaal dat ze niet als bestedingsnorm werken. Zeker voor het sociaal domein is het belangrijk dat de verdeling nu volledig is geobjectiveerd in plaats van deels gebaseerd te zijn op kostenpatronen van voor de decentralisatie. De aansluiting bij de kosten blijkt uit de beperkte aansluitverschillen 40 voor groepen van gemeenten en de hoge verklaringsgraad (een statistische indicator die aangeeft in welke mate de modellen de kosten benaderen). Er is in beide domeinen gekeken naar gemeenten uit de steekproef met forse aansluitverschillen tussen het nieuwe verdeelmodel aan de ene kant en de kosten aan de andere kant. 41 In de analyses is gekeken naar de achtergrond van deze grote aansluitverschillen. Voor beide domeinen is deze uitschieteranalyse aangekondigd in de brief van 26 februari 2020.

42 De analyses hebben plaatsgevonden voor gemeenten die in de steekproef zaten, omdat hiervoor naast de kosten ook achtergrondinformatie was opgevraagd. Bij een groot deel van deze gemeenten geven inhoudelijke achtergronden een (gedeeltelijke) verklaring voor het aansluitverschil. Te denken valt aan de eigen keuze van een gemeente om extra te investeren in re-integratie om een beroep op de bijstand te voorkomen of aan de keuze om in een bepaald jaar investeringen te plegen in infrastructuur of woningbouw. De analyses geven gezien het voorgaande geen aanleiding voor aanpassingen in de verdeelmodellen. Uitzondering daarop is de maatstaf bijstandsontvangers. In de uitschieteranalyse voor het sociaal domein is aanleiding gezien om de definitie van deze maatstaf te verruimen door in het nieuwe model het overige aantal adreslozen en het aantal instellingsbewoners met bijstand (de zgn. elders verzorgden) mee te tellen. 8.2 De verdeling is objectief, stabiel en flexibel Om er zeker van te zijn dat de nieuwe verdeling niet vertekend wordt door incidentele gebeurtenissen in het onderzoeksjaar 2017 en ook voor andere jaren kan worden toegepast, zijn de modellen gevalideerd met gegevens over de kosten van gemeenten in andere jaren. Daaruit blijkt dat de modellen voldoende stabiel en robuust zijn. Ook volgen de modellen op hoofdlijnen de dynamiek in de kostenontwikkeling van gemeenten.

Met het oog op deze dynamiek kunnen de verdeelmaatstaven van de modellen daarnaast jaarlijks geactualiseerd worden.

(AEF, 2020): Onderzoeksverantwoording Herijking gemeentefonds sociaal domein, paragraaf 11.5 en 12.1 t/m 12.5; Herijking verdeling klassiek domein gemeentefonds, Cebeon, paragraaf 9.2 en 9.3. 40 Het aansluitverschil is het verschil tussen het nieuwe budget en de kosten van een gemeente. Het aansluitverschil is iets anders dan het herverdeeleffect. Het herverdeeleffect is het verschil tussen de uitkomsten van het nieuwe model en de uitkomst van het huidige verdeelmodel voor een gemeente. 41 (AEF, 2020): ‘Uitschieteranalyse herijking gemeentefonds sociaal domein’. Voor het klassiek domein is deze analyse onderdeel van het eindrapport. 42 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 300 B, nr. 15 39

Pagina 25 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

In alle verdeelmodellen van de algemene uitkering is gebruik gemaakt van objectieve verdeelmaatstaven, één van de eisen uit de Financiële-verhoudingswet en het beoordelingskader. Tot slot is bekeken of de modellen ook geldig zijn voor gemeenten buiten de steekproef. De uitkomsten hiervan gaven eveneens geen aanleiding om de modellen aan te passen. 8.3 Overige criteria beoordelingskader Er is sprake van een navolgbare en uitlegbare totstandkoming van de nieuwe verdeling. De sterk vereenvoudigde verdeling is gebaseerd op actuele en betrouwbare data door deze tussen gemeenten onderling vergelijkbaar te maken en de resultaten terug te leggen bij de steekproefgemeenten. Ook de steekproef zelf is kritisch tegen het licht gehouden. Deze moet immers voldoende representatief zijn om conclusies te kunnen trekken over alle gemeenten. Daarbij is expliciet gekeken of de steekproef niet te veel grote gemeenten bevat, wat een vertekend beeld zou kunnen opleveren. Dat laatste bleek niet het geval. De conclusie is dat de steekproef voldoende representatief is en een goede basis vormt voor de nieuwe verdeling die nu voorligt.

43 9 Kosten- en inkomstenverevening in samenhang In eerdere adviezen hebben zowel de VNG als de ROB er op gewezen dat de mate waarin de eigen inkomsten van gemeenten in de verdeling worden meegenomen meer in samenhang met de kosten van gemeenten moet worden bezien en dat de keuzes consistent moeten zijn. Er moet meer rekening worden gehouden met de verschillen in belastingcapaciteit voor de onroerendezaakbelasting (OZB) tussen gemeenten en er dient ook goed gekeken te worden naar de manier waarop de overige eigen middelen (OEM) in de verdeling zijn meegenomen. De fondsbeheerders herijken de mate waarin de belastingcapaciteit OZB wordt meegewogen in de verdeling (paragraaf 9.1). Daarnaast is de verevening van de OEM in de verdeling geactualiseerd (paragraaf 9.2). We spreken van actualiseren, omdat de manier waarop de OEM in de verdeling meeweegt ongewijzigd blijft. De ROB geeft in zijn briefadvies 44 aan dat kosten- en inkomstenverevening niet los verkrijgbaar zijn. Zowel bij de verevening van de OZB als de OEM maken de fondsbeheerders een aantal uitzonderingen vanwege de samenhang tussen kosten en inkomsten. Deze keuzes lichten we hieronder toe.

9.1 Herijken verevening van belastingcapaciteit OZB De manier waarop de belastingcapaciteit van gemeenten in de verdeling wordt verevend is sinds 1997 niet herijkt, terwijl de verevening van de belastingcapaciteit een wezenlijk onderdeel van de verdeling is. In het huidige model wordt de OZB op een lager niveau verevend dan wordt beoogd in de Financiële-verhoudingswet. Dit is een gevolg van de manier waarop de rekentarieven jaarlijks worden bijgesteld: deze worden alleen gecorrigeerd voor de ontwikkeling in de omvang van het areaal en de inflatie. 45 Het effect hiervan is dat gemeenten met een gemiddeld hogere WOZ-waarde in het voordeel zijn vergeleken met gemeenten waar deze lager is: deze gemeenten kunnen via een geringe tariefsverhoging meer financiële ruimte creëren.

43 44 45

(AEF, 2020): Onderzoeksverantwoording Herijking gemeentefonds sociaal domein, par. 8.2/bijlage I (ROB, september 2019): Briefadvies herijking gemeentefonds Zie bijv. “Verhulde ongelijkheid in gemeentelijke belastingen”, ESB, 101(4736), pp. 408-409 Pagina 26 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

Omdat – anders dan nu – in de nieuwe verdeling bij elk cluster de totale netto lasten van gemeenten worden gehonoreerd (zie paragraaf 4.2.1), dient ook de mate van inkomstenverevening te worden herijkt. De fondsbeheerders handhaven een verevening op basis van de WOZ-waarde (de grondslag voor de OZB) en actualiseren om die reden de rekentarieven waarmee de belastingcapaciteit wordt vastgesteld. Wat wordt verevend is dus niet de feitelijke OZB-opbrengst van gemeenten, maar de OZB-capaciteit. Het eigen OZB-tarief is niet van invloed op de algemene uitkering, omdat met een voor alle gemeenten gelijk rekentarief wordt gewerkt. Concreet betekent de keuze van de fondsbeheerders dat de rekentarieven gelijk worden getrokken met de landelijke gemiddelde tarieven (2017), waardoor verschillen in de WOZ-waarde tussen gemeenten beter in de verdeling worden meegenomen. Daarbij verevent het gemeentefonds voor zowel woningen als nietwoningen 90% op basis van de WOZ-waarde in plaats van de 80% respectievelijk 70% die op dit moment nog worden gehanteerd. Het resterende deel (10%) wordt ingehouden via een vast bedrag per woonruimte.

Op dit punt wijken we af van het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur om 100% van de belastingcapaciteit te verevenen en volgen de fondsbeheerders ook niet de argumenten uit 1997 om de belastingcapaciteit op een lager niveau te verevenen in verband met de veronderstelde prikkelwerking. Zowel uit onderzoek van Cebeon als uit adviezen van de ROB blijkt dat de veronderstelde prikkel niet aanwezig is. De fondsbeheerders brengen toch enige ruimte aan in de verevening (10%), omdat het eigen belastinggebied ook bedoeld is om scheefheden in de verdeling op te vangen. 9.2 Handhaven wijze verevenen OEM Naast de inkomsten uit de OZB beschikken gemeenten ook over andere inkomsten, de zogenaamde overige eigen middelen (OEM). Ook deze moeten worden meegewogen in de verdeling, omdat ze voor gemeenten een aanzienlijke bron van inkomsten zijn. De ROB en VNG vroegen in hun eerdere briefadviezen om een herijking van de wijze waarop deze middelen in de verdeling worden meegenomen. In het voorstel is er voor gekozen om de huidige werkwijze te handhaven, omdat de OEM niet samenhangt met structuurkenmerken van gemeenten en van jaar op jaar sterk fluctueert, zowel collectief als voor individuele gemeenten.

46 Dat maakt verevening gekoppeld aan feitelijke inkomsten in plaats van aan de kosten – de huidige werkwijze – niet wenselijk, omdat dat ten koste zou gaan van de stabiliteit van de verdeling. 47 Ook een verdeling aan de hand van gemeentelijke structuurkenmerken van gemeenten is geen optie, omdat er geen samenhang is gevonden tussen structuurkenmerken en de overige eigen middelen van gemeenten. In de huidige verdeling wordt verondersteld dat gemeenten 5% van hun genormeerde uitgaven kunnen dekken uit overige eigen middelen. Het gekozen percentage – van 5% – volgde in 1997 uit de verhouding tussen de feitelijk beschikbare OEM en de kosten die in het gemeentefonds werden betrokken. De omvang van de in de verdeling betrokken OEM is sinds 1997 niet meer bijgesteld voor bijvoorbeeld taakmutaties, wat maakt dat het huidige percentage lager ligt dan destijds beoogd (ongeveer 3%). 46 47

(CEBEON, 2019): Inkomstenverevening in het gemeentefonds Dat verandert niet als een meerjarig gemiddelde wordt genomen Pagina 27 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

De fondsbeheerders actualiseren het percentage van de kosten (sociaal en klassiek domein samen) dat gemeenten uit eigen middelen moeten kunnen dekken naar ruim 4,3% van de uitgavenclusters, zowel in het klassiek als in het sociaal domein. Twee onderdelen worden nader toegelicht: 1. Inkomsten uit grondexploitatie 2. Inkomsten uit overige belastingen (toeristen-, forensen-, precariobelasting, etc.) 9.2.1 Inkomsten uit grondexploitatie niet verevenen De fondsbeheerders nemen – op advies van de bestuurlijke kopgroep en de stuurgroep klassiek domein – de positieve saldi op de grondexploitatie niet mee als dekking voor structurele kosten. In meerjarenperspectief blijkt dat – enkele uitzonderingen daargelaten – de saldi uit grondexploitatie geen structurele extra inkomstenbron voor gemeenten vormen: de kosten houden de baten meerjarig in balans. De fluctuaties van jaar op jaar zijn groot; dat geldt voor het collectief van gemeenten, maar zeker voor individuele gemeenten. In 2017 bedraagt het collectieve saldo op de grondexploitatie ongeveer € 1 miljard. Een derde argument is dat het verevenen van winsten ook betekent dat de verliezen worden verevend. Het voeren van actief grondbeleid is een eigen keuze van gemeenten, wat maakt dat de gemeenten ook zelf de risico’s daarvan moet dragen.

Omdat de kosten van ruimtelijke ordening en infrastructuur globaal zijn verevend zou het niet passend zijn om de inkomsten uit grondexploitatie specifiek te verevenen. 9.2.2 Inkomsten uit overige belastingen niet specifiek verevenen De fondsbeheerders kiezen er voor om ook de overige belastingen niet specifiek te verevenen (toeristenbelasting, precariobelasting, etc.), maar het macrovolume samen met de overige OEM te verevenen (zie hierna). De verdeling is immers al globaal gecorrigeerd voor de verdeling van deze middelen (zie paragraaf 4.2.2). Een meer specifieke verevening van deze inkomsten (bijvoorbeeld op basis van structuurkenmerken die samenhangen met toeristen) ligt daarom niet in de rede. Daarom kijken we alleen nog naar het macrovolume. 9.2.3 Wat betekenen deze keuzes? Het effect van deze keuzes omtrent de overige eigen middelen (grondexploitatie, overige belastingen en overige) is dat van de circa € 2,5 miljard beschikbare OEM, ongeveer € 1,5 miljard meegenomen wordt in de verdeling; de inkomsten uit de grondexploitatie (in 2017 circa € 1 miljard) blijven buiten de verdeling (zie paragraaf 9.2.1). Dit bedrag komt overeen met circa 4,5 % van de totale kosten die via het verdeelmodel worden verdeeld (en met circa 60% van de feitelijke beschikbare overige eigen middelen van gemeenten in 2017).

Behalve de omvang van het te verevenen bedrag aan OEM, dient ook een keuze te worden gemaakt in de manier waarop deze inkomsten worden toegerekend aan gemeenten. Omdat de OEM op zichzelf niet verdeeld kan worden aan de hand van structuurkenmerken van gemeenten, verdelen de fondsbeheerders de veronderstelde inkomsten naar rato van de genormeerde kosten van gemeenten. De fondsbeheerders kiezen ervoor om hiervoor de genormeerde kosten van het sociaal domein als basis te nemen. Concreet: het landelijke totaalbedrag aan OEM dat via de algemene uitkering wordt verevend, wordt over de gemeenten verdeeld naar rato van het aandeel dat iedere gemeente heeft in de verdeelmodellen voor het sociaal domein. Er ligt geen directe relatie tussen deze inkomsten en de kosten in het sociaal domein, maar de verdeling van de feitelijke OEM over

Pagina 28 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

gemeenten toont hier de grootste overeenkomst mee. In tegenstelling tot de huidige werkwijze wordt de OEM niet direct gekoppeld aan maatstaven die met bepaalde taken te maken hebben (in de huidige verdeling worden maatstaven die samenhangen met taken die sinds 1997 in de verdeling zitten gecorrigeerd voor de OEM), maar via een “eigen” formule. 10 Herverdeeleffecten nieuwe verdeling In deze paragraaf beschrijven we het globale beeld van de herverdeeleffecten. De gegevens per gemeente staan in de bijlage 1.B. De fondsbeheerders wijzen er op dat het gaat om voorlopige uitkomsten, omdat de verdeling vanaf het basisjaar 2017 nog geactualiseerd moet worden naar meer recente cijfers. Om de aansluiting op de onderzoeksrapporten te behouden gaan we hier uit van de uitkomsten voor 2017. Ten opzichte van de onderzoeksrapporten is nog een aantal aanpassingen gedaan. Ten eerste was een aantal technische aanpassingen nodig om de gebruikte maatstaven te harmoniseren tussen het klassiek en sociaal domein (zoals het vervangen van de maatstaf regionaal klantenpotentieel in het sociaal domein door de nieuwe regionale centrumfunctiemaatstaf). Ten tweede was een tweetal aanpassingen nodig in verband met de uitschieters die bleken na de integratie van de verschillende onderdelen van de verdeling (zie paragraaf 10.3) De uitkomsten zullen nog op twee momenten worden geactualiseerd: 1.

Voorafgaand aan de start van de consultatie van gemeenten Na ontvangst van het advies van de ROB zal ook de VNG worden geconsulteerd. Dat zal plaatsvinden op basis van geactualiseerde maatstafgegevens en een geactualiseerde omvang van de clusters waaruit de verdeling is opgebouwd. Dit leidt tot verschuiving in de herverdeeleffecten. 2. Bij de verwerking van de nieuwe verdeling in de circulaire van het gemeentefonds, nadat de besluitvorming over de herijking is afgerond Na afronding van de besluitvorming door het volgend kabinet vindt zo spoedig mogelijk de verwerking in de circulaire van het gemeentefonds plaats. De herverdeeleffecten zullen op dat moment definitief worden vastgesteld. Naast het gebruik van de meest actuele maatstafgegevens verwerken de fondsbeheerders dan de budgetmutaties (de zogenaamde taakmutaties) die in de periode tussen onderzoek en invoering van de nieuwe verdeling (2017-2022) hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden. Deze mutaties dienen immers ook volgens het nieuwe verdeelmodel te worden verdeeld. Op deze definitieve stand van de herverdeeleffecten zal ook het ingroeipad worden gebaseerd (zie paragraaf 11). 10.1 Globale beeld herverdeeleffecten De vergelijking van de nieuwe met de huidige verdeling levert een ander beeld op dan in het voorjaar van 2020, toen alleen de resultaten van het sociaal domein bekend waren.

In de tabel hieronder is het totale integrale herverdeeleffect opgenomen. Het herverdeeleffect kan worden onderverdeeld in herverdeeleffecten voor het klassiek domein (KD), het sociaal domein (SD) en de herverdeeleffecten als gevolg van de verevening van algemene eigen middelen (AEM). Deze laatste is onderverdeeld naar het effect van de verevening van onroerendezaakbelasting (OZB) en de overige eigen middelen (OEM).

Pagina 29 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

Het globale beeld voor het sociaal domein was in het voorjaar van 2020 reeds bekend: de nieuwe verdeling laat een verschuiving van kleine naar grote gemeenten zien. Het nieuwe model lost namelijk een scheefheid in het huidige model op waardoor grote gemeenten te weinig budget kregen. Uit het onderzoek blijkt dat grote gemeenten in het sociaal domein gemiddeld meer kosten maken dan kleine gemeenten. In het huidige model worden grote gemeenten daar onvoldoende voor gecompenseerd. Het nieuwe model sluit beter aan op de kosten van grote en kleine gemeenten, waardoor een herverdeeleffect ontstaat tussen gemeenten van verschillende grootteklassen. In de bijlagen 1, 2 en 3 zijn naast het bovengenoemde herverdeeleffect twee andere financiële effecten in beeld gebracht. Het betreft in de eerste plaats de financiële gevolgen van de wijziging van het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet. De budgetmutaties zijn het gevolg van een verschuiving van de (financiële) verantwoordelijkheden tussen gemeenten (zie paragraaf 6.3). Het financieel effect van het gewijzigde woonplaatsbeginsel is via een simulatie in beeld gebracht, om het zodoende te kunnen isoleren van het effect van de herverdeling 48. Naast dit financiële effect van het woonplaatsbeginsel is sprake van een herverdeeleffect.

Het effect van de herverdeling wordt veroorzaakt door de overstap van een historisch verdeelmodel voor voogdij/18+ naar een objectief verdeelmodel en is onderdeel van het in de bijlagen 1.B en 2.A gepresenteerde totale herverdeeleffect 49. Daarnaast bevat bijlage 3 ook het financiële effect van het nieuwe verdeelmodel beschermd wonen. Dit financiële effect is niet meegenomen in bovenstaande tabel, omdat het om een afzonderlijke uitkering binnen het gemeentefonds gaat en het financieel effect mede het gevolg is van de doordecentralisatie van de taak van centrumgemeenten naar alle gemeenten (zie ook paragraaf 7). Toelichting op de herverdeeleffecten Op hoofdlijnen zijn in de nieuwe en de huidige verdeling vergelijkbare patronen zichtbaar: grote gemeenten krijgen een relatief hoog budget per inwoner (gerelateerd aan de relatief grotere opgave voor deze gemeenten) en in het oosten van het land zijn de budgetten per inwoner over het algemeen hoger dan in het westen van het land.

48 49

Zie bijlage 1.B, kolom ‘effect nieuw woonplaatsbeginsel jeugd per inwoner’. Zie bijlage 2.A (kolom ‘hve SD totaal’) en bijlage 1.B (kolom ‘TOTAAL vol.nw per inw’). Pagina 30 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

In het onderzoeksrapport van het sociaal domein wordt het volgende toegelicht: • de negatieve herverdeeleffecten hangen vaak samen met het cluster Wmo: gemeenten met een relatief groot negatief herverdeeleffect krijgen in de huidige verdeling relatief veel budget uit dit cluster. Naast een kleiner aandeel binnen dit cluster, speelt ook de kleinere omvang van dit cluster als geheel. Deze effecten tellen voor deze gemeenten bij elkaar op. • de grootste positieve herverdeeleffecten hangen vooral samen met het cluster jeugd. Ook hier speelt een optelling: bij gemeenten met positieve herverdeeleffecten binnen het cluster jeugd, is het effect van de toename van de omvang van dat cluster ook het grootst. Voor het klassiek domein geldt dat de herverdeeleffecten in belangrijke mate samenhangen met de afgenomen weging van de maatstaven bebouwingsdichtheid, het aantal woonruimten en de oppervlakte land. Dit heeft effect op sommige kustgemeenten met veelal hoge bebouwingsdichtheid en relatief veel recreatiewoningen. Het afgenomen belang van de maatstaf oppervlakte land wordt bij kleinere gemeenten deels gecompenseerd door de aanpassing van het algemene vaste bedrag bedoeld om de schaalnadelen voor deze gemeenten te compenseren. Daarnaast is sprake van een verschuiving van lokale naar regionale en landelijke centrumfuncties van gemeenten.

Voor de G4 is sprake van een nadelig effect als gevolg van de afbouw van de vaste bedragen en in mindere mate vanwege de hogere verevening van eigen inkomsten. 10.2 Overzicht per grootteklasse en verdeling per gemeente (grafisch) De beweging in het klassiek domein heeft een andere dynamiek dan in het sociaal domein. De integrale herverdeling per grootteklasse is daarom meer genuanceerd: er zijn in iedere grootteklasse voor- en nadeelgemeenten. 50

Uit bovenstaande figuur blijkt wel dat er gemeenten zijn waar het nadelige herverdeeleffect groot is (meer dan € 60 nadeel per inwoner). Een specifieke groei bleek gemeenten met grote bedrijfscomplexen. Dit wordt in paragraaf 10.3.1 toegelicht. In de figuren is deze aanpassing reeds 50

Dit betreft het herverdeeleffect exclusief het effect van het nieuwe objectieve verdeelmodel beschermd wonen, maar inclusief het effect van de invoering van het gewijzigde woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet. Pagina 31 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

verwerkt. Verder valt de ruimtelijke concentratie van nadelige herverdeeleffecten in het noorden op. 10.3 Uitschieters De integratie van de uitkomsten van de herijkte verdeling van het klassiek en sociaal domein liet voor een aantal gemeenten grote nadelige herverdeeleffecten zien. Daar waar het groepen gemeenten betreft lichten we de achtergrond toe, inclusief de aanpassing die gedaan is om waar nodig het effect te compenseren. 10.3.1 Gemeenten met grote bedrijfscomplexen: verevening maximeren Het effect van het actualiseren van de rekentarieven en het herijken van de percentages waarmee de belastingcapaciteit wordt verevend bleek met name nadelig uit te vallen voor gemeenten met veel niet-woningen en dan met name voor de gemeenten met erg grote bedrijfscomplexen. In het kostenonderzoek is er voor gekozen om niet alle kosten te honoreren die met deze grote complexen samenhangen. Als wel het maximale effect van de verevening van belastingcapaciteit in de verdeling wordt meegenomen ontstaat hier een disbalans, omdat de baten van die complexen dan wel volledig worden meegenomen in de verdeling maar de kosten niet (geheel). In het voorstel is er daarom voor gekozen de grondslag voor de verevening van belastingcapaciteit niet-woningen (de WOZ-waarde) te maximeren op € 35.000 per inwoner.

Dit plafond geldt voor alle gemeenten, maar heeft alleen effect voor de gemeenten met erg grote bedrijfscomplexen. 10.3.2 Gemeenten in Groningen en Friesland: tijdelijke uitzonderingspositie In Groningen en Friesland blijken de herverdeeleffecten van de nieuwe verdeling te cumuleren. Dit is voornamelijk het gevolg van de herverdeling in het sociaal domein. Gemeenten in die regio kennen een zwakke sociaal-economische structuur en er is sprake van bevolkingsdaling. Zij maken relatief veel kosten in het sociaal domein ten opzichte van het klassiek domein, terwijl het vermogen om eigen inkomsten te verwerven benedengemiddeld is. 51 Op verzoek van de fondsbeheerders heeft onderzoeksbureau AEF gekeken of de effecten het gevolg waren van bijzondere structuurkenmerken of de samenloop van effecten van de BUIG of WSW, maar dit leverde geen eenduidig structurele verklaring op en was dus ook geen aanleiding om de nieuwe modellen te herzien. Het blijkt dat enkele maatstaven waar de Groningse gemeenten bovengemiddeld op scoren in de huidige verdeling niet terugkomen in de nieuwe verdeling (uitkeringsontvangers, Wajong, huishoudens met kinderen in de bijstand). Deze maatstaven bleken tijdens het onderzoek niet bij te dragen aan de verklaring van de kosten(verschillen) tussen gemeenten.

Ook de maatstaf langdurig medicijngebruik vervalt en wordt vervangen door de maatstaf specialistische GGZ, waar de Groningse gemeenten benedengemiddeld op scoren. De fondsbeheerders hebben in het cluster Wmo – zie eerdere opmerking over de herverdeeleffecten met betrekking tot dit cluster – de maatstaf 75+ vervangen door de maatstaf 65+. De ROB merkt in zijn briefadvies uit september 2019 reeds op dat in het uiterste geval middelen voor specifieke gemeenten moeten worden afgezonderd als het niet in de rede ligt dat gemeenten deze effecten zelf kunnen opvangen. Gegeven de specifieke situatie van de Groningse en Friese gemeenten mede in het licht van de gezamenlijke inspanning die het Rijk en deze regio’s momenteel plegen in de 51

Zie Atlas van de lokale lasten 2020 Pagina 32 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

transformatie van deze regio’s overwegen de fondsbeheerders een dergelijke uitzondering voor deze gemeenten in te richten. 11 Invoering, ingroeipad en onderhoud 11.1 Invoering en ingroeipad Een zorgvuldige en geleidelijke invoering van de nieuwe verdeling is van belang vanwege de directe gevolgen op de gemeentelijke inkomsten via het gemeentefonds. Deze paragraaf bevat het voorstel van de fondsbeheerders om dat te bereiken, het zogenaamde ingroeipad. De fondsbeheerders zullen het ingroeipad zoals gebruikelijk baseren op de definitieve herverdeeleffecten (zie paragraaf 10 met betrekking tot het actualiseren van de verdeling). Maximale ingroei op basis van € 15 per inwoner per jaar Tot op heden geldt bij herverdeling de bestuurlijke afspraak van een maximaal nadelig effect van € 15 per inwoner per jaar. Dit bedrag komt voort uit het onderzoek van de toenmalige Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) van 16 april 1998. Het bedrag van € 15 is gekoppeld aan een jaarlijkse budgetflexibiliteit van 2%, dat wil zeggen dat gemeenten in één jaar gemiddeld genomen een vermindering van de algemene uitkering van 2% in hun uitgaven zouden moeten kunnen verwerken. Inmiddels zou dit percentage van 2% leiden tot een hoger bedrag per inwoner dan € 15. Echter, de fondsbeheerders willen gelet op de financiële omstandigheden van gemeenten de € 15 handhaven.

Het maximale herverdeeleffect geldt voor zowel voor- als nadeelgemeenten. Evaluatie van de verdeling na vier jaar Aangezien het sociaal domein nog volop in beweging is, willen de fondsbeheerders de nieuwe verdeling in aanloop naar uitkeringsjaar 2027 integraal evalueren. Die evaluatietermijn beoogt recht te doen aan het gegeven dat gemeenten zich in verschillende fasen van de transformatie van het sociaal domein bevinden en dat de kosten van gemeenten zich als gevolg daarvan de komende jaren nog zullen uitkristalliseren. De evaluatie is primair gericht op de veronderstellingen in het sociaal domein, maar zal zo nodig ook betrekking hebben op het klassiek domein. De evaluatie zal in 2025 starten zodat gemeenten tijdig duidelijkheid hebben over het verdeelmodel vanaf 1 januari 2027, vier jaar na invoering van onderhavig verdeelvoorstel. Het uitvoeren van de evaluatie heeft als gevolg dat de verdere invoering van het onderhavige verdeelvoorstel “gepauzeerd” wordt. Op basis van de evaluatie besluiten de fondsbeheerders over de verdeling vanaf 2027. Dat betekent dat het maximale voor- of nadeel van de nieuwe verdeling voor iedere gemeente uitkomt op € 60 per inwoner in de periode 2023 tot en met 2026 (4 jaar x € 15 per inwoner per jaar). Afhankelijk van de uitkomst van de evaluatie kan dan het ingroeipad worden doorgezet.

Box: hoe werkt het ingroeipad? Nadeelgemeenten ontvangen via een zogenaamde suppletie-uitkering tijdelijk extra geld, bovenop de uitkomst van de nieuwe verdeling, zodat zij geleidelijk toegroeien naar hun lagere uitkering. Bij voordeelgemeenten wordt tijdelijk een bedrag in mindering gebracht op de uitkomst van de nieuwe verdeling (negatieve suppletie-uitkering), zodat zij geleidelijk toegroeien naar hun hogere uitkering.

Pagina 33 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

Voorbeeld 1: een gemeente die € 89 per inwoner nadeel ondervindt van de nieuwe verdeling in 2023 ontvangt de volgende suppletie-uitkeringen: - 2023: € 74 per inwoner - 2024: € 59 per inwoner - 2025: € 44 per inwoner - 2026: € 29 per inwoner Op die manier bedraagt het nadeel ieder jaar € 15 euro per inwoner; van het totale nadeel van € 89 per inwoner wordt dus tot en met 2026 € 60 euro per inwoner gerealiseerd. Het doorvoeren van het overige effect (€ 29 euro per inwoner) is afhankelijk van de uitkomst van de evaluatie van de nieuwe verdeling. Voorbeeld 2: een gemeente die € 30 per inwoner voordeel ondervindt van de nieuwe verdeling in 2023 heeft in 2023 eenmalig een negatieve suppletieuitkering van € 15 per inwoner. Het effect in 2023 komt voor deze gemeente daardoor per saldo op € 15 per inwoner positief. Per 2024 vervalt de negatieve suppletie-uitkering, waardoor opnieuw sprake is van een voordeel van € 15 euro per inwoner. Het totale voordeel van € 30 per inwoner structureel wordt dus geleidelijk - in twee stappen - bereikt. Voorbeeld 3: bij een gemeente die € 14 per inwoner voor- of nadeel ondervindt van de nieuwe verdeling in 2023 wordt het effect meteen doorgevoerd omdat dit beneden het maximum van € 15 per inwoner valt.

Het ingroeipad betreft het herverdeeleffect van het integrale voorstel Het hierboven beschreven ingroeipad heeft betrekking op het integrale verdeelvoorstel dat in deze notitie is beschreven. Het ingroeipad heeft geen betrekking op het onderdeel beschermd wonen. Voor beschermd wonen geldt een afzonderlijke overgangsregeling, omdat er niet alleen sprake is van een herverdeling maar ook van een doordecentralisatie van de taak van de centrumgemeenten naar alle gemeenten. Behalve een taakwijziging heeft dit tot gevolg dat voor de niet-centrumgemeenten geen herverdeeleffect bepaald kan worden omdat zij op dit moment geen budget voor beschermd wonen ontvangen. In paragraaf 7 is reeds ingegaan op de overgangsregeling voor beschermd wonen. Tot slot heeft het ingroeipad geen betrekking op het financiële effect van de wijziging van het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet, omdat tegenover deze verandering in inkomsten ook een wijziging in uitgaven staat (zie ook paragraaf 10). 11.2 Periodiek onderhoud Om de nieuwe verdeling van het gemeentefonds blijvend aan te laten sluiten op de kosten van gemeenten is periodiek onderhoud nodig. Deze paragraaf beschrijft de bestaande methode om de verdeling te monitoren via het zogenaamde Periodiek Onderhoudsrapport (POR) en benoemt de punten die daarin op basis van de uitgevoerde onderzoeken in het bijzonder aandacht vragen.

Het POR is een jaarlijkse bijlage bij de begroting van het gemeentefonds waarin de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds wordt vergeleken met de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. De centrale vraag daarbij is of de in het model veronderstelde gemeentelijke inkomsten- en uitgavenpatronen aansluiten bij de werkelijke kosten van gemeenten. Dat wordt bepaald door de veronderstelde inkomsten en uitgaven af te zetten tegen de

Pagina 34 van 35

Datum 29 januari 2021 Kenmerk 2021-0000053126

werkelijke inkomsten en uitgaven. Deze analyse wordt uitgevoerd voor elk van de clusters van het gemeentefonds. Voor de analyses maakt het POR gebruik van de informatie die gemeenten via Iv3 (Informatie voor derden) aanleveren over hun begroting en jaarrekening. Het POR heeft vooral de functie van signalering: het aan het licht brengen van eventuele afwijkingen tussen de verdeling en de werkelijke kosten van gemeenten. Gesignaleerde ontwikkelingen kunnen aanleiding geven voor nader onderzoek met het oog op een mogelijke aanpassing van de verdeling. De fondsbeheerders vinden het vooral vanwege het sociaal domein van belang om sneller dan tot nu toe gebruikelijk te acteren op aanwijzingen voor scheefheden in de verdeling. De transformatie van het sociaal domein is namelijk nog in volle gang, wat naar verwachting effect heeft op de kostenpatronen bij gemeenten. Om die reden is reeds nu besloten om in 2025 te starten met een evaluatie van de nieuwe verdeling (zie paragraaf 11.1). Deze evaluatie zal in ieder geval betrekking hebben op het sociaal domein, maar ook in het klassiek domein is sprake van relevante beleidsmatige ontwikkelingen de komende jaren. Te denken valt aan de invoering van de Omgevingswet en de opgaven van gemeenten op het terrein van klimaat en duurzaamheid.

Het is voor beide domeinen van belang om te volgen of de vereenvoudigde verdeling aan blijft sluiten bij de kostenontwikkeling van gemeenten. De komende jaren zal het POR in het teken staan van het verzamelen van aandachtspunten voor deze evaluatie. Daarnaast zullen in het POR de komende jaren zoals gebruikelijk analyses worden uitgevoerd op actuele Iv3-gegevens over de begroting en jaarrekening van gemeenten – zowel voor het klassiek als het sociaal domein - om te bezien of de nieuwe verdeling nog adequaat is. Daarbij wordt zo nodig ook naar specifieke groepen van gemeenten gekeken. De fondsbeheerders willen daarnaast sneller acteren op signalen van een gewijzigde totale omvang van de gemeentelijke uitgaven op een bepaald cluster. Op basis van een bestuurlijke weging van de uitkomsten van het POR is het voornemen de omvang van de clusters eens in de twee jaar bij te stellen, voor het eerst per 2025. Deze frequentie houdt de balans tussen actualiteit en stabiliteit van de uitkering uit het gemeentefonds. De fondsbeheerders zullen wat betreft de omvang van de clusters bezien of er naast de bevindingen in het POR nog aanvullende informatie van gemeenten nodig is om de ontwikkelingen te kunnen duiden. 11.3 Aanpassing Financiële-verhoudingswet Het wettelijke kader voor de verdeling van het gemeentefonds ligt in de Financiële-verhoudingswet (Fvw) en onderliggende regelgeving.

De fondsbeheerders zijn voornemens om enkele bepalingen in de Fvw aan te passen om adequaat en wendbaar in te kunnen spelen op de veranderingen die zich voordoen op het terrein van de bestuurlijk en financiële verhoudingen. Het betreft in de eerste plaats het delegeren naar lagere regelgeving van de hoogte van het percentage waartegen de WOZ-waarde van een gemeente wordt verevend. In de tweede plaats willen de fondsbeheerders de onderscheidingen van de verdeelmaatstaven zoals opgenomen in de Fvw laten vervallen (de stap tussen de bepalingen voor structuurkenmerken in de wet en de maatstaven in de Algemene Maatregel van Bestuur). Dit om het karakter van de wetgeving aan te laten sluiten bij de beoogde vereenvoudiging van het verdeelstelsel. De betrokkenheid van de Tweede Kamer blijft geborgd door voor de Algemene Maatregel van Bestuur een voorhangprocedure te hanteren.

Pagina 35 van 35