Advies ROB Rol Nemen, Ruimte Geven.pdf

78

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

8. Gemeenschappelijke regelingen De Gemeentewet van 1851 kende in artikel 121 al de bepaling: 'Besturen van twee of meer gemeenten kunnen gemeenschappelijke zaken, belangen, inrigtingen of werken na magtiging en goedkeuring van Cedeputeerde Staten regelen.’ In artikel 122 Gemeentewet 1851 werd geregeld hoe een en ander moet wor­ den bekostigd: 'De kosten, uit de in het vorig artikel bedoelde regeling voort­ vloeiende, worden door de kassen der betrokken gemeenten, naar belang dat elke er bij heeft, gedragen.' Naast de hoofdstructuur van het binnenlands bestuur (Rijk, provincies en gemeenten) laat de Grondwet in de artikelen 134 en 135 een zekere ruimte voor de oprichting van andere verbanden: aanvullende structuren die zijn aan te merken als vormen van territoriaal bestuur. De wetgever zelf kan andere openbare lichamen instellen en hun taken/bevoegdheden en de samenstel­ ling van hun besturen bepalen. Maar ook de openbare lichamen van de hoofd­ structuur kunnen met inachtneming van de bepalingen van de (organieke) Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) andere lichamen in het leven roe­ pen en daaraan ter gemeenschappelijke behartiging taken/bevoegdheden

overdragen. In het eerste geval (artikel 134) is sprake van openbare lichamen naast de hoofdstructuur omdat zij er los van staan, in het tweede geval (artikel 135) is sprake van openbare lichamen die een afgeleide zijn van de hoofdstructuur omdat zij er uit voortkomen: zij worden bestuurd door afgevaardigden van de lichamen die hen hebben ingesteld.

In beide gevallen is sprake van functioneel bestuur: openbare lichamen met een gesloten huishouding, zij vervullen dus uitsluitend de taken die de wet hen toekent. De hulpstructuren moeten het primaat van de hoofdstructuur respecteren, maar de vraag is waar de grens ligt: wanneer heeft een niet tot de hoofdstructuur behorend openbaar lichaam een zodanig takenpakket uitvoert dat de positie van de tot de hoofdstructuur behorende lichamen in het gedrang komt. Regionale samenwerking is dus al ruim 150 jaar oud, net zoals de discussie daarover. Decentrale volksvertegenwoordigingen (gemeenteraden en provinciale staten) vin­ den het lastig om te sturen op afstand en de bekostiging wordt als schimmig erva­ ren: minder invloed, transparantie, controle, vertegenwoordiging en participatie en minder grip op budgetten en geldstromen. Samenwerking betekent dat je een deel van je zeggenschap opgeeft voor een gezamenlijk doel dat via samenwerking wordt bereikt. Dit kan spanning opleveren met de wens van decentrale volksvertegenwoor­ digingen om sturing te houden op wat er op afstand gebeurt.Toch is samenwerking onlosmakelijk verbonden met het besturen van een gemeente of provincie en dus is

79

ROL NEMEN. RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

democratische legitimiteit van samenwerking belangrijk. Maar veel van wat er in samenwerking gebeurt wordt beschouwd als minder democratisch gele­ gitimeerd. De interbestuurlijke samenwerking wordt dan teveel een wereld op zichzelf, zingt zich feitelijk los van het werk van de gemeenteraden en pro­ vinciale staten. 9. Bevoegdheid en verantwoordelijkheid Het staatsrechtrechtelijke vraagstuk van ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat de Koning onschendbaar is en de minister verantwoordelijk is. De (politieke) ministeriële verantwoordelijkheid bestaat sinds de Grondwets­ herziening onder leiding van Thorbecke in 1848, de parlementaire controle is in de praktijk ook van toepassing op het doen en laten van staatssecretarissen. Het vraagstuk van verantwoording en politiek vertrouwen speelt natuurlijk ook op decentraal niveau. De ministeriële verantwoordelijkheid betekent dat de minister voor al het onder zijn leiding gevoerde beleid en voor alles wat door hem en onder zijn leiding wordt verricht, verantwoordelijk is ten opzichte van het parlement. Het gaat daarbij behalve om het eigen handelen om dat van de departe­ mentsambtenaren en de ambtenaren van andere rijksdiensten en van de op rijksniveau opererende bestuursorganen en hun ambtenaren voor zover de minister daaraan leiding geeft.

De reikwijdte van de ministeriële verantwoor­ delijkheid is tegelijk beperkt tot wat de minister zelf doet, mag doen en wat onder zijn leiding door anderen wordt gedaan. De minister kan alleen maar leiding geven voor zover hij ook bevoegdheden heeft. Staatsrechtelijk is het uitgangspunt dat de minister dus slechts verantwoordelijk is voor zover zijn bevoegdheden reiken. Anders gezegd:'zonder bevoegdheid geen verantwoor­ delijkheid'. Dit adagium is herbevestigd in het rapport Steekhoudend minis­ terschap van de Commissie Scheltema. Met name bij primaire taakvervulling door decentrale overheden speelt de zogenaamde stelselverantwoordelijkheid. De minister is eerst- en eindver­ antwoordelijke voor het wettelijke systeem van bevoegdheden en, op hoofd­ lijnen, de organisatie van de uitvoering daarvan. Men spreekt ook wel van indirecte verantwoordelijkheid. De minister moet de wettelijke en financiële voorwaarden scheppen waaronder (in casu) de decentrale overheden hun uitvoerings- en handhavingstaken naar behoren kunnen vervullen. De minister is slechts verantwoordelijk voor het stelsel als zodanig; het stelsel is 'goed' wanneer de wet goed wordt uitgevoerd en gehandhaafd als individuen hun werk binnen dat stelsel naar behoren doen. Het stelsel is'niet goed’wanneer ondanks het goede functioneren van individuen de uitvoering en/of handha­ ving onder de maat is.

In dat geval moet de minister gebruik maken van zijn bevoegdheid een wetsvoorstel in te dienen tot wijziging van het stelsel of op andere wijze (overleg, bestuurlijke druk) de uitvoering van het stelsel op

8o

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

hoofdlijnen weten aan te passen. Het is overigens nog niet zo gemakkelijk om in het algemeen aan te geven tot hoe ver de stelselverantwoordelijkheid reikt en voor welke onderwerpen die bestaat. In elk geval heeft een minister zo’n verantwoordelijkheid als dat uit een wettelijke bepaling blijkt, maar soms kan ook een beleidsnota of zelfs een Kamerdebat de grondslag zijn. Ook bestaat die verantwoordelijkheid uit het evalueren van wetten.

Hoewel de minister eerst- en eindverantwoordelijk is, behelst systeemverantwoordelijkheid59 per definitie een gedeelde verantwoordelijkheid. In het systeem dragen verschillende actoren verschillende verantwoordelijkheden en hebben ze verschillende rollen. Zij leggen daarover vaak aan verschillende instanties formeel verantwoording af (het parlement, een gemeenteraad, een Raad van bestuur, een inspectie, klantenraden en/of nog andere). Maar zij maken allemaal deel uit van het systeem, geen van hen staat er buiten of erboven. Dat betekent niet dat zij elk verantwoordelijk zijn voor het geheel; ze hebben wel allen belang bij het geheel. Alleen door samenwerking en gedeeld eigenaarschap kunnen resultaten worden geboekt. Zo is bijvoorbeeld de minister (samen met het parlement) verantwoordelijk voor de wetstekst, maar niet voor de wijze waarop deze in de praktijk wordt uitgevoerd. Zeker niet als daarbij in de wet expliciet bevoegdheden en handelingsvrijheden bij anderen zijn belegd. De kwaliteit en de effectiviteit van het systeem hangen dan mede af van de kwaliteit van de onderlinge samenwerking en commu­ nicatie tussen alle betrokkenen. Daarbij is ook ruimte nodig voor al doende leren, het steeds beter op elkaar afstemmen van werkprocessen en het maken van effectieve afspraken.

Controle richt zich daarbij niet alleen op de mate waarin planningsdoelstellingen worden behaald, maar ook op de voortgang van het leerproces.

59 Vergelijk Raad voor het Openbaar Bestuur, De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen, december 2016.

81

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

Kernbevindingen

Medebewind en autonomie In de praktijk van het openbaar bestuur nemen medebewindstaken een grotere plaats in dat autonomie.

r

Autonomie

Hiërarchie tussen overheden

2

F

De Grondwet spreekt niet van een hiërarchie tussen binnenlandse overheden, maar die is er in praktijk wel. Afspraken hierover staan in de Code Interbestuurlijke verhoudingen.

Verandering in interbestuurlijke verhoudingen De feitelijke verhoudingen tussen binnenlandse overheden verschillen door de tijd heen, beïnvloed door drie factoren.

F

Medebewindstaken

1

Gemeentelijke opgaven De financiële verhoudingen moeten de politiek-bestuurlijke keuzes volgen zoals vastgelegd in wet- en regelgeving.

Rijksoverheid

Provincie I Gemeente

1

I Gemeente

openbaar bestuur

F

6

De hoofdstructuur van het openbaar bestuur staat vast in de Grondwet, maar die laat ruimtevoer de oprichting van aanvullende structuren.

Bevoegdheid en verantwoordelijkheid

J Naast ministeriële verantwoordelijkheid speelt het vraagstuk over verantwoording ook op decentraal niveau: zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid.

Gemeente

Gemeente

Keuzes over inrichting binnenlands bestuur Manier waarop toezichthouders omgaan met bevoegdheden Andere maatregelen van de wetgever

Het grootste deel van gemeentelijke uitgaven volgt uit nationaal beleid

Gemeenten kiezen ervoor in hun uitgaven niet anders te zijn dan andere vergelijkbare gemeenten

Gemeentelijke uitgaven volgen uit:

F 1 Grondwettelijke structuur

Provincie

Openbare lichamen van de hoofd­ structuur

k

y

Inachtneming van de Wet gemeenschap pelijke regelingen (Wgr)

Stelselverantwoordelijkheid Wettelijk systeem van bevoegdheden en uitvoering

Minister is ei ndverantwoordel ij k

Een klein deel van gemeentelijke uitgaven volgt uit volledige autonome keuzes van de gemeente zelf

k

y

Oprichting andere lichamen om taken en bevoegdheden aan over te dragen

Systeemverantwoordelijkheid

In de praktijk dragen op verschillende niveaus verschillende actoren verschillende bevoegdheden Actoren zijn niet verantwoordelijk voor het geheel, maar hebben wel belang bij het geheel

BIJLAGE III

1. 2.

3.

4. 5.

6.

Model voor gelijkwaardig partnerschap

In hoeverre heeft het Rijk een eigen beleidsambitie? i = geenszins; 5 = in zeer hoge mate In hoeverre verplicht het Rijk de decentrale overheden tot de samenwerking? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate In hoeverre dienen de decentrale overheden eigen middelen in te zetten? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate In hoeverre stelt het Rijk eisen aan de uitvoering? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate Hoe is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering verdeeld? 1 = het Rijk 100%; 5 = de decentrale overheden 100% In hoeverre dienen decentrale overheden zich aan het Rijk te verantwoorden over bestedingen en resultaten? 1 = geenszins; 5 = in zeer hoge mate

Beleids­ ambitie Rijk MIRT

Verplicht karakter

Decentrale middelen

Eisen aan uitvoering

Verantwoor- | Verantdelijkheid woording uitvoering aan Rijk

1

1

5

1

RES

5

3

2

2

4

3

Regio Deals

3

1

3

2

5

3

Gelijkwaardig partnerschap in zuiverste vorm

3

1

3

3

3

1

Deze figuren zijn niet bedoeld als evaluatie van de vormen van interbestuur­ lijke samenwerking die in dit rapport besproken zijn, maar als illustratie bij het model. De zes hier genoemde vragen kunnen het Rijk helpen invulling te geven aan de eigen ambitie om op basis van gelijkwaardigheid samen te wer­ ken. De Raad spreekt zich niet uit over het 'juiste' antwoord op de vragen; dit zijn politieke keuzes en het antwoord kan per situatie en onderwerp verschil­ len. Het model geeft voor elk onderdeel aan wat - indien een gelijkwaardig partnerschap wordt beoogd - in zijn meest zuivere vorm het meest passende antwoord zou zijn. Daarmee presenteren we een ideaaltypisch model. Wan­ neer je interbestuurlijke samenwerking inricht, en je wilt dat doen in de vorm van een gelijkwaardig partnerschap, dan zou dit model als de default optie

83

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

kunnen gelden. Er kunnen goede redenen zijn om van die default af te wij­ ken, waarbij het van belang is om het gesprek daarover transparant en met argumenten onderbouwd te voeren. Daartoe en daarbij helpt dit instrument.

Beleldsambltle Rijk

MIRT Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype)

Verantwoording aan Rijk

Verplicht karakter

Verantwoordelijkheid uitvoering

Decentrale middelen

Eisen aan uitvoering

RES

Beleidsambltie Rijk

Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype)

Verantwoording aan Rijk

Verplicht karakter

Verantwoordelijkheid uitvoering

Decentrale middelen

Eisen aan uitvoering

Regio Deals

Beleidsambitie Rijk

Gelijkwaardig partnerschap (ideaaltype)

Verantwoording aan Rijk

Verplicht karakter

Verantwoordelijkheid uitvoering

Decentrale middelen

Eisen aan uitvoering

84

BIJLAGE IV

Lijst van geraadpleegde personen

Agrifood Capital

René Peerenboom

Gemeente Bernheze

Marieke Moorman

Gemeente Dokkum

Johannes Kramer

Gemeente ’s-Hertogenbosch

Jack Mikkers

Gemeente Leeuwarden

Alan Laws Bert Wassink

Gemeente Purmerend

Thijs Kroese

Gemeente Zaanstad

Jan Hamming Annius Hoornstra Herman Swen

Holwerd aan Zee

Marco Verbeek Jan Zijlstra

Interprovinciaal Overleg

Henri Meijdam

Ministerie van BZK

Paul Guldemond Boudewijn Steur

Ministerie van l&W

Lilian van Aarsen

Ministerie van LNV

Mare Hameleers

Nationaal Programma RES

Bart van Aalst Kristel Lammers

Provincie Brabant

Dirk-Jan Huisman Gertjan Kooien Christophe van der Maat

Provincie Friesland

Wim Boogholt Avine Rokkens

85

ROL NEMEN, RUIMTE GEVEN - ADVIES VAN DE RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUUR

RES Noordoost Brabant

Gerard Schönfeld Eric Spies

RES Zuid-Holland Zuid

Marco Berkhout

Rijkswaterstaat

Jaap Slootmaker

Unie van Waterschappen

Cathelijn Peters

Universiteit Maastricht

Klaartje Peters

Universiteit Twente

Marcel Boogers

Vervoerregio Amsterdam

Sharon Dijksma Edwin Konings

VNG

Pieter Jeroense

86

BIJLAGE V

Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

Drs. J.M.M. (Han) Polman, voorzitter Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vice-voorzitter Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit Prof. dr. C.F. (Gaspar) van den Berg Hoogleraar Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, Campus Fryslan Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst Algemeen directeur, Gemeente Den Haag

Prof. mr. dr. FJ. (Frank) van Ommeren Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit te Amsterdam H. (Huri) Sahin Accountmanager Zuid-Holland bij het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie Drs. PJ. (Peter) Verheij Wethouder, Gemeente Alblasserdam Drs. CJ.G.M. (Kees Jan) de Vet Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta

Dr. M.W.M. (Miranda) de Vries Burgemeester, Gemeente Etten-Leur

Drs. PJ.M. (Peter) Wilms Tijdelijk raadslid, Economisch consultant publieke sector

87

=

<r