200217 Handreiking adviesstelsel voor omgevingskwaliteit.pdf

47

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

Artikel 3.5 Awb, Afdeling 3.3 (advisering) Artikel 3.5 1

In deze afdeling wordt verstaan onder adviseur: een persoon of college, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten en niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan.

2

Deze afdeling is niet van toepassing op het horen van de Raad van State.

Adviezen kunnen gevraagd worden aan individuen of aan colleges. In de MvT wordt uitgebreid stilgestaan bij de vraag voor welke adviseurs de wettelijke bepalingen moeten gelden. Is dat “voor alles wat zich onder de naam advisering aandient” of moeten er beperkingen worden aangebracht in de werkingssfeer van de Awb? Moeten de bepalingen bijvoorbeeld ook gelden voor het advies dat door de individuele ambtenaar wordt uit­ gebracht aan een minister of wethouder? En moeten de bepalingen zich mede uitstrekken tot de algemene beleidsadvisering? De wetgever heeft gekozen voor beperking. Daarom is in artikel 3.5 lid 1 een begripsomschrijving van de adviseur opgenomen. De belangrijkste elementen daarvan zijn de volgende: a

b

c

d

48

«niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan»: dit element houdt in dat de adviezen die ambtenaren als onderdeel van hun normale taakuitoefening aan hun superieuren uitbrengen, buiten de werking van de Awb vallen. De hiërarchische relatie tussen ambtenaren en hun superieuren wordt uitputtend geregeld in het ambtenarenrecht. «…persoon of …college …»: er bestaat geen reden de werking van de bepalingen inzake advisering te beperken tot meerhoofdige adviesinstanties. Zou dit wel geschieden, dan zouden met name de gevallen waarin door een bestuursorgaan een beroep wordt gedaan op individuele externe deskundigen buiten het bereik van de Awb vallen, hetgeen onwenselijk zou zijn. «bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren»: de uitdrukkelijke wettelijke grondslag brengt tot uitdrukking dat de bepalingen van afdeling 3.3 niet gelden voor de advisering die op een min of meer informele basis geschiedt. De adviesrelatie moet steeds in het leven zijn geroepen in een wettelijk voorschrift. Indien de wetgever het advies niet heeft voorgeschreven, moet het inwinnen van advies op eenvoudige wijze mogelijk blijven.

«inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten»: deze woor­ den brengen tot uitdrukking dat de advisering gericht moet zijn op concrete besluiten van een bestuursorgaan: een concrete beschikking, algemeen verbindend voorschrift, beleidsregel of plan. De beleidsadvisering valt opzettelijk buiten de Awb. Met de beleidsadvisering zijn in het algemeen gesproken andere organen belast dan die welke adviseren over besluiten die hier bedoeld zijn. Bovendien geeft de inhoud van de Awb, die zich vooral richt op bestuurshandelingen, aanleiding tot het beperken van de werking van afdeling 3.3 tot die bestuurshandelingen.

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

In de Memorie van Antwoord werd bevestigd dat ook ad hoc ingestelde adviescommissies onder afdeling 3.3 vallen. Daarbij werd opgemerkt dat in de praktijk wel onderscheid kan bestaan in de wijze waarop het bestuursorgaan de adviezen hanteert. “Naarmate een adviesorgaan meer ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen over een bepaald type besluiten, zal het bestuursorgaan meer mogen afgaan op de expertise van het advies­ orgaan.” Dus: als een adviseur vaker over eenzelfde categorie van besluiten advies uitbrengt, kan sneller worden aangenomen dat het onderzoek op even zorgvuldige wijze is geschied als voorheen het geval placht te zijn. Het bestuursorgaan blijft verantwoordelijk om dit steeds na te gaan, maar de toetsing zal dan een marginaler karakter kunnen hebben. Door de beperking in artikel 3.5 is het de vraag in hoeverre afdeling 3.3 Awb van toepassing is op de ruimtelijke kwaliteitsadvisering: Y Afdeling 3.3 Awb is in ieder geval van toepassing op de advisering

Y

Y

Y

Y

op de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit (17.9 Ow). Aannemelijk is dat deze afdeling van toepassing is op de advisering als bedoeld in artikel 16.15, tweede lid (Ow): een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een activiteit als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4, voor zover de adviseur bij omgevingsplan is aangewezen. Aannemelijk is dat afdeling 3.3 Awb geldt voor álle adviesorganen op gemeentelijk niveau als bedoeld in afdeling 17.2. Ow, dus ook adviesorganen die niet op wettelijke basis werken (zie opmerkingen bij artikelen 17.7 en 17.8 hierover). De beperking de werking van afdeling 3.3 Awb tot het adviseren op door het bestuursorgaan te nemen besluiten betekent dat de afdeling 3.3 Awb niet van toepassing is op de advisering over beleidszaken of andere vraagstukken waarbij geen concrete besluiten aan de orde zijn. De voorwaarde dat de adviseur niet werkt onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan betekent dat de afdeling 3.3 Awb niet van toepassing is op adviescommissies waarin (ook) ambtenaren zijn opgenomen.

Het is voorstelbaar dat het werk van een gemeentelijke adviescommissie met een bredere taak dan alleen rijksmonumenten, deels onder afdeling 3.3 Awb valt en deels niet. Dit geldt ook voor andere ruimtelijke kwaliteitsadviseurs en adviesorganen. Artikelen 3.6 t/m 3.9, 3.49 en 3.50 Awb, Afdeling 3.3 (advisering) Artikel 3.6 1

Indien aan de adviseur niet reeds bij wettelijk voorschrift een termijn is gesteld, kan het bestuursorgaan aangeven binnen welke termijn een advies wordt verwacht. Deze termijn mag niet zodanig kort zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen.

2

Indien het advies niet tijdig wordt uitgebracht staat het enkele ontbreken daarvan niet in de weg aan het nemen van het besluit.

Awb, Afdeling 3.3 (advisering)

49

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

Artikel 3.7 1

Het bestuursorgaan waaraan advies wordt uitgebracht, stelt aan de ­adviseur, al dan niet op verzoek, de gegevens ter beschikking die nodig zijn voor een goede vervulling van diens taak.

2

Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur is van overeenkomstige toepassing.

Awb, Afdeling 3.3 (advisering) Artikel 3.8 In of bij het besluit wordt de adviseur vermeld die advies heeft uitgebracht.

Awb, Afdeling 3.3 (advisering) Artikel 3.9 en 3.9a Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te ­vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. 3.9a Deze afdeling is van overeenkomstige toepassing op voorstellen van wet.

Awb, Afdeling 3.7 (motivering) Artikel 3.49 Ter motivering van een besluit of een onderdeel daarvan kan worden ­volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven.

Awb, Afdeling 3.7 (motivering) Artikel 3.50 Indien het bestuursorgaan een besluit neemt dat afwijkt van een met het oog daarop krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht advies, wordt zulks met de redenen voor de afwijking in de motivering vermeld.

Omdat de grondslag van de advisering (soms wettelijk verplicht, soms op verzoek door een krachtens wettelijk voorschrift ingestelde adviseur, soms ad hoc) en de aard van de advisering sterk uiteen kunnen lopen, zijn in de Awb geen bepalingen opgenomen die zich richten op instelling, taak, samenstelling en werkwijze van de adviesorganen zelf. In de Awb zijn slechts enige algemene regels opgenomen die betrekking hebben op de verhouding tussen bestuursorganen en adviseurs. Het gaat daarbij om zaken als tijdstip van inschakeling, de gegunde tijd voor advisering, de informatievoorziening en de reactie van het bestuursorgaan op een advies. Het wordt aan specifieke wetgeving of aan bestuursorganen zelf over­ gelaten regels te geven die zijn toegesneden op de soort advisering die men in een bepaald geval wenst.

50

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

Wat zegt de Omgevingswet over advisering? In de Omgevingswet vinden we enkele specifieke regels met betrekking tot de advisering. Hieronder zijn de artikelen uit de Omgevingswet ­opgenomen die relevant zijn voor de ruimtelijke kwaliteitsadvisering, met samenvattingen uit de Memorie van Toelichting en de gedachtewisseling (schriftelijk en mondeling) tussen de Kamer en de Minister. Artikel 1.3 Ow, afdeling 1.1 Begripsbepalingen Artikel 1.3 (maatschappelijke doelen van de wet) Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: a

bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leef­ omgeving en een goede omgevingskwaliteit, en;

b doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Het bereiken en in stand houden van een goede omgevingskwaliteit is een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. Omgevings­ kwaliteit duidt vooral op het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap. Het begrip ‘omgevingskwaliteit’ staat in artikel 1.3 van de Omgevingswet naast de ‘hardere’ kwaliteiten als veiligheid en gezondheid en de functionele kwaliteiten van de fysieke leefomgeving die in onderdeel b. een plaats hebben gekregen. (Bron: MvT, p.63).

[72] Daarom geeft het Rijk bijvoorbeeld instructieregels om bij het vaststellen van het omgevings-plan rekening te houden met cultureel erfgoed en met werelderfgoed. De wijze waarop ge-meenten dat doen, en de keuzes die zij in het plan maken, bepalen mede het speelveld voor de adviescommissie. Zo is het omgevingsplan straks het instrument waarmee gemeentelijke mo-numenten kunnen worden aangewezen.

Omgevingskwaliteit wordt in de wet niet verder gedefinieerd omdat de invulling ervan tijd- en plaatsgebonden is. De zorg voor goede omgevings­ kwaliteit ligt dan ook vrijwel geheel op het lokale niveau. Het Rijk stelt slechts regels over de omgevingskwaliteit voor zover er sprake is van een nationaal belang (dat niet doelmatig of doeltreffend door de decentrale overheden kan worden behartigd) of een internationale verplichting. Dat speelt voor cultureel erfgoed, werelderfgoed en natuur. [72] Andere ­aspecten van omgevingskwaliteit, in het bijzonder architec­tonische ­kwaliteit van bouwwerken, de stedenbouwkundige kwaliteit en de ­kwaliteit van het landschap, worden beschermd door de gemeenten en provincies in hun eigen regelgeving. (Bron: beantwoording schriftelijke vragen over het ontwerp Omgevingsbesluit, 3-11-2016)

51

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

Artikel 4.19 Ow, afdeling 4.3 Bijzondere bepalingen voor regels over activiteiten § 4.3.1 Decentrale regels Artikel 4.19 (regels over het uiterlijk van bouwwerken) Als in het omgevingsplan regels worden opgenomen over het uiterlijk van bouwwerken en de toepassing daarvan uitleg behoeft, stelt de gemeenteraad beleidsregels vast voor de beoordeling of een bouwwerk aan die regels voldoet. Deze beleidsregels zijn zo veel mogelijk toegesneden op de te onderscheiden bouwwerken.

De term ‘welstand’ vervalt, daarvoor in de plaats komt het ‘uiterlijk van bouwwerken’. In dit artikel is bepaald dat door de gemeenteraad beleidsregels worden vastgesteld wanneer er regels in het omgevingsplan betrekking hebben op het uiterlijk van bouwwerken die bij de toepassing uitleg behoeven. De gemeenteraad beslist of, en zo ja, in welke delen van de gemeente en voor welke bouwwerken toezicht op het uiterlijk van bouwwerken van belang is. Artikel 4.19 continueert de met de Woningwet ingezette tendens naar transparantie en vermaatschappelijking van het welstandstoezicht. Daarom worden de betreffende beleidsregels niet door het bevoegd gezag maar door de gemeenteraad vastgesteld. Artikel 4.19 van het wetsvoorstel betreft een voortzetting van de ­verplichting om over het vereiste van redelijke eisen van welstand ‘wets­ interpreterende beleidsregels’ vast te stellen. Het is wel de bedoeling dat welstandsbeleid niet langer geïsoleerd staat, maar in samenhang wordt gebracht met andere eisen die in het omgevingsplan aan bouwwerken worden gesteld. Het staat gemeenten vrij om op alle onderwerpen waarover in een omgevingsplan regels zijn gesteld, te werken met beleids­regels. Dat geldt dus ook voor kwaliteitsregels op een hoger schaalniveau, zoals op het terrein van stedenbouw, landschap, cultuurhistorie en andere aspecten van ruimtelijke kwaliteit.

(Bron: Nota naar aanleiding van het verslag Omgevingswet, 18-2-2015) Door de beoogde integratie van regels over het uiterlijk van bouwwerken met de andere bebouwingsregels, is het ook de vraag of er nog behoefte zal bestaan aan het instellen van een adviescommissie die zich slechts richt op het uiterlijk van een bouwwerk. “Eerder lijkt het aannemelijk dat er onder omstandigheden behoefte zou kunnen bestaan aan advies over aspecten die over de volle breedte bepalend zijn voor de ruimtelijke kwaliteit bij het bebouwen en inrichten van locaties.” (Bron: Nota naar aanleiding van het Nader Verslag, 18-5-2015)

52

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

Artikel 5.22 Ow, afdeling 5.1 De omgevingsvergunning § 5.1.3 De beoordeling van de aanvraag Artikel 5.22 (artikel 5.18 beoordelingsregels aanvraag rijksmonumentenactiviteit) Voor een rijksmonumentenactiviteit worden de regels, bedoeld in artikel 5.18, gesteld met het oog op het behoud van cultureel erfgoed en in dat kader tot: a

het voorkomen van ontsiering, beschadiging, sloop of verplaatsing van rijksmonumenten en archeologische monumenten,

b het bevorderen van het gebruik van rijksmonumenten, zo nodig door wijziging van die monumenten, rekening houdend met de monumentale waarden, c

het conserveren en in stand houden van archeologische monumenten, bij voorkeur in situ.

Artikel 8.80 Besluit kwaliteit leefomgeving Artikel 8.80 (beoordelingsregels rijksmonumentenactiviteit) 1

Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een rijksmonumentenactiviteit wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als de activiteit in overeenstemming is met het belang van de monumentenzorg.

2

Bij de beslissing op de aanvraag wordt rekening gehouden met de volgende beginselen: a

het voorkomen van ontsiering, beschadiging of sloop van monumenten en archeologische monumenten;

b het voorkomen van verplaatsing van monumenten of een deel daarvan, tenzij dit dringend vereist is voor het behoud van die monumenten; c

het bevorderen van het gebruik van monumenten, zo nodig door wijziging van die monumenten, rekening houdend met de monumentale waarden; en

d het conserveren en in stand houden van archeologische monumenten, bij voorkeur in situ.

53

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

In artikel 5.22 van de Omgevingswet wordt de reikwijdte van de belangen­ afweging voor de rijksmonumentenactiviteit afgebakend. Bij deze belangen­afweging gaat het volgens de MvT primair om het behoud van cultureel erfgoed. In het artikel worden enkele beginselen uit het verdrag van Granada en het verdrag van Valletta op wetsniveau zichtbaar gemaakt. Deze komen terug in bij algemene maatregel van bestuur uit te w ­ erken beoordelingsregels, wat inmiddels is gebeurd in artikel 8.80 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Het uitgangspunt is dat beschermd gebouwd erfgoed (waaronder ook cultuurlandschap) niet ontsierd, beschadigd, vernield of gesloopt dient te worden en dat een monument niet wordt verplaatst, omdat het een ondeelbaar geheel vormt met zijn historische plek. Het gebruik van gebouwd erfgoed kan bijdragen aan de instandhouding ervan (leegstand betekent op termijn verval) maar eventuele wijzigingen voor hedendaags gebruik en herbestemming moeten met respect voor de monumentale waarden plaatsvinden. Archeologisch erfgoed moet bij voorkeur ter plaatse worden behouden. Deze beginselen gelden ook voor de beoordelingsregels voor het beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor andere activiteiten waarbij cultureel erfgoed betrokken is.

Artikelen 16.15 en 16.15a Ow, Afdeling 16.2 Coördinatie en betrokkenheid andere bestuursorganen § 16.2.3 Betrokkenheid van andere bestuursorganen Artikel 16.15 (advies) 1

Bij algemene maatregel van bestuur worden bestuursorganen of andere instanties aangewezen die, in daarbij aangewezen gevallen, in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag of een ander bestuursorgaan advies uit te brengen over een aanvraag om een besluit op grond van deze wet.

2

Bij een omgevingsplan, waterschapsverordening of omgevings­verordening kunnen bestuursorganen of andere instanties worden aangewezen die in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag advies uit te brengen over een aanvraag om een omgevings­vergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een activiteit als bedoeld in artikel 5.3 of 5.4.

3

Een bestuursorgaan of andere instantie wordt als adviseur aangewezen als dat wenselijk is vanwege: a

de deskundigheid van het bestuursorgaan of de instantie, of

b de door het bestuursorgaan te behartigen belangen, gelet op de aan dat bestuursorgaan toegedeelde taken voor de fysieke leefomgeving.

54

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

Ow, Afdeling 16.2 Coördinatie en betrokkenheid andere bestuursorganen § 16.2.3 Betrokkenheid van andere bestuursorganen Artikel 16.15a (verplichte aanwijzing adviseurs) Op grond van artikel 16.15, eerste lid, worden in ieder geval als adviseur aangewezen: a

een bestuursorgaan dat zijn bevoegdheid met toepassing van artikel 5.16 heeft overgedragen aan een ander bestuursorgaan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op de activiteit of activiteiten die bepalend zijn geweest voor de aanwijzing van dat bestuursorgaan als bevoegd gezag,

b de gemeenteraad als het gaat om een aanvraag om een omgevings­ vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit in door hem aangewezen gevallen, c

de gemeentelijke commissie, bedoeld in artikel 17.9, als het gaat om: 1° een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument, 2° een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een andere activiteit, in door de gemeenteraad aangewezen gevallen of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet,

d gedeputeerde staten als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, in door hen aangewezen gevallen van een belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a, dat is aangegeven in een door een bestuursorgaan van de provincie openbaar gemaakt document.

In deze artikelen 16.15 en 16.15a gaat het over alle adviseurs. In afdeling 17.2 gaat het met de artikelen 17.7, 17.8 en 17.9 gaat het over door de gemeenteraad aangewezen adviesorganen, waaronder de gemeentelijke advies­ commissie. De gemeenteraad heeft een sturende rol bij de inrichting van het adviesstelsel. In het omgevingsplan kan de raad adviseurs aanwijzen en moet in ieder geval worden aangegeven in welke gevallen de gemeentelijke adviescommissie wordt geraadpleegd. Het is verplicht om de gemeentelijke commissie aan te wijzen als adviseur bij: Y een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument, Y een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een andere activiteit, in door de gemeenteraad aangewezen gevallen of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet. Gemeenten hebben verder de volledige vrijheid om advies en externe expertise in te schakelen. In de Nota naar aanleiding van het verslag Omgevings­wet (18-2-2015) wordt hierover het volgende opgemerkt: “Het staat een bevoegd gezag vrij om te bepalen bij welke aanvragen om vergunning en op welke aspecten advies en externe expertise nodig en wenselijk is. Dit kan bijvoorbeeld afhangen van de deskundigheid die in het eigen ambtelijk apparaat beschikbaar is, de voor de desbetreffende

55

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

activiteit geldende beoordelingsregels (toetsingskader) of de concrete gevallen waarin het nodig is extra aandacht te schenken aan de motivering van (onderdelen van) het besluit over het verlenen van de vergunning. Ook voor de beoordeling van het uiterlijk van bouwwerken (welstands­ toezicht), stedenbouwkundige aspecten, landschapskwaliteit of ruimtelijke ­kwaliteit kan advies worden ingewonnen dat wordt betrokken bij de vraag of een vergunning wordt verleend. Voor het geven van advies kan een advies­orgaan worden ingesteld, zoals een welstandscommissie, kwaliteitsteam, stadsbouwmeester, stadsarchitect of supervisor. Het adviesorgaan kan worden benoemd voor een bepaalde tijd, met het oog op de ontwikkeling van een gebied of een bepaald project. Een dergelijk orgaan kan ook een rol worden gegeven bij de visievorming in het kader van het tot stand brengen van een omgevingsvisie, de vertaling daarvan in een omgevingsplan en bij vergunningverlening voor concrete projecten. Het adviesorgaan kan gevraagd en samengesteld worden met het oogmerk om te adviseren over allerlei onderwerpen en dus ook over de welstandskwaliteit van bouw­werken, ruimtelijke kwaliteit of de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel laat gemeenten hierin in beginsel helemaal vrij. Dat geldt ook voor de samenstelling van zo’n adviesorgaan.

Zo kan het bij ontwikkelings­gebieden heel zinvol zijn dat er een breed samengesteld kwaliteitsteam werkzaam is, waarin zowel ambtenaren als externe deskundigen een plaats hebben. Voor sommige onderwerpen kan specifieke deskundigheid van doorslaggevend belang worden geacht, terwijl voor andere onder­werpen juist ook de inbreng van geïnteresseerde burgers in het belang van maatschappelijke acceptatie zinvol wordt geacht.” Opgemerkt wordt dat er hier expliciet van wordt uitgegaan dat er voor advies over het uiterlijk van bouwwerken, stedenbouwkundige aspecten, landschapskwaliteit of ruimtelijke kwaliteit een adviesorgaan wordt ­ingesteld en dat het hier niet gaat om een adviseur. In de Nota naar aanleiding van het Nader Verslag wordt dit echter tegen­ gesproken. “Advies over het uiterlijk van bouwwerken, over de ruimtelijke kwaliteit of over de omgevingskwaliteit kan gevraagd worden aan de op grond van artikel 17.9 benoemde adviescommissie of aan een andere persoon, instantie of bureau.” (Bron: Nota naar aanleiding van het Nader Verslag, 18-5-2015). De Tweede Kamer heeft via een amendement (kamerstuk 33 962, vergaderjaar 2014-2015, nr. 80, gewijzigd amendement van het lid Dik-Faber ter vervanging van dat gedrukt onder nr.

25) enkele nadere bepalingen rond de taken van de gemeentelijke adviescommissie de te volgen ­procedure bij het vaststellen van adviezen aan de Omgevingswet toegevoegd. Ook wordt verduidelijkt dat de advisering van de commissie zich kan verbreden tot de gehele kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Afhankelijk van de invulling door de gemeente kan de gemeentelijke adviescommissie een adviescommissie gericht op monumentenzorg zijn of een commissie die gericht is op de omgevingskwaliteit, waaronder de monumentenzorg. De regering wil gemeenten echter niet voor de voeten lopen met verplicht in te stellen commissies. Ook een zogeheten ‘meerwaardecommissie’ om vooroverleg te voeren bij complexe projecten wordt niet verplicht gesteld,

56

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

hoe enthousiast het kabinet daar ook over is. “Het meerwaardegesprek is een voorbeeld van de cultuurverandering die het kabinet beoogt (…) en een middel om invulling te geven aan een meer faciliterende houding van de overheid. Het kabinet juicht dat toe, maar wil dat niet reguleren.” (Bron: beantwoording schriftelijke vragen over ontwerp Omgevings­ besluit, 3-11-2016) Artikelen 17.7 en 17.8 Ow, Afdeling 17.2 Adviesorganen op gemeentelijk niveau § 17.2.1 Algemene bepalingen Artikel 17.7 (leden adviesorgaan) 1

De gemeenteraad stelt het aantal leden en de benoemingstermijn vast van een op grond van deze afdeling ingesteld gemeentelijk adviesorgaan.

2

De gemeenteraad benoemt en ontslaat de leden van een gemeentelijk adviesorgaan.

Ow, Afdeling 17.2 Adviesorganen op gemeentelijk niveau § 17.2.1 Algemene bepalingen Artikel 17.8 (eisen aan leden) De leden van het gemeentebestuur zijn geen lid van een gemeentelijk advies­ orgaan.

Afdeling 17.2 biedt plaats aan bepalingen over de adviseurs die aangemerkt worden als gemeentelijke adviesorganen. Gemeentelijke adviesorganen hebben een formelere rol en status dan de ‘gewone’ adviseurs die in de artikelen 16.15 en 16.15a bedoeld worden. De instelling en benoeming van leden van gemeentelijke adviesorganen is neergelegd bij de gemeenteraad. In gemeentelijke adviesorganen kunnen geen leden van het gemeente­ bestuur worden benoemd. Dit laatste is een minimumeis, dat wil zeggen dat de gemeenteraad bij zijn benoemingenbeleid nog andere voorwaarden kan stellen voor benoeming van leden van gemeentelijke adviescolleges. (Bron: MvT) De wet geeft geen voorschriften voor de werkwijze van adviesorganen, met uitzondering van enkele specifieke voorschriften voor de gemeentelijke adviescommissie (zie hierna) die overgenomen zijn uit de vigerende ­wettelijke bepalingen voor de welstandscommissie. De regels die het wetsvoorstel en de Awb stellen over de procedures en het betrekken van adviseurs worden in beginsel toereikend geacht. (Bron: Nota naar aanleiding van het verslag Omgevingswet, 18-2-2015) Hiermee wordt het aannemelijk dat gemeentelijke adviesorganen onder de Awb vallen. Uiteraard staat het een gemeente vrij “een aanvullende regeling te treffen voor bijvoorbeeld de werkwijze tijdens vergaderingen van een advies­ orgaan en het betrekken van publiek daarbij.

Dit kan in de vorm van een geformuleerde beleidslijn of een reglement, maar zou ook in de vorm van

57

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

regels een plaats kunnen krijgen in het omgevingsplan.” (Bron: Nota naar aanleiding van het verslag Omgevingswet, 18-2-2015) Artikel 17.9 Ow, Afdeling 17.2 Adviesorganen op gemeentelijk niveau § 17.2.2 Verplichte gemeentelijke adviesorganen Artikel 17.9 (gemeentelijke adviescommissie) 1

De gemeenteraad stelt een commissie in die in ieder geval tot taak heeft te adviseren over de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument. Binnen deze commissie zijn enkele leden deskundig op het gebied van de monumentenzorg, die in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een rijksmonumentenactiviteit.

2

Naast de gevallen waarin de commissie op grond van artikel 16.15, eerste lid, als adviseur wordt aangewezen, kan het college van burgemeester en wethouders de commissie advies vragen over het ontwikkelen van beleid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

3

De commissie baseert haar advies, voor zover van toepassing, op de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de beleidsregels, bedoeld in artikel 4.19. Bij een advies over een rijksmonumentenactiviteit neemt de commissie de uitgangspunten, bedoeld in artikel 5.22, in acht.

4

De adviezen van de commissie zijn deugdelijk gemotiveerd en worden schriftelijk openbaar gemaakt.

5

De door de commissie gehouden vergaderingen zijn openbaar. Een vergadering of een gedeelte daarvan is niet openbaar in gevallen als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur en in gevallen waarin het belang van openbaarheid niet opweegt tegen de in artikel 10, tweede lid, van die wet genoemde belangen.

6

De commissie zendt de gemeenteraad elk jaar een verslag over de door haar verrichte werkzaamheden.

De gemeenteraad moet een adviescommissie instellen die in ieder geval tot taak heeft te adviseren over de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument (Ow art 16.15a onder c1) en de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een andere activiteit, in door de gemeenteraad aangewezen gevallen of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet (Ow art 16.15a onder c2). De artikelen 17.7 en 17.8 gelden ook voor deze ­commissie: de gemeenteraad stelt het aantal leden en de benoemings­ termijn vast en benoemt en ontslaat de leden. In de gemeentelijke adviescommissie kunnen geen leden van het gemeentebestuur worden benoemd. De samenstelling van de commissie dient zodanig te zijn dat een ­onafhankelijk en deskundig oordeel kan worden gevormd. Wegens het bijzondere karakter van de monumentenzorg wordt vastgehouden aan de plicht tot het instellen van een adviesorgaan voor de advisering over de rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument. Het wordt namelijk niet mogelijk geacht om van tevoren beoordelingscriteria vast

58

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 2 Wettelijk kader

te leggen voor het behoud van monumentale waarden. De gevolgen van een voorgenomen activiteit voor de monumentale waarden en de vraag of de activiteit in overeenstemming is (te brengen) met het belang van de monumenten­zorg, moeten per geval worden beoordeeld. Daarvoor moet de commissie ten minste beschikken over enkele leden die deskundig zijn op het gebied van cultuurhistorie, bouw- en architectuurhistorie, ­restauratie, landschap en stedenbouw. Al naar gelang de lokale omstandig­ heden en de gewenste reikwijdte van de advisering kunnen er andere deskundigheid aan worden toegevoegd. In de gevallen dat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (voor deze de RCE) niet adviseert, is de commissie de enige adviseur over aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumenten­ activiteit voor een monument. “Dat legt een grote verantwoordelijkheid bij de gemeente om het besluit op de aanvraag zorgvuldig te onderbouwen. Deze adviestaak is van groot belang in het stelsel van de monumentenzorg. Daarom is ervoor gekozen in het wetsvoorstel een verplichting op te nemen voor het instellen en raadplegen van de commissie die met deze taak is belast.” (Bron: MvT Ow) Het staat gemeenten vrij om aan deze commissie een bredere adviestaak op te dragen. Daarom is gekozen voor de algemene benaming ­‘gemeentelijke adviescommissie’.

“Het is dan duidelijk dat het werkterrein en de samenstelling van deze commissie kan worden verbreed tot het domein van ruimtelijke kwaliteit. Daarbij zal wel voorop hebben te staan dat de leden met deskundigheid op het gebied van de monumentenzorg betrokken worden bij een advies over een rijks­monumentenactiviteit en dat de uitgangspunten die gelden voor de beoordeling van een rijksmonumenten­activiteit (artikel 5.21) bij de totstandkoming van dit advies in acht worden genomen.” (Bron: Nota naar aanleiding van het ­verslag Omgevingswet, 18-2-2015) De Tweede Kamer heeft in juni 2015 een motie aangenomen met ­betrekking tot die brede taak van de adviescommissie. De Kamer is van mening dat het aan het eind van de planvorming in detail beoordelen of aan r­ edelijke eisen van welstand wordt voldaan minder goed past in de geest van de Omgevingswet, namelijk zo veel mogelijk overleg aan de voorkant waarbij omwonenden en andere belanghebbenden worden betrokken.

Daarom ­verzoekt de Kamer de regering om “in het implementatietraject van de Omgevingswet gemeenten te stimuleren de adviescommissie (zoals genoemd in art 17.9) ook in te zetten om initiatiefnemers aan de voorkant van het proces te adviseren en uit te dagen om hun plannen met zo veel mogelijk kwaliteit en consensus te realiseren en het welstandstoezicht achteraf geleidelijk af te bouwen.” (Bron: motie Veldman/de Vries, Kamerstuk 33962 nr. 120)

59

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 3 Vraag en antwoord In deze bijlage komen losse vragen aan de orde die tijdens het op­­ stellen van deze handreiking werden gesteld. De volgorde is min of meer ­willekeurig.

Vragen met betrekking tot cultureel erfgoed Waarom is een gemeentelijke adviescommissie verplicht bij rijksmonumenten?

[73] Dit geldt uiteraard ook voor provinciale en gemeentelijke monumenten, maar alleen de verantwoordelijkheid van het rijk is in de wet opgenomen. [74] Indien het een ingrijpende rijksmonumentenactiviteit betreft waarover de minister van OCW adviseert en deze activiteit een monument betreft dat buiten de bebouwde kom ligt, adviseert ook Gedeputeerde Staten van de desbetreffende provincie. [75] Omgevingsbesluit, artikel 4.32

Omdat de regering het niet mogelijk acht om van tevoren beoordelings­ criteria vast te leggen voor het behoud van monumentale waarden. De gevolgen van een voorgenomen activiteit voor de monumentale waarden, en de vraag of de activiteit in overeenstemming is (te brengen) met het belang van de monumentenzorg, moeten per geval worden beoordeeld. [73] Als de minister van OCW (voor deze de RCE) en ­Gedeputeerde Staten [74] niet adviseren, is de gemeentelijke adviescommissie de enige adviseur over een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument. Daarom geldt de wettelijke eis dat enkele leden van de ­gemeentelijke advies­commissie deskundig moeten zijn op het gebied van de monumenten­zorg. Wanneer moet de minister van OCW (voor deze de RCE) adviseren?

Net als nu moet de minister van OCW (voor deze de RCE) adviseren over een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument in de volgende gevallen: [75] 1° het slopen van het monument als het gaat om het geheel afbreken van het monument of het gedeeltelijk afbreken daarvan als die gedeeltelijke afbraak van ingrijpende aard is voor de monumentale waarden van het monument; 2° het ingrijpend wijzigen van het monument of een belangrijk deel daarvan, als de gevolgen voor de monumentale waarden van het monument vergelijkbaar zijn met de gevolgen van het slopen van het monument, bedoeld onder 1°; 3° het reconstrueren van het monument of een belangrijk deel daarvan, waarbij de staat van het monument wordt teruggebracht naar een eerdere staat of een veronderstelde eerdere staat van het monument; 4° het wijzigen van het monument of een belangrijk deel daarvan voor een gebruiksverandering van het monument als dat ingrijpende gevolgen heeft voor de monumentale waarden; of 5° het verplaatsen van het monument of een belangrijk deel daarvan. De RCE kan op verzoek van gemeenten ook in andere situaties om ­specifiek advies worden gevraagd. Dat gaat meestal om specialistisch advies zoals over kleur en schilderingen, interieur, historisch glas, groen, materiaaltechnische vragen of duurzaamheidsmaatregelen. De RCE biedt op zijn website veel informatie aan over de advisering.

60

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 3 Vraag en antwoord

Wie adviseert over archeologische rijksmonumenten?

De gemeente heeft al langer de verantwoordelijkheid om archeologie op een volwaardige manier te betrekken bij vergunningaanvragen en ­ruimtelijke besluiten. Wanneer de gemeente zelf niet over voldoende expertise beschikt, zal zij een beroep moeten doen op externe adviseurs. Het kan gaan om beleidsadvies of om advies bij activiteiten. Beleidsadvies gaat vooral over het aanduiden van archeologische functies in het omgevingsplan. Hieraan moet een archeologische waardenkaart ten grondslag liggen waarin op basis van onafhankelijk onderzoek de aanwezige of te verwachten archeologische waarden van een gebied zijn aan­gegeven. Het is zinvol om daarbij deskundigen te betrekken via een adviescommissie of als adviseur, die het betrokken gebied kennen en de plek daarvan in (inter)nationaal perspectief. Met de Omgevingswet wordt de gemeente ook verantwoordelijk voor de vergunningverlening voor het verstoren van archeologische rijks­ monumenten, in het geval er sprake is van een meervoudige aanvraag (dus als er van de gemeente ook nog andere omgevingsvergunningen nodig zijn voor samenhangende activiteiten). De RCE geeft daarover wel een advies en heeft instemmingsrecht namens de minister van OCW. Hoe worden gemeentelijke monumenten aangewezen onder de Omgevingswet?

[76] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.2

De aanwijzing van gemeentelijke monumenten vindt plaats door de aanduiding van de functie van gemeentelijk monument aan een locatie in het omgevingsplan. In de bruidsschat is een overgangsbepaling o ­ pgenomen voor de huidige gemeentelijke monumenten en voorbeschermde ­gemeentelijke monumenten. [76] Inhoudelijk blijft de inhoud van de aanwijzing gelijk: de redengevende omschrijving wordt door de gemeente in het omgevingsplan opgenomen. Kan de gemeentelijk adviescommissie ook adviseren over de aanwijzing van rijksmonumenten?

Ja, het college van burgemeester en wethouders kan de gemeentelijke adviescommissie vragen het college hierover te adviseren, en dit advies betrekken in zijn advies aan de Minister over de aanwijzing. Overigens is het Rijk niet van plan om veel extra rijksmonumenten aan te wijzen. Wat verstaat de Omgevingswet onder de omgeving van een monument?

Gemeenten zijn onder meer verplicht om aantasting van de omgeving van (voorbeschermde) rijksmonumenten en monumenten die op grond van het omgevingsplan zijn beschermd te voorkomen, voor zover die ­monumenten door die aantasting worden ontsierd of beschadigd. Het gaat hierbij “niet zozeer om het voorkomen van de aantasting van de ­omgeving op zich, maar om een aantasting van de omgeving van een (voor)beschermd monument die dat monument ontsiert of beschadigt. Het verrichten van activiteiten of de aanwezigheid van een (bouw)werk in de omgeving van een monument kan bijvoorbeeld het aanzicht en de ­waardering van dat monument negatief beïnvloeden. Daarnaast kan de omgeving van een monument ook van invloed zijn op de instandhouding of het functioneren van een monument. Zo is (de bebouwing of b ­ eplanting in) de omgeving van een molen van invloed op de windvang van een

61

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

[77] Toelichting Besluit kwaliteit leefomgeving, p. 771

Bijlage 3 Vraag en antwoord

molen. Een molen die niet kan functioneren omdat deze onvoldoende wind vangt, heeft een veel groter risico om te vervallen.” [77] Deze nieuwe regel – die een uitwerking is van een bepaling uit het Verdrag van Granada – gaat een stap verder dan de huidige regels in de Erfgoedwet of bestaande gemeentelijke of provinciale verordeningen, die alleen het monument zelf beschermen, al zijn er in sommige verordeningen al wel regels opgenomen voor bijvoorbeeld een molen- of een landgoedbiotoop. Het Gelders Genootschap zal samen met verschillende partners in 2020

een handreiking ontwikkelen voor de omgang met de omgeving van een monument.

Vragen over de samenstelling van de gemeentelijke adviescommissie Wat wordt verstaan onder onafhankelijkheid?

[78] Algemene wet bestuursrecht artikel 3.5

[79] MvT bij Omgevingswet, p. 580

In het algemeen mag een wettelijke adviseur (een persoon die, of c­ ollege dat op grond van een wettelijk voorschrift adviseert over een door een bestuursorgaan te nemen besluit) niet werkzaam zijn onder de ­verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan. [78] De Omgevingswet krijgt echter als lex specialis voorrang boven de Algemene wet bestuursrecht. De Omgevingswet stelt als eis voor alle gemeentelijke adviesorganen dat leden van het gemeentebestuur geen deel mogen uitmaken van die advies­organen. Dit is een minimumeis, dat wil zeggen dat de gemeenteraad bij zijn benoemingenbeleid nog andere voorwaarden kan stellen voor ­benoeming van leden van gemeentelijke adviescolleges. [79] In de Handreiking Gemeentelijke Monumentencommissies en het Dossier Onafhankelijke Advisering worden twee voorwaarden voor onafhankelijkheid genoemd:

Y De leden zijn onafhankelijk ten opzichte van het orgaan waaraan ze

adviseren. Dit impliceert dat leden van het college van burgemeester en wethouders en van de gemeenteraad geen lid kunnen zijn en dat de leden ook niet in dienst zijn van het orgaan waaraan ze adviseren. Y De leden zijn onbevooroordeeld ten opzichte van het plan waarover ze adviseren – er bestaat geen (persoonlijke) betrokkenheid bij het betreffende bouwplan. Dat kan zijn een betrokkenheid als eigenaar/ opdrachtgever, als architect, maar ook als benadeelde. In al die gevallen neemt het betreffende lid geen deel aan de bespreking van dat agendapunt, noch aan de eventuele stemming. Mogen burgers lid zijn van de gemeentelijke adviescommissie?

Ja. Veel gemeenten beschouwen de inbreng van burgers bij de kwaliteits­ advisering als waardevol. Burgers verrijken de advisering met hun gebiedskennis en zorgen mede voor draagvlak in de samenleving. B ­ urgers

62

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 3 Vraag en antwoord

kunnen worden benoemd als lid van de commissie, maar er kan ook een maatschappelijke organisatie of een klankbord worden benoemd als adviseur van de commissie. Aanbevolen wordt om burgers altijd op persoonlijke titel te benoemen en niet als vertegenwoordiger van een belangen­groep, om de scheidslijn tussen participatie en onafhankelijke kwaliteitsadvisering helder te houden. De lokale bouwmeester verdwijnt uit de wet. Kan hij of zij wel blijven functioneren?

Ja. Ofwel als (gemachtigd) lid van de regionale of lokale gemeentelijke adviescommissie. Ofwel naast de gemeentelijke adviescommissie als zelfstandig adviseur, bijvoorbeeld voor de ontwerpgerichte advisering en/of advies over het uiterlijk van bouwwerken.

Vragen over de benoeming Mag de gemeente ook twee adviescommissies benoemen?

Ja. De gemeente kan twee commissies instellen: bijvoorbeeld een ­commissie voor omgevingskwaliteit van bouwwerken en een monumenten­­commissie. Maar alleen degene die adviseert over rijks­ monumenten­activiteiten – kan de status van gemeentelijke advies­ commissie als bedoeld in artikel 17.9 Omgevingswet krijgen. Hoe kunnen de regionale adviesorganisaties worden benoemd?

Voor de gemeentelijke adviescommissie en andere adviesorganen geldt: de gemeenteraad stelt het adviesorgaan in en benoemt de leden. De gemeente­raad kan een regionale adviescommissie instellen als zijn gemeentelijke adviescommissie of als adviesorgaan, maar moet dan de leden afzonderlijk benoemen. De gemeente (raad, college of ambtelijke organisatie) kan ook een regio­ nale organisatie of een persoon aanwijzen als adviseur. Daaraan zijn geen benoemingsregels verbonden. In dit geval mag deze adviseur niet de ­advisering over rijksmonumentenactiviteiten uitvoeren. Kan de gemeenteraad het benoemen van leden delegeren aan het college van burgemeester en wethouders?

Nee. Voor delegatie moet een wettelijke grondslag zijn en die is er niet. Mandatering lijkt ook uitgesloten gezien de geschiedenis (democratisering van het welstandstoezicht) en de expliciete bepaling in de Omgevingswet dat de gemeenteraad de leden van een adviesorgaan benoemt. Benoeming van de leden door de gemeenteraad kan wel gebeuren op voordracht van het college. Hoe gaan we om met de zittingstermijnen van de huidige commissieleden bij instelling van de nieuwe gemeentelijke adviescommissie?

Bij instelling van de nieuwe gemeentelijke adviescommissie kunnen leden van de bestaande adviescommissie worden benoemd. Daarbij kan de einddatum van hun huidige zittingstermijn worden overgenomen. Er kan ook een nieuwe einddatum worden vastgelegd.

63

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 3 Vraag en antwoord

De Omgevingswet noemt geen maximale zittingstermijn. Voor leden van de welstandscommissie geldt tot het inwerkingtreden van de Omgevingswet een wettelijk bepaalde termijn van drie jaar met een een­malige ­mogelijkheid tot verlenging met nog eens drie jaar. De gewenste ­zittingstermijn is een kwestie van balans tussen continuïteit en o ­ nafhankelijkheid. De Handreiking Gemeentelijke Monumenten­ commissies stelt dat o ­ nafhankelijkheid gewaarborgd is als leden niet langer worden aangesteld dan voor tweemaal een termijn van vier jaar, in kleine gemeenten kan gekozen worden voor drie maal drie jaar. ­Continuïteit is gewaarborgd door niet de gehele commissie ineens te vernieuwen maar door de leden ­geleidelijk te vervangen.

Vragen over de advisering Is een advies van de gemeentelijke adviescommissie bindend?

Nee. Het advies is niet bindend, wel zwaarwegend. Verwacht kan ­worden dat de jurisprudentie over de welstandsadvisering ook onder de Omgevings­wet gevolgd zal worden. De standaardoverweging luidt:

[80] Bron: ABRvS, 16-102019, nr. 201804657/1/A1 – ECLI:NL:RVS:2019:3466

“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (…) mag het bevoegd gezag, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verant­­ woordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bevoegd gezag dit niet – of niet zonder meer – aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het bevoegd gezag in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering.” [80] Het college kan het advies gemotiveerd naast zich neer leggen als het van oordeel is dat de omgevingsvergunning toch moet worden verleend. Uit de besluitmotivering moet blijken welke afwegingen zijn gemaakt. Blijft een second opinion mogelijk? Ja. De FRK biedt daarvoor een procedure aan die veel gemeenten

­gebruiken.

Wat is het verschil tussen advisering door deskundigen en maatschappelijke participatie?

De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie van belang­ hebbenden om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te ­krijgen. Daarom zijn in de Omgevingswet en in het Omgevingsbesluit regels over participatie opgenomen. Er zijn regels voor participatie bij besluitvorming over beleidsinstrumenten (omgevingsvisie, omgevingsplan, programma) en bij besluitvorming over projecten en activitei-

64

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Bijlage 3 Vraag en antwoord

ten (projectbesluit, omgevingsvergunning). Bij een aanvraag voor een omgevings­vergunning moet de initiatiefnemer aangeven of en zo ja hoe hij aan participatie heeft gedaan. Het bevoegd gezag betrekt deze informatie bij de integrale belangenafweging.

[81] Bron: Dilemma’s bij de kwaliteitsadvisering, 2018, MOOI Noord-Holland en Overmorgen

Participatie leidt echter niet per definitie tot maatschappelijke meerwaarde. Het maatschappelijk belang strekt verder dan dat van de belanghebbenden. De initiatiefnemer en de belanghebbenden zien de positieve en negatieven effecten voor de directe omgeving, vanuit de huidige omstandigheden. Maar het bevoegd gezag wordt geacht verder te kijken, naar andere schaalniveaus en andere tijden. [81] Daarom is participatie iets anders dan onafhankelijke advisering door deskundigen. Inbreng van de deskundigheid, de vaardigheid en creativiteit van een adviescommissie kan leiden tot maatschappelijke meerwaarde. Participatie en deskundigenadvisering kunnen elkaar wel versterken. Eerder in de tekst is gewezen op de mogelijkheid om een maat­schappelijke orga­nisatie of een klankbord van bewoners en/of ondernemers aan te ­wijzen als adviseur van de commissie, zodat maatschappelijke kennis kan worden ingebracht bij de advisering. Andersom kan (een lid van) de ­commissie worden aangewezen als adviseur van een maat­schappelijke organisatie of een klankbord van bewoners. Het is zaak hierbij de ­verschillende ‘petten’ en belangen goed te benoemen en te zorgen dat de advisering wel onafhankelijk blijft.

65

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Betrokkenen

Deze handreiking is opgesteld in opdracht van de Vereniging van ­Nederlandse ­Gemeenten, de ­Rijksdienst voor het ­Cultureel Erfgoed en de ­Federatie ­Ruimtelijke Kwaliteit.

Onderzoek en tekst - José van Campen (projectleider), ­planoloog, woord en plaats - Wim Mulder, adviseur, Omgevings­ dienst Noordzeekanaalgebied - Hoofdstuk 2: Janos Boros, hoofd kwaliteit en innovatie, Gelders Genootschap Begeleiding - Ruben Abeling, senior jurist, RCE - Frank Altenburg, senior beleidsmedewerker, RCE (Stuurgroep) - Gerda de Bruijn, senior beleidsmedewerker, RCE - Flip ten Cate, directeur, Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (Stuurgroep) - Henk Hoogeveen, adviseur architectuurhistorie, RCE - Lydia Jongmans, beleidsadviseur, VNG - Marco Lurks, coördinerend senior omgevingsrecht, VNG - Bert Rademaker, beleidscoördinator wetgeving, ministerie van BZK - Nienke van Renssen, senior jurist Programma Invoering Omgevingswet, VNG (Stuurgroep) - Katja Stribos, strategisch adviseur Omgevingswet, VNG - Jeroen Westerman, adviseur gebouwd erfgoed, RCE

Klankbordgroep - Joost Ahsmann, adviseur ruimtelijke kwaliteit, Omgevingsdienst Zuidoost Brabant - Janos Boros, adviseur ruimtelijke kwaliteit, Gelders Genootschap - Ron Cremers, adviseur ruimtelijke kwaliteit, Omgevingsdienst Zuidoost Brabant - Theo Hoek, directeur, Libau - Jef Muhren, directeur, Mooi Noord-Holland - Rik Onderdelinden, programmaleider omgevingskwaliteit, Het Oversticht - Alexander Pastoors, beleidsmedewerker ontwerpproces en techniek, BNA - Brechje Pronk, secretaris Commissie voor Welstand en Monumenten, gemeente Rotterdam - Marc Reniers (voorzitter), architect, M3H Architecten - Paul Rosenberg, algemeen secretaris Commissie Ruimtelijke Kwaliteit, gemeente Amsterdam - Bas Schout, strategisch adviseur omgevingskwaliteit, Dorp, Stad en Land - Casper Sprong, stedenbouwkundige, gemeente Roosendaal - Anthony Tom, directeur, MooiSticht - Marc Visser, directeur, Hûs en Hiem - Karin Westerink, voorzitter, Federatie Grote Monumentengemeenten - Manon van der Wiel, secretaris Commissie Welstand en Monumenten, gemeente Utrecht - Jeroen de Willigen, stadsbouwmeester, gemeente Groningen Testgemeenten De conceptversie van deze handreiking is getest in de volgende ­gemeenten: - BAR-organisatie (Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk) - Edam-Volendam - Rotterdam - Súdwest-Fryslân

66

Federatie Ruimtelijke Kwaliteit Herengracht 62 1015 BP Amsterdam Telefoon 020 412 49 64 info@ruimtelijkekwaliteit.nl Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 2514 JS Den Haag Telefoon 070 373 83 93 Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed Smallepad 5 3811 MG Amersfoort Telefoon 033 421 74 21

Redactie José van Campen Ontwerp Philip Stroomberg Dtp Lauran Blommers Uitgave VNG / RCE / FRK Den Haag / Amersfoort / Amsterdam, januari 2020