200217 Handreiking adviesstelsel voor omgevingskwaliteit.pdf

Advies stelsel voor omgevings kwaliteit



Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Handreiking voor het instellen van de gemeentelijke adviescommissie en andere adviseurs voor omgevingskwaliteit

Deel 1

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Inhoud

Managementsamenvatting

3

4 – Eenvoudig Huidige ­situatie ­continueren ­onder de Omgevingswet 26

Samenvatting wettelijk kader Omgevingswet 7

Vijf stappen om het huidige adviesstelsel voort te zetten

1 –Inleiding

27

Stap 1: Rijksmonumenten

9

28

Stap 2: Overige kwaliteitsadvisering

Breder, vroeger, veelkleuriger

10

28

Stap 3: Voorbereiden instellingsbesluit plus

Gemeentelijke adviescommissie: wettelijk

benoemingsbesluiten

verplicht voor vrijwel alle gemeenten

Stap 4: Check advieskader en reglement

31

Stap 5: Vaststelling door gemeenteraad

32

Doel van deze handreiking

11

Waar het niet over gaat…

11

Leeswijzer

10

12

5 – En beter Doorontwikkelen in de geest van de Omgevingswet 33

2 – Kwaliteitsadvisering en publiek belang 14 Welstand op een nieuwe leest

30

Twee stappen voor doorontwikkeling van het 15

huidige adviesstelsel

34

Naar integrale (ruimtelijke) kwaliteitszorg

15

Stap A: Bepalen van context en reikwijdte

Van juridisering naar kwaliteitsdiscussie

16

Stap B: Omlijnen van adviesrollen en deze in

Kwaliteit van de advisering

16

samenhang brengen

Deskundigheid en onafhankelijkheid

17

Van architectuurbeleid naar bouwcultuur Vermaatschappelijking van publieke kwaliteit

18

3 – Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet 19 Omgevingskwaliteit

20

Kwaliteitsadvisering bij open normen Gemeentelijke adviescommissie

20

21

Andere adviseurs of adviesorganen 23

17

Bijlage 1 Was-wordt-lijst

42

Bijlage 2 Wettelijk kader

46

Bijlage 3 Vraag en antwoord

23

Overgangsrecht met betrekking tot de kwaliteitsadvisering

37

Betrokkenen

66

60

35

Managementsamenvatting

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Actiepunt Omgevingswet Het programma Aan de slag met de Omgevingswet heeft een aantal criteria vastgesteld waar­ aan overheden bij het inwerkingtreden van de Omgevings­wet minimaal moeten voldoen. Een van de criteria is dat het bevoegd gezag (en/of haar uitvoerings­organisatie) in staat is om aanvragen voor omgevings­vergunningen te beoordelen volgens de eisen van de Omgevings­wet. Dit leidt tot een actie­ punt dat opgenomen is in de lijst van minimale acties van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten: het instellen van een gemeentelijke adviescommissie. Deze commissie heeft in ieder geval tot taak te ­adviseren over de aanvragen voor een ‘omgevings­ vergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument’. [1] Voor gemeenten met deze ‘gebouwde of aangelegde’ rijks­monumenten is het instellen van een gemeentelijke advies­ commissie een wettelijke plicht die bij het inwer­ kingtreden van de Omgevingswet op orde moet zijn. De gemeenteraad moet daar nog vóór het inwerking­ treden van de Omgevingswet een besluit over nemen.

Gemeentelijke adviescommissie: wettelijk verplicht voor vrijwel alle gemeenten

Een handreiking in twee delen De Omgevingswet laat gemeenten de vrijheid om hun eigen adviesstelsel in te richten. Het aantal keuzes is groot. Daarom vallen de huidige advies­ commissies of adviseurs voor cultureel erfgoed en ruimtelijke ­kwaliteit niet onder het overgangs­ recht van de Omgevings­wet. De bepalingen over de advies­commissies uit de erfgoedverordening en de bouw­verordening kunnen niet zonder meer worden omgezet. Deze handreiking helpt bij het maken van keuzes die passen bij de eigen gemeente. Het doel is tweeledig: Y ondersteuning om het huidige adviesstelsel voor zover mogelijk te continueren onder de Omgevingswet, en daarbij te voldoen aan de wettelijke plicht tot instelling van de gemeentelijke adviescommissie, én Y inspiratie bij het doorontwikkelen van het adviesstelsel in de geest van de Omgevingswet: een gemeentelijke adviescommissie met een brede adviestaak die zoveel mogelijk aan de voorkant van ruimtelijke processen adviseert en initiatiefnemers uitdaagt en inspireert. [2]

[1] Deze formulering wordt gebruikt in de Omgevingswet, ter onderscheid van archeo­ logische rijks­monumenten,

Vanwege de korte tijd die nog rest tot invoering van de Omgevingswet, wordt deze handreiking in twee delen gepubliceerd. In dit eerste deel worden de achtergrond en keuzemogelijkheden ­beschreven. Hiermee kunnen gemeenten alvast aan de slag. In het nog te publiceren tweede deel worden voorbeeld­regels gegeven voor het instellen van de gemeentelijke adviescommissie en even­ tuele andere adviseurs voor omgevingskwaliteit. De initiatief­nemers van deze handreiking (de ­Federatie ­Ruimtelijke Kwaliteit (FRK), de Vereniging van ­Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE)) hebben meer tijd nodig om de voorbeeldregels vorm te geven. Dit hangt samen met de in voorbereiding zijnde Handreiking verordeningen in het omgevingsplan van de VNG en het Ministerie van BZK. Deel 2 met de voorbeeldregels wordt gepubliceerd zodra daarover een besluit is genomen. Het is mogelijk dat er naar aanleiding van dat besluit ook kleine wijzigingen worden aangebracht in Deel 1.

waarvoor de RCE een advies geeft en instemmingsrecht heeft namens de minister van OCW.

3

Alle gemeenten met gebouwde of aangelegde rijks­ monumenten moeten zoals gezegd een gemeente­ lijke adviescommissie instellen, die minimaal adviseert over aanvragen voor een omgevings­ vergunning voor een rijks­monumentenactiviteit met betrekking tot een monument. De gemeenteraad kan daarnaast aangeven bij welke activiteiten die in het omgevingsplan worden genoemd, advies gevraagd moet worden. In het omgevingsplan staan regels over activiteiten en onder welke voorwaarden deze op een locatie toegestaan zijn. Bijvoorbeeld dat het bouwen moet voldoen aan de regels over het uiter­ lijk van bouwwerken. De gemeenteraad kan in het in het omgevingsplan bepalen bij welke categorieën bouwwerken of in welke gebieden het vragen van advies aan de commissie verplicht is. Het college van ­burgemeester en wethouders kan ook op eigen ­initiatief advies vragen over activiteiten of over beleid voor de kwaliteit van de fysieke leef­omgeving.

[2] Zoals bedoeld in motie Veldman en Albert De Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 962, nr. 120.

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Managementsamenvatting

Kwaliteitsadvisering: nodig bij uitnodigend omgevingsbeleid Goede omgevingskwaliteit is een van de drie maatschappelijke doel­stellingen van de Omgevings­ wet, naast gezondheid en veiligheid. Daarmee is omgevingskwaliteit altijd een van de af te wegen belangen bij de besluitvorming over ingrepen in de fysieke leefomgeving. Een zorgvuldige afweging bij de besluitvorming over omgevingskwaliteit is complex. Er spelen veel belangen en kwaliteit kan niet worden ‘afgevinkt’. De Omgevingswet geeft gemeenten de mogelijkheden om meer te sturen op doelen en minder op basis van regels. Hoe opener en uitnodigender de kaders en regels zijn, hoe meer behoefte er is aan interpretatie bij concrete ruimtelijke activiteiten. Daarbij speelt de onafhankelijke, deskundige kwaliteitsadvisering een rol. Het gaat hier uiteraard vooral om de vergunningaanvragen die een grote impact hebben op de kwaliteit van de leefomgeving, waarbij de beoordelings­regels van het omgevingsplan een onafhankelijke en deskundige uitleg behoeven. Andere aanvragen kunnen meestal via sneltoets­ criteria of precedenten worden getoetst, hetzij onder verantwoordelijkheid van de commissie, hetzij door andere adviseurs of ambtenaren.

Verschillende adviesrollen in samenhang Deze handreiking is opgesteld in de geest van de Omgevingswet en de maatschappelijke doelstel­ ling van een goede omgevingskwaliteit. Dit sluit ook aan op de Europese Verklaring van Davos over het belang van een kwalitatief hoogstaande bouw­ cultuur voor de samenleving. Uitgangspunt daarbij is dat de gebouwde omgeving als één geheel wordt beschouwd. Elk ontworpen en gebouwd object houdt verband met de natuurlijke omgeving en maakt deel uit van het grotere geheel. Dit ligt in het verlengde van de ontwikkelingen die de advisering over erfgoed en ruimtelijke kwaliteit de afgelopen decennia heeft doorgemaakt. Denk aan de aandacht voor openbaarheid en proportio­ naliteit. [3] Of aan de toegenomen mogelijkheden voor een maatschappelijke dialoog over de gewenste ­kwaliteit. In veel gemeenten zijn al kwaliteits­ adviseurs actief die niet alleen op het laatste moment een vergunningaanvraag beoor­delen,

[3] Het middel (advies) moet in redelijke verhouding staan tot het doel ­(omgevings­kwaliteit).

In principe moet de advisering zo licht mogelijk zijn: snel en met zo min mogelijk mensen.

4

maar ook mee­denken bij het opstellen van beleid, het ­formuleren van ­opgaven en tijdens ontwerp­ processen. De Omgevingswet is een goede aan­ leiding om die ­verschillende adviesrollen duidelijker te omlijnen en in samenhang te brengen – dat is de kernboodschap van deze handreiking.

Was-wordt-lijst en wettelijk kader De Omgevingswet verandert de wettelijke ­bepalingen met betrekking tot de ­kwaliteits­­­­­­a­dvisering. In Bijlage 1 is een ‘was-wordt-lijst’ ­op­genomen. In ­Bijlage 2 is het nieuwe wettelijke kader ­beschreven. De Omgevings­wet ­vereist dat de leden van de gemeen­telijke adviescommissie worden benoemd door de gemeenteraad. Leden van het gemeente­ bestuur kunnen geen lid zijn van de commissie. De samenstelling van de commissie moet zodanig zijn dat een onafhankelijk en des­kundig oordeel kan worden gevormd en enkele leden van de ­commissie moeten deskundig zijn op het gebied van de monumenten­zorg. De gemeentelijke adviescommissie kan op regio­ nale of provinciale schaal werken en a ­ dviseren aan meerdere gemeenten, maar ook in dat geval moet de commissie worden ingesteld en de leden worden benoemd door iedere afzonderlijke gemeente­raad. Het staat de gemeente vrij om naast de ­gemeentelijke adviescommissie ook andere instanties als adviseur in te schakelen, zoals een kwaliteitsteam, stadsbouwmeester, stadsarchitect, supervisor of adviesbureau.

Vijf stappen om het huidige adviesstelsel te continueren In deze handreiking wordt een vijfstappenplan ­gegeven om het huidige adviesstelsel voor zover mogelijk te continueren onder de Omgevingswet en daarbij te voldoen aan de wettelijke plicht tot instel­ ling van de gemeentelijke adviescommissie. Het volgen van de vijf stappen creëert een ‘adempauze’ om daarna, in samenhang met de ontwikkeling van de omgevings­visie en het nieuwe deel van het omgevingsplan, in alle rust verder te werken aan de doorontwikkeling van een samenhangend advies­ stelsel in de geest van de Omgevingswet.

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Managementsamenvatting

Twee aanvullende stappen voor doorontwikkeling van het adviesstelsel

De vijf stappen zijn: Stap 1 Rijksmonumenten Ga na welk (huidig) adviesorgaan adviseert over aanvragen voor een omgevings­vergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met b ­ etrekking tot een monument en bestempel dit als (begin van de) gemeentelijke adviescommissie. Stap 2 Overige kwaliteitsadvisering Inventariseer welke overige advisering op het gebied van omgevings­kwaliteit de gemeente gebruikt en maak een keuze: wordt deze advisering onder­ gebracht bij de gemeentelijke adviescommissie of blijven daarnaast andere adviseurs bestaan? Stap 3 Dialoog met gemeenteraad en voorbereiden instellingsbesluit plus benoemings­besluiten Bespreek de resultaten en consequenties van stap 2 met de gemeenteraad. Gebruik bijvoorbeeld de voorbeeldregels in het nog te publiceren Deel 2 om het instellingsbesluit voor de gemeentelijke advies­ commissie en e ­ ventuele andere adviseurs voor te bereiden. Stel zo nodig ook de benoemings­besluiten op. De leden van de huidige advies­commissie(s) kunnen overgaan naar de gemeentelijke advies­ commissie, maar de gemeente kan ook met een schone lei beginnen met nieuwe benoemings­ besluiten. Stap 4 Check advieskader en reglement Check of het advieskader, met name de beoor­ delings­regels in het omgevings­plan, en het ­reglement op de commissie in overeenstemming zijn met het gekozen adviesstelsel.

De beoordelings­ regels voor de rijks­monumentenactiviteit staan in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Stap 5 Vaststellen instellingsbesluit en benoemingsbesluiten door de gemeenteraad Laat de instelling van de gemeentelijke advies­ commissie en de benoeming van de leden vast­ stellen door de gemeenteraad.

5

De stelselherziening van het omgevingsrecht zal niet zonder gevolgen blijven voor de kwaliteits­advisering. Voor gemeenten die willen door­ontwikkelen naar brede advisering vroeg in het proces, ­worden twee ­aanvullende stappen beschreven. Deze ­stappen nodigen uit tot dialoog en experiment. Ze ­kunnen gecombineerd worden met de vijf hiervoor ­beschreven stappen. Dat hoeft niet meteen, het kan ook na het inwerkingtreden van de Omgevings­ wet, bijvoorbeeld tijdens de overgangsfase (tot 2029) waarin de gemeente het tijdelijk deel van het omgevings­plan, samen met regels over de fysieke leefomgeving uit andere verordeningen, ombouwt tot een nieuw samenhangend omgevingsplan. Stap A Context en reikwijdte Bepalen van context en reikwijdte van de advisering in relatie tot de omgevings­visie. Context slaat op de kwaliteitsambities en de zaken waar de advisering rekening mee moet houden. Reikwijdte gaat over de kwaliteits­aspecten waarop de adviestaak zélf betrekking heeft: smal, breed of ­integraal. Stap B Adviesrollen, werkwijze, relatie met participatie Bepalen van de gewenste adviesrollen en ­experimenteren met invulling en werkwijze. Deze handreiking onderscheidt vier adviesrollen, die verbonden zijn aan de aard van de adviesvraag en de fase van de planvorming. Het belangrijkste verschil is dat tussen beleidsgerichte advisering en advisering over activiteiten.

Beleidsgerichte advise­ ring gaat over de algemene kaders; advisering over activiteiten gaat over de interpretatie van die kaders bij een concreet initiatief. Bij de advisering over activiteiten wordt onderscheid gemaakt in advies over het formuleren van de opgave, advies over de ontwerp­kwaliteit en advies over de beoordeling van de toelaatbaarheid van een activiteit. Het invullen van de adviesrollen biedt gelegenheid voor variatie op lokaal niveau. Per gemeente en zelfs per advies­ vraag kan een passend en efficiënt adviesproces worden uitgestippeld, in samenhang met ambtelijke processen en participatie van betrokkenen.

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Managementsamenvatting

Samenhang is de essentie De vier adviesrollen hoeven niet altijd door hetzelfde adviesorgaan en dezelfde mensen vervuld te worden. Ze moeten wél in samenhang zijn, om te voorkomen dat een initiatiefnemer tegenstrijdige adviezen krijgt. De bedoeling is dat de adviesrollen vloeiend in elkaar overlopen. Ook de samenhang met de advisering over

Samenhang in adviesrollen is de essentie van het adviesstelsel

rijksmonumentenactiviteiten door de minister van OCW (in de praktijk de RCE) en door Gedeputeerde Staten is van belang. Voor initiatiefnemers en hun ontwerpers moet duidelijk zijn wanneer, door wie en met welk gezag een initiatief wordt begeleid en beoordeeld. Kortom: samenhang is de essentie van een ‘eenvoudig beter’ lokaal adviesstelsel.

Beleidsgerichte advisering

Advisering over activiteiten – Opgavegericht – Ontwerpgericht – Beoordelingsgericht

6

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Samenvatting wettelijk kader Omgevingswet [4]

De voor deze handreiking meest relevante artikelen in de Omgevingswet zijn:

Maatschappelijke doelen 1.3: De maatschappelijke doelstellingen van de wet zijn: het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leef­omgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving 4.1 Bij omgevingsplan kunnen met het oog op de doelen van de wet regels worden gesteld over ­activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. 4.2 Het omgevingsplan bevat voor het gehele grond­ gebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 4.5 Het college van burgemeester en wethouders kan een maatwerk­voorschrift opleggen met het doel het kwaliteitsniveau van de activiteit waarop de aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekking heeft, te concretiseren. 4.19 De gemeenteraad kan beleidsregels vaststellen voor de beoordeling van het uiterlijk van bouwwerken.

Vergunningstelsel 5.1 lid 1 onder a Een omgevingsplanactiviteit (OPA) is vergunningplichtig, voor zover dat in het omgevings­ plan is bepaald. Het principe is: omgevings­ planactiviteiten die passen in het omgevingsplan zijn vergunningvrij, tenzij er in het omgevingsplan een ‘verbod behoudens omgevings­vergunning’ is o­p­genomen. Dit verbod kan objectgericht en gebieds­ gericht worden gedifferentieerd. Voor alles wat niet past in het omgevingsplan moet een omgevings­ vergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden

[4] zie ook ‘was-wordt-lijst’ in Bijlage 1 en wettelijk kader in Bijlage 2

[5] Slopen wil zeggen: geheel of gedeeltelijk afbreken.

7

aan­gevraagd. Die krijgt een dubbele lading: voor binnen- en buitenplanse afwijkingen. Binnenplans zijn activiteiten waarvan het omgevings­plan bepaalt dat het verboden is om deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en waarbij de vergunning kan worden verleend op gronden (beoordelingsregels) die zijn opgenomen in het omgevingsplan en eventueel daaraan verbonden beleidsregels. Buitenplans zijn de activiteiten die vergunning­ plichtig zijn op grond van het omgevingsplan, maar waarvoor de vergunning met de binnenplanse beoor­ delingsregels niet kan worden verleend, en andere activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. Een vergunning voor deze buitenplanse omgevings­ planactiviteiten kan toch worden verleend in het belang van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 5.1 lid 1 onder b Verbod om een rijksmonumenten­ activiteit te ­verrichten zonder omgevingsvergunning. Rijksmonumentenactiviteit: het slopen [5], verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument of voor­beschermd rijksmonument, of het herstellen of gebruiken daarvan waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. 5.18/5.22 Ow en 8.80 Bkl Beoordelingsregels aanvraag omgevings­vergunning rijksmonumenten­ activiteit.

5.21 Vergunningvoorschriften omgevingsvergunning omgevingsplan­activiteit, waaronder voorschriften over archeologische monumentenzorg die aan een omgevingsvergunning voor een omgevingsplan­ activiteit kunnen worden verbonden. [6] 5.34 Ow en 8.81 en 8.82 Bkl Vergunning­voorschriften omgevingsvergunning rijksmonumentenactiviteit. Artikel 5.34 lid 1 Ow: algemene grondslag (i.c. belang van de monumentenzorg); artikel 8.81 Bkl: ­optionele voorschriften in het belang van de archeol­ogische monumentenzorg; artikel 8.82 Bkl: ­verplichte voorschriften bij gehele/gedeeltelijke verplaatsing monument.

[6] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.2.1

Managementsamenvatting

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Omgevingsplanactiviteiten Op grond van de Omgevingswet zijn op het moment van inwerkingtreden van die wet, voor zover van toepassing, de volgende omgevingsplanactiviteiten met mogelijke impact op de omgevingskwaliteit te onderscheiden: Y binnenplanse vergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken [7]; Y omgevingsplanactiviteit uitvoeren van een werk, niet zijnde bouwwerk, of werkzaamheid [8]; Y omgevingsplanactiviteit gebruik van locaties of bouwwerken [9]; Y omgevingsplanactiviteit slopen van een bouwwerk [10]; Y omgevingsplanactiviteit gemeentelijk monument [11]; Y omgevingsplanactiviteit slopen in een beschermd stads- of dorpsgezicht [12]; Y omgevingsplanactiviteit vellen van houtopstand [13]; Y omgevingsplanactiviteit handelsreclame [14]; Y omgevingsplanactiviteit opslaan roerende zaken [15]; Y buitenplanse vergunning omgevingsplanactiviteit [16].

Betrokkenheid andere bestuursorganen

het college van burgemeester en wethouders daar­ toe aanleiding ziet.

Adviesorganen op gemeentelijk niveau 17.7 Bevat de algemene bepaling dat de gemeente­ raad het aantal leden en de benoemingstermijn van een gemeentelijk adviesorgaan vaststelt en dat de gemeenteraad de leden van een gemeentelijk adviesorgaan benoemt en ontslaat. 17.8 Bevat de eis dat de leden van het gemeente­ bestuur geen lid mogen zijn van een gemeentelijk adviesorgaan. 17.9 Bevat specifieke bepalingen m.b.t. de ­verplichte gemeentelijke adviescommissie, waarin eisen worden gesteld aan deskundigheid, advies­ kader, openbaarheid en jaarverslag. ‘Binnen deze commissie zijn enkele leden deskundig op het gebied van de monumentenzorg, die in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een rijks­ monumentenactiviteit’ (1e lid). Naast de adviesvragen op grond van artikel 16.15 en 16.15a kan het college deze adviescommissie ook advies vragen over het ontwikkelen van beleid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

16.15 2e lid Bij omgevingsplan kunnen bestuurs­ organen of andere i­ nstanties worden aangewezen die in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag advies uit te brengen over een aan­ vraag voor een omgevingsvergunning. 16.15a onder c De gemeentelijke advies­commissie (als bedoeld in ­artikel 17.9) wordt in ieder geval als adviseur aangewezen als het gaat om: een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumenten­activiteit met betrekking tot een monument; of een aanvraag voor een omgevings­ vergunning voor een andere activiteit, als het betreft een door de gemeenteraad aangewezen geval of als

[7] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.2.7.2.1

[9] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.3

[11] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.5 tot en met 2.4.1.11

[14] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.18

[8] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.2

[10] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.4

[12] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.14

[15] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.19

[13] Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.4.1.17

[16] Omgevingswet artikel 5.1

8

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

1

Inleiding De advisering aan het gemeentebestuur over monumenten en welstand heeft zich in de afgelopen decennia ontwikkeld naar een brede advisering over cultureel erfgoed en ruimtelijke kwaliteit. In de praktijk zijn allerlei vormen van deskundigenadvisering ontstaan, vaak gecombi­ neerd met inbreng uit de maatschappij. De Omgevingswet geeft gemeenten de vrijheid om een adviesstelsel in te richten dat past bij de eigen cultuur en ambities. Deze handreiking, een initiatief van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (FRK), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), is bedoeld om gemeenten te ondersteunen bij het maken van keuzes die passen bij de eigen cultuur en ambities. In dit inleidende hoofdstuk schetsen we de context, het doel en de inhoud van deze handreiking.

9

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Inleiding

Breder, vroeger, veelkleuriger Nederland heeft een lange traditie als het gaat om de kwaliteits­advisering over de gebouwde en ongebouwde leefomgeving. Het huidige beeld is veelkleurig: van de Groningse stadsbouwmeester tot het Limburgse Kwaliteits­menu; van de Omgevingskamer Staphorst tot de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Amsterdam; van ervenconsulenten via dorpsbouwmeesters tot kwaliteitsteams. De monumenten- en welstandsadvisering is verruimd van een uitsluitend objectgerichte benadering naar een bredere, tevens gebiedsgerichte benadering, en van louter beoordeling van vergunningaanvragen naar een dialoog aan het begin van het planvormingsproces. Er wordt niet meer alleen formeel, schriftelijk aan het college van burgemeester en wethouders geadviseerd, maar ook i­ nformeel, in ­gesprekken met initiatiefnemers, ontwerpers en maatschappelijk ­betrokkenen.

Gemeentelijke adviescommissie: wettelijk verplicht voor vrijwel alle gemeenten De Omgevingswet doet recht aan deze veranderingen en geeft gemeenten de vrijheid om een adviesstelsel in te stellen dat goed past bij de lokale situatie. De gemeenteraad moet daar vóór het inwerkingtreden van de Omgevingswet een besluit over nemen. De huidige adviescommissies en adviseurs voor cultureel erfgoed en ruimtelijke kwaliteit vallen namelijk niet onder het overgangsrecht van de Omgevingswet. [17] Volgens de Erfgoed­ monitor waren er eind november 2019 drie gemeenten zonder gebouwde of aangelegde rijks­monumenten: Almere, Lelystad en Zeewolde. Ook deze gemeenten kunnen een gemeentelijke advies­ commissie instellen, maar zij zijn het niet verplicht. [18] Deze formulering wordt gebruikt in de Omgevingswet, ter onderscheid van archeo­ logische rijks­monumenten, waarvoor de RCE een advies geeft en instemmingsrecht heeft namens de minister van OCW. [19] Omgevingswet artikel 16.15 2e lid

Alle gemeenten met gebouwde of aangelegde rijks­monumenten [17] ­moeten een gemeentelijke adviescommissie instellen voor de ­advisering over ‘aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumenten­activiteit, met betrekking tot een monument’. [18] De gemeenteraad kan daarnaast aangeven bij welke activiteiten die in het omgevingsplan worden genoemd, advies gevraagd moet worden. In het omgevingsplan staan regels over activiteiten en onder welke ­voorwaarden deze op een locatie toegestaan zijn. Bijvoorbeeld dat het bouwen moet voldoen aan de regels over het uiterlijk van bouwwerken. De gemeenteraad kan in het omgevingsplan bepalen bij welke categorieën bouwwerken of in welke gebieden het vragen van advies aan de commissie verplicht is. [19] Het college van burgemeester en wethouders kan ook op eigen initiatief advies vragen over activiteiten of over beleid voor de ­kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Naast de gemeentelijke adviescommissie kan de gemeente ook andere adviseurs benoemen voor de kwaliteitsadvisering, zoals een kwaliteitsteam, stadsbouwmeester, stadsarchitect, supervisor of een adviesbureau. Ook zijn er bestuursorganen of andere instanties die in de gelegenheid moeten worden gesteld om advies uit te brengen: bijvoorbeeld bij ­ingrijpende wijzigingen aan rijksmonumenten: de minister van OCW (in

10

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Inleiding

de praktijk de RCE) en buiten de bebouwde kom ook Gedeputeerde Staten. Daarnaast kan een gemeente gebruik maken van niet bij wet geregelde adviseurs, bijvoorbeeld voor natuurinventarisaties, akoestische onder­ zoeken en bodemkwaliteit.

Doel van deze handreiking Het doel van deze handreiking is tweeledig: Y ondersteuning om het huidige adviesstelsel voor zover mogelijk te

[20] Zoals bedoeld in de motie Veldman en Albert De Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 962, nr. 120.

continueren onder de Omgevingswet, en daarbij te voldoen aan de wettelijke plicht tot instelling van de gemeentelijke adviescommissie, én Y inspiratie bij het doorontwikkelen van het adviesstelsel in de geest van de Omgevingswet: een gemeentelijke adviescommissie met een brede adviestaak die zoveel mogelijk aan de voorkant van ruimtelijke processen adviseert en initiatiefnemers uitdaagt en inspireert. [20] Deze handreiking is niet gericht op één adviesstelsel, één manier, maar op variatie die recht doet aan de verscheidenheid in de aanpak bij verschillende gemeenten. De veelkleurige adviespraktijk die in de gemeenten is ontstaan, kan blijven. Wel constateren we dat de huidige situatie diffuus is geworden en dat er veel begrippen en rollen door elkaar heen worden gebruikt. Een bijkomstig doel is meer helderheid en een eenduidig taalgebruik.

Waar het niet over gaat… Deze handreiking gaat over de juridische en organisatorische uitwerking van één gemeentelijk instrument, een middel voor kwaliteitsbeleid. Het gaat niet over de financiële aspecten daarvan. Het gaat ook niet over de inhoud van het kwaliteitsbeleid zelf: een aangename en duurzame leefomgeving waarin verleden, heden en toekomst in harmonie zijn. Die inhoudelijke uitwerking van het kwaliteitsbeleid onder de Omgevingswet is natuurlijk wel van groot belang voor de kwaliteits­advisering. Dit wordt echter in andere documenten behandeld, zoals de S ­ taalkaarten en het Schetsboek voor een Omgevingsplan Op Kwaliteit. De websites van de initiatiefnemers van deze handreiking geven eveneens informatie over de inhoud van het kwaliteitsbeleid.

[21] Omgevingswet artikel 2.22 en 2.23 [22] Omgevingswet artikel 2.24 en 2.25. Een voorbeeld zijn de instructieregels voor natuurbescherming of cultureel erfgoed, of de verantwoordelijkheid van de minister van OCW voor rijksmonumenten.

We gaan ook niet in op de relatie van het gemeentelijke kwaliteitsstelsel met provinciaal en Rijksbeleid. We wijzen er hier slechts op dat samen­ werking tussen gemeenten en de provincie op dit vlak van belang is: de zorg voor goede omgevingskwaliteit ligt immers in hoofdzaak bij ­provincies en gemeenten. De gemeente beslist niet altijd autonoom over omgevings­kwaliteit want omgevingskwaliteit is ook een provinciaal belang. De provincie kan instructies geven aan de gemeenten en ingrijpen als de uitkomst van een gemeentelijke afweging in strijd is met het provinciale kwaliteitsbeleid. [21] Het Rijk kan instructieregels geven, kaders stellen, regie voeren of participeren waar het gaat om nationale belangen. [22]

11

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Inleiding

Leeswijzer Twee delen

Vanwege de korte tijd die nog rest tot invoering van de Omgevingswet, wordt deze handreiking in twee delen gepubliceerd. In dit eerste deel ­worden de achtergrond en keuzemogelijkheden beschreven. Hiermee kunnen gemeenten alvast aan de slag. In het nog te publiceren tweede deel worden voorbeeldregels gegeven voor het instellen van de gemeentelijke adviescommissie en eventuele andere adviseurs voor omgevings­kwaliteit. De initiatiefnemers van deze handreiking hebben meer tijd nodig om de voorbeeldregels vorm te geven. Dit hangt ook samen met de in voor­ bereiding zijnde Handreiking verordeningen in het omgevingsplan van de VNG en het mInisterie van BZK. Deel 2 met de voorbeeldregels wordt ­gepubliceerd zodra daarover een besluit is genomen. Het is mogelijk dat er naar aanleiding van dat besluit ook kleine wijzigingen worden aan­ gebracht in Deel 1. Inhoud Deel 1

Deel 1 gaat over het adviseren over omgevingskwaliteit en het lokale adviesstelsel dat daarvoor ingericht kan worden. In hoofdstuk 2 wordt het fundament van de kwaliteitsadvisering beschreven. In de afgelopen ­decennia is het besef gegroeid dat een geïsoleerde aanpak van de ­advisering onvoldoende recht doet aan de samenhang in de fysieke leefomgeving. In hoofdstuk 3 worden de mogelijkheden beschreven die de Omgevingswet aan gemeenten geeft om het lokale adviesstelsel in te richten. Goede omgevingskwaliteit is een van de maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet. Kwaliteitsadvisering draagt ertoe bij dat de besluiten over aspecten van omgevingskwaliteit zorgvuldig zijn. Hoofdstuk 4 beschrijft het vijfstappenplan voor het zo veel mogelijk continueren van het huidige adviesstelsel onder de Omgevingswet. Het volgen van de vijf stappen creëert een ‘adempauze’ om daarna, in samenhang met de ontwikkeling van de omgevingsvisie en het nieuwe deel van het omgevingsplan, in alle rust verder te werken aan de doorontwikkeling van een samenhangend adviesstelsel in de geest van de Omgevingswet. In een vroeg stadium adviseren over omgevingskwaliteit is immers wezenlijk anders dan het geven van een monumenten- of een welstandsadvies over een vergunningaanvraag. Daarom gaan we in hoofdstuk 5 in op de reikwijdte van het kwaliteitsbegrip en de verschillende adviesrollen.

We werken twee aanvullende stappen uit die uitnodigen tot dialoog en ­experiment. Ze kunnen gecombineerd worden met de vijf stappen uit hoofdstuk 4, of pas na het inwerkingtreden van de Omgevingswet ­worden ingevuld bijvoorbeeld tijdens de overgangsfase (tot 2029) waarin de gemeente het tijdelijk deel van het omgevingsplan, samen met regels over de fysieke leefomgeving uit andere verordeningen, ombouwt tot een nieuw omgevingsplan.

12

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

[23] Een eerdere versie van deze bijlage werd gepubliceerd op de website van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit.

[24] Dit met de kanttekening dat daarin een fout zit in artikel 17.9 lid 1. De zinsnede: ‘Binnen deze commissie zijn enkele leden deskundig op het gebied van de monumentenzorg, die in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een rijksmonumentenactiviteit.’ is weggevallen. De opstellers van de geconsolideerde versie hebben gemeld dat deze omissie hersteld zal worden.

Inleiding

Deel 1 bevat drie bijlagen. In bijlage 1 is de ‘was-wordt-lijst’ voor de kwaliteits­advisering opgenomen. Deze laat zien waar en hoe de huidige wetsartikelen over de monumenten- en welstandsadvisering terugkomen onder de Omgevingswet. Bijlage 2 bevat het wettelijk kader: de wets­ geschiedenis en de tekst van de relevante artikelen uit de Omgevings­ wet. [23] Bijlage 3 bevat specifieke vragen die tijdens het ­opstellen van deze handreiking door de meelezers werden gesteld. Gebruikte wetsteksten en AMvB’s

In deze handreiking is gebruik gemaakt van de meest actuele versies van wetsteksten en AMvB’s: Y De integrale geconsolideerde versie Omgevingswet 10-12-2019 [24] Y Besluit kwaliteit leefomgeving geconsolideerde versie dd. 19-12-2019 Y Invoeringswet: Kamerstuk Tweede Kamer der Staten-Generaal 14-08-2018 dossiernummer 34986 nr. 2 Y Invoeringsbesluit Omgevingswet voorhangversie dd. mei 2019 Wijzigingen in deze documenten na december 2019 zijn niet verwerkt in deze handreiking.

13

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

2 Kwaliteitsadvisering en publiek belang Kwaliteitsadvisering onder de Omgevingswet begint niet bij nul maar bouwt voort op verworven­ heden uit het verleden. Deze verworven­heden lijken vandaag de dag vanzelfsprekend, maar zijn vaak het resultaat van jarenlange inspanningen van velen. Het besef is gegroeid dat een geïsoleerde aanpak van advisering in tijd, onderwerp en vorm onvoldoende recht doet aan de kwaliteit van, en samenhang in, de fysieke leefomgeving. In het licht van de Omgevingswet is dit inzicht actueler dan ooit. In dit hoofdstuk beschrijven we de recente geschiedenis van de kwaliteitsadvisering als basis voor het lokale adviesstelsel onder de ­Omgevings­wet.

14

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Kwaliteitsadvisering en publiek belang

Welstand op een nieuwe leest

[25] Welstand op een nieuwe leest, een onderzoek in opdracht van de Rijksbouwmeester naar de mogelijkheden voor verbetering van de doelmatigheid en inzichtelijkheid van de welstandsadvisering, Sdu Uitgevers, 1999

Aan het einde van de jaren negentig werd op veel plekken gewerkt aan een eigentijdse vorm van welstandsadvisering. De uitgangspunten, neergelegd in het rapport Welstand op een nieuwe leest [25], zijn mede betrokken bij de totstandkoming van de herziene Woningwet van 2003. De advisering werd daarbij: binnen een inhoudelijk en gebiedsgericht kader geplaatst; met rechtszekerheid biedend (voor)overleg omkleed; in kwaliteit verhoogd en ingericht volgens efficiënte en transparante procedures. In de Woningwet 2003 werd onder meer geregeld dat de welstands­ commissies voortaan openbaar moesten vergaderen, dat commissieleden voor maximaal twee keer drie jaar benoemd konden worden en dat ook niet-deskundigen in de commissies benoemd konden worden. Gemeente­ raden moesten een welstandsnota vaststellen waarin werd aangegeven op basis van welke ‘criteria’ ruimtelijke ontwikkelingen moesten worden beoordeeld. De gemeenteraden kregen daarbij ook de mogelijkheid om welstandsvrije gebieden of categorieën van gebouwen aan te wijzen. Langs de vier sporen van Welstand op een nieuwe leest hebben gemeenten vanaf 2004 hun welstandsadvisering geprofessionaliseerd en gemoderniseerd, niet in één vorm maar in tal van vormen, afhankelijk van de eigen lokale wensen en ambities.

Naar integrale (ruimtelijke) kwaliteitszorg

[26] Zie onder meer de nota Monumenten breed bekeken, Ministerie van OCW, 1995

[27] De zeven dimensies van ruimtelijke kwaliteit, uit Ruimte maken, ruimte delen, Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, Ministerie van VROM, 2001

De vernieuwingen in het welstandstoezicht hebben eraan bijgedragen dat de bouwplanadvisering in een breder verband werd bezien. Ook vanuit de erfgoedsector was er een ontwikkeling gaande om monumenten niet op zichzelf te beoordelen maar aan te sturen op integrale kwaliteitszorg. [26] Monumenten werden veel meer in verband gebracht met nieuwe ­architectuur, landschap en stedenbouw, ruimtelijke ordening, archeologie en openbare ruimte. Op lokaal niveau groeide het besef dat een geïsoleerde aanpak en sectorale advisering onvoldoende recht doen aan de kwaliteit van, en samenhang in, de gebouwde en openbare ruimte. Daarom is er steeds meer afstemming gekomen tussen ruimtelijke ordening, stedenbouw en openbare ruimte, landschap en cultureel erfgoed. En ondanks, of wellicht juist vanwege, de sectorale wetgeving (Erfgoedwet, Woningwet, Wet ruimtelijke ordening) hebben veel gemeenten ingezet op een geïntegreerde welstands- en monumentencommissie, een breed samengestelde commissie ­ruimtelijke kwaliteit of andere vormen van integrale advisering. Met de integrale kwaliteitszorg werd ook de betekenis van ‘ruimtelijke kwaliteit’ verbreed.

Niet alleen de aantrekkelijkheid van de uiterlijke verschijnings­vorm (de schoonheid) speelt een rol, maar ook ruimtelijke diversiteit, economische en maatschappelijke functionaliteit, culturele diversiteit, sociale rechtvaardigheid, duurzaamheid en de menselijke maat. [27] Bij ruimtelijke ontwikkelingen komen veel van deze aspecten aan

15

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

de orde. Met name bij grootschalige plannen is het van belang tijdig de effecten van de ontwikkelingen voor de omgeving, voor de ­omwonenden en voor de toekomst(waarde) in beeld te brengen. Daarom maakt het beleidsmatig en vroegtijdig adviseren over grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen, over de identiteit van steden, dorpen en ­landschappen, over herstructureringsopgaven, of over nieuwe omgevingsvisies, ­bestemmings- of omgevingsplannen en beeldkwaliteitsplannen, steeds vaker deel uit van het takenpakket van een kwaliteitsadviseur of advies­ orgaan. Niet geïsoleerd, maar juist vanuit een integrale visie op al die aspecten.

Van juridisering naar kwaliteitsdiscussie De verplichting tot het opstellen van een welstandsnota paste bij de wens om per gemeente in beeld te brengen wat de specifieke waarden van gebouwen, stedenbouw, landschap en cultuurhistorie zijn en hoe je daarmee om wilt gaan. Maar het vastleggen van die waarden leidde in veel nota’s ook tot al te gedetailleerde en ‘objectieve’ welstandscriteria. In de ontwerp- en adviespraktijk bood dit vooraf weliswaar een maximale voorspelbaarheid, maar het had ook nadelen. Het ging uit van een genormeerd beeld, dat weinig ruimte bood voor afwijkende, creatieve ideeën. Tijdens actualisaties zijn veel nota’s hierop aangepast. Bij recentere nota’s of andere kwaliteitsdocumenten is een ontwikkeling waarneembaar naar sturen op doelen met minder en vooral ‘relatieve’ criteria. De huidige g ­ eneratie nota’s, kwaliteitsgidsen of ‘kookboeken’ draait meer om de kunst van het verleiden en het stimuleren van kwalitatieve oplossingen.

Kwaliteit van de advisering De kwaliteit van de advisering zelf heeft de afgelopen jaren sprongen voorwaarts gemaakt. Er is meer aandacht gekomen voor zaken als de benodigde deskundigheid, verschillen in adviesrollen, lokale kennis, juridisch valide motivering, communicatieve vaardigheden en een klantvriendelijke en oplossingsgerichte attitude. Het beoordelen van de publieke waarde van beleid en initiatieven is een specifieke tak van sport waarin vakmanschap, het kunnen schakelen op diverse ruimtelijke schaalniveaus en proportio­naliteit in relatie tot gemeentelijke ambities belangrijke componenten zijn. Bij elk gesprek en advies is dit weer een uitdaging.

[28] In de praktijk worden hiervoor ook termen als gemandateerde of gedelegeerde gebruikt. Vanuit het bestuursrecht gezien zijn deze termen echter niet juist. De adviescommissie is immers geen bestuursorgaan dat besluiten neemt.

Het (voor)overleg over beleid en initiatieven heeft zich in de praktijk ontwikkeld tot een conditio sine qua non. Initiatiefnemers, ontwerpers en beleidsmakers verkennen graag vroegtijdig de (on)mogelijkheden van hun voornemens alsook de ruimtelijke kwaliteitsvraag. Rechtszekerheid is gediend met een continu en transparant proces, waarbij de kaders en spelregels vooraf duidelijk zijn, afspraken en vorderingen worden vastgelegd en helder gecommuniceerd. Gezien de korte termijnen hebben gemeenten het proces van vergunningverlening efficiënt moeten inrichten, met inachtneming van randvoorwaarden op het gebied van trans­ parantie, integraliteit en laagdrempeligheid. Adviescommissies sluiten daarop aan door te werken met gemachtigden: commissieleden of secretarissen die zelfstandig namens de commissie kunnen adviseren. [28] Advies­commissies werken ook nauw samen met ambtenaren die een welstandstoets voor niet-ingrijpende plannen uitvoeren. Sommige gemeenten hebben mede om redenen van efficiëntie, gekozen voor advisering door een stads- of dorpsbouwmeester. Waar het gaat om de omgang met (rijks)­monumenten, organiseren de provinciale steunpunten voor

16

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Kwaliteitsadvisering en publiek belang

cultureel erfgoed een vooroverleg, waar vertegenwoordigers van de adviescommissie, gemeente, provincie en de RCE samenkomen.

Deskundigheid en onafhankelijkheid

[29] Van belangen­ verstreng­eling is sprake wanneer een van de leden van de commissie belang heeft bij een plan dat ter advisering voorligt. Bron: Handreiking Gemeentelijke Monumentencommissies, VNG, FW, RCE, 2009.

Bij advisering speelt de gewenste mate van deskundigheid en onaf­h anke­ lijkheid een rol. Uitgangspunt is dat de deskundigheid die nodig is voor de advisering in de commissie vertegenwoordigd is. ­Onafhanke­lijkheid wil zeggen: onafhankelijk ten opzichte van het gemeente­bestuur en het ­ unnen voorkomen van belangenverstrengeling. [29] Het onafhankelijk k adviseren door de adviescommissie is een belangrijke pijler van de kwaliteits­advisering. Veel gemeenten hechten er aan dat ambtenaren niet worden benoemd tot lid van een adviescollege dat adviseert over onderwerpen waarbij zij in verband met hun werkzaamheden betrokken zijn. Bij anderen prevaleert de deskundigheid die in de eigen organisatie aanwezig is of de efficiëntie van het vergunningsproces. Veel gemeenten hanteren bij doorsnee bouwplannen andere werkwijzen dan bij complexe projecten.

Van architectuurbeleid naar bouwcultuur In de gemeentelijke vergunningspraktijk hebben criteria en juridische formuleringen vaak de overhand, terwijl een ruimtelijke ingreep volgens de Verklaring van Davos over de bouwcultuur, benaderd moet worden als een culturele daad. Elk ruimtelijk initiatief is een potentiële investering in de publieke kwaliteit. Daarbij moeten zaken die samenhangen in samenhang met elkaar bekeken worden. De bestuurlijke organisatie ontwikkelt zich in de richting van meer samenwerken met burgers; de grote uitdaging van de Omgevingswet is dan ook om samen met die burgers (cocreatief ) de omgevingskwaliteit gestalte te geven. Dit is de belofte van bouwcultuur en de richting waarvoor enkele gemeenten al gekozen hebben maar waaraan anderen nog gestalte moeten geven. Wellicht dat deze stip aan de horizon bij de implementatie van de Omgevingswet dichterbij komt.

Verklaring van Davos De Verklaring van Davos is in januari 2018 op initiatief van Zwitserland ondertekend door alle Europese ministers van cultuur. De Verklaring stelt dat iedereen het recht heeft de culturele omgeving te beleven, te delen en ertoe te behoren. De manier waarop we samenleven, en ons ontwikkelen als samenleving, is een uiting van onze cultuur. Het vormen van onze leefomgeving is daarom, vooral, een culturele daad. Bouw­cultuur omvat alle menselijke activiteit waarm maar ook de immateriële cultuur waarbinnen

17

het bouwen plaatsvindt: de sociaaleconomische context, het planningstelsel, de schaal van de bouw­ kundige detaillering tot de schaal van stedenbouw en landschap. Met de Verklaring van Davos ­verplichten de ondertekenaars zich de principes van een hoog­ waardige bouwcultuur bij alle betrokkenen binnen en buiten de overheid te promoten, en om beter beleid op dit onderwerp te ontwikkelen. Ook moeten zij alle betrokkenen wijzen op hun verantwoordelijkheid om bij te dragen aan een betere, hoogwaardige bouw­cultuur.

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Kwaliteitsadvisering en publiek belang

Vermaatschappelijking van publieke kwaliteit Ruimtelijke kwaliteit is niet meer weg te denken in het lokale beleid en ­discours. Het speelt een rol bij participatie en is meer op de politieke agenda gekomen. Dit mede dankzij de discussies in de gemeenteraden over het vaststellen van welstandsbeleid, het openbaar vergaderen van kwaliteitscommissies, het publiceren en bespreken van jaarverslagen en het benoemen van burgerleden in kwaliteitscommissies. Ook de open werkwijze van kwaliteitscommissies of -teams, regionale welstands- en monumentenorganisaties, de RCE, provincies en provinciale steun­punten, en ook de ambtelijke adviseurs draagt daaraan bij: ze beoordelen niet alleen, maar denken mee in oplossingen en geven voorlichting en uitleg over te koesteren kwaliteiten en identiteiten. Door deze ontwikkelingen wordt de kwaliteit van de fysieke leefomgeving als gezamenlijk, maatschappelijk, publiek belang herkend.

18

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

3

Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet Een goede omgevingskwaliteit is een van de maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet. Een zorgvuldige afweging bij de besluitvorming over goede omgevingskwaliteit is complex: er spelen veel belangen en er zijn nauwelijks te objectiveren criteria voor te geven. Advisering over (aspecten van) goede omgevingskwaliteit draagt bij aan zorgvuldige besluitvorming over bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. In dit hoofdstuk beschrijven we de mogelijkheden die de Omgevingswet aan gemeenten geeft om het lokale adviesstelsel in te richten, en het overgangsrecht dat daarbij van toepassing is. Het aantal keuzes is groot. Als houvast werken we vervolgens in hoofdstuk 4 een vijfstappenplan uit voor het zoveel mogelijk continueren van de huidige situatie onder de Omgevingswet, en in hoofdstuk 5 twee aanvullende stappen voor het doorontwikkelen van de advisering in de geest van de Omgevingswet.

19

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet

Omgevingskwaliteit

[30] Bron: Schetsboek voor een Omgevingsplan Op Kwaliteit, Mooiwaarts en FRK, 2017 [31] Omgevingswet artikel 1.3

[32] MvT bij Omgevingswet, p. 63

[33] Daarom geeft het Rijk bijvoorbeeld instructieregels om bij het vaststellen van het omgevingsplan rekening te houden met cultureel erfgoed en met werelderfgoed en is een adviesplicht opgenomen voor rijksmonumentenactiviteiten. [34] Bron: beantwoording schriftelijke vragen over het ontwerp Omgevingsbesluit, 3-11-2016

[35] Algemene wet bestuursrecht artikel 3.2

[36] MvT bij Algemene wet bestuursrecht

Een goede omgevingskwaliteit is een publiek belang. Het gaat daarbij niet om de maximale kwaliteit voor één gebruiker maar om goede kwaliteit voor de gemeenschap. Het gaat niet alleen over het visuele aspect maar is gericht op samengaan van gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevingswaarde. [30] Een goede omgevingskwaliteit is een van de maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet, in samenhang met een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van daarvan ter vervulling van maatschappelijke behoeften. [31] De Memorie van Toelichting benoemt een aantal aspecten van omgevingskwaliteit: cultureel erfgoed, architectonische k ­ waliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en de kwaliteit van natuur en landschap. Het gaat zowel om de menselijke beleving van de fysieke leefomgeving als om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden en aan dier- en plantensoorten.’ [32] Omgevingskwaliteit is een dynamisch begrip. De waardering van kwaliteits­aspecten is tijd- en plaatsgebonden. Daarom wordt dit begrip in de Omgevingswet niet verder gedefinieerd en ligt de zorg daarvoor in hoofdzaak op het provinciale en lokale niveau. Het Rijk stelt slechts regels over de omgevingskwaliteit voor zover er sprake is van een nationaal belang of een internationale verplichting.

Dat speelt voor natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. [33] Andere aspecten, in het bijzonder de architectonische kwaliteit van bouwwerken, de stedenbouwkundige kwaliteit en de kwaliteit van het landschap moeten worden beschermd door de provincies en de gemeenten in hun eigen regelgeving. [34] Zij geven het begrip omgevingskwaliteit inhoud in de omgevingsvisie en stellen bijbehorende regels vast in de omgevingsverordening of het omgevingsplan (en des­ gewenst aanvullend beleid of instrumenten).

Kwaliteitsadvisering bij open normen Het doel van de publieke kwaliteitsadvisering is ertoe bij te dragen dat besluiten over (aspecten van) omgevingskwaliteit zorgvuldig genomen worden. Het zorgvuldigheidsbeginsel uit het bestuursrecht ligt ten grondslag aan de noodzaak om advies in te winnen. Bij de voorbereiding van een besluit moet een bestuursorgaan de nodige kennis verzamelen over de relevante feiten en de af te wegen belangen. [35] Goede besluitvorming betekent dat besluiten berusten op de juiste feiten, waar mogelijk aansluiten bij belangen en wensen van maatschappelijke groeperingen en rekening houden met de belangen van individuele burgers. [36] Voor goede besluitvorming over (aspecten van) omgevingskwaliteit zijn nauwelijks te objectiveren criteria te geven. De Omgevingswet geeft gemeenten de mogelijkheid om meer te sturen op doelen en open normen, en minder op basis van gesloten normen. Gemeenten kunnen daarbij ook kiezen welk instrument ze in de regels gebruiken voor een goede naleving: werken met rechtstreeks bindende (algemene) regels eventueel in combinatie met bevoegdheden om maatwerkvoorschriften op te leggen, informatieplichten, meldplichten en vergunningplichten. Hoe opener en meer

20

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet

uitnodigend de kaders en regels zijn, hoe meer behoefte er is aan inter­ pretatie en advisering bij concrete ruimtelijke activiteiten. De consequentie is dat een vergunningplicht (met deskundigenadvies) bij open normen voor de hand ligt.

Welk type regels? De Memorie van Toelichting bij de Invoeringswet stelt hierover: “Regels in een omgevingsplan kunnen voor bouw­werken concreet, helder, beperkt in aantal en overzichtelijk zijn vastgelegd. Bij zulke regels is een vergunningplicht vermoedelijk niet nodig en heeft het werken met algemene regels de voorkeur. Onder de Omgevingswet is het echter ook mogelijk om in het omgevingsplan te werken met open ­normen. Dergelijke normen vergen een interpretatie. Daarvoor kunnen ook zogenoemde wetsinterpreterende beleidsregels worden vastgesteld, zoals momenteel het welstandsvereiste in beleidsregels is uitgewerkt in de welstandsnota. In dat

[37] MvT bij Invoeringswet, paragraaf 2.2.1.5

[38] Motie Veldman en Albert De Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 962, nr. 120

[39] Omgevingswet artikel 16.15a onder c.1 en artikel 17.9 1e lid

[40] Omgevingswet artikel 16.15a onder c.2 [41] Omgevingswet artikel 17.9 2e lid [42] In veel gevallen is de gemeentelijke adviescommissie de enige adviseur over een rijksmonumentenaanvraag. In sommige gevallen moet ook de minister van OCW (voor deze de RCE) adviseren.

geval is een vergunningplicht het meest aangewezen. Dat zal ook gelden als er bij de toepassing van regels een deskundigenadvies nodig is van bijvoorbeeld een ruimtelijke adviescommissie of een archeoloog. Ook dan ligt het werken met een vergunningplicht voor de hand. Omdat het primair aan een gemeente is om te bepalen op welke wijze regels voor een locatie worden gesteld, ligt het ook voor de hand dat de gemeente bepaalt in hoeverre een vergunningplicht hierbij nodig is. Dat geldt voor bijvoorbeeld het kappen van bomen, het verrichten van aanlegwerken en sloopactiviteiten niet wezenlijk anders dan voor bouwwerken.” [37]

Gemeentelijke adviescommissie De Omgevingswet verplicht alle gemeenten met gebouwde of aangelegde rijksmonumenten een gemeentelijke adviescommissie in te stellen. De Tweede Kamer heeft, in een vrijwel unaniem aangenomen motie, aan­ gedrongen op een gemeentelijke adviescommissie met een brede adviestaak, die zoveel mogelijk aan de voorkant van ruimtelijke processen adviseert, en initiatiefnemers uitdaagt en inspireert. [38] Taken

De taken van de gemeentelijke adviescommissie zijn in de Omgevingswet in verschillende artikelen omschreven. De gemeentelijke adviescommissie adviseert over: Y aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument [39], en Y aanvragen voor een omgevingsvergunning voor andere activiteiten die door de gemeenteraad aangewezen zijn, of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet [40], en Y het ontwikkelen van beleid voor de fysieke leefomgeving als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet [41]. Deskundig en onafhankelijk

Het instellen van een adviescommissie voor de advisering over een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumenten­activiteit met betrekking tot een monument is verplicht gesteld, omdat het Rijk de onafhankelijke en deskundige advisering over rijksmonumenten wil borgen. [42] Daaruit volgt ook de eis dat enkele leden deskundig zijn op

21

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

[43] MvT bij Omgevingswet, p. 581

[44] Omgevingswet artikel 17.8 [45] MvT bij Omgevingswet, p. 580

Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet

het gebied van de monumentenzorg, en dat zij in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument. Dit betekent dat de commissie ten minste moet beschikken over enkele leden die deskundig zijn op het gebied van cultuurhistorie, bouw- en architectuurhistorie, restauratie, landschap en stedenbouw. [43] Al naar gelang de lokale omstandigheden en de gewenste reikwijdte van de advisering kan er andere deskundigheid aan worden toegevoegd. Het is uiteraard mogelijk dat één persoon meerdere des­kundig­ heden in zich verenigt. De gemeenteraad heeft de zorg voor de samenstelling van de commissie, zodanig dat onafhankelijke en deskundige adviezen tot stand komen. Leden van het gemeentebestuur (gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders) kunnen geen lid zijn van de gemeentelijke advies­ commissie. [44] Dit is een minimumeis, dat wil zeggen dat de gemeenteraad bij zijn benoemingenbeleid nog andere voorwaarden kan stellen voor benoeming van leden van gemeentelijke adviescolleges. [45] De Omgevingswet verzet zich niet tegen de benoeming van ambtenaren in de commissie. De commissie moet echter wel onafhankelijk tot een advies kunnen komen. Dat er ambtenaren lid zijn van een adviescollege, behoeft die onafhankelijkheid niet in gevaar te brengen.

In het geval dat uitsluitend ambtenaren deel zouden uitmaken van een commissie kan wel de vraag gesteld worden in hoeverre deze commissie onafhankelijk kan functioneren. Ambtenaren die als lid worden benoemd moeten in ieder geval een zekere ‘onafhankelijkheid van denken’ kunnen bieden, zonder in conflict te komen met de functioneringsnorm voor ambtenaren die gericht is op goede functionering van de openbare dienst. Dit punt kent overigens voor- en tegenstanders. Voorstanders vinden dat de kennis en b ­ etrokkenheid van ambtenaren onmisbaar is voor goede advisering. Tegen­standers wijzen erop dat ambtenaren in de praktijk niet altijd ­neutraal en ­onafhankelijk kunnen zijn. De lijn die de RCE en de FRK aanhouden, is dat ambtenaren wel betrokken kunnen worden bij adviesprocessen, maar liever als secretaris of adviseur van de commissie dan als door de gemeente­raad benoemd lid. De commissie kan zich ook laten bijstaan door deskundigen die geen ambte­naar zijn. Een voorbeeld is de ‘adviseur duurzaamheid’ van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Amsterdam. Deze commissie adviseert niet over duurzaamheid, maar de adviseur denkt mee met de commissie over de vertaling van duurzaamheidsaspecten naar de advisering over ruimtelijke kwaliteit.

Ook een maatschappelijke organisatie of een klankbordgroep van bewoners en/of ondernemers kan worden aangewezen als adviseur van de commissie, zodat maatschappelijke kennis kan worden ingebracht bij de advisering. Benoeming van de leden door de gemeenteraad

[46] Omgevingswet artikel 17.7

De gemeentelijke adviescommissie kan ook op regionale of provinciale schaal werken en adviseren aan meerdere gemeenten, mits de ­commissie wordt ingesteld en de individuele leden worden benoemd door elke betrokken gemeenteraad. [46] Die benoemingseis is ‘hard’ en heeft te maken met het evenwicht tussen gemeenteraad, college en adviesorgaan. In de

22

Adviesstelsel voor omgevingskwaliteit

Kwaliteitsadvisering en Omgevingswet

herziene Woningwet van 2003 werd de gemeenteraad nadrukkelijk in positie gebracht als opdrachtgever van de adviescommissie, vanwege de gewenste vermaatschappelijking van het welstandstoezicht (zie hoofdstuk 2). Dit is overgenomen in de Omgevingswet. De wet geeft geen grondslag voor delegatie van de benoeming aan het college van burgemeester en wethouders en lijkt zich ook te verzetten tegen het mandateren aan het college. Ook het verwijzen naar functies in plaats van het benoemen van personen is voor de gemeentelijke adviescommissie of advies­organen niet mogelijk. Deze beperkingen gelden niet voor de adviseurs die de ­commissie bijstaan. Openbaar en professioneel

[47] Omgevingswet artikel 17.9

In de Omgevingswet zijn enkele bepalingen toegevoegd met het oog op de openbaarheid en de professionaliteit van het werk van de gemeentelijke adviescommissie. [47] Dit bouwt voort op artikel 12b van de Woningwet (zoals die luidt voor inwerkingtreding van de Omgevingswet) en is de vrucht van de vernieuwing van het welstandstoezicht die in 2003 in de Woning­wet werd neergelegd. De adviezen moeten deugdelijk gemotiveerd zijn en schriftelijk openbaar worden gemaakt. De vergaderingen moeten openbaar zijn tenzij dat in strijd is met specifieke belangen. De commissie moet de gemeenteraad net als nu, elk jaar een verslag toezenden over de door haar verrichte werkzaamheden.

Andere adviseurs of adviesorganen [48] Waaronder de RCE en Gedeputeerde Staten bij bepaalde ingrijpende activiteiten aan rijksmonumenten.

[49] Nota naar aanleiding van het Nader Verslag, 18-5-2015

Het staat de gemeente vrij om naast de gemeentelijke adviescommissie en de verplichte adviseurs [48], nog andere adviseurs in te schakelen. Advies over het uiterlijk van bouwwerken, over lokaal cultureel erfgoed, over ruimtelijke kwaliteit of over omgevingskwaliteit kan gevraagd worden aan de gemeentelijke adviescommissie of aan een andere persoon, instantie of bureau. Hoe die advisering vorm krijgt is een zaak van de gemeente zelf. [49] Er kan bijvoorbeeld een lokale of regionale bouwmeester of een adviseur omgevingskwaliteit worden aangesteld, of een gebiedsgericht kwaliteitsteam. Een welstandscommissie of commissie ruimtelijke ­kwaliteit kan naast de gemeentelijke adviescommissie blijven bestaan. Een gemeente kan ook kiezen voor ambtelijke advisering of voor combinaties van ambtelijke en onafhankelijke advisering.

Overgangsrecht met betrekking tot de kwaliteitsadvisering Cultureel erfgoedbeleid [50] Invoeringswet paragraaf 4.3.4; Invoeringsbesluit Omgevingswet, bruidsschat in het omgevingsplan artikel 2.2