RIB 13 - BIJLAGE 1 - Versterking budgetbeheer

Versterking budgetbeheer Gemeente Dongen

Plan van aanpak

30 november 2020

1

1. Inleiding: nut en noodzaak budgetbeheer Een goed werkend budgetbeheer is essentieel voor organisaties in het algemeen en publieke organisaties in het bijzonder. Het voornaamste doel van budgetbeheer is te zorgen voor voorspelbaarheid in de (financiële) resultaten van de organisatie. Je wilt met een bepaalde mate van zekerheid kunnen zeggen of je de afgesproken doelen haalt en of je uitkomt met het budget dat vooraf aan een bepaalde periode daarvoor is vastgesteld. Dat klinkt als een open deur, maar in de praktijk blijkt dat veel organisaties met enige regelmaat verrast worden door onvoorziene financiële ontwikkelingen. In de tweede paragraaf van deze notitie wordt nader ingegaan aan welke voorwaarden of uitgangspunten goed budgetbeheer dient te voldoen. Budgetbeheer is voor publieke organisaties in het bijzonder van belang. Publieke organisaties werken met publiek geld. Geld dat door de maatschappij is opgebracht. Een overschrijding van budgetten bij publieke organisaties betekent dat meer publiek geld is uitgegeven dan vooraf gelegitimeerd. Een onderschrijding van publieke budgetten betekent dat (belasting)middelen die wel zijn afgedragen niet zijn gebruikt voor het (legitieme) doel waarvoor ze bedoeld waren. Voor gemeentelijke organisaties ligt er een belangrijke relatie tussen budgetbeheer en het budgetrecht van de gemeenteraad.

Met het budgetrecht heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om financiële middelen beschikbaar te stellen. Door de begroting vast te stellen geeft de gemeenteraad het college toestemming om geld uit te geven aan de afgesproken activiteiten. De begroting kan tot uiterlijk het eind van het desbetreffende begrotingsjaar door de raad worden gewijzigd. Om die rol goed te vervullen, is het essentieel dat de raad beschikt over betrouwbare informatie over de uitputting van de aan het college beschikbaar gestelde middelen. In deze notitie wordt een plan van aanpak gegeven voor het verbeteren van het budgetbeheer van de gemeente Dongen. De focus ligt hierbij op de verbetering van de financiële beheersing. Waar wordt gesproken over budgetbeheer wordt tevens kredietbeheer bedoeld. In essentie zijn voor goed kredietbeheer dezelfde zaken van belang als voor budgetbeheer. Daar waar van toepassingen zullen specifieke aandachtspunten of maatregelen voor kredietbeheer worden benoemd. Het plan van aanpak start met de generieke uitgangspunten voor goed budgetbeheer, waarna een aantal verbetermaatregelen worden gepresenteerd. De notitie sluit af met de mogelijke rol van een verplichtingenadministratie en de daadwerkelijke aanpak.

2

2. Uitgangspunten van goed budgetbeheer Zoals met veel onderwerpen is er geen ideaaltype budgetbeheer dat bij alle organisaties werkt. Ondanks de komst van diverse ondersteunende instrumenten, blijft budgetbeheer voor een groot deel mensenwerk. Bij de opzet van budgetbeheer dient dan ook altijd rekening gehouden te worden met de cultuur van de organisatie en de mensen die binnen die organisatie werken. Wel zijn er drie pijlers te benoemen die randvoorwaardelijk zijn voor goed budgetbeheer.

1 Een transparante onderbouwing van budgetten Startpunt voor een goed werkend budgetbeheer is een transparante onderbouwing van het budget. Om gedurende het jaar vast te kunnen stellen of je uitkomt met het beschikbare budget, dien je allereerst inzicht te hebben in de opbouw van dat budget. Gemeenten werken met een mutatiemodel: in de begroting worden meerjarige mutaties gepresenteerd op de in het voorgaande P&C-document gepresenteerde budget. Door het stapelen van mutaties op mutaties verlies je het zicht op de onderbouwing van het budget. Juist bij een mutatiemodel is het daarom van belang dat achter de schermen inzicht blijft bestaan in de (p*q-)opbouw van het budget. Veel budgetten kunnen opgebouwd worden uit een variabel deel en vast deel. Het variabele deel van het budget beweegt mee met het volume, bijvoorbeeld het gebruik van een regeling, het aantal vergunning dat wordt aangevraagd of het aantal personeelsleden dat in dienst is. Het variabele deel bestaat uit een volume- en een prijscomponent. De hoeveelheid (q) vermenigvuldigt met de prijs per eenheid (p) geeft de omvang van de variabele kosten. Daarnaast is doorgaans sprake van een vaste kostencomponent. De omvang hiervan is (grotendeels) onafhankelijk van het volume, denk bijvoorbeeld aan de huisvestingskosten of de kosten van ICT-systemen.

Een transparante onderbouwing conform deze p*q-methodiek maakt het mogelijk om gedurende het jaar informatie over het daadwerkelijke gebruik te vergelijken met de budgetaannames die waren gemaakt over het gebruik. Datzelfde geldt voor de prijs per eenheid; informatie over de gerealiseerde kosten kunnen worden vergelijken met de inschattingen die bij de budgetonderbouwing zijn gemaakt.

2 Adequate monitoring, signalering en duiding De transparante (p*q) onderbouwing van budgetten uit het eerste uitgangspunt vormen het fundament voor het goed kunnen vervullen van het tweede uitgangspunt: het adequaat monitoren van de budgetuitputting, het tijdig signaleren van over- dan wel onderschrijdingen en het duiden van die budgetverschillen. In veel organisaties is het inzicht in budgetafwijkingen doorgaans goed ingeregeld. De ondersteunende, financiële systemen voorzien hierin. Voor een goede duiding van de budgetverschillen is echter inzicht nodig in de onderliggende volume- en prijsbewegingen. Uitvoeringsrapportages geven vaak veel inzicht in het gebruik van de diverse regelingen en de kosten die daarmee samenhangen. Om die te kunnen relateren aan het vastgestelde budget, dient dat budget echter op basis van diezelfde parameters (p en q) opgebouwd te zijn (uitgangspunt 1). Het kan behulpzaam zijn de monitorings-, signalerings- en duidingsfunctie te ondersteunen met een rapportage- en/of gesprekscyclus. Met zo’n cyclus worden budgetbeheerders gevraagd op gezette tijden in het jaar te rapporteren over de uitputting van hun budgetten en daarbij inzicht te geven in de verklaring van geconstateerde budgetafwijkingen.

Om te voorkomen dat een dergelijke rapportagecyclus enkel een papieren exercitie wordt, kan deze ondersteund worden door een gesprekscyclus waarbij de rapportages op directieniveau worden besproken. Hiermee wordt een structuur gecreëerd waarmee wordt afgedwongen dat budgetbeheerders op vastgestelde momenten in het jaar hun rol pakken.

3

3 Heldere verantwoordelijkheidsverdeling Zoals reeds gesteld, blijft budgetbeheer mensenwerk. Voor medewerkers moet duidelijk zijn wat er van hen verwacht wordt. Een rol als budgetbeheerder is namelijk niet vrijblijvend, maar brengt een bepaalde verantwoordelijkheid met zich mee (zie de vorige paragraaf over het nut en noodzaak van budgetbeheer). Belangrijk is hierbij onderscheid aan te brengen tussen enerzijds diegenen die primair verantwoordelijk zijn voor het transparant opbouwen, de monitoring, signalering en duiding van de budgetten (de budgetbeheerders) en anderzijds diegenen die hierbij een adviserende en controlerende rol hebben (de financieel adviseurs). De valkuil bij organisaties waarbij de verantwoordelijkheidsverdeling niet helder is uitgewerkt, is dat de financieel adviseurs het eigenlijke werk van de budgetbeheerders overnemen.

4

3. Verbetermaatregelen budgetbeheer Dongen Zoals reeds meerdere malen benadrukt, is het naast een goed doordachte structuur van belang dat ook aandacht wordt geschonken aan de menskant. Uiteindelijk is uitvoering van budgetbeheer grotendeels mensenwerk. Bij de verbetermaatregelen die in deze paragraaf worden voorgesteld, wordt daarom onderscheid gemaakt tussen de harde kant (structuur) en de zachte kant (mens). Onderstaande verbetermaatregelen komen voort uit de uitgangspunten voor goed budgetbeheer zoals geformuleerd in de vorige paragraaf.

Verbetermaatregelen harde kant •

• • • •

• •

Consistent en breed invoeren van een transparante p*q-onderbouwing van budgetten. Het is hierbij niet de intentie tot budgetaanpassingen te komen. De insteek is een betere onderbouwing van het budget. Er is echter niet uit te sluiten dat een betere onderbouwing ook tot een ander budget leidt. In voorkomende gevallen zal worden bekeken hoe hiermee om te gaan. Verantwoordelijkheidsverdeling budgetbeheerders en financieel adviseurs uitwerken. Budgetbeheerders zijn primair verantwoordelijk voor het monitoren, signaleren en duiden van budgetafwijkingen; financieel adviseurs toetsen, ondersteunen en adviseren. Periodiek standaardrapportages opstellen vanuit de financiële administratie met daarin de realisaties afgezet tegen de vastgestelde budgetten. Doorgaan op ingeslagen weg om via dashboards te komen tot een betere ontsluiting van de beschikbare uitvoeringsinformatie, dit helpt bij de duiding van budgetafwijkingen die volgen uit de standaardbudgetrapportages. Rapportage- en gesprekscyclus budgetuitputting opstellen en invoeren. Budgetbeheerders worden frequent gevraagd een rapport budgetuitputting op te stellen waarin de budgetafwijkingen die volgen uit de financiële rapportages worden geduid met inhoudelijke verklaringen. Planning opstellen waarin de beschikbaarheid van uitvoeringsinformatie wordt afgezet tegen de oplevermomenten van de budgetrapportages uit de rapportagecyclus.

Herzien en formaliseren methodiek van toekennen van, bijsturen op en bijhouden van doorlopende investeringsbudgetten (kredietbeheer).

Verbetermaatregelen zachte kant • • • •

Bewustwording creëren bij budgetbeheerders, bewustwording groeit door aandacht. Verantwoordelijkheden en verwachtingen helder maken (link met harde kant). Samenwerking benadrukken, je doet het samen en hebt elkaar nodig. Begrip creëren voor elkaars verantwoordelijkheden en afhankelijkheden. Medewerkers aanspreken op hun verantwoordelijkheden; periodieke rapportage en gesprekken bieden mogelijkheid om in te grijpen waar het niet goed loopt (rol directie en mogelijkheid tot escalatie via directie).

5

4. Verplichtingenadministratie In het accountantsrapport bij de jaarrekening 2019 heeft de accountant op basis van de budgetafwijkingen geconstateerd dat budgetbeheer een aandachtspunt is. Hierbij is de overweging meegegeven een verplichtingenadministratie in te voeren om het inzicht in de budget- en kredietuitputting te verbeteren. In het kader van de verbetering van het budgetbeheer is een analyse gemaakt naar de budgetafwijkingen in de jaarrekening 2019 en bekeken of een verplichtingenadministratie hierbij behulpzaam was geweest. Van elk van de budgetafwijkingen zoals gepresenteerd op pagina 1 van de jaarrekening 2019 zijn de volgende vragen gesteld: • Waarom was deze budgetafwijking pas verwerkt bij jaarrekening? • Was deze budgetafwijking bij gebruik van een verplichtingenadministratie wel reeds eerder verwerkt? In de bijlage 1 van deze notitie is de volledige analyse per budgetafwijking opgenomen. Op basis van deze analyse kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Er zijn grofweg 3 type afwijkingen: 1.

2.

3.

Open einde regelingen binnen het sociaal domein: hiervoor geldt merendeels dat er al voor de jaarrekening informatie over de uitputting van de budgetten beschikbaar was. Het komt dan aan op het juist interpreteren en verwerken van die informatie en vervolgens op het nemen van een juist besluit over het verwerken in de bestuursrapportages. Een verplichtingenadministratie helpt daarbij niet. Het gaat om de vraag wanneer informatie beschikbaar is, hoe je die verbindt aan je begroting (interpretatie) en hoe je er op acteert. De maatregelen die in deze notitie worden voorgesteld gaan bijdragen aan een verbetering hiervan. Voorzieningen: het hoofdmoment voor het actualiseren van voorzieningen is bij jaarrekening. Men moet zich realiseren dat aanpassing van de voorzieningen bij jaarrekening altijd tot mutaties zal blijven leiden. Wel is er winst te behalen door al gedurende het jaar te bekijken of er grote mutaties te verwachten zijn. Ook hier helpt een verplichtingenadministratie niet bij. Inhuur en inkoop: in 2019 was pas bij jaarrekening inzichtelijk hoeveel er exact extern was ingehuurd. Daarbij bleek € 133.000 meer te zijn ingehuurd dan er budget was. Bij het juist toepassen van een verplichtingenadministratie was boven water gekomen dat werd ingehuurd zonder dat daar budget voor was.

Overigens had ook in een situatie zonder verplichtingenadministratie helder moeten zijn dat meer budget nodig is. Het gaat hier dus meer om een geordend proces waarbij bij keuze voor inhuur tevens wordt gekeken naar beschikbare budgetten. De in deze notitie voorgestelde vergroting van de bewustwording bij budgetbeheerders kan hieraan bijdragen.

Op basis van bovenstaande bevindingen wordt geconcludeerd dat de budgetmutaties die bij jaarrekening 2019 zijn doorgevoerd, slechts voor een beperkt deel voortkomen omdat verplichtingen niet goed in beeld waren. De kosten en de inspanning die de invoering van een verplichtingenadministratie met zich meebrengt, wegen niet op tegen de extra opbrengsten die dit oplevert bovenop het in paragraaf 3 voorgestelde pakket aan maatregelen.

6

5. Aanpak In paragraaf 3 van deze notitie is een breed en omvangrijk pakket aan verbetermaatregelen gepresenteerd. Deze maatregelen raken vele medewerkers. De ervaring leert dat het niet effectief is deze maatregelen tegelijkertijd door te voeren. De voorgestelde aanpak gaat daarom uit van het opknippen van de maatregelen in kleine porties die kortcyclisch gerealiseerd en geëvalueerd kunnen worden. Op die manier kan geleerd worden van maatregelen die reeds zijn ingevoerd en kan de aanpak daar waar nodig bijgestuurd worden. Zo zal voor het transparanter opbouwen van budgetten gestart worden met een tweetal test- of proefbudgetten: het bijstands- of re-integratiebudget en het personeelsbudget. De budgetbeheerders en financieel adviseurs zijn de voornaamste uitvoerders in de verbetering van het budgetbeheer. Zij worden nadrukkelijk betrokken bij de verdere uitwerking en bij de bepaling van de opeenvolgende ‘porties’. Startpunt van de aanpak zal een rondje langs alle budgetbeheerders zijn. Enerzijds om hen mee te nemen in de voorgenomen verbeteringen en anderzijds om op te halen welke aanpassingswensen bij hen leven. Periodiek zal verantwoordelijk worden afgelegd aan de directie en wethouder Financiën over de voortgang van het gehele plan. De aanpak wordt gecoördineerd door de concerncontroller.

7

Bijlage 1 – Analyse budgetafwijkingen Jaarrekening 2019 Resultaat jaarrekening 2019:

-

Wmo

Waarom pas bij JR in beeld?

Hoe hadden we hier eerder informatie over kunnen hebben?

Hadden we deze met een verpl.admin. wel eerder in beeld gehad?

Voorziening APPA

-451 Op basis van informatie van RAET is de voorziening voor gewezen wethouders en bestuurders geactualiseerd.

Informatie van RAET is op 4 dec 19 ontvangen. Na doorrekening is deze verwerkt bij jaarrekening.

Enerzijds is het gebruikelijk om voorzieningen bij jaarrekening te actualiseren. Anderzijds krijgen we ook in juni al informatie vanuit RAET. Deze is in 2019 niet doorgezet naar Financiën. Vanaf 2020 gebruiken we die info om halverwege jaar vinger aan de pols te houden.

Nee, het gaat hier om het al dan niet acteren op informatie die je ontvangt. Daar helpt een verplichtingenadministratie niet bij.

Demografische ontwikkelingen

-243 Met name toename door In eerdere beraps waren vergrijzing en aanzuigende werking reeds mutaties doorgevoerd. invoering abonnementstarief Bij Berap-3 is het bestaande budget gehandhaafd. Vervolgens is de realisatie verwekt in de JR.

Onbekend is of het hier om nieuwe informatie ging of dat de informatie al bij berap-3 bekend was. In 2020 zijn verbeteringen doorgevoerd om eerder te acteren op de beschikbare info.

Nee, gaat om moment waarop informatie beschikbaar is en verwerkt wordt. Een VA doet daar niets aan.

-196 Betreft een autonome stijging van het gebruik.

Er was tussentijds informatie beschikbaar, maar daar zijn de budgetten niet op bijgesteld.

Er was ook tussentijdse informatie beschikbaar, dat heeft in de beraps niet geleid tot aanpassing.

Nee, gaat om moment waarop informatie beschikbaar is en verwerkt wordt. Een VA doet daar niets aan.

-286 Hogere lasten agv uitspraak beroepszaak

Voorziening voor beroepszaak bij JR getroffen

Treffen van dit soort voorzieningen vindt

VA had hier niet bij geholpen

- Leerlingenvervoer en doelgroepenvervoer

-

Mutatie Toelichting

Jeugdzorg

8

doorgaans plaats bij JR - Extra specialistische inzet t.b.v. veiligheid

-80 oa juridische expertise TUF

Bij berap-2 al wel aanpassing Ja, verplichtingen waren al gemeld, maar nog niet aangegaan, terwijl budget er volledig. niet was. Had eerder verwerkt kunnen worden. Wordt nu beleid op gemaakt.

Ja, had geholpen als we dit hadden opgenomen in een VA. Dan had dat evenwel moeten gebeuren.

- Hogere bijdrage werkbedrijf a.g.v. mutatie rijksbijdrage

-100 Doeluitkering Wsw per abuis niet bijgeraamd

Was bij eerdere beraps over het hoofd gezien.

Ja, was eerder bekend.

Bij verwerking in een VA was dit mogelijk in beeld geweest, maar ook bij de verwerking in een VA kunnen foutjes gemaakt worden.

- Kapitaalslasten i.v.m. fasering projecten beheer en onderhoud

213 Projecten worden later opgestart. Heeft een link met realistisch plannen.

Bijstelling van de kapitaallasten was eerder nog niet in beeld gebracht.

Kan eerder, gaan we vanaf Nee, is kwestie van eerder nu bij berap-3 doen. En deels beoordelen. al gedaan bij berap-2.

- Onderhoud gemeentelijke gebouwen

217 Meevallers uit aanbestedingen, uitstel onderhoud en verkopen

Bijstelling voorziening loopt via voorziening.

JR is het moment voor bijstelling voorziening, maar tussentijds wordt er al gekeken naar stand van zaken onderhoudsplannen.

- Tussentijdse winstneming grondexploitatie

141

JR is het moment hiervoor.

Nee, dat is gebruikelijk om te Nee, resultaatnemingen grexen doen bij JR. Raad wel worden niet via een VA in beeld tussentijds op de hoogte via gebracht. actualisatie grexen?

- Afhandeling geschillen energievoorziening Beljaart

-43 De afhandeling van een geschil over de energievoorziening Beljaart heeft tot een nadelig resultaat geleid.

Informatie was toen beschikbaar.

Nee, het resultaat is verwerkt op het moment dat het bekend was. Er zal altijd nieuwe informatie opkomen tussen berap-3 en de JR.

Nee, het gaat hier om het moment waarop de informatie beschikbaar was. Die lag na de derde berap.

-53 Hogere inhuur door ziekte en werkdruk.

Financieel effect was eerder nog niet verwerkt.

Ja, als eerst budget was aangevraagd voordat de

Ja helpt, als die goed was gevuld.

-

Inhuur derden specialistische kennis

VA heeft hier niets mee te maken. Gaat om monitoring van uitvoering onderhoudsplan.

9

inhuur plaatsvond. -

Bijstelling PGB's jeugd en WMO

-77 Obv eindafrekening 2019

-

Diverse mutaties

-154

Inzicht in de eindafrekening was eerder nog niet verwerkt in de beraps.

Ja, maar zit complex in elkaar. Gaat om afrekening van verstrekte voorschotten uit eerdere jaren. Er is wel tussentijds informatie over beschikbaar.

VA helpt niet, is open einde rekening.

10