RIB 01 - Bijlage 2 - Rekenkameronderzoek aansluiting P&C en beleidsnota's

Voorstel opvolging aanbevelingen rekenkameronderzoek ‘Is de aansluiting te maken?’ Bijlage 2 bij Raadsinformatiebrief Planning P&C-cyclus 2023 December 2022

Aanleiding / doel In dit memo worden, naar aanleiding van het raadsbesluit van 3 februari 2022 bij de behandeling van het rekenkamerrapport, de aanbevelingen van de rekenkamer geresumeerd en van een inhoudelijke reactie voorzien. Raadsbesluit 3 februari 2022 1. De gedachtegang achter de conclusies van de rekenkamercommissie te onderschrijven. 2. Het college van B&W te verzoeken de gemeenteraad een voorstel aan te bieden waarin is aangegeven of en zo ja op welke manier de aanbevelingen zullen worden verwerkt in de documenten van de P&C Cyclus en beleidsdocumenten. 3. Het college van B&W te verzoeken de dialoog aan te gaan met de Financiële Commissie over de verbeteringen binnen de P&C-cyclus en het voorstel onder beslispunt 2. 4. De Financiële Commissie te verzoeken een advies uit te brengen aan de gemeenteraad over verbeteringen binnen de P&C-cyclus en beleidsdocumenten in relatie tot het voorstel van het college van B&W. Aanbevelingen rekenkamerrapport inclusief reactie In het rapport van de rekenkamer is een vijftal aanbevelingen opgenomen, met daaronder negen subaanbevelingen. De aanbevelingen van de rekenkamer zijn telkens weergegeven in een tekstvak. Daaronder is de reactie vanuit het college vermeld. Aanbeveling 1: Een verbetering van de informatievoorziening in zowel de beleidsnota’s als de P&C-stukken is gewenst.

Dit geldt met name voor het inzicht in de relatie tussen taakvelden en te bereiken doelstellingen. 1. Formuleer in beleidsnota en programmabegroting bij ieder taakveld (zoals arbeidsparticipatie en afvalbeleid) een heldere doelstelling en ‘vertaal’ deze in beleidsindicatoren, met een heldere uitleg en bestuurlijke duiding. De uitkomsten van de beleidsindicatoren dienen bij de verantwoording in de jaarstukken de raad inzicht te geven in de mate waarin de gestelde (specifieke) beleidsdoelen zijn gerealiseerd. 2. Geef in de beleidsnota al aan hoe beleidsdoelen en beleidsindicatoren in programmabegroting en jaarverslag zullen worden verwerkt, om de programmabegroting en jaarverslag zullen worden verwerkt, om de verbinding tussen beleidscyclus en P&Ccyclus te optimaliseren. 3. Maak bij ieder bestuurlijk programma duidelijk welke BBV-taakvelden hieronder vallen. Doe dit bij voorkeur al in de beleidsbegroting. Reactie op aanbeveling 1 In de P&C-stukken is met ingang van de Programmabegroting 2022-2025 een verbetering doorgevoerd in de opbouw van de programmahoofdstukken. Ieder beleidsthema begint met een strategische doelstelling; een abstract hoger doel waarnaar we streven. De strategische doelstelling wordt aan de hand van de eerste W-vraag (Wat willen we bereiken) geconcretiseerd in beleidsdoelstellingen.

Aan deze beleidsdoelstellingen zijn beleidsrisico’s en beleidsindicatoren gekoppeld. De activiteiten worden in kaart gebracht aan de hand van de tweede W-vraag (Wat gaan we daarvoor doen). Ten slotte wordt per thema aangegeven wat het gaat kosten (de derde W-vraag). De rekenkamercommissie stelt dat de doelstellingen niet gekoppeld moeten worden aan een beleidsthema, maar aan een taakveld. Dit is in feite een indelingsdiscussie. Bouw je de programmabegroting op aan de hand van de landelijke taakvelden of aan de hand van de eigen gekozen indeling in een veertiental beleidsthema’s? Gemeenten zijn vrij om hun eigen indeling van de begroting te kiezen. In Dongen is reeds jaren geleden de keuze gemaakt voor de breed herkenbare beleidsthema’s. Het college van B&W stelt voor de indeling in beleidsthema’s te handhaven. Een andere indeling leidt in zichzelf niet tot een betere informatievoorziening.

1

Een ander punt van de rekenkamer is de aansluiting tussen beleidsnota’s en de P&C-stukken vaak lastig te maken is. Dat is een terecht punt. Beleid wordt niet geïnitieerd in de P&C-stukken, maar in beleidsnota’s. Het is dus van belang dat daarin reeds wordt aangegeven wat de beleidsdoelen zijn en hoe die gemeten gaan worden. Idealiter kennen beleidsnota’s dezelfde opbouw als de hierboven beschreven opbouw van de beleidsthema’s in de begroting (van strategische doelstelling, naar beleidsdoelstelling, beleidsrisico’s en beleidsindicatoren). We stellen voor een vast format te maken dat op deze zelfde wijze is opgebouwd en dat aan het begin van iedere beleidsnota kan worden opgenomen. Aanbeveling 2 Beschrijf niet alleen de taakvelden, maar ook de deeltaken, zoals omschreven in het BBV, op die taakvelden. 4. Geef in beleidsnota en programmabegroting van ieder taakveld een nauwkeurige beschrijving en motivering van het gevraagde budget in relatie tot de benodigde deeltaken (bv. aan de hand van het BBV-taakveld). Geef hierbij ook een opbouw van het gevraagde budget op basis van de te onderscheiden deeltaken en de daarbij gewenste doelen. 5. Vermeld in de programmabegroting en de jaarstukken bij iedere deeltaak op een taakveld de geplande, respectievelijk de uitgevoerde activiteiten.

Als de activiteiten in de P&Cstukken van een bepaald jaar verschillen van die van het voorgaande jaar, geef daarvoor dan een motivatie. 6. Vermeld in de jaarstukken de met de uitgevoerde activiteiten corresponderende gerealiseerde kosten. Reactie op aanbeveling 2 Aanbeveling 2 borduurt voort op de eerste aanbeveling om de begroting op te bouwen aan de hand van de taakvelden en deze vervolgens onder te verdelen in deeltaken. Aangezien Dongen de beleidsbegroting opbouwt aan de hand van beleidsthema’s, ligt het niet voor de hand een onderverdeling in deeltaken te gebruiken. Wel vermelden we, zoals de rekenkamer aanbeveelt, in ieder P&C-document de geplande en gerealiseerde activiteiten per beleidsthema (als antwoord op de vraag ‘Wat gaan we daarvoor doen’ of ‘Wat hebben we daarvoor gedaan’). We gaan niet mee in de aanbeveling om in de jaarrekening de met de activiteiten samenhangende kosten te vermelden. Dit impliceert dat de financiële administratie gekoppeld moet zijn aan de activiteiten uit de begroting. Die activiteiten kunnen van jaar-op-jaar behoorlijk verschillen. Het is technisch gezien niet mogelijk de administratie dusdanig flexibel in te richten dat deze kan meebewegen met het dynamische karakter van een begroting.

Een begroting op activiteitenniveau impliceert bovendien een beheersbegroting (een begroting die in verschillende gemeenten door het college wordt gehanteerd om de budgetten uit de programmabegroting te verdelen over taken/activiteiten). Aanbeveling 3: Geef meer inzicht in de effectiviteit van de uitvoering van het beleid. 7. Vermeld, met name in beleidsnota, op welke wijze via de geplande activiteiten de gemeente het bereiken van de doelstelling(en), respectievelijk de uitkomst van de beleidsindicator(en), denkt te kunnen beïnvloeden. Geef hierbij duidelijk aan op welke deeltaken de activiteiten betrekking hebben. 8. Geef, zo mogelijk, in kwantitatieve termen aan hoe een verandering in activiteiten voor deeltaken invloed kan hebben op het beter bereiken van een doelstelling. Geef aan wat de extra kosten zijn als men de doelstelling (bijvoorbeeld, een verlaging van het aantal aangeboden kilo’s restafval) beter wil benaderen. Geef, indien mogelijk, ook de kosten/baten-verhouding aan van dergelijke veranderingen (bijvoorbeeld, hoeveel kost het om een bepaalde verlaging van het aantal uitkeringen te realiseren). 9. Als het niet mogelijk wordt geacht inzicht te geven in de effectiviteit van het beleid, geef daarvan dan een onderbouwing. Geef vervolgens aan hoe het verband tussen uitvoering en doelstelling(en) bij de beleidsvoorbereiding in dit geval wordt beschouwd.

De subaanbevelingen 7 tot en met 9 zouden met name in beleidsnota’s veel aandacht moeten krijgen. In de P&C-stukken kan dan, onder verwijzing naar de eerdere beschouwingen, kort stil gestaan worden bij de verwachte (in de programmabegroting) en de feitelijke (in de jaarstukken) effectiviteit van het beleid. Terzijde zij opgemerkt dat het mogelijk is dat informatie over uit te voeren activiteiten alleen in uitvoeringsprogramma’s worden vermeld. Deze worden echter veelal slechts ter informatie aan de raad ter beschikking gesteld en niet aan besluitvorming onderworpen. Dit zou dus kunnen verhinderen dat de raad de effectiviteit van het beleid kan beoordelen en, 2 desgewenst, zijn goedkeuring kan verlenen aan de voorgenomen activiteiten.

Reactie op aanbeveling 3 Reeds tientallen jaren wordt in overheidsland nagedacht over goede manieren om de effectiviteit van beleid in beeld te brengen. Ondanks verschillende goed bedoelde initiatieven, is dé oplossing nog altijd niet voor handen. In de aanbevelingen van de rekenkamercommissie lezen we deze ook niet terug. In algemene zin streven we naar een zo goed mogelijk inzicht in de effectiviteit van de uitvoering van het beleid. Dat start aan de voorkant door goed na te denken wat we willen bereiken en wat we daarvoor gaan doen. Om aan de achterkant inzichtelijk te hebben of we ook bereikt hebben wat we wilden bereiken, is het van belang (vooraf) goed na te denken over zinnige beleidsindicatoren. Ten aanzien van het vooraf goed nadenken over de beleidsdoelen helpt de structuur zoals we die sinds de begroting 2022 consequent hebben doorgevoerd. Zoals reeds opgemerkt stellen we voor deze zelfde structuur ook te hanteren in beleidsnota’s. Ten aanzien van de noodzakelijke beleidsindicatoren, merken we op dat niet ieder beleidsonderwerp zich hiervoor leent. Er zijn beleidsdoelstellingen die zich niet laten meten in concrete cijfers. Ook zijn er beleidsdoelstellingen waarbij de lokale overheid niet de doorslaggevende rol heeft in het realiseren van die doelstellingen.

Waarbij externe invloeden een dusdanig effect hebben op de uitkomst, dat de effectiviteit van het beleid niet afgemeten kan worden aan de uitkomst van de indicator. Hoe begrijpelijk het streven naar concrete beleidsindicatoren die ons meer inzicht geven in de effectiviteit van beleid ook is, we zullen moeten accepteren dat er beleidsonderwerpen zijn, waarbij de rol van de (lokale) overheid niet anders is dan het stimuleren van de juiste beleidsrichting, maar waarbij het uiteindelijke (beleids)effect buiten de invloedssfeer van diezelfde overheid ligt. De hiervoor geformuleerde aanbevelingen richten zich op zowel de beleidsnota’s als de P&Cstukken. De rekenkamercommissie acht het echter gewenst de verbetering van de informatievoorziening te starten bij de P&C-stukken, omdat deze een bepalende rol spelen bij de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Via de begroting autoriseert de raad immers jaarlijks het college uitgaven te doen en verplichtingen aan te gaan. Via de jaarstukken kan de raad controleren of aan het budgetrecht van de raad voldaan is. Om deze functies te kunnen vervullen dienen de begroting en jaarstukken te voldoen aan de informatiebehoefte van de gemeenteraad. Dit leidt tot de volgende algemene aanbeveling: Aanbeveling 4 Start bij de verbetering van de informatievoorziening met de P&C-stukken om voor de raad snel de meeste winst te behalen.

Begin met 1 of 2 beleidsvelden bij wijze van pilot. Begin voor de verdiepingsslag, zoals uitgedrukt in de voorgaande aanbevelingen, met de P&Cdocumenten. De consequente beantwoording van de drie W-vragen (zowel ex ante als ex post) voor de deeltaken maakt het noodzakelijk ‘dieper’ liggende informatie over deeltaken uit de ambtelijke organisatie naar boven te halen. Om de gedachten te bepalen is in de bijlage 1 in tabelvorm een handreiking toegevoegd waarop aanwijzingen staan hoe tot deze nadere detaillering te komen. In die handreiking wordt ook gevraagd naar de kosten van alternatieve uitvoeringsmogelijkheden, in lijn met de subaanbevelingen 7 tot en met 9. 1 De bijlage waarnaar wordt verwezen is te vinden in het rekenkamerrapport.

Reactie op aanbeveling 4 De P&C-stukken vormen één van de belangrijkste informatieproducten van de raad. We werken voortdurend aan verbetering van de kwaliteit van deze producten en daarmee de informatievoorziening aan de raad. Zoals vermeld zijn de afgelopen jaren de nodige verbeteringen doorgevoerd, onder andere in opbouw en leesbaarheid van de producten. Daarbij is een voorname rol weggelegd voor de Financiële Commissie. Ieder P&C-product behandelen we in de commissie waarbij verbeterpunten worden geïnventariseerd. Aan het eind van ieder jaar houden we een algehele evaluatie van de P&C-cyclus en haar producten. Wat geldt voor ieder product dat naar de raad wordt gestuurd, is dat er een goede balans gevonden moet worden tussen de leesbaarheid van het document en het detailniveau van de informatievoorziening. Meer informatie is niet altijd beter.

3

In de programmabegroting 2023 hebben we een verdere verbetering doorgevoerd door voor een tweetal beleidsthema’s een concretere link te leggen tussen doelstellingen, activiteiten en indicatoren. Dit is gedaan voor een tweetal thema’s die zich hiervoor bij uitstek lenen. Deze aanbeveling is hiermee feitelijk opgevolgd. Zoals reeds opgemerkt leent een dergelijke aanpak zich niet voor alle thema’s. Een verdergaande uitsplitsing van taakvelden vergt een strengere focus van het ambtelijk apparaat. Daarom is ons voorstel om eerst met een tweetal taakvelden te beginnen, bijvoorbeeld de hier besproken taakvelden arbeidsparticipatie en afvalbeleid. Op een later moment kan dit verder worden uitgerold voor andere taakvelden. Daarnaast dient vastgelegd te worden dat voor alle nieuwe beleidsnota’s de voorgaande relevante aanbevelingen worden opgevolgd. Dit is weergegeven in de volgende algemene aanbeveling: Aanbeveling 5: Volg voor alle nieuwe beleidsnota’s de voorgaande relevante aanbevelingen op. Het gaat bij aanbeveling 5 met name om de opvolging van de subaanbevelingen 1, 2, 4 en 7 tot en met 9.

Reactie op aanbeveling 5 Zoals reeds aangegeven: we zijn voornemens in iedere beleidsnota een vast format op te nemen waarmee op dezelfde wijze als in de begroting inzicht wordt gegeven in datgene dat we willen bereiken, datgene dat we daarvoor gaan doen en dat wat dat mag kosten. Aangevuld met de risico’s die samenhang met de genoemde doelstellingen en de mogelijkheden om de beleidseffecten te meten.

4