Bijlage 4 - Volledige toelichting Apv 2016 vierde wijziging.pdf

TOELICHTING Apv 2016 Algemene plaatselijke verordening gemeente Doetinchem 2016 Hoofdstuk 1 Algemene Bepalingen Artikel 1:1 Begripsbepalingen Een openbare plaats De definitie van 'weg' in de Apv is aanzienlijk beperkt. Dat brengt met zich mee dat de werking van artikelen in dit model waar sprake is van de weg een (veel) beperktere werking hebben dan daarvoor. De bevoegdheid van de gemeente gaat verder dan dat. In artikelen waar het de bedoeling is om zaken te regelen op plaatsen die niet tot de weg kunnen worden gerekend, is gekozen voor de term 'een openbare plaats'. Daarmee is beoogd om die plaatsen aan te duiden die voor deze wijziging onder het al te brede begrip weg vielen: al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen; de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn; andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.

Voor het begrip openbare plaats in de zin van de Wet openbare Manifestaties (WOM) zie de toelichting bij artikel 2:3 Betogingen. Weg De meeste van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen 'op of aan de weg'. In artikel 1:1 is de 'weg' omschreven als weg in de zin van de Wegenverkeerswet 1994. Bij die artikelen waarvan het duidelijk de bedoeling is dat er zaken worden geregeld die zich niet alleenop of aan de weg afspelen, is gekozen voor een toevoeging als 'of op een andere voor het publiektoegankelijke plaats'. In de wetgeving bestaan verschillende definities van het begrip 'weg': a. de '(Openbare) weg' in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. Een van de grondbeginselen van de Wegenwet is dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft(behoudens bepaalde beperkingen; zie hierna); b. de 'weg' in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), te weten de voor het openbaarverkeer openstaande weg: een begrip ontstaan als gevolg van de noodzaak om met betrekking tot de verkeersveiligheid en het in stand houden van de weg in te grijpen. Op of aan de weg Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen 'op of aan de weg'.

De term 'aan de weg' duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten 1

opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt. Ook treinstations vallen buiten het bereik van de Apv. Artikel 27 van de Spoorwegwet en de daarop gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer regelen het bevoegd gezag inzake veiligheid, orde en rust op en om stations. Openbaar water Een 'openbaar water' in de zin van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ieder water dat open staat voor het publiek. 'Openbaar' is hier dus synoniem aan 'feitelijk voor het publiek toegankelijk'. Bebouwde kom De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is (of kan) beperkt (zijn) tot de bebouwde kom. Voor het begrip 'bebouwde kom' kan aangesloten worden bij de aanwijzing van gedeputeerde staten van de bebouwde kom krachtens artikel 27, lid 2, van de Wegenwet. Rechthebbende Hieronder wordt verstaan de rechthebbende naar burgerlijk recht. Bouwwerk Deze omschrijving verwijst naar artikel 1 van de (model-)Bouwverordening: 'elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeldom ter plaatse te functioneren'.

Gebouw Deze omschrijving verwijst naar artikel 1, onder c, van de Woningwet: 'elk bouwwerk, dat een voormensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt'. Handelsreclame In het vierde lid van artikel 7 van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. Dit is vooral van belang in verband met het bepaalde in het eerste lid van artikel 7, dat zich volgens vaste jurisprudentie verzet tegen een vergunningsstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukkene.d. Aan een vergunningsstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip 'reclame' dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot 'handelsreclame' heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzonderingslechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin des woords en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten, maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden. Dit betekent niet dat handelsreclame helemaal niet wordt beschermd. Voorschriften voor handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 EVRM en artikel 19 IV moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningsstelsel.

2

Bevoegd gezag In dit artikel is met de term 'bevoegd gezag' aangehaakt bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die is van toepassing op de vergunning voor het aanleggen of veranderen van een weg (artikel2:11). De vergunning voor het aanleggen of veranderen van een weg is aangewezen in artikel 2.2, eerste lid onder d. van de Wabo. De Wabo kan ook van toepassing zijn op het gebruik van de weg anders dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, namelijk als het gaat om het opslaan van roerende zaken(artikel 2:10). De ontheffing voor het opslaan van roerende zaken is aangewezen in artikel 2.2, eerste lid, onder j en k van de Wabo. Zie verder de toelichting bij artikel 2:10. De omgevingsvergunning wordt door één bevoegd gezag beoordeeld en doorloopt één procedure. De beslissing op de aanvraag kent ook één procedure van rechtsbescherming. Het bevoegd gezag is in de meeste gevallen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het project zal worden verricht. In een beperkt aantal gevallen berust de bevoegdheid tot toestemmingsverlening niet bij het college van burgemeester en wethouders, maar bij het college van gedeputeerde staten en in enkele gevallen bij een minister. Het bevoegd gezag is integraal verantwoordelijk voor het te nemen besluit en is tevens belast met de bestuursrechtelijke handhaving.

Zie verder ook de toelichting bij de artikelen 2:10 en 2:11 van deze verordening. Daarnaast komt in de Apv op verschillende plaatsen de term 'bevoegd bestuursorgaan' voor. Daarmee wordt dan gedoeld op ofwel het college van burgemeester en wethouders ofwel de burgemeester. De Wabo brengt hierin geen verandering. Artikel 1:2 Beslistermijn De maximum beslistermijn is ingevolge artikel 4:13 van de Awb bepaald op acht weken. Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgewerkt. De meer ingewikkelde aanvragen echter, zeker waarvoor de adviezen van meerdere instanties moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Artikel 4:14 Awb verplicht tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen in bezwaar en beroep gaan. Artikel; 4:14 schort de termijn niet op, het is alleen een 'beleefdheidsvoorschrift' om te laten weten dat de termijn niet gehaald wordt. Het is dus geen besluit. Zie hierover ook bijv. TK 2004/05, 29 934, nr. 6 (memorie van toelichting Wet dwangsom en beroep),p. 10, waarin dit nog eens uitdrukkelijk wordt uitgelegd. Daar wordt zelfs gezegd dat een dergelijk briefje in feite juist 'een uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan [is] dat het in gebreke is'.

Artikel 6.2, onder b van de Awb stelt het niet reageren van een bestuursorgaan op een aanvraag voorbezwaar en beroep gelijk met een uitdrukkelijk besluit. Los van de mogelijkheid om tegen het niet tijdig reageren van het bestuursorgaan bezwaar te maken of beroep in te stellen, blijft het bestuursorgaan in beginsel verplicht alsnog een besluit op de aanvraag te nemen.

3

Dienstenrichtlijn Op vergunningprocedures voor wat betreft diensten is artikel 13 van de Dienstenrichtlijn van toepassing. Het derde lid bepaalt dat de aanvraag binnen een redelijke, vooraf vastgestelde termijn wordt behandeld. De achtweken-termijn van artikel 1:2 voldoet daaraan. Artikel 13, derde lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt voorts dat de beslistermijn eenmaal door de bevoegde instantie mag worden verlengd, indien dit gerechtvaardigd wordt door de complexiteit van het onderwerp. Dit houdt in dat voor verlenging een stevige motivering is vereist met gebruikmaking van dit criterium. De verlenging en duur ervan worden met redenen omkleed vóór het verstrijken van de oorspronkelijke termijn ter kennis van de aanvrager gebracht. Het derde lid is een implementatie van deze verplichting. Wabo De tekst van het eerste lid is in overeenstemming gebracht met die van artikel 3.9, eerste lid van de Wabo. Inhoudelijk is er niets veranderd. Het derde lid is toegevoegd omdat artikel 3.9, tweede lid van de Wabo bepaalt dat de beslistermijn niet met acht, maar slechts met zes weken kan worden verlengd. De wegaanlegvergunning (artikel 2:11)vallen onder de Wabo. De vergunning voor het aanleggen of veranderen van een weg is aangewezen in artikel 2.2, eerste lid onder d. van de Wabo.

De indieningvereisten voor een aanvraag om een vergunning of ontheffing die onder de Wabo valt, staan in de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). De algemene indieningvereisten staan in artikel1.3 van de Mor, dat luidt als volgt: Artikel 1:4 Voorschriften en beperkingen Uit een oogpunt van duidelijkheid en ter uitsluiting van elke twijfel verdient het aanbeveling om de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften uitdrukkelijk vast te leggen in de Apv. Artikel 1:5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling dat uitdrukkelijk bepaalt. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Alcoholwet. Deze wet bepaalt dat voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Een persoonlijke vergunning is ook de standplaatsvergunning. Dit vanwege het persoonlijke karakter van de ambulante handel en omdat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen meestal verre overtreft.

Het zou onredelijk zijn als een standplaatsvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat. Als een vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtsopvolger geldt, is het verstandig een voorschrift op te nemen dat de houder van de vergunning of ontheffing verplicht binnen twee weken schriftelijk te melden dat hij zijn vergunning heeft overgedragen, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing.

4

Literatuur en jurisprudentie Voor de overdraagbaarheid van Apv-vergunningen, zie: C.L. Knijff, Rechtsopvolging bij vergunningen in de gemeentepraktijk, GS 2004, 7205, onder 3.4 Overgang uitgesloten: Apvvergunningen. Volgens art. 1:10 Apv is de vergunning of ontheffing persoonsgebonden tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald. Ingevolge art. 1:11, aanhef en onder e Apv kan de vergunning of ontheffing worden gewijzigd indien de houder of zijn rechtverkrijgende dit verzoekt. De Afdeling is van oordeel dat art. 1:11 aanhef en onder e Apv niet afdoet aan het persoonsgebonden karakter van de vergunning. Van een zelfstandige bepaling die het persoonsgebonden karakter van de exploitatievergunning voor een coffeeshop kan opheffen is geen sprake, gelet op de aard van de vergunning en op de strekking van het in de Apv neergelegde vergunningstelsel. De burgemeester was derhalve niet zonder meer gehouden zijn medewerking te verlenen aan een verzoek tot overdracht van een vergunning aan een derde. ABRS 23-11-1999, LJN AA5058, GS 2000, 7112 , 6. Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing De intrekking- en weigeringgronden hebben een facultatief karakter. Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan.

Als het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, met het de belanghebbenden in de gelegenheid stellen hun bedenkingen in te dienen (artikel 4:8 Awb). Een vergunning voor onbepaalde duur blijft gelden als de omstandigheden niet wijzigen. Pas bij gewijzigde omstandigheden moet de vergunning opnieuw worden bezien. Daarbij moet rekening worden gehouden met de zaak- en proportionaliteitseis: bij geringe wijziging van omstandigheden die geengevolgen hebben voor het algemeen belang, kan de vergunning niet worden gewijzigd of ingetrokken. De noodzaak daarvoor ontbreekt. Artikel 1:7 Termijnen In beginsel worden vergunningen of ontheffingen voor onbepaalde tijd verleend. Dit vloeit mede voort uit artikel 11 van de Dienstenrichtlijn, dat stelt dat vergunningen geen beperkte geldingsduur mogen hebben, tenzij: a. de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden; b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Over punt b: Uit de Europese Dienstenrichtlijn volgt dat een vergunning in beginsel voor onbepaalde tijd geldt.

Maar wanneer het aantal vergunningen logischerwijs beperkt is, bijvoorbeeld omdat de gemeente geen onbeperkt grondgebied heeft, mag de markt juist niet gesloten blijven voor nieuwe aanbieders omdat de bestaande aanbieders voor onbepaalde tijd alle beschikbare vergunningen in handen hebben. In dat geval moet geregeld een transparante en onpartijdige “herverdeling” van de schaarse vergunningen worden georganiseerd. Over punt c: Als een vergunning voor bepaalde tijd wordt verleend, moet beargumenteerd worden waarom deze beperking nodig is en of de evenredigheidstoets kan worden doorstaan. Sommige vergunningen lenen zich uit de aard alleen voor verlening voor bepaalde tijd, zoals bijvoorbeeld het geval is bij een evenementenvergunning of standplaatsvergunning voor een oliebollenkraam rondde jaarwisseling.

5

Zie voor de betekenis van “een dwingende reden van algemeen belang” bij de toelichting onder artikel1:8. Wat betreft de terrassen dient de aansluiting te blijven met het geldende terrassenbeleid (koppeling publiekrechtelijke vergunning aan privaatrechtelijke titel - 5 jaar pacht gemeentegrond). Voor de speelautomatenvergunning geldt een termijn van 4 jaar. Artikel 1:8 Weigeringsgronden Ter bevordering van de systematiek en duidelijkheid binnen de Apv zijn in Hoofdstuk I algemene weigeringgronden benoemd. Alleen als er voor een vergunning of ontheffing andere weigeringgronden gelden dan de in artikel 1:8 genoemde, worden die in het betreffende artikel genoemd, zoals onder andere bij de horeca-exploitatievergunning en de vergunning voor seksinrichting. Artikel 1:9 Lex silencio positivo Door het in werking treden van de Dienstenwet 2009 (28-12-2009) wordt de lex silencio positivo van toepassing verklaard op de in deze bepaling vermelde vergunningstelsels. De belangrijkste afweging hiervoor is dat voor het bij uitzondering verlenen of afwijzen van een ontheffing of vergunning geenlangdurige of complexe afweging nodig is en er niet of nauwelijks sprake hoeft te zijn van een verhoogd risico op aantasting van de openbare orde en veiligheid.

Artikel 1:10 Lex silencio positivo niet van toepassing Het verdient aanbeveling in de Apv vast te leggen voor welke vergunningenstelsel de lex silencio positivo nadrukkelijk niet geldt. Deze bepaling zijn hierop niet van toepassing, omdat het voor de openbare orde en andere overwegingen niet wenselijk is als de activiteit zonder een daarop afgestemde vergunning plaatsvindt. Hoofdstuk 2 OPENBARE ORDE AFDELING 1 BESTRIJDING VAN ONGEREGELDHEDEN Artikel 2:1 Samenscholing en ongeregeldheden Het begrip 'samenscholing' is ontleend aan artikel 186 WvSr: hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegd gezag gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie. De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgeving op de artikelen 184 en 186 WvSr is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een Apv-bepaling gegeven politiebevel gebeurt op grond van deze artikelen of artikel 154 van de Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSrop en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr.

‘Uitjouwen’ Het ‘uitjouwen’ wordt in de praktijk ervaren als onbetamelijk gedrag met een verhoogd risico op verstoring van de openbare orde. Door hiertegen al in een vroegtijdig stadium op te kunnen treden kan een ernstige verstoring worden voorkomen,

6

Schijnvechten Met het in het eerste lid beschreven ‘uitdagend gedrag’ wordt mede bedoeld het ‘schijnvechten’. Onder ‘schijnvechten’ wordt verstaan het doen alsof er sprake is van een vechtpartij of een ander ‘uitdagend gedrag dat aanleiding kan geven tot ongeregeldheden’. Deze gedraging blijkt zich vooral op zomeravonden voor te doen onder jongeren in het uitgaanscircuit. Het tumult dat daarmee wordt veroorzaakt vormt een bedreiging voor de openbare orde en veiligheid doordat dit kan leiden tot ongeregeldheden. Door het beschrijving van ‘schijnvechten’ als een vorm van ‘uitdagend gedrag’ wordt dit op grond van dit artikel strafbaar en kan hiertegen rechtstreeks worden opgetreden. Artikel 2:3 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen Dit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM). In artikel 1van de Wet openbare manifestaties wordt in het eerste lid 'openbare plaats' gedefinieerd als: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (een kerk, moskee, synagoge of een ander gebouw dat met name wordt gebruikt voorgodsdienstige of levensbeschouwelijke doelen). (Zie ook toelichting artikel 1.1).

Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen. Uitgangspunten Wet openbare manifestaties De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voor zover die op openbare plaatsen gehouden worden. De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Van een collectieve uiting kan volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 8). Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven.

Zowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht dat niet nodig. Overigens vallen individuele uitingen wel onder de bescherming van artikel 7 Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 verbiedt expliciet een voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen, ook als die uitingen godsdienstig of levensbeschouwelijk van aard zijn. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent de WOM uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8 WOM). Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist. Voor een nadere toelichting over “openbare en andere dan openbare plaatsen”: zie de toelichting bij artikel 1:1. 7

Betoging Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan sprake zijn van een betoging als: -

een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en de groep er op uit is een mening uit te dragen.

De memorie van toelichting bij de WOM geeft aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied (TK 1986-1987,19 427, nr. 3, p. 8). Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan een optocht zijn (HR 3005-1967, NJ 1968, 5). De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging geen “menigte” nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11-05- 1976, NJ 1976, 540). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 Grondwet is “betoging” omschreven als “het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied”. Alleen een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Het aspect van de meningsuiting moet voorop staan. Als onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooiddie strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake isvan een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht (TK 1975-1976, 13872, nr. 4, p.

95-96).Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip “betoging” meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen (TK 19761977, 13872,nr. 7, p. 33). Een optocht die niet primair het karakter heeft van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso’s, is geen manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a WOM (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 8). Zo’n optocht kan, als die opiniërende elementen bevat, wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, Grondwet vallen. Onwettig en intolerant gedrag tegenover een betoging Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden.

Klokgelui en oproepen tot gebed Artikel 10 WOM stelt dat de gemeenteraad bevoegd is om regels te stellen over de duur, het tijdstip en het geluidsniveau van klokgelui en oproepen tot gebed. De strekking van artikel 10 WOM is niet om een beperking bevoegdheid op het grondrecht vrijheid van godsdienst of levensovertuiging te creëren, maar om het recht tot klokluiden en oproepen tot gebed buiten twijfel te stellen en daarnaast de autonome bevoegdheid van 8

gemeentebesturen om in het kader van de beperking van geluidsoverlast regelend op te treden onverlet te laten. Gemeentelijke regels die klokgelui en oproepen tot gebed in het kader van geluidsoverlast beperken zijn dus geen medebewind, maar autonome bepalingen. Artikel 10 WOM vertoont een zekere overlap met artikel 4:6 model APV (overige geluidhinder). Zie de toelichting bij dat artikel. Gemeentelijke bevoegdheden Los van zijn bevoegdheden krachtens de WOM, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 Gemeentewet. De memorie van toelichting bij de WOM geeft dit aan en ook de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar. Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde of als er daadwerkelijk sprake is van ernstige verstoring van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175de nodige bevelen of krachtens artikel 176 Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. Het verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om krachtens artikel 176Gemeentewet een grondrecht te beperken door middel van een noodverordening.

Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op grond van artikel 176 Gemeentewet zich als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 Sr. en het is “dus de wet (in formele zin),die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van de uitoefening van het grondrecht gedoogt”, HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 (Tilburgse APV). Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoringdaadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester dus bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 Gemeentewet uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. De burgemeester heeft in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176, de bevoegdheid om grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Vierde lid Artikel 145 van de Gemeentewet bepaalt dat de Algemene Termijnenwet van overeenkomstige toepassing is op termijnen in gemeentelijke verordeningen, tenzij in de verordening anders is bepaald. Het vierde lid bevat zo’n afwijkende bepaling, die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden.

Dat laatste is gedaan om toch nog over enige uren voor beoordeling en besluitvorming te beschikken. Jurisprudentie Het doel van de optocht kan de burgemeester geen grond opleveren voor weigering van de vergunning. Wnd. Vz.ARRS, 23-11-1979, NG 1980, p. S 59, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41197 en Gst. 1980, 6602 m.nt. J.M.Kan (demonstratie Den Haag). Onwettig gedrag van derden tegenover de deelnemers, zware belasting van het politiekorps en ernstige hindering van het verkeer zijn onvoldoende zwaarwegende omstandigheden om het betogingrecht te beperken. Vz.ARRS 27-05-1982, AB 1983, 62, m.nt. JHvV, (Idem demonstratieverbod Afcent,Wnd.Vz.ARRS, 30-05-1983, AB 1984, 85, P.J. Boon) 9

De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegen demonstraties uitlokt, is onvoldoende basis om de demonstratie op grond van de WOM te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van door de overheid te treffen maatregelen, kan er grond bestaan een demonstratie te verbieden. Wnd.Vz.ARRS 21-03-1989, KG 1989, 158 Een betoging mag slechts in dwingende situaties preventief worden verboden. Zo’n beperking van het recht van demonstratie kan in beginsel niet gelegen zijn in de overweging dat onwettige gedragingen van derden tegenover deelnemers aan een betoging de verstoring van de openbare orde tot gevolg zullen hebben. Pres. Rb Maastricht 22 maart 2001, JG 01.0198. In gelijke zin: Voorzieningenrechter Rb.Rotterdam 24-01-2002, JG 02.0040 ,en: de uitoefening van een grondrecht mag aanleiding zijn tot een grotere inspanning dan bij evenementen als een risicowedstrijd van een voetbalclub. Het gaat hier om de waarborging van de uitoefening van een grondrecht. De WOMis niet van toepassing op een persconferentie in een woonhuis. ARRS 30-12-1993, JG 94.0160, Gst.1994, 6983, 4 m.nt. HH, AB1994, 242 m.nt. RMvM. De actie ter blokkering van het vliegverkeer d.m.v.

het oplaten van ballonen door de Vereniging Milieudefensie is een betoging wegens de gemeenschappelijke meningsuiting. Pres. Rb Haarlem 25-10-1996,Gst. 1996, 7044, 4 m.nt. EB, JB 1996, 266 m.nt. REdW.. Kan een vreedzame demonstratie worden beëindigd, enkel en alleen omdat die niet is aangemeld? De Nationale Ombudsman heeft in zijn rapport van december 2007, “Demonstreren staat vrij”(http://www.nationaleombudsman.nl/rapporten/grote_onderzoeken/2007demonstreren/index .asp), de juridische grenzen nog eens helder op een rij gezet . De Hoge Raad onderschreef in zijn arrest van 17oktober 2006 (NJ 2007, 207, AB 2007, 23) het oordeel van het gerechtshof dat een demonstratie kan worden beëindigd, alleen omdat die niet is gemeld. De Hoge Raad vernietigde de uitspraak van het Gerechtshof, omdat het hof ten onrechte had geoordeeld dat de politie op eigen gezag de demonstratie kon beëindigen. Die bevoegdheid ligt uitdrukkelijk bij de burgemeester, en die zal dan ook de feitelijke beslissing moeten nemen. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) oordeelde in haar arrest van 17 juli 2007 (NJB2007, 1839) anders. In bijzondere omstandigheden, waarin een demonstratie een onmiddellijke reactie is op politieke gebeurtenissen, is het enkel en alleen ontbreken van een melding onvoldoende om de demonstratie te beëindigen.

Als er verder niets illegaals aan de hand is en de demonstratie geen bedreiging vormt voor de openbare orde, zou het beëindigen van de demonstratie alleen omdat de melding ontbreekt, een disproportionele beperking van het grondrecht om te demonstreren zijn. De Ombudsman sluit zich daarbij aan: bij het beëindigen van een demonstratie moet in zijn visie altijd worden afgewogen of dat in het belang van volksgezondheid, het verkeersbelang, of ter voorkoming van wanordelijkheden noodzakelijk is. Dat is overigens, zo blijkt uit het rapport, ook het beleid van de burgemeester van Den Haag. Of de Hoge Raad in een nieuw arrest aansluiting zou zoeken bij het EHRM valt uiteraard niet te voorspellen, maar er is alle reden om de lijn van het EHRM en de Ombudsman aan te houden: het grondrecht van demonstratie moet niet lichtvaardig worden beperkt, en niets is logischer dan om ook bij het beëindigen van een demonstratie vanwege het ontbreken van een melding af te wegen of het belang van volksgezondheid, het verkeersbelang, of de voorkoming van wanordelijkheden dat noodzakelijk maken. Niet voor niets schept het artikel in de model APV de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden een kort voor de demonstratie gedane melding te accepteren.

10

AFDELING 4 VERTONINGEN E.D OP DE WEG Artikel 2:9 Straatartiest De motieven om openbare plaatsen aan te wijzen zijn: dwingende redenen van algemeen belang, hetgeen omvat openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu. AFDELING 5 BRUIKBAARHEID EN AANZIEN VAN DE WEG Artikel 2:10 Het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg of op andere openbare plaatsen in strijd met de publieke functie van die weg of plaats Dit artikel geeft het college de mogelijkheid greep te houden op situaties die hinder of gevaar kunnen opleveren of ontsierend kunnen zijn. Voor de toepassing kan worden gedacht aan het plaatsen van reclameborden of containers. Er mogen voorwerpen worden geplaatst zolang de verkeersveiligheid niet in gevaar wordt gebracht en aan de andere voorwaarden in het eerste lid wordt voldaan. Het bevoegd bestuursorgaan krijgt de bevoegdheid nadere regels te stellen aan een aantal objecten, i.c. uitstallingen, reclame-uitingen, hinderlijke beplanting, containers en andere nader te bepalen objecten. Er kunnen dan regels worden gesteld over omvang, de vrije doorgang voor verkeer, voetgangers en hulpdiensten, en de sluitingstijden. Om overal en in alle situaties een vrije doorgang voor voetgangers en verkeer te garanderen is de minimaal vereiste doorgang als algemeen regel opgenomen en in nieuw tweede lid ingevoegd.

Dit zou ook in de toelichting op het eerste kunnen worden vermeld. Het als algemene regel opnemen in een afzonderlijk lid biedt net even meer duidelijkheid voor de burger en degene die toezicht houden op de naleving ervan. Voor terrassen is een afzonderlijke bepaling opgenomen: artikel 2:28A. In het geval een terras niet behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw of een in artikel 2:28 bedoeld horecabedrijf en het terras is gelegen op de weg of een weggedeelte kunnen alleen de in artikel 2:10 bedoelde eisen worden gesteld en is het college het bevoegd gezag. Feitelijk wordt met deze bepaling voor burgers en bedrijven een zogeheten 'zorgplicht' neergelegd. De burger moet zelf een afweging maken. Als de gemeente wenst op te treden omdat zij van mening isdat het verbod van het eerste lid wordt overtreden, zal daarover al snel discussie ontstaan. De gemeentemoet haar handhavingsbesluit zeer nauwkeurig motiveren. Artikel 2:11 Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg Eerste lid. Aan dit artikel ligt een ander motief ten grondslag dan de WRO (aanlegvergunning), namelijk de behoefte om de aanleg, beschadiging en verandering van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg. Tweede lid. Omdat voor de toepassing van dit artikel o.a.

het begrip 'weg' uit de Wegenverkeerswet 1994 wordt gebruikt, is een vergunning vereist voor de aanleg, verandering enz. van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat in beginsel de vergunningplicht ook geldt voor de zogenaamde 'eigen wegen' die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Ook voor deze wegen is het namelijk wenselijk dat ten behoeve van de bruikbaarheid daarvan voor brandweer, ambulance e.d. voorschriften gesteld kunnen worden over de wijze van verharding, breedte e.d. Die wenselijkheid is ook aanwezig voor wegen die bijvoorbeeld worden aangelegd op grote bedrijfsterreinen. 11

Derde lid Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die in de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg. Vierde lid Het nutsbedrijf zal op grond van artikel 2:11 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingene.d. in een weg. Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status (telecommunicatie- en omroepnetwerken). Voor deze werken wordt een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerd (gemeentelijke) Telecommunicatieverordening. Wabo De vergunning voor het aanleggen of veranderen van een weg is aangewezen in artikel 2.2, eerste lid onder d. van de Wabo. Dat betekent dat de termijnen genoemd in artikel 3.9 van de Wabo van toepassing zijn op deze vergunning. De beslistermijn is acht weken, de verdagingstermijn zes weken. De indieningvereisten voor een aanvraag om een vergunning die onder de Wabo valt, staan in de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Het gaat dan om de algemene indieningvereisten uit artikel1.3 van de Mor. Zie daarvoor de toelichting bij artikel 1.2 van de Apv. Voor het aanleggen of veranderen van een weg zijn in de Mor geen aanvullende indieningvereisten opgenomen.

In artikel 2:18 van de Wabo is bepaald dat de vergunning alleen kan worden verleend of geweigerd op de gronden vermeld in deze verordening. De weigeringsgronden staan in artikel 1.8 van de Apv. Artikel 2:12 Maken, veranderen van een weg Artikel 2:12 beoogt de aanleg van uitwegen zoveel mogelijk vrij te laten, maar te voorkomen dat er- gevaarlijke of hinderlijke situaties voor het verkeer ontstaan, dat een uitrit op onaanvaardbare manier ten koste gaat van openbaar groen en desgewenst ook dat een uitweg feitelijk opheffing betekent van soms (zeer) schaarse parkeerruimte. Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een publiekrechtelijk toelaatbare uitweg mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft. In januari 2015 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) haarrechtspraak rond meldingsstelsels aangepast. Beknopt samengevat komt de wijziging er op neer dat alleen een melding in de vorm van een pure mededeling niet leidt tot een appellabel besluit. In andere gevallen is dat wel het geval.

Ook als er opeen melding niet of slechts met een ontvangstbevestiging wordt gereageerd, wanneer sprake is vaneen beslissing, al is die stilzwijgend, is er sprake van een appellabel rechtsoordeel. Voor de uitspraken van de Afdeling van 14 januari 2015 zie: ECLI:NL:RVS:2015:14 (Leeuwarden-Lekkum) enECLI:NL:RVS:2015:36 (Stein-Elsloo).

12

De Afdeling volgt hiermee de conclusie van Advocaat-Generaal Widdershoven over meldingsstelsels:http://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2014:4116 Oud-staatsraad prof. mr. Konijnenbelt schreef in de Gemeentestem een belangwekkend artikel naar aanleiding van de conclusie en de uitspraken (Gst. 2015/15 afl.7417). Zijn voorstel is om in het geval van uitwegen terug te keren naar een eenvoudig vergunningstelsel met beperkte weigeringsgronden. Hij wijst er op dat er in dat geval sprake is van een omgevingsvergunning, waarmee per definitie de lex silencio positivo regeling van afdeling van de 4.1.3.3. van de Awb van toepassing is. De eerdere melding van een uitweg is met deze herziening vervangen door een vergunningstelsel. Daarmee valt het onder de Wabo. Artikel 2:21 Voorziening voor verkeer en verlichting De Belemmeringenwet Privaatrecht (BP) biedt de mogelijkheid om eigenaren en rechthebbenden als ook hun rechtsopvolgers een plicht op te leggen tot het gedogen van bepaalde werken in, op of boven hun eigendom (de zogenaamde gedoogplicht).

Meer precies gaat het er bij toepassing van de BP om dat de ondernemers van een openbaar werk de rechthebbende van een onroerende zaak en zijn rechtsopvolger(s), kunnen verplichten tot het gedogen van de aanleg/instandhouding (aanwezigheid) of verandering van een (bestaand) werk in, op of boven de onroerende zaak van de rechthebbende. Dit gaat dus minder ver dan bij onteigening, waarbij sprake is van de gedwongen ontneming van eigendom. Immers, bij toepassing van de BP kan een eigenaar zijn grond in bezit houden, alleen moet hij een werking, op of boven zijn grond toestaan. De ondernemers met ‘ondernemers van een openbaar werk’ worden bedoeld zijn veelal gas-, water- en elektriciteitsbedrijven en overheidsinstanties. De BP geeft geen definitie van het begrip ‘openbaar werk’. Gelet op de praktijk worden daartoe in ieder geval gerekend allerlei soorten kabels en leidingen, bijvoorbeeld voor het transport van data, gas, olie, drinkwater, elektriciteiten afvalwater (riolering) en onder- of bovengrondse hoogspanningsleidingen. De BP is in haar toepassing echter bedoeld voor inbreuken die zodanig zijn dat deze dat eigendomsrecht wel aantasten, doordat het gebruik van de desbetreffende onroerend zaak al dan niet tijdelijk wordt beperkt. Als van een zodanige inbreuk sprake is kan dit Apv-artikel niet worden toegepast.

De gedoogplicht als bedoeld in dit artikel is alleen dan aanwezig wanneer de voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting het gebruiksrecht van de eigenaar niet aantasten. In de praktijk worden bedoelde voorzieningen zoveel mogelijk in samenspraak met de eigenaar of rechthebbende van een bouwwerk aangebracht. Vooral in de dichtbebouwde omgeving zoals de binnenstad blijkt de bereidheid om toestemming te verlenen niet altijd aanwezig. In sommige situaties is een voorziening – al dan met een versnelde procedure - nodig omdat de openbare veiligheid in geding is. In die situaties is het van belang om gebruik te kunnen maken van een algemeen verbindende regel waarmee een voorziening als bedoeld in dit artikel (snel) kan worden gerealiseerd. Artikel 2:23A (slaap)verblijf op een openbare plaats Slapen in openbaar gebied is ongewenst en kan hinder/overlast veroorzaken. Denk bijvoorbeeld aan zwervers. Dit artikel biedt een handvat om dit tegen te gaan. Dit artikel ziet toe op het slapen op openbare plaatsen. Dat beïnvloed het gevoel van (on)veiligheid. Artikel 4:18 heeft betrekking op het plaatsen van kampeermiddelen ten behoeve van recreatief nachtverblijf. 13

Deze bepaling is primair gericht op de bescherming van de openbare orde en daarom in dit hoofdstuk ondergebracht. AFDELING 7 EVENEMENTEN Artikel 2:24 Begripsomschrijvingen Uitgegaan wordt van het algemeen geldend criterium: een evenement is een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak. Naast de algemene begripsbepaling opgenomen in het vierde en vijfde lid, is in lid 1 tot en met 3 de begripsomschrijving overgenomen uit het Uitvoeringsbeleid evenementen van de gemeente Doetinchem. Omdat een herdenkingsplechtigheid doorgaans wel voor publiek toegankelijk is, maar uiteraard niet als een verrichting van vermaak kan worden aangemerkt, wordt ze als evenement genoemd. Omdat een braderie van korte duur is en niet met een bepaalde regelmaat terugkeert, kan deze activiteit niet als jaarmarkt of gewone markt worden aangemerkt in de zin van artikel 160 Gemeentewet (Vz.ARRS 27-05-1992, JG 93.0002). Tevens valt deze activiteit niet aan te merken als een snuffelmarkt in de zin van artikel 5:22.

Omdat een braderie een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak is, is het een evenement: Het houden van optochten, zoals carnavals- en Sinterklaasoptochten, bloemencorso's enzovoort, die niet opgevat kunnen worden als een middel tot het uiten van een mening of gedachten of gevoelens, valt niet onder de bescherming van de Grondwet, het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of andere internationale verdragen die de vrijheid van meningsuiting waarborgen. Evenmin is hierop de Wet openbare manifestaties (Wom) van toepassing. Besloten feesten vallen niet onder de reikwijdte van de evenementenbepaling (bijvoorbeeld bedrijfsfeestwaar aan de hand van uitnodigingslijsten publiek aanwezig is). Indien een wedstrijd wordt gehouden met voertuigen op wegen als bedoeld in de Wegenverkeerswet1994 dan is - naast artikel 10 juncto artikel 148 Wegenverkeerswet 1994 artikel 2:25 van toepassing. Voor het organiseren van bepaalde, kleine, eendaagse evenementen (zie artikel 2:25, lid 2) is in het kader van de vermindering van administratieve lasten voor de burger gekozen voor een meldingsplicht. Artikel 2:25 Evenementen Het college vastgesteld heeft 'Het uitvoeringsbeleid evenementen gemeente Doetinchem' vastgesteld.

Dit uitvoeringsbeleid bevat beleidsregels ter regulering van evenementen in de gemeente Doetinchem op grond van artikel 2:25. Voor grote en middelgrote evenementen geldt voor de vergunningsaanvraag een indieningstermijn van twaalf weken. Voor kleine evenementen geldt de algemene indieningstermijn van zes weken. Artikel 2:26 Ordeverstoring Deze bepaling geeft een verbod om de orde bij evenementen te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt. Artikel 2:26A.1 - artikel 2:26A.4 Betaald-voetbalwedstrijden Binnen de politieregio NO-Gelderland hebben de deelnemende burgemeesters zich geconformeerd aan het voorstel van de politie om de voorschriften inzake de betaald14

voetbalwedstrijden binnen de regio te uniformeren. In verband hiermee wordt een afzonderlijke afdeling in de Apv opgenomen. In deze artikelen is specifieke regelgeving opgenomen met betrekking tot betaaldvoetbalwedstrijden. De aanmelding van betaald-voetbalwedstrijden loopt niet in de pas met het oog op de aanmelding voor de Evenementenkalender; reden waarom een afwijkende regeling is neergelegd in 2:26A. Hetstreven is wel op synchronisatie gericht. Aanvullende handvaten voor handhaving: Artikel 2:26 Ordeverstoring; artikel 2:44B Dragen van gevaarlijke voorwerpen, artikel 2:76 Veiligheidsrisicogebieden (i.c. bijvoorbeeld omgeving stadion) aanwijzen, waardoor preventief fouilleren mogelijk wordt en artikel 2:78 Gebiedsontzeggingen voor personen of groepen (i.c. supportersgroepen). AFDELING 8 TOEZICHT OP OPENBARE INRICHTINGEN Artikel 2:27 Begripsbepalingen In plaats van de term "horecabedrijf" wordt nu de term "openbare inrichting" gebruikt. Dit voor de duidelijkheid. In de Alcoholwet wordt namelijk met "horecabedrijf" alleen gedoeld op bedrijvenwaar bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank wordt verstrekt voor gebruik ter plaatse, de zogenaamde "natte horeca". De bepalingen in de APV betreffen juist ook de bedrijven waar geen alcoholhoudende drank wordt verstrekt, de zogenaamde "droge horeca": tearooms, lunchroomsen dergelijke, maar ook coffeeshops.

Artikel 2:28 Exploitatievergunning openbare inrichtingen De regelingen van de Alcoholwet en de Apv hebben ieder hun eigen bestaansrecht vanwege de verschillende motieven die eraan ten grondslag liggen. Het motief van het horecaexploitatievergun-ningstelsel is het beschermen van de openbare orde. Aan de Alcoholwet liggen primair sociaal-hygiënische en sociaaleconomische motieven ten grondslag. Qua openbare ordeproblematiek is geenbehoefte gebleken aan een horeca-exploitatievergunningstelsel voor droge en natte horeca. Alleen de droge horeca, oftewel de alcoholvrije horecabedrijven - waaronder coffeeshops - vallen onder de exploitatievergunningplicht. Op grond van het nieuwe artikel 1:7 gelden vergunningen voor onbepaalde tijd. Dit geldt ook voor de horeca-exploitatievergunning. Als het bestemmingsplan vestiging van een horecabedrijf ter plaatse niet toelaat, is het moeilijk uit teleggen dat de exploitatievergunning moet worden verleend, maar dat daarvan geen gebruik kan worden gemaakt wegens strijd met het bestemmingsplan. Strijd met het bestemmingsplan is daarom als imperatieve weigeringsgrond opgenomen. Blijkens jurisprudentie is dit aanvaardbaar. De exploitatievergunning is primair een overlastvergunning: zij biedt de mogelijkheid preventief te toetsen of de exploitatie van een openbare inrichting zich verdraagt met het woon- en leefmilieu ter plaatse.

Daarbij is van belang in welke mate van de openbare inrichting zelf overlast is te duchten, maar ook in welke mate de komst van het bedrijf de leefbaarheid en het karakter van de buurt zullen aantasten. Met welke aspecten de burgemeester rekening moet houden staat omschreven in het vierde lid. Artikel 2:28A Terrassen Een afzonderlijke bepaling is ingevoerd voor terrassen van openbare inrichtingen die op grond van artikel 2:28 zesde lid niet exploitatievergunningplichtig zijn, maar wel behoren tot een openbare inrichting waar op grond van artikel 3 van de Alcoholwet een drank- en horecavergunning is vereist. Voor de droge horeca worden terrasvoorschriften opgenomen in de exploitatievergunning. Voor de natte horeca is artikel 2:28A ingevoerd. 15

Voor de natte horeca is voor het plaatsen/inrichten van een terras een vergunning vereist. Het plaatsen van voorwerpen op de weg (artikel 2:10) is vergunningvrij. Het gaat te ver om terrassen niet te binden aan enige regelgeving. Maatwerk blijft bij terrassen op z'n plaats. Omdat terrassen behoren bij voor het publiek openstaande lokaliteiten, is de burgemeester op grond van artikel 174 van de Gemeentewet het bevoegde gezag. Een terrasvergunning wordt verleend voor een periode van 5 jaar en is gekoppeld aan de duur van de pachtovereenkomst voor de grond die veelal eigendom is van de gemeente. Artikel 2:29 Sluitingstijd Grondslag voor de in de Apv opgenomen sluitingsbepalingen is artikel 149 van de Gemeentewet. De gemeenteraad kan verplichte sluitingstijden voor openbare inrichtingen vaststellen in het belang van de openbare orde. Deze bevoegdheid houdt ook in dat een afwijkende sluitings-plicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Een openbare inrichting als bedoeld in artikel 2:27 kan vergunningplichtig zijn ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) of onder de werking van het Activiteitenbesluit. Aan een krachtens de wet te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden dan wel nadere eisen worden gesteld ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting.

De sluitingsbepalingen van de Apv gelden derhalve niet voor zover de op de Wm gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. Ter verduidelijking zijn de geldende sluitingstijden voor de bij de openbare inrichtingen behorende terrassen expliciet in de Apv opgenomen (lid 2 en lid 3). Artikel 2:30 Afwijking sluitingstijden; tijdelijke sluiting Aanleiding voor tijdelijke afwijking of sluiting moet zijn gelegen in het belang van de openbare orde, veiligheid, of gezondheid, of in bijzondere omstandigheden (zoals, al dan niet lokale, feestdagen). Het betreft een algemene bevoegdheid die anders dan bij de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2:29,tweede lid, die een individueel karakter heeft zich niet alleen kan uitstrekken tot één maar ook tot meer of zelfs tot alle in de gemeente aanwezige openbare inrichtingen. Wel beperkt de bevoegdheid zich -in tegenstelling tot artikel 2:29, tweede lid, waarbij het om een permanente afwijking kan gaan - tot het tijdelijk vaststellen van afwijkende sluitingstijden of tot tijdelijke sluiting. Een en ander kan betrekking hebben op een openbare inrichting, maar ook op het hiervan deel uitmakende terras. Artikel 2:31 Aanwezigheid in gesloten openbare inrichting Sluitingsbepalingen richten zich tot exploitant. Artikel 2:31 richt zich daarentegen tot de (potentiële)bezoeker van de inrichting/het terras.

Als die zich met goedvinden van de exploitant in de inrichting/het terras bevindt in de tijd dat de inrichting gesloten moet zijn, overtreedt hij artikel 2:31. Als hij geentoestemming van de exploitant heeft en niet weggaat als de exploitant dat vraagt, overtreedt hij artikel138 van het Wetboek van Strafrecht (lokaalvredebreuk). Artikel 2:32 Handel in openbare inrichtingen Dit artikel betreft een verbod van heling. Met de term 'gebruikte of ongeregelde goederen' worden dezelfde goederen bedoeld als in artikel 437 van het Wetboek van Strafrecht. Voor alle duidelijkheid is aangegeven dat genoemde activiteit ook niet toelaatbaar is op terrassen.

16

Artikel 2:33 Ordeverstoring Deze bepaling geeft een verbod om de orde in openbare inrichtingen (en op terrassen) te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt. AFDELING 8A BIJZONDERE BEPALINGEN OVER HORECABEDRIJVEN ALS BEDOELD IN DE ALOHOLWET. Algemeen Inleiding Deze verordening bevat medebewindbepalingen die zijn gebaseerd op de artikelen 4, 25a, 25b, 25c en25d van de Alcoholwet (DHW). Door wijziging van de Algemene plaatselijke verordening voorde gemeente Doetinchem 2009 (Apv) worden de bepalingen als afdeling 8A ingevoegd. Hoewel de Apv voor het overgrote deel uit autonome bepalingen bestaat, is ervoor gekozen om deze medebewindbepalingen in de Apv op te nemen omdat dit vanuit praktisch oogpunt een logische stap is. De Apv regelt immers al aanverwante zaken zoals de horecaexploitatievergunning, sluitingstijden en dergelijke. Hoewel er vanuit de regio wordt voorgesteld om deze bepalingen in een afzonderlijke Drank- en Horecaverordening op te nemen, heeft het centraliseren van de regelgeving voor de gemeente Doetinchem de voorkeur. Oneerlijke mededinging De op basis van artikel 4 van de DHW door gemeenten te stellen regels met betrekking tot de paracommerciële horecabedrijven dienen ter voorkoming van oneerlijke mededinging. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, 32 022, nr. 3, blz.

10) blijkt dat de regering ervan uitgaat dat de gemeenten de belangrijke maatschappelijke functie van de verschillende paracommerciële instellingen in acht zullen nemen. Zij gaat ervan uit dat er geen onnodige beperkingen zullen worden opgelegd als de mededinging niet in het geding is en als er geen sprake is van onverantwoorde verstrekking van alcohol, met name aan jongeren. Concreet wordt van de gemeente verwacht dat deze regels vaststelt die op z’n minst in enige mate bijdragen aan het voorkomen van oneerlijke mededinging. Of in bepaalde gevallen sprake zal zijn van oneerlijke mededinging is sterk afhankelijk van de lokale situatie. Verplichte en niet verplichte bepalingen Een regeling op grond van artikel 4 van de DHW, in deze verordening uitgewerkt in artikel 2:34b, is verplicht. Dat geldt niet voor de artikelen 2:34c tot en met 2:34f, die gebaseerd zijn op de artikelen 25a,25b, 25c en 25d van de DHW. Deze bepalingen hebben niet als doel het tegengaan van oneerlijke mededinging, maar het tegengaan van onverantwoorde verstrekking van alcohol, met name aan jongeren. Strafbaarstelling en bestuursdwang Uit de eerder aangehaalde memorie van toelichting (blz.

51) blijkt dat aan de bestaande arrangementen niets verandert als het gaat om de afbakening tussen bestuursrechtelijke handhaving via bestuurlijke boeten en strafrechtelijke handhaving op grond van de Wet op de economische delicten (WED). De grondslag voor het opleggen door de burgemeester van een bestuurlijke boete voor overtreding vanonder meer de op basis van deze verordening vastgestelde bepalingen is artikel 44a van de DHW. Op grond van datzelfde artikel 44a kan de burgemeester ook voor overtreding van een aantal andere bepalingen uit de DHW een bestuurlijke boete opleggen. (De bestuurlijke boete is in Doetinchem niet ingevoerd). 17

Overtredingen van de op basis van deze verordening aan de Apv toegevoegde bepalingen zijn strafbaarals overtredingen op grond van artikel 2, vierde lid, juncto artikel 1, onder 4º, van de WED. De desbe-treffende artikelen zijn daarom niet in de opsomming van overtredingen in hoofdstuk 6 van de Apv opgenomen. In artikel 44 van de DHW is voorts bepaald dat de minister en de burgemeester bestuursdwang kunnen toepassen ter handhaving van de verplichting om een toezichthouder alle medewerking te verlenen bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden (artikel 5:20, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Toezichthouders De toezichthouders worden benoemd door de burgemeester. Zij kunnen worden vermeld in artikel 6:2van de model-Apv. Op grond van artikel 42 van de DHW hebben zij de bevoegdheid om woningen binnen te treden zonder toestemming van de bewoners, als de toezichthouder vermoedt dat daar bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank aan particulieren wordt verstrekt of als dat daadwerkelijk gebeurt. (Tot 1 januari 2014 kan de burgemeester ook ambtenaren van de NVWA inzetten, naast de eigen gemeentelijke toezichthouders, voor het toezicht op de naleving van de artikelen 20 en 45 van de DHW. Zie artikel V van de wijzigingswet (Stb. 2012, 237)). Artikelsgewijze toelichting -

-

De volgende uitgangspunten zijn bij de opgenomen bepalingen gewogen: Zo eenvoudig/beperkt mogelijk (minder regels als het kan of anders gesteld: geen onnodige regels, zo min mogelijk beperkende voorwaarden). Zoveel mogelijk aansluiten op bestaande praktijk (zo weinig mogelijk veranderen). De verordening moet handhaafbaar zijn. Bescherming volksgezondheid is een prioriteit. Alcoholmatiging in het algemeen en alcoholmatiging jeugd in het bijzonder (drankverstrekking aan jongeren voorkomen). Verantwoorde alcoholverstrekking bevorderen en alcoholmisbruik voorkomen. Oneerlijke mededinging met reguliere horeca moet voorkomen worden c.q. tegengegaan worden. Zowel commerciële (zoals cafés, slijters, supermarkten) als paracommerciële instellingen (sportkantines, dorpshuizen) moeten niet onnodig beperkt worden in hun bedrijfsvoering. Oog hebben voor het feit dat kantineopbrengsten ook een vorm van inkomsten zijn voor verenigingen en dorpshuizen et cetera maar met de kanttekening dat horeca wel ondergeschikt en ondersteunend aan de hoofdactiviteit moet zijn.

Artikel 2:34a Begripsbepaling De begripsbepalingen uit de DHW werken door in de op de DHW gebaseerde regelgeving. Ter verduidelijking is een uitdrukkelijke verwijzing opgenomen, waaruit blijkt dat deze begripsomschrijvingen in ieder geval voor afdeling 8A gelden. Omdat het in de hoofdstuk primair gaat over paracommercie, wordt hiervan begripsomschrijving uitgebreid toegelicht: Paracommerciële organisaties zijn stichtingen en verenigingen die zich richten op recreatieve, sportieve, sociaal-culturele, educatieve, levensbeschouwelijke of godsdienstige activiteiten. Voor paracommerciële organisaties is het verkopen van alcoholhoudende dranken niet de hoofdactiviteit maar een ondergeschikte nevenactiviteit ter ondersteuning van de hoofdactiviteit.

18

Artikel 2:34b Regulering paracommerciële rechtspersonen Artikel 4 van de DHW verplicht gemeenten ter voorkoming van oneerlijke mededinging regels te stellen waaraan paracommerciële rechtspersonen zich te houden hebben wanneer zij alcoholhoudende drank verstrekken. Op grond van artikel 4, eerste lid en derde lid, onder a, van de DHW moet geregeld worden gedurende welke tijden in de betrokken inrichting alcoholhoudende drank mag worden verstrekt. Met andere woorden, de schenktijden voor alcoholhoudende dranken moeten geregeld worden. Op grond van artikel 4, eerste lid en derde lid, onder b en c, van de DHW moeten regels gesteld worden met betrekking tot door paracommerciële rechtspersonen in de inrichting te houden bijeenkomsten van persoonlijke aard en bijeenkomsten die gericht zijn op personen die niet of niet rechtstreeks bij de activiteiten van de desbetreffende rechtspersoon betrokken zijn. Uiteraard alleen voor zover er tijdens deze bijeenkomsten alcoholhoudende drank wordt verstrekt door de paracommerciële rechtspersoon. Het jaarlijks toestaan van 5 niet-verenigingsactiviteiten is bedoeld om paracommerciële organisaties de mogelijkheid te bieden om activiteiten te houden waaruit extra inkomsten kunnen worden verkregen(zoals het houden van een rommelmarkt of fancy-fair of een bingoavond.

Daarnaast heeft een organisatie de mogelijkheid om activiteiten van persoonlijke aard toe te laten tot hun accommodatie. Daarbij moet worden gedacht aan een afscheid van een verdienstelijk lid of huldiging van (hoofd)sponsoren. Het houden van regulier horecaactiviteiten als bruiloften, partijen en personeelsfeesten is uitgesloten. De handhaving en het toezicht op deze bepaling wordt nader uitgewerkt in het door de burgemeester jaarlijks vast te stellen handhavingsuitvoeringsprogramma. Op grond van artikel 4, vierde lid van de DHW heeft de burgemeester de bevoegdheid om voor ten hoogste twaalf aaneengesloten dagen ontheffing te verlenen van de hier door de raad gestelde regels voor schenktijden en voor de verschillende soorten bijeenkomsten. Het gaat om bijzondere gelegenheden van zeer tijdelijke aard. Uit deze bewoordingen van de wet blijkt dat hier zeer terughoudend mee moet worden omgegaan. Te denken valt aan kampioenschappen en dergelijke grotendeels onvoorziene gebeurtenissen, maar het kan ook gaan om feestelijkheden die wel te voorzien zijn, zoals carnaval en Koninginnedag. Omdat de burgemeester deze bevoegdheid rechtstreeks aan de wet ontleent, kan de raad hier verder geen beperkingen aan stellen. De burgemeester kan hiervoor zelf uiteraard wel beleidsregels opstellen(artikel 4:81 van de Awb).