Bijlage 2 Eindrapport Rekenkameronderzoek subsidiebeleid Doetinchem 300126.pdf

Subsidieverstrekking blijft mensenwerk Rapport Rekenkamer Doetinchem naar subsidiebeleid in Doetinchem

Colofon Projectnummer: 450 Auteurs:

Artem Vardanyan Gerard Nieuwe Weme Ghislaine Hieralal

B&A B.V. Bezuidenhoutseweg 161 Postbus 829 2501 CV Den Haag 070 – 3029500 info@bagroep.nl www.bagroep.nl Den Haag, januari 2026

© Copyright B&A B.V. 2024. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Op alle opdrachten en werkzaamheden zijn de Algemene voorwaarden van B&A B.V. van toepassing, gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel Haaglanden onder dossiernummer: KvK Haaglanden 27177844. De Algemene voorwaarden treft u als bijlage aan en kunt u tevens inzien op onze website, www.bagroep.nl. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam.

Inhoudsopgave 1. Samenvatting 1.1 Inleiding 1.2 De opzet van het onderzoek 1.3 Beantwoording onderzoeksvragen op hoofdlijnen 1.4 Conclusies 1.5 Aanbevelingen 1.6 Nawoord Rekenkamer Doetinchem 2. Nota van bevindingen 2.1 Aanleiding 2.2 Centrale vraag en onderzoeksmodel 2.3 Onderzoeksverantwoording 3. Bevindingen beleidsformulering 3.1 Inleiding 3.2 Bevindingen formulering en vormgeving beleidsdoelen 3.3 Bevindingen doelstellingen 3.4 Toetsing normenkader 4. Bevindingen subsidieproces 4.1 Inleiding 4.2 Bevindingen omzet beleidsdoelen in afspraken 4.3 Bevindingen sturing, toetsing en monitoring beleidsdoelen 4.4 Toetsing normenkader 5. Bevindingen resultaten en terugkoppeling 5.1 Inleiding 5.2 Bevindingen verantwoording 5.3 Bevindingen evaluatie 5.4 Bevindingen terugkoppeling 5.5 Toetsing normenkader Bijlage 1: Deelvragen en normenkader Bijlage 2: Geraadpleegde bronnen Bijlage 3: Subsidieregelingen, -verordeningen en andere beleidsinstr. Bijlage 4: Beoordeling van de doelen van subsidieregelingen

3

5 5 5 6 8 9 12 14 14 14 15 18 18 18 23 27 29 29 29 31 35 38 38 38 40 41 42 45 48 51 54

1 Samenvatting 4

Inhoudsopgave

1. Samenvatting 1.1

Inleiding

Bij de behandeling van de programmabegroting 2022 riep de raad het college op om te komen tot een modernisering van het subsidiebeleid, zodat het geld komt waar het nodig is en het past bij de raadsdoelstellingen als gemeente (beslispunt 18)1. De subsidieverordening waaraan gerefereerd werd, was van 2015. In juli 2022 werd een nieuwe subsidieverordening 2022 vastgesteld ter uitwerking van de boardletter van de accountant2. Die aanpassing geeft duidelijkheid over het aanvraagproces en verantwoordingstermijnen. In de zomer van 2024 gaf de Rekenkamer Doetinchem (verder de rekenkamer) het startsein voor het onderzoek naar doeltreffend- en doelmatigheid van subsidies in Doetinchem. De rekenkamer onderzoekt het subsidiebeleid om de doeltreffendheid en doelmatigheid vast te stellen en te beoordelen of het bijdraagt aan het bereiken van de doelen en beheersen van de overheidsuitgaven. Met de resultaten van dit onderzoek wil zij bijdragen aan een effectieve inzet van het instrument subsidies. Ook wil zij de raad een handreiking bieden bij een antwoord op de vraag of modernisering van het subsidiebeleid gewenst is, zodat het geld komt waar het nodig is en het past bij de doelstellingen als gemeente (raadsopdracht begroting 2022).

1.2

De opzet van het onderzoek

Het verzamelen, onderzoeken en ordenen van de informatie voor de antwoorden op de onderzoeksvragen voerde het onderzoeksbureau B&A uit Den Haag. Kijkend naar vertegenwoordiging uit alle beleidsterreinen zijn 12 organisaties geselecteerd die subsidie ontvangen. Het onderzoek verliep volgens het ‘Big 8 model’, een model uit de beleidstheorie, dat toegelicht wordt in hoofdstuk 2.2 Centrale vraag en onderzoeksmodel. Zowel gemeentelijke vertegenwoordigers als subsidieontvangers verleenden volledige medewerking om tot de onderbouwing van conclusies en aanbevelingen te komen over het subsidiebeleid van Doetinchem. Het onderzoek startte met een documentenstudie, met analyse van de beleidskaders en het subsidieproces en voorbereiding op het casusonderzoek. Vervolgens werden interviews gehouden met vertegenwoordigers van de gemeente en subsidieontvangers. Ook de raad is om ervaringen gevraagd. In de onderzoeksfase bleken er twee beperkingen te zijn: 1. Omdat de geldende subsidieverordening medio 2022 van kracht werd, kan alleen 2023 informatie geven over een volledig subsidiejaar. De rekenkamer had niet scherp dat hiermee onderzoek over meer jaren tussen 2015 en 2024 onmogelijk werd. 2. Om alle gemeentelijke beleidsterreinen te bestrijken, zijn zowel professionele organisaties als subsidieontvangers zonder (betaalde) krachten onderzocht.

Met die twee beperkingen in het achterhoofd volgen in dit rapport de resultaten van het onderzoek met als centrale vraagstelling: ‘In hoeverre leveren de verstrekte subsidies aan instellingen die taken van de gemeente uitvoeren een bijdrage aan de beleidsdoelen van de gemeente Doetinchem’.

1 2

Begroting gD 2022 - raadsvoorstel (doetinchem.nl) (oktober 2021) Raadsvoorstel Algemene subsidieverordening gemeente Doetinchem 2022 (juli 2022)

5

1.3

Beantwoording onderzoeksvragen op hoofdlijnen

De centrale vraagstelling is opgedeeld in zeven onderzoeksvragen: 1. Op welke wijze zijn de beleidsdoelen geformuleerd en vormgegeven in de verordening en de verschillende regelingen (beleid); Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

Beleidsmedewerkers geven aan zich in hun werk vooral te richten op de doelen zoals geformuleerd in beleidskaders per domein.

▪

Deze bevatten doorgaans brede, richtinggevende doelen die voortkomen uit landelijke wetgeving of lokale visies.

▪

Er is sprake van variatie in concreetheid: sommige beleidsdoelen zijn kwantitatief geformuleerd (zoals sportdeelnamepercentages of klimaatambities), andere blijven abstract en richtinggevend.

2. Hoe SMART zijn de doelen (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden); Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

De mate waarin beleidsdoelen SMART geformuleerd zijn, varieert sterk tussen de verschillende subsidieregelingen en beleidsterreinen. Een beperkt aantal doelen voldoet volledig aan alle SMART-criteria.

3. Hoe worden deze beleidsdoelen omgezet in afspraken met de gesubsidieerde instellingen (uitvoering); Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

Beleidsdoelen worden beperkt omgezet in concrete afspraken met gesubsidieerde instellingen. Subsidieontvangers hebben de behoefte aan meer betrokkenheid bij gemeentelijk beleid.

4. Hoe wordt vanuit de gemeente gestuurd, getoetst en gemonitord op beleidsdoelen in de diverse stadia van het subsidieproces (aanvraag, beoordeling, beschikking, verantwoording en vaststelling); Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

Een groot deel van de subsidies wordt verstrekt onder de ASV. Informeel zijn er regelmatig gesprekken waarin getoetst wordt door medewerkers of het binnen het gemeentelijke beleid past, waarop ook wel in activiteiten en kosten bijgestuurd wordt. Sturing op gemeentelijke doelen vindt tot voor kort niet plaats.

6

5. Op welke wijze leggen de gesubsidieerde instellingen verantwoording af over de realisatie van de afspraken (resultaat); Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

Gesubsidieerde instellingen leggen verantwoording af volgens de in de ASV vastgelegde werkwijze: subsidieontvangers (€0 – €20.000) leggen geen verantwoording af, subsidieontvangers (€20.000 - €100.000) leggen inhoudelijke verantwoording af en subsidieontvangers (> €100.000) leggen inhoudelijke en financiële verantwoording af aangevuld met een accountantsverklaring.

6. Op welke wijze evalueert de gemeente hoe effectief en efficiënt de verstrekte subsidies bijdragen aan de beleidsdoelen, inclusief effecten voor de doelgroep en maatschappelijke impact; Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

De gemeente evalueert ieder beleidsthema regelmatig, echter komt de bijdrage van specifieke subsidies aan de gemeentelijke beleidsdoelen hierin niet naar voren. Voor de verstrekte subsidies worden de effecten op de doelgroep niet aangetoond. Een uitzondering hierop is het onderwijsachterstandenbeleid door de gemeente en haar partners.

7. Op welke wijze vindt terugkoppeling van het college naar de raad plaats over de realisatie van de beleidsdoelen en de doelmatigheid van de subsidies (leereffect). Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

Terugkoppeling naar de raad vindt plaats via beleidsrapportages, evaluaties en de rapportages volgens de planning en control cyclus.

▪

De gemeenteraadsleden ervaren geen sturing en grip op de verstrekte subsidies.

Meer over de onderzoeksvragen en de uitkomsten van het onderzoek is te lezen in de nota van bevindingen bij dit rapport. Die staat in hoofdstuk 2 en verder. In die nota zijn de onderzoeksvragen uitgewerkt voor beleidsproces (vragen 1 en 2 in hoofdstuk 3), subsidieproces (vragen 3 en 4 in hoofdstuk 4) en resultaten en verantwoording (vragen 5, 6 en 7 in hoofdstuk 5).

7

1.4

Conclusies

In theorie dragen de subsidies bij aan de beleidsdoelen. In de praktijk is dat nog niet altijd duidelijk zichtbaar. Concreet geformuleerde doelen, integrale beleidskaders en structurele monitoring blijven moeilijk. Het belangrijkste aandachtspunt bij de subsidies is de goede onderbouwing voor de verstrekking. Door doelen concreter te maken, beter te monitoren en beleid en uitvoering sterker te verbinden, wordt de bijdrage van subsidies beter zichtbaar. Op basis van de bevindingen, zoals beschreven in de Nota van bevindingen, zijn de volgende conclusies getrokken. Er gaat ook veel goed, zoals te lezen is in de eerste drie conclusies. 1 Binnen het sociaal domein zijn de gezette stappen veelbelovend Tijdens het onderzoek zijn ook goede voorbeelden gezien, zoals de peutermonitor bij het onderwijsachterstandenbeleid. Met de monitor wordt zichtbaar of kinderen zich goed ontwikkelen. 2 Het subsidieproces verloopt in uitvoering rechtmatig en de doelmatigheid is verbeterd De gemeentelijke regelgeving (de Algemene Subsidieverordening, subsidieregelingen en uitvoeringsprotocollen) is rechtmatig. De doelmatigheid van het subsidieproces is opgepakt na opmerkingen van de accountant.

3 Aanvragers zijn over het algemeen tevreden De ontvangers van subsidie die hebben deelgenomen aan het onderzoek zijn over het algemeen tevreden over de wijze waarop Doetinchem uitvoering geeft aan het subsidiebeleid. Er vinden regelmatig gesprekken plaats en het subsidieloket is goed georganiseerd. 4

Bij subsidies wordt niet altijd een koppeling gemaakt met de doelstellingen vanuit een bepaald beleidsterrein, doelen zijn dan niet SMART geformuleerd In Doetinchem zijn de doelen in de beleidskaders vaak gebaseerd op landelijke regels of lokale visies. In regelgeving ligt meer vast over de concrete situaties. De doelen in visies zijn vaak geordend rond de inhoudelijke opgaven of thematische pijlers en in de praktijk te algemeen. De mate waarin beleidsdoelen SMART zijn geformuleerd, wisselt dus sterk tussen de verschillende subsidieregelingen en beleidsterreinen. Van de 20 regelingen (bijlage 4) zijn er: • 6 regelingen die voldoen aan alle vijf de criteria. Deze regelingen bevatten heldere, meetbare en tijdsgebonden doelen en zijn goed uitvoerbaar. • 9 regelingen die gedeeltelijk SMART zijn. Hier zijn meetbaarheid en tijdsgebondenheid de zwakke punten. • 5 regelingen die niet SMART zijn, voornamelijk omdat ze algemene of juridisch-technische doelstellingen bevatten zonder concrete prestatie-indicatoren of een duidelijke tijdsafbakening. 5 Subsidies onder de Algemene Subsidieverordening (ASV) missen inhoudelijke sturing Er is geen kadernota gevonden op basis waarvan instrumenten zoals subsidiering of aanbesteding gekozen kunnen worden voor de uitvoering van bepaalde taken. De ASV regelt vooral de procedure voor subsidies, maar bevat geen inhoudelijke doelen.

Subsidieontvangers weten vaak niet wat de gemeente precies wil bereiken. De verantwoording gaat dan over wat de subsidieontvanger als doelen heeft.

8

6 Focus ligt op activiteiten, niet op beleidsdoelen De afspraken met de gesubsidieerde instellingen richten zich vooral op uitvoeringsaspecten en niet op de bijdrage aan de gemeentelijke doelen. Subsidieaanvragers benoemen vaak eigen doelen in hun plannen en beschikkingen en verantwoording gaat vooral over uitgevoerde activiteiten en resultaten in lijn met de doelen van de subsidieontvangers zelf. De huidige gemeentelijke sturing is vooral gericht op beheersbaarheid (proces en rechtmatigheid) en minder op doeltreffendheid (inhoudelijke impact). Er ontbreekt een structurele koppeling tussen gemeentelijke beleidsdoelen en doelen van subsidieontvangers, wat effectieve monitoring en evaluatie belemmert. 7 Verantwoording volgt het raamwerk van de ASV Instellingen die subsidie ontvangen, leggen verantwoording af volgens de regels in de ASV. Ze rapporteren vooral over hun eigen activiteiten en resultaten. Bij kleinere subsidies (tot € 20.000) is het contact met de gemeente beperkt. Bij hogere subsidies vinden vaker gesprekken plaats, vooral over de uitvoering. Gemeentelijke doelen komen wel aan bod, maar vooral informeel. 8 Subsidies worden niet meegenomen in beleidsevaluaties Het beleid wordt regelmatig geëvalueerd, onder andere door de uitvoering via benchmarks met andere gemeenten te vergelijken. De focus ligt vooral op beheersbaarheid, minder op inhoudelijke resultaten.

Daarbij wordt de bijdrage van subsidies aan beleidsdoelen nog niet meegenomen. 9 Raadsleden missen informatie over doelbereik De raadsleden ervaren wel gevoel van afstand tot het subsidieproces, maar vinden dat dit ook een taak van het college is. De raad krijgt via rapportages informatie over verstrekte subsidies, maar niet over de inhoudelijke resultaten daarvan. Hierdoor is het lastig om te sturen en controle uit te oefenen. Door subsidies beter te koppelen aan beleidsdoelen en resultaten, kan de raad haar rol als kadersteller en controleur sterker invullen.

1.5

Aanbevelingen

Veel subsidies lijken gericht op activiteiten (welke soort subsidie wordt waarvoor gebruikt), niet op concrete resultaten en in meetwaarden uitgewerkte doelen en veel subsidie-afspraken komen in informele gesprekken tot een uitwerking. Voorop staat dat er met die pragmatische aanpak veel goed gaat. Maar zichtbaarheid van stappen en resultaten ontbreekt en dat maakt kaderstelling, monitoring en bijsturing van subsidies lastig. Voor de aanbevelingen is niet altijd de raad het bevoegd bestuur, daarom staat bij de aanbevelingen aangegeven voor wie ze bedoeld zijn, voor raad, college of beide. De rekenkamer wil nadrukkelijk opmerken, dat onderstaande aanbevelingen betrekking hebben op subsidies aan organisaties en instellingen die met hun activiteiten bijdragen aan het realiseren van gemeentelijke doelen en niet om de zogenaamde “waarderingssubsidies”. Deze laatste vorm van subsidies zijn, zoals het woord al aangeeft, bedoeld als een blijk van waardering aan organisaties en verenigingen die kleinschalig (sociaal) actief zijn in Doetinchem zoals zang- en toneelverenigingen en die de subsidie krijgen voor de instandhouding van de vereniging of organisatie. 1 Stel subsidiebeleid op (raad) Een kadernota subsidies biedt richting aan het gebruik van het subsidie-instrument binnen het bredere palet aan gemeentelijke beleidsinstrumenten.

Deze nota bevat een heldere definitie van subsidies en een afwegingskader met criteria die in de praktijk al worden toegepast, bewust of onbewust. Door deze

9

criteria expliciet te maken, wordt de besluitvorming transparanter en beter controleerbaar, zowel voor externe partijen als voor de raad. De Algemene Subsidieverordening (ASV) vormt hiervan de juridische vertaling. 2 Veranker beleidsdoelen SMART in de ASV en subsidieregelingen (raad en college) Om de koppeling tussen beleid en subsidieverstrekking te versterken, is het belangrijk dat de ASV bepaalt dat subsidies uitsluitend worden verstrekt wanneer ze aantoonbaar bijdragen aan gemeentelijke beleidsdoelen én hoe dat zichtbaar wordt. Dit vergroot de sturingsmogelijkheden van zowel de organisatie als de raad. In de ASV wordt dan ruimte gecreëerd voor begrotingssubsidies en verwijst voor deze subsidies naar de programmabegroting waarin beleidsdoelen en subsidiabele instellingen zijn opgenomen. Bij vaststelling van deze begroting worden ook de subsidieplafonds en de verdeling over beleidsprogramma’s en instellingen bepaald. Voor subsidies die via subsidieregelingen worden verstrekt, fungeert de ASV dan als juridisch kader. Dat vraagt dat per beleidsterrein regelingen worden opgesteld, zoals voor sport of economie. Een goed uitgewerkte subsidieregeling bevat ten minste de volgende elementen: koppeling met beleid, doelen en doelgroepen, subsidiegrond en beoordelingscriteria, verantwoording, afwegingskader bij overschrijding en subsidieplafond.

Deze aanpak vergroot de transparantie richting aanvragers, bevordert consistentie in subsidieverlening en maakt het mogelijk om gerichter te monitoren op prestaties en effecten. Om flexibiliteit te behouden, is het verstandig om ruimte in de ASV te creëren voor incidentele subsidies, met een maximum van drie jaar. Daarna is voortzetting alleen mogelijk via een begrotingssubsidie of opname in een subsidieregeling. 3 Stuur op inhoudelijke scherpte (raad en college) Door duidelijk te maken wat het beleid beoogt en waar de prioriteiten liggen, kan het college beter sturen op maatschappelijke effecten. Dat vraagt dat beleidskaders uitgewerkt zijn in concrete plannen met SMART-doelstellingen. Alleen dan is verantwoording en sturing op doelbereik binnen het subsidieproces mogelijk. Bouw daarbij verder op ervaringen binnen het sociaal domein, waar al stappen zijn gezet in het concretiseren van doelstellingen met behulp van KPI’s en streefwaarden. Ook een checklist kan daarbij helpen: leg vooraf vast op welke aspecten SMART-terugkoppeling mogelijk is en neem dit op in het subsidieregister. Dit biedt duidelijkheid voor zowel gemeente als subsidieontvanger. 4 Maak de subsidies zichtbaar in de programmabegroting, de begrotingssubsidie (college) In de programmabegroting worden beleidsdoelen gekoppeld aan de inzet van middelen.

Door gesubsidieerde partijen hierin op te nemen, wordt voor de raad inzichtelijk welk aandeel subsidies hebben in het realiseren van doelen. Voor subsidieontvangers wordt duidelijk binnen welke beleidscontext de subsidie wordt verstrekt. Hiervoor kan ook gebruik worden gemaakt van het subsidieregister, zoals beschreven in de volgende aanbeveling over transparantie. 5 Maak subsidieverlening transparanter via subsidieregister, de checklist (college) Door alle verleende subsidies op te nemen in een register als bijlage bij de jaarstukken, wordt het subsidiebeleid inzichtelijk voor iedereen. Dit register biedt potentiële aanvragers inzicht in de mogelijkheden die de gemeente biedt en versterkt de transparantie van beleid en uitvoering.

10

6 Laat beleidsdoelen leidend zijn in alle fasen van het subsidieproces (college) Beleidsdoelen moeten centraal staan in elke fase van het subsidieproces: van aanvraag, beoordeling en beschikking tot en met monitoring en verantwoording. Door beleidsdoelen leidend te maken in het gehele subsidieproces ontstaat een transparanter en beter stuurbaar subsidiebeleid en vergroot de effectiviteit van de subsidie-inzet. Een integrale aanpak zorgt ervoor dat de relatie tussen subsidie en beleidsresultaten zichtbaar en toetsbaar is. 7 Neem subsidies mee in beleidsevaluaties om de beleidscyclus te sluiten (college) De bijdrage van subsidies aan beleidsdoelen wordt nog onvoldoende meegenomen in evaluaties. Hierdoor ontbreekt een sluitende beleidscyclus en blijft inzicht in de effectiviteit van subsidies beperkt. Begrotingssubsidies kunnen hierin een bijdrage leveren. Laat evaluaties van de subsidies steeds samenvallen met herijking van beleid, zodat subsidie en beleid gelijktijdig kunnen worden aangepast. Betrek ook subsidieontvangers bij deze evaluaties. Zo ontstaat meer inzicht in wat werkt en wordt het subsidie-instrument effectiever en transparanter ingezet. Dit versterkt de beleidskwaliteit en helpt de raad om onderbouwde keuzes te maken over wie waar subsidie voor kan ontvangen. 8

Rapporteer systematisch aan de raad over de bijdrage van subsidies aan beleidsdoelen (college) De raad ervaart momenteel onvoldoende grip op de inzet en effectiviteit van subsidies. Dit komt enerzijds door de algemene aard van beleidskaders en anderzijds door het ontbreken van structurele terugkoppeling over het doelbereik van subsidies. Om de kaderstellende en controlerende rol van de raad te versterken, is systematisch rapporteren gewenst over de bijdrage van subsidies aan beleidsdoelen. Concreet betekent dit rapportage op het niveau van regelingen en beleidsdoelen, die gekoppeld wordt aan evaluatiemomenten en integreer subsidieresultaten in de programmabegroting en -rekening binnen de reguliere planning- en control cyclus (P&C-cyclus). Door deze informatie structureel op te nemen in de P&C-cyclus krijgt de raad beter zicht op de werking van het subsidieinstrument en kan zij gerichter sturen en controleren. 9

Continueer het werken vanuit de visie dat niet alles meetbaar, maar wel merkbaar is (raad en college) Bij subsidies voor welzijns- en maatschappelijk werk of voor kleine subsidies is het vanwege de aard van het werk vaak lastig om vooraf alles in prestatie-indicatoren en doelen vast te leggen. Vanuit de visie dat niet alles meetbaar is, maar wel merkbaar, is het belangrijk om bij deze subsidies te sturen op verantwoording van wat daadwerkelijk is gepresenteerd. Ook het informele gesprek laat hiervoor zijn waarde zien. Laat deze verantwoording niet uitsluitend via het jaarverslag verlopen, maar kies ook voor directe vormen van terugkoppeling, zoals een presentatie aan de raad. Dit bevordert persoonlijk contact en maakt de maatschappelijke impact beter invoelbaar.

11

1.6

Nawoord Rekenkamer Doetinchem

De rekenkamer heeft met interesse kennisgenomen van de reactie van het college van burgemeester en wethouders. Deze reactie wordt door de rekenkamer als positief ervaren. Het college geeft aan de bevindingen te herkennen en de conclusies en aanbevelingen te onderschrijven. Dit geeft vertrouwen dat de aan het college gerichte aanbevelingen worden opgepakt en uitgevoerd. Het college spreekt uit graag samen met de gemeenteraad te kijken naar de invulling van de aanbevelingen. Het college spreekt wel uit het rapport als een handreiking te zien om het subsidiebeleid en -proces te versterken, maar vraagt ruimte dit op een realistische en uitvoerbare manier te doen en stelt een pragmatische aanpak voor. Ook wil het college onnodige complexiteit en bureaucratie voor zowel de gemeente als subsidieaanvragers voorkomen. Deze kanttekeningen en bedenkingen liggen in lijn met de laatste aanbeveling (nr. 9) van de rekenkamer, namelijk niet alles is meetbaar, maar laat het werken merkbaar zijn. De rekenkamer dankt alle betrokken organisaties alsmede de ambtelijke organisatie voor de medewerking aan het onderzoek. Tot slot dankt de rekenkamer het college en ambtelijke organisatie voor de snelle beantwoording van het ambtelijk wederhoor en de bestuurlijke reactie. Daarmee is het de rekenkamer mogelijk gemaakt dit rapport alsnog zo snel als mogelijk af te ronden.

12

Nota van bevindingen Offertenummer: 450 Auteurs:

13

Artem Vardanyan Gerard Nieuwe Weme Ghislaine Hieralal

B&A B.V. Bezuidenhoutseweg 161 Postbus 829 2501 CV Den Haag

2

2. Nota van bevindingen 2.1

Aanleiding

In Doetinchem is de Algemene subsidieverordening voor het laatst in 2013 geëvalueerd door het college zelf, wat resulteerde in de Algemene subsidieverordening 2015. Bij de behandeling van de programmabegroting 2022 riep de raad het college op om te komen tot een modernisering van het subsidiebeleid, zodat het geld komt waar het nodig is en het past bij de doelstellingen als gemeente. In juli 2022 is een nieuwe subsidieverordening (2022) vastgesteld ter uitwerking van de boardletter van de accountant. Die aanpassing geeft duidelijkheid over het aanvraagproces en de verantwoordingstermijnen. Op haar website toont Doetinchem subsidieregelingen voor zes beleidsterreinen, lokale fondsen en landelijke fondsen. De fondsen zijn vooral bedoeld voor de inwoner als individu, de twaalf subsidieregelingen voor de (professionele) organisaties. De rekenkamer onderzoekt het subsidiebeleid om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het subsidiebeleid vast te stellen. Met de resultaten van dit onderzoek wil de rekenkamer bijdragen aan een effectieve inzet van het instrument subsidies. Ook wil de rekenkamer de raad een handreiking bieden bij een antwoord op de vraag of modernisering van het subsidiebeleid gewenst is, zodat het geld komt waar het nodig is en het past bij de doelstellingen als gemeente zoals vermeld in de raadsopdracht programmabegroting 2022.

2.2

Centrale vraag en onderzoeksmodel

De rekenkamer Doetinchem heeft de volgende centrale vraag geformuleerd voor het onderzoek: In hoeverre leveren de verstrekte subsidies aan instellingen die taken van de gemeente uitvoeren een bijdrage aan de beleidsdoelen van de gemeente Doetinchem? Deze centrale vraag wordt beantwoord aan de hand van het Big 8 model: de beleidscyclus (bovenzijde Big 8), het subsidieproces (onderzijde Big 8) en de resultaten en terugkoppeling. In dit model is de inrichting en uitvoering van het subsidiebeleid in de gemeente Doetinchem grafisch vormgegeven als een dubbele cyclus (‘Big 8’). Het bovenste deel van de 8 vertegenwoordigt de beleidscyclus rondom een specifiek beleidsthema met daarbij behorende regeling. Het veronderstelt dat: ▪ Beleidsdoelen worden opgesteld (6) ▪ Bij een keuze voor subsidie als beleidsinstrument deze worden vertaald in een regeling met criteria die ervoor zorgen dat de subsidie bijdraagt aan de doelen (7) ▪ Vervolgens subsidies worden verstrekt (onderste deel van de 8) en er verantwoording terugkomt over het bereikte resultaat (4) ▪ Om vervolgens vast te stellen op het niveau van het beleidsthema en regeling of de doelen met het subsidie instrument worden bereikt (5) ▪ En tot slot te bepalen of dit leidt tot aanpassing of aanscherping van het beleid.

14

Het onderste deel van de 8 betreft het subsidieproces zelf. Hierin wordt nagegaan hoe het proces van aanvragen, beoordelen, beschikken en vaststellen verloopt. Het veronderstelt dat: ▪ De gemeente bij de aanvraag al kan sturen op eisen en criteria, bijvoorbeeld door in het aanvraagformulier vragen op te nemen over hoe de activiteit gaat bijdragen aan een bepaald doel (1) ▪ De beoordeling van de subsidieaanvragen (al dan niet met de hulp van een externe beoordelingscommissie) verloopt volgens de processtappen van de regeling en de ASV (2) ▪ Het beschikken plaatsvindt op basis van de criteria uit de regeling en in de beschikking wordt benoemd vanuit welk beleidsplan en -doel de subsidie wordt toegekend (3) ▪ De verantwoording en vaststelling zicht biedt op de uitvoering van de activiteiten, het doelbereik en de besteding van de middelen (4)

2.3

Onderzoeksverantwoording

Het onderzoek heeft bestaan uit de volgende stappen: Documentenstudie De documentenstudie bestaat uit twee fasen. In de eerste fase zijn de beleidskaders en het subsidieproces geanalyseerd met als doel inzicht te krijgen in de inrichting van het subsidiebeleid (de kaders en doelstellingen van de subsidieregelingen en wat wordt verstaan onder subsidies) en de manier waarop deze inrichting tot uiting komt in de praktijk (het aanvraagproces). De tweede fase van de documentenstudie bestaat uit de voorbereiding op het casusonderzoek, namelijk het maken van een checklist voor de beoordeling van de toepassing van het subsidiebeleid. Daarmee is getoetst of gewerkt wordt volgens de beoogde regels en procedures. In samenspraak met de rekenkamer is vastgesteld welke casussen in het onderzoek worden geanalyseerd. Een overzicht van de onderzochte casussen is opgenomen in de bijlage. Casusonderzoek Het casusonderzoek is uitgevoerd met behulp van een opgestelde checklist. Het casusonderzoek brengt het subsidieproces en de uitvoeringspraktijk in beeld en evalueert dit. Indien aanwezig zijn de volgende onderdelen per casus geanalyseerd: de aanvraag, beoordeling van de aanvraag, beschikking, tussentijdse communicatie met de aanvrager, verantwoording en vaststelling.

In het casusonderzoek zijn 12 subsidieaanvragen uit 2023 onderzocht waarvan 4 grote subsidies (>€100.000 subsidie), 4 middelgrote subsidies (€20.000-€100.000 subsidie) en 4 kleine subsidies (<€20.000). Gesprekken met beleidsambtenaren en portefeuillehouders Per beleidsthema is gesproken met de betrokken beleidsambtenaren en portefeuillehouder. In deze gesprekken zijn onder andere de beleidsdoelen, de subsidieregelingen en het subsidieproces in kaart gebracht. Daarnaast is gesproken over de wijze waarop de gemeente stuurt op doelen in de subsidieverstrekking en hoe dit wordt geëvalueerd. Een overzicht van de gesproken beleidsambtenaren is opgenomen in de bijlage. Interviews subsidieontvangers Naast gesprekken met de beleidsambtenaren is gesproken met subsidieontvangers. In deze gesprekken stond hun ervaring met het subsidieproces centraal. Een overzicht van gesproken subsidieontvangers is opgenomen in de bijlage.

15

Werksessie met een vertegenwoordiging van de raad De laatste fase in het onderzoek betrof een werksessie met een vertegenwoordiging van de raad. In deze werksessie zijn de voorlopige bevindingen uit de voorgaande stappen op hoofdlijnen toegelicht. De raadsleden zijn gevraagd hierop en de invulling van hun kaderstellende en controlerende rol te reflecteren: wat gaat goed en wat kan beter?

16

Bevindingen beleidsformulering 17

3

3. Bevindingen beleidsformulering 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zijn de bevindingen vanuit het perspectief van beleid weergegeven. Eerst zijn in de grijze kaders de bevindingen per deelvraag op hoofdlijnen weergegeven, gevolgd door een onderbouwing van de bevindingen op hoofdlijnen. Het hoofdstuk sluit af met een toetsing aan het normenkader. De snelle lezer kan volstaan met het lezen van de bevindingen op hoofdlijnen in de grijze kaders. In dit hoofdstuk zijn de volgende deelvragen behandeld: 1. Op welke wijze zijn de beleidsdoelen geformuleerd en vormgegeven in de verordening en de verschillende regelingen? 2. Hoe SMART zijn de doelen (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden?

3.2

Bevindingen formulering en vormgeving beleidsdoelen

In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op deelvraag 1: Op welke wijze zijn de beleidsdoelen geformuleerd en vormgegeven in de verordening en de verschillende regelingen?

Bevindingen op hoofdlijnen: ▪ Beleidsmedewerkers geven aan zich in hun werk vooral te richten op de doelen zoals

▪ ▪

▪

▪

▪

▪

18

geformuleerd in beleidskaders per domein. Deze bieden richting en houvast bij de uitvoering. In de praktijk worden deze doelen vervolgens verder ingevuld via uitvoeringsagenda’s, subsidierelaties en gesprekken met partners. Hierdoor ontstaat een iteratieve invulling van doelen, waarbij de praktijk mede vormgeeft aan de beleidsdoelen. Subsidieregelingen concretiseren de doelen uit beleidskaders, maar worden door beleidsmedewerkers in mindere mate als leidend ervaren. Beleidskaders bevatten doorgaans brede, richtinggevende doelen die voortkomen uit landelijke wetgeving of lokale visies. Deze doelen zijn vaak geordend rond inhoudelijke opgaven of thematische pijlers. In subsidieregelingen worden beleidsdoelen specifieker en operationeel gemaakt. Hier zijn doelstellingen vaak gekoppeld aan concrete activiteiten, doelgroepen of uitvoeringsvoorwaarden. Beleidsdoelen worden gebruikt als kader voor afwegingen in subsidiëring, samenwerking en uitvoering, maar beleidsmedewerkers signaleren ook dat doelen in de praktijk breed blijven. Er is sprake van variatie in concreetheid: sommige beleidsdoelen zijn kwantitatief geformuleerd (zoals sportdeelnamepercentages of klimaatambities), andere blijven abstract en richtinggevend.

Niet alle beleidsterreinen beschikken over een integraal beleidskader; in sommige gevallen (zoals vrijetijdseconomie) vormen losse regelingen en subsidiekaders het beleidsmatig kader.

▪ ▪

De Algemene Subsidieverordening biedt het juridische en procedurele raamwerk, maar bevat zelf geen inhoudelijke doelen. Veel subsidies worden verstrekt onder de ASV en zijn daarmee niet gekoppeld aan een afzonderlijke regeling met expliciet geformuleerde beleidsdoelen.

Onderbouwing Beleidsdoelen per beleidsterrein Uit gesprekken met beleidsmedewerkers blijkt dat zij zich in hun werk voornamelijk baseren op doelen uit beleidsstukken zoals kaders, visies en uitvoeringsagenda’s. Om inzicht te krijgen in de formulering en toepassing van deze doelen, is per beleidsterrein onderzocht welke documenten beschikbaar zijn, welke doelen daarin worden benoemd en hoe deze in de praktijk worden gehanteerd. In dit onderdeel worden de bevindingen per beleidsterrein beschreven. In totaal zijn vijf terreinen onderzocht: 1. 2. 3. 4. 5.

Sociaal Domein Sport Cultuur Vrijetijdseconomie Klimaat

1. Sociaal Domein Uit het Beleidskader Sociaal Domein 2017–2020 blijkt dat de centrale doelstelling is dat iedereen zo zelfstandig mogelijk functioneert en zo goed mogelijk meedoet in de samenleving. Deze doelstelling is breed geformuleerd en uitgewerkt in acht beleidsuitgangspunten, waaronder: inzetten op preventie, één huishouden-één plan-één regisseur, laagdrempelige ondersteuning en zinvolle daginvulling voor iedereen. Het ‘Integraal Beleidskader Sociaal Domein 2024–2036 Samen groeien, gewoon doen’ bouwt hierop voort en benoemt vier inhoudelijke opgaven als leidende beleidsdoelen: 1. Bestaanszekerheid als basis onder een sociaal en veerkrachtig Doetinchem – waaronder financiële stabiliteit, toegang tot werk, huisvesting en zorg. 2. Verstevigen van de sociale basis in buurten en wijken – met inzet op sterke netwerken en ondersteuning in buurten en wijken. 3. Kansrijk opgroeien en een leven lang leren – gericht op ontwikkeling vanaf jonge leeftijd tot en met volwassenheid. 4. Gezond en gelukkig leven – met aandacht voor gezondheid, leefstijl en mentaal welbevinden. Deze doelen worden ondersteund door vijf bouwstenen die richting geven aan de uitvoering: inwoner centraal, veerkracht, preventie, perspectief en vertrouwen. De Kadernotitie Preventie 2020–2024 benoemt expliciet als doel het versterken van universele preventie gericht op gewoon gezond leven voor alle inwoners.

Dit doel is gekoppeld aan inzet op sport, bewegen, cultuur, ontmoeting en educatie. Het uiteindelijke beoogde effect is het voorkomen of verminderen van zorggebruik en het bevorderen van zelfredzaamheid.

19

Uit gesprekken met beleidsmedewerkers blijkt dat deze beleidsdoelen richtinggevend zijn voor subsidiëring, samenwerking en uitvoering. In de praktijk worden de doelen vertaald naar uitvoeringsagenda’s en afspraken met partners. Beleidsmedewerkers geven aan dat doelen vaak breed blijven en pas in gesprekken en uitvoering concreter worden ingevuld. Bij recente subsidies wordt actief getoetst aan de nieuwe beleidskaders. Ook worden in toenemende mate concrete doelstellingen ontwikkeld, bijvoorbeeld gericht op het bereik van voorzieningen, het bevorderen van mantelzorg en het versterken van de sociale samenhang in wijken. 2. Sport De beleidsdoelen voor sport zijn vastgelegd in de sportvisie Doetinchem in Vorm 2017–2021. De nieuwe visie op sport en bewegen wordt in 2025 ter besluitvorming aangeboden aan de gemeenteraad. Daarnaast maakt sport en bewegen ook onderdeel uit van het Integraal beleidskader sociaal domein 2024-2036 Samen groeien, gewoon doen. Onder meer als onderdeel van de sociale opgave Verstevigen sociale basis in buurten en wijken en de sociale opgave Gezond en gelukkig leven. Het beleidskader dient hierbij als paraplu voor het gehele sociaal domein en de (nieuwe) visie op het gebied van sport en bewegen is hier een uitwerking van.

In de sportvisie Doetinchem In Vorm 2017-2021 is sport gepositioneerd als middel om doelen op het gebied van gezondheid, participatie, economie en leefstijl te realiseren. De visie bevat zowel algemene beleidslijnen als concrete doelstellingen. De belangrijkste expliciete doelstellingen zijn: • Beweegparticipatie onder jongeren stabiliseren op 85%. • Volwassenensportdeelname verhogen van 76% naar 80%. • Jaarlijks een sportevenement met nationaal of internationaal karakter organiseren. Daarnaast wordt gestuurd op het verbeteren van sportaccommodaties, ondersteuning van verenigingen en een sterke verbinding tussen sport, onderwijs en zorg. Uit het gesprek met beleidsmedewerkers blijkt dat de visie richtinggevend is voor het dagelijks werk. Beleidsdoelen worden in de praktijk vertaald naar subsidieregelingen, samenwerkingen en sportstimuleringsprogramma’s. De huidige visie wordt herzien om beter aan te sluiten op nieuwe maatschappelijke opgaven. 3. Cultuur De beleidsdoelen voor cultuur zijn vastgelegd in de Cultuurvisie Doetinchem 2024–2036. Daarnaast maakt kunst en cultuur onderdeel uit van het Integraal beleidskader sociaal domein 2024-2036 Samen groeien, gewoon doen. Onder meer als onderdeel van de sociale opgave Gezond en gelukkig leven.

De Cultuurvisie Doetinchem 2024-2036 beschouwt cultuur als een verbindende kracht tussen domeinen en zet in op een sterke, toegankelijke en toekomstbestendige culturele infrastructuur. De gemeente stelt de kaders; de uitvoering ligt bij culturele partners. De visie formuleert negen doelstellingen, geordend rond drie dimensies van culturele waarde: • Cultureel kapitaal: versterken van cultureel aanbod, talentontwikkeling en infrastructuur. • Sociaal-maatschappelijk kapitaal: bijdragen aan ontmoeting, inclusie, educatie en preventie. • Economisch kapitaal: versterken van het vestigingsklimaat, toerisme en creatieve economie.

20

Beleidsdoelen zijn deels concreet uitgewerkt in de Uitvoeringsagenda Cultuur 2024, met acties op korte, middellange en lange termijn. Voorbeelden zijn het aanstellen van een cultuur- en talentmakelaar, het versterken van cultuureducatie in het VO en MBO, en investeren in broedplaatsen en kunst in de openbare ruimte. Daarnaast is er specifieke aandacht voor cultuurhistorie, vastgelegd in de nota Continuïteit in Karakter. Deze bevat inhoudelijke ambities per thema, waaronder herbestemming van erfgoed, verduurzaming, kennisdeling en participatie. Deze worden ondersteund door een uitvoeringsagenda. Uit gesprekken met beleidsmedewerkers cultuur blijkt dat zij deze beleidsdocumenten actief gebruiken als richtinggevend kader. De doelen worden in de praktijk vertaald naar subsidiëring, samenwerkingsafspraken en initiatieven in de stad en dorpen. De huidige uitvoeringsagenda is leidend, maar wordt periodiek aangepast aan actuele ontwikkelingen. 4. Vrijetijdseconomie Binnen het beleid voor vrijetijdseconomie ligt de nadruk op het versterken van Doetinchem als aantrekkelijke verblijfplaats en regionale trekpleister. Beleidsdoelen zijn zichtbaar in de Koersnotitie Vrijetijdseconomie 2020-2030 en de Uitvoeringsagenda Vrijetijdseconomie 2025-2026. Ook is er de Regionale Vrijetijdsagenda Achterhoek 2025-2035 welke invulling geeft aan de lokale uitvoering van het regionaal beleid.

Het evenementenbeleid is gebaseerd op de Kaders evenementenbeleid 2017–2020, die nog steeds als uitgangspunt dienen. De centrale beleidsdoelen zijn: • Doetinchem profileren als gastvrije en levendige stad; • Evenementen laten bijdragen aan economie, beleving en vestigingsklimaat; • Verbinding tussen evenementen, horeca, cultuur en binnenstad versterken; • Stimuleren van kleinschaligheid, ontmoeting en regionale samenwerking. Deze doelen zijn vormgegeven via een jaarlijkse evenementensubsidieregeling en een bestemmingsreserve voor grote evenementen. In de subsidieverdeling wordt onderscheid gemaakt tussen beeldbepalende evenementen, kleinere lokale activiteiten en ruimte voor nieuwe initiatieven. Voor elk evenement gelden duidelijke voorwaarden, waaronder het aanleveren van een sluitende begroting en activiteitenprogramma. Uit het gesprek met de beleidsmedewerker vrijetijdseconomie blijkt dat toerisme en recreatie vooral via structurele subsidies aan partners zoals Achterhoek Toerisme en het VVV worden vormgegeven. Er is geen overkoepelend beleidskader, maar de ambities zijn gericht op versterking van het recreatief aanbod, innovatie en spreiding van bezoekersstromen. De beleidsmedewerker benadrukt het belang van samenwerking en het benutten van regionale netwerken. Concrete doelen worden veelal vastgelegd in subsidierelaties en uitvoeringsafspraken. 5.

Klimaat De beleidsdoelen voor klimaatadaptatie zijn vastgelegd in de Klimaatadaptatiestrategie (2022), het bijbehorende raadsvoorstel en de Uitvoeringsagenda Klimaatadaptatie 2022–2026. Deze documenten zijn opgesteld in het kader van het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie en bevatten voornamelijk

21

strategische en technische doelen die binnen de organisatie of in samenwerking met andere overheden worden uitgevoerd. De doelen zijn geordend rond vijf pijlers, waaronder ‘betrokken en actieve mensen’. Hoewel deze pijler zich richt op bewustwording en gedragsverandering, bieden de documenten in deze fase weinig concrete aanknopingspunten voor inwoners. De meeste acties zijn nog voorbereidend of beleidsmatig van aard. Een uitzondering vormt het Energieloket, dat als uitvoeringspartner via een subsidierelatie met de gemeente actief is. Inwoners kunnen hier terecht voor advies over energiebesparing, subsidieaanvragen en begeleiding bij woningverduurzaming. Volgens de betrokken beleidsmedewerker is het Energieloket hét instrument waarmee inwoners daadwerkelijk in aanraking komen met het klimaatbeleid. De inzet is vooral stimulerend en ondersteunend. Monitoring gebeurt via indicatoren zoals het aantal bereikte huishoudens en genomen maatregelen. Verdere uitwerking en verankering van deze aanpak is volgens de gemeente nodig.

ASV, subsidieregelingen, -verordeningen en uitvoeringsregelingen Naast de beleidsdoelen per beleidsterrein zijn ook de bijbehorende subsidieregelingen, verordeningen en uitvoeringsregelingen in kaart gebracht. Deze vormen de belangrijkste instrumenten waarmee de gemeente Doetinchem beleidsdoelen in de praktijk ondersteunt en uitvoert. Uit gesprekken met beleidsmedewerkers blijkt dat het merendeel van de subsidies wordt verstrekt op basis van de Algemene Subsidieverordening (ASV). Veel subsidies zijn daarmee niet gekoppeld aan een afzonderlijke regeling met eigen inhoudelijke doelstellingen. Wel benoemen beleidsmedewerkers dat de aanvraag vaak getoetst en onderbouw wordt op basis van diverse beleidsstukken en wordt bij een aantal (grote) organisaties gewerkt met een meerjarige subsidieovereenkomst waarin inhoudelijke doelstellingen en afspraken zijn opgenomen. Onderstaande lijst bevat een overzicht van de beschikbare regelingen, geordend naar beleidsterrein. De bijbehorende doelstellingen zijn opgenomen in Bijlage 3.

Algemene Subsidieverordening (ASV) ▪ Algemene Subsidieverordening (ASV) Regelingen Sport en Cultuur ▪ Subsidieregeling deelnamesubsidie is per 01-01-2025 vervangen door Subsidieregeling investering in inclusief, vitaal en veilig activiteitenaanbod in Doetinchem 2025 ▪ Subsidieregeling investering in accommodaties voor stichtingen en verenigingen (is vervallen per 01-01-2025) ▪ Subsidieregeling evenementen ▪ Subsidieregeling uitvoering lokaal sportakkoord Doetinchem 2022 (is vervallen per 7 juni 2024) Regelingen Opvang en Onderwijs ▪ Subsidieregeling peuteropvang en voorschoolse educatie Doetinchem 2023-2026 ▪ Subsidieregeling aanpak laaggeletterdheid aanvragen specifieke doelgroepen 2021

22

Regelingen Zorg en Vrijwilligers ▪ Subsidieregeling gecertificeerde instellingen Achterhoekse gemeenten 2018 ▪ Subsidieregeling mantelzorgondersteuning 2015 ▪ Uitvoeringsregeling ondersteuning mantelzorg 2012 ▪ Subsidieregeling vrijwilligerswerk Doetinchem 2015 ▪ Uitvoeringsregeling subsidies OGGz en maatschappelijke opvang 2022 Regelingen Monumenten ▪ Subsidieverordening gemeentelijke monumenten en molens Doetinchem 2014 Regelingen Overig ▪ Subsidieregeling wijk- en dorpsraden ▪ Subsidieregeling Achterhoeks Fonds voor Talentontwikkeling 2020 ▪ Subsidieregeling Compensatie leertijd zij-instromers Achterhoeks Talentenfonds Opijver 2025 ▪ Subsidieregeling investering in inclusief, vitaal en veilig activiteitenaanbod Doetinchem 2025 ▪ Subsidieregeling Jongerenvouchers Achterhoek 2021 (De Rode Loper) ▪ Subsidieregeling toekomstbestendige particuliere woningen Overstegen - west, Muziekbuurt en Schrijvers en Dichtersbuurt 2023-2031 ▪ Subsidieregeling water en groen bebouwde kom gemeente Doetinchem 2024 ▪ Subsidieverordening Achterhoek Bespaart 2016

3.3

Bevindingen doelstellingen

In dit paragraaf wordt antwoord gegeven op deelvraag 2: Hoe SMART zijn de doelen (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden)? Waar in eerdere paragrafen de beleidsdoelen per beleidsterrein zijn beschreven, gaat het hier specifiek om de beoordeling van de doelen zoals weergegeven in antwoord op vraag 1. De beoordeling richt zich op de mate waarin deze doelen SMART zijn geformuleerd.

Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

23

De mate waarin beleidsdoelen SMART geformuleerd zijn, varieert sterk tussen de verschillende subsidieregelingen en beleidsterreinen. Een beperkt aantal doelen voldoet volledig aan alle SMART-criteria. Veel doelen zijn onvoldoende Specifiek geformuleerd; ze benoemen geen concrete doelgroep, activiteit of beoogd resultaat. Het criterium Meetbaar wordt vaak niet gehaald. Doelstellingen zijn regelmatig onvoldoende concreet of missen duidelijke prestatie-indicatoren. Acceptatie en Realisme scoren over het algemeen goed: de doelen sluiten aan bij gemeentelijk beleid en zijn uitvoerbaar binnen bestaande structuren. Veel doelen zijn niet of slechts deels Tijdsgebonden, doordat een expliciete looptijd of evaluatiemomenten ontbreken. Beleidsdoelen in beleidskaders zijn doorgaans thematisch en richtinggevend, maar missen vaak specifieke of meetbare elementen. Subsidieregelingen bevatten vaker concrete en uitvoeringsgerichte doelstellingen, zoals het stimuleren van sportdeelname of het ondersteunen van mantelzorgers. Deze

▪

▪

doelen zijn lang niet altijd expliciet gekoppeld aan de bredere strategische doelen uit beleidskaders, zoals gezondheid of bestaanszekerheid. Uit gesprekken blijkt dat subsidieontvangers moeite hebben om beleidsdoelen te herkennen en ermee te sturen; doelen worden vaak niet expliciet gemaakt in subsidierelaties. Er ontbreekt een structurele koppeling tussen gemeentelijke beleidsdoelen en doelen van subsidieontvangers, wat effectieve monitoring en evaluatie belemmert.

Onderbouwing

Perspectief beleidsdoelen per beleidsterrein In onderstaande tabel is per beleidsterrein in kaart gebracht in hoeverre de beleidsdoelen voldoen aan de SMART-criteria. Aansluitend wordt per terrein ingezoomd op de doelen uit onderliggende beleidsdocumenten, om te beoordelen in hoeverre deze concreet en toetsbaar zijn geformuleerd. Beleidsterrein Beoordeling SMART-criteria Sociaal domein Wel: acceptabel, realistisch, tijdsgebonden (in kaders en visies) Niet: specifiek en meetbaar (doelen zijn breed en abstract geformuleerd) Sport Wel: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdsgebonden Niet: — (doelen in de sportvisie zijn grotendeels SMART geformuleerd) Cultuur Wel: acceptabel, realistisch, tijdsgebonden (visie tot 2036) Niet: specifiek en meetbaar (doelstellingen en acties zijn thematisch maar niet concreet) Vrijetijdseconomie Wel: acceptabel, realistisch, tijdsgebonden (jaarlijkse subsidies) Niet: specifiek, meetbaar en expliciet geformuleerd (doelen vooral impliciet of beleidsmatig afwezig) Klimaat Wel: deels meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdsgebonden (via uitvoeringsagenda) Niet: overkoepelende doelen vaak niet specifiek en onvoldoende gekwantificeerd 1. Sociaal domein De doelen in het sociaal domein zijn grotendeels richtinggevend en thematisch geformuleerd.

In het Integraal Beleidskader Sociaal Domein 2024–2036 worden brede maatschappelijke opgaven benoemd (zoals bestaanszekerheid en gezond leven). De Uitvoeringsagenda 2025-2026 Samen groeien, gewoon doen komt voort uit het integraal beleidskader sociaal domen en beschrijft een concrete aanpak op specifieke thema’s. Daarnaast zijn in de Kadernotitie Preventie zijn enkele doelen realistisch en concreet geformuleerd, maar meestal zonder kwantitatieve indicatoren of deadlines. 2. Sport De Sportvisie Doetinchem in Vorm 2017–2021 bevat meerdere expliciete, SMART geformuleerde doelstellingen, waaronder: • 85% beweegparticipatie onder jongeren behouden; • Volwassenensportdeelname verhogen van 76% naar 80%; • Jaarlijks een nationaal of internationaal evenement organiseren.

24

Deze doelen zijn specifiek, meetbaar en tijdsgebonden. De visie koppelt deze aan maatschappelijke doelen (gezondheid, participatie), wat de acceptatie en uitvoerbaarheid ondersteunt. Realisme is aannemelijk, maar evaluatiegegevens ontbreken in de documenten. 3. Cultuur De Cultuurvisie 2024–2036 benoemt negen doelstellingen en zeven ontwikkelpunten. De doelen zijn thematisch gestructureerd rond cultureel, sociaal-maatschappelijk en economisch kapitaal. Hoewel de visie inhoudelijk goed uitgewerkt is, zijn de meeste doelen niet SMART geformuleerd. De Uitvoeringsagenda 2024 maakt een begin met concrete acties, maar ook daar ontbreken vaak meetbare criteria of deadlines. De tijdshorizon tot 2036 is duidelijk, en acceptatie lijkt hoog vanwege participatief opgestelde visie. 4. Vrijetijdseconomie Binnen het beleid voor vrijetijdseconomie ligt de nadruk op het versterken van Doetinchem als aantrekkelijke verblijfplaats en regionale trekpleister. Beleidsdoelen zijn zichtbaar in de Koersnotitie Vrijetijdseconomie 2020-2030 en de Uitvoeringsagenda Vrijetijdseconomie 2025-2026. De koersnotie beschrijft duidelijke speerpunten die nader uitgewerkt zijn in de Uitvoeringsagenda 2025-2026. Daarnaast blijkt de beleidsinzet uit jaarlijkse subsidieverdelingen voor evenementen.

Deze regeling bevat duidelijke voorwaarden en procedures, maar de achterliggende doelen (zoals economische versterking en stadspromotie) zijn weinig concreet uitgewerkt. Er worden geen specifieke resultaten of meetbare effecten benoemd. Wel is het subsidiestelsel jaarlijks en daarmee tijdsgebonden. Acceptatie is hoog, mede vanwege de betrokkenheid van vaste partners. 5. Klimaat De doelen binnen klimaatadaptatie zijn overwegend strategisch en lange termijn gericht. De vijf pijlers uit de Klimaatadaptatiestrategie bevatten ambities tot 2050, die deels worden gespecificeerd in de Uitvoeringsagenda 2022–2026. Hierin zijn ook enkele meetbare doelstellingen opgenomen (zoals vergroening van specifieke locaties of het uitvoeren van stresstesten), maar lang niet alle ambities zijn gekwantificeerd. De realisatietermijnen zijn helder, maar niet alle doelen zijn SMART uitgewerkt.

SMART-beoordeling van subsidieregelingen en andere beleidsinstrumenten De in antwoord op vraag 1 geïnventariseerde subsidieregelingen, verordeningen en uitvoeringsregelingen zijn beoordeeld aan de hand van de SMART-criteria: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden. Uit de analyse blijkt dat de mate waarin beleidsdoelen SMART zijn geformuleerd sterk verschilt per regeling. Sommige doelen zijn concreet en toetsbaar beschreven, terwijl andere juist globaal blijven of geen expliciete tijdshorizon bevatten. Een gedetailleerd overzicht van de beoordeling per regeling is opgenomen in Bijlage 4. Overzicht van de SMART-beoordeling Uit de analyse blijkt dat: ▪ 6 regelingen volledig SMART geformuleerd zijn, wat betekent dat ze aan alle vijf de criteria voldoen. Deze regelingen bevatten heldere, meetbare en tijdsgebonden doelen en zijn goed uitvoerbaar. ▪ 9 regelingen gedeeltelijk SMART zijn, waarbij vaak één of meerdere criteria ontbreken. Vooral meetbaarheid en tijdsgebondenheid zijn hierbij de zwakke punten.

25

▪

5 regelingen niet SMART zijn, voornamelijk omdat ze algemene of juridisch-technische doelstellingen bevatten zonder concrete prestatie-indicatoren of een duidelijke tijdsafbakening.

Belangrijkste bevindingen per SMART-criterium Specifiek (S) De meeste regelingen zijn specifiek genoeg in hun doelstelling, vooral wanneer ze zich richten op een specifieke doelgroep (bijv. peuters, laaggeletterden, jongeren, vrijwilligers). Echter, enkele regelingen zoals de Algemene Subsidieverordening en de Subsidieregeling wijk- en dorpsraden zijn te algemeen geformuleerd zonder duidelijke focus. Meetbaar (M) Dit is het zwakste punt in veel regelingen. Veel subsidieregelingen benoemen geen duidelijke indicatoren waarmee succes of impact kan worden geëvalueerd. Bijvoorbeeld, de Subsidieregeling evenementen en deelnamesubsidie benoemen geen meetbare effecten op maatschappelijke participatie of economische impact. Acceptabel (A) Alle regelingen scoren goed op acceptabiliteit. Dit komt doordat ze aansluiten op gemeentelijk beleid en maatschappelijke doelen. Er is weinig discussie over de legitimiteit van deze regelingen. Realistisch (R) Bijna alle regelingen zijn realistisch geformuleerd en uitvoerbaar binnen de bestaande gemeentelijke structuren. Tijdsgebonden (T) Veel regelingen missen een duidelijke looptijd of evaluatiemomenten. Diverse uitvoeringsregelingen bevatten geen afbakening, wat het lastig maakt om de resultaten te evalueren.

Perspectief subsidieontvangers Dit perspectief biedt inzicht in de mate waarin beleidsdoelen voor de subsidieontvangers concreet, begrijpelijk en toetsbaar zijn. Uit gesprekken met subsidieaanvragers blijkt dat de beleidsdoelen van de gemeente vaak onduidelijk of niet concreet geformuleerd zijn. Veel subsidieontvangers weten niet precies welke gemeentelijke beleidsdoelen van toepassing zijn op hun aanvraag of hoe zij moeten bijdragen aan deze doelen. Een subsidieontvanger geeft aan dat er geen duidelijke sturing van de gemeente is op beleidsdoelen, terwijl een andere aangeeft dat doelen vaak niet expliciet worden benoemd in de subsidieovereenkomst. Subsidieaanvragers hebben doorgaans zelf gedefinieerde doelen, maar het is onduidelijk in hoeverre deze doelen daadwerkelijk aansluiten op gemeentelijke beleidsdoelen. Er is geen consistente methodiek om te zorgen dat de doelstellingen in lijn zijn met de gemeentelijke doelen, wat maakt dat verantwoording over bijdragen aan beleidsdoelen vaak moeilijk te leveren is. Verschillende subsidieaanvragers geven aan dat zij niet actief betrokken worden bij evaluaties van gemeentelijke beleidsdoelen, en dat wanneer ze wel betrokken zijn, dit vaak incidenteel en niet structureel gebeurt.

26

Een aantal subsidieontvangers geeft aan dat samenwerking en afstemming met de gemeente goed zijn, maar dat de relatie met beleidsmedewerkers niet altijd duidelijk leidt tot concrete beleidssturing. Dit geldt met name voor kleinere instellingen die moeite hebben om het subsidieproces door te lopen en onvoldoende duidelijkheid hebben over hoe ze aan de gemeentelijke beleidsdoelen bijdragen.

3.4

Toetsing normenkader

Voor de toetsing aan de norm werken we met de volgende termen in volgorde van niet voldoen tot voldoen: • Voldoet niet: dit betekent dat op geen enkele wijze (0%) wordt voldaan aan de norm. • Voldoet beperkt: dit betekent dat voor een klein deel (<=50%) wordt voldaan aan de norm • Voldoet merendeels: dit betekent dat voor een groter deel (>50%, <75%) wel dan niet wordt voldaan aan de norm. • Voldoet grotendeels: dit betekent dat voor een zeer groot gedeelte (>75%) wordt voldaan aan de norm. • Voldoet: dit betekent dat volledig (100%) wordt voldaan aan de norm. Normen Doelen en streefwaarden zijn specifiek en meetbaar geformuleerd met een helder tijdspad

Doelen en streefwaarden zijn realistisch en worden geaccepteerd door alle betrokkenen, zowel extern als intern

27

Toetsing Voldoet beperkt. Slechts enkele doelen, met name in het sportbeleid, zijn daadwerkelijk specifiek, meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. In veel andere beleidsvelden ontbreken kwantitatieve streefwaarden of concrete tijdpaden. Voldoet merendeels. Doelen sluiten over het algemeen aan bij de uitvoeringspraktijk en worden breed gedragen binnen de organisatie en door samenwerkingspartners. Wel geven sommige subsidieontvangers aan dat de doelen voor hen niet altijd duidelijk zijn.

4 Bevindingen subsidieproces 28

4. Bevindingen subsidieproces 4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zijn de bevindingen over het subsidieproces weergegeven. Eerst zijn in de grijze kaders de bevindingen per deelvraag op hoofdlijnen weergegeven, gevolgd door een onderbouwing van de deelvraag. Het hoofdstuk sluit af met een toetsing aan het normenkader. De snelle lezer kan volstaan met het lezen van de bevindingen op hoofdlijnen in de grijze kaders. In dit hoofdstuk zijn de volgende deelvragen behandeld: 3. Hoe worden deze beleidsdoelen omgezet in afspraken met de gesubsidieerde instellingen? 4. Hoe wordt vanuit de gemeente gestuurd, getoetst en gemonitord op beleidsdoelen in de diverse stadia van het subsidieproces (aanvraag, beoordeling, beschikking, verantwoording en vaststelling)?

4.2

Bevindingen omzet beleidsdoelen in afspraken

In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op deelvraag 3: Hoe worden deze beleidsdoelen omgezet in afspraken met de gesubsidieerde instellingen?

Bevindingen op hoofdlijnen: ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Beleidsdoelen worden beperkt omgezet in concrete afspraken met gesubsidieerde instellingen. De afspraken tussen de gemeente en de gesubsidieerde instellingen richten zich vooral op uitvoeringsaspecten en niet op de bijdrage aan de gemeentelijke doelen. Op sommige beleidsterreinen ontbreekt beleid (bijvoorbeeld media). Subsidieontvangers hebben de behoefte aan meer betrokkenheid bij gemeentelijk beleid. Beleidsdoelen worden recent vaker opgenomen in beschikkingen en contracten. Binnen het sociaal domein worden doelstellingen vastgelegd in uitvoeringsagenda’s. De gemeente is voornemens om beleidsdoelen structureler op te nemen in uitvoeringsplannen en subsidieprocessen. Informele gesprekken met subsidieontvangers blijven echter belangrijk.

Onderbouwing Casusonderzoek In het casusonderzoek zijn 12 casussen nader onderzocht voor het subsidiejaar 2023. Uit het casusonderzoek blijkt dat de beleidsdoelen nauwelijks worden omgezet in afspraken met gesubsidieerde instellingen. In de subsidieaanvraag beschrijven subsidieaanvragers vaak de doelen van de eigen organisatie, maar de koppeling tussen de eigen doelen en de gemeentelijke doelen ontbreekt. Dit beeld is terug te zien in alle verdere stappen van de subsidieaanvraag (beoordeling, beschikking, verantwoording en vaststelling).

Perspectief subsidieontvangers Uit de interviews met de subsidieontvangers blijkt eenzelfde beeld als uit het casusonderzoek. De beleidsdoelen worden niet of nauwelijks omgezet in afspraken met de gesubsidieerde instellingen. De afspraken die gemaakt worden tussen de gemeente en de gesubsidieerde instellingen liggen vooral op

29

uitvoeringsniveau, denk bijvoorbeeld aan prestatieafspraken (aantallen activiteiten en deelnemers) die in tussentijdse evaluaties besproken worden, en niet over de bijdrage aan de gemeentelijke doelen. Op beleidsniveau ervaren subsidieontvangers weinig sturing. Op sommige beleidsterreinen is zelfs geen specifiek beleid, bijvoorbeeld op het gebied van media. Wel is er onder subsidieontvangers de behoefte om meer betrokken te worden bij gemeentelijk beleid en samen met de gemeente inzichtelijk te maken op welke wijze zij kunnen bijdragen aan dit beleid.

“Verder is er een aantal keer per jaar een evaluatie en voortgangsgesprek. We benoemen hierin de aantallen en in hoeverre we aan de inspanningsverplichting voldoen. Deze getallen bespreken we dan door en dan hebben het erover of we de goede doelgroep bereiken.” - Subsidieontvanger

Perspectief gemeente Ook uit de interviews met beleidsambtenaren blijkt dat de beleidsdoelen vaak (nog) niet worden omgezet in afspraken met gesubsidieerde instellingen. Gesubsidieerde instellingen dienen periodieke rapportages in en verantwoorden op hun bijdrage aan de door de organisatie gestelde maatschappelijke doelen. Dit zijn niet altijd één op één de gemeentelijke beleidsdoelen. Wel worden er op verschillende beleidsterreinen stappen gezet om hier meer invulling aan te geven in de toekomst en daardoor ook meer hierop te kunnen sturen. Daarnaast blijkt uit de gesprekken met beleidsambtenaren dat in het verleden beleidsdoelen niet werden opgenomen in beschikkingen, maar dat deze recent steeds vaker worden opgenomen in beschikkingen en contracten. Binnen het sociaal domein worden doelstellingen vastgelegd in de uitvoeringsagenda’s. Dit geldt bijvoorbeeld voor taken rondom daklozenopvang en schuldhulpverlening. Voor mantelzorg en vrijwilligerswerk bieden de subsidieregelingen momenteel veel ruimte, maar deze worden in de toekomst gekoppeld aan de nieuwe beleidskaders. Er wordt bovendien gekeken naar trends, zoals de toenemende vraag naar voorzieningen voor mensen met dementie, en hoe subsidies hieraan kunnen bijdragen. Daarnaast worden landelijke doelstellingen, zoals de houdbaarheid en betaalbaarheid van de zorg, vertaald naar lokale subsidievoorwaarden.