Bijlage 1.3 Rekenkamerrapport Inburgering in Doetinchem.pdf

Rekenkamerrapport Inburgering in Doetinchem

September 2024

Inhoudsopgave VOORWOORD ............................................................................................... 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ....................................................................... 7 Hoofdconclusie .......................................................................................................... 7 Deelconclusies ........................................................................................................... 8 Aanbevelingen ........................................................................................................ 11

NOTA VAN BEVINDINGEN ............................................................................... 13 INLEIDING .................................................................................................. 14 Aanleiding en onderzoeksdoel .................................................................................... 14 Onderzoeksvragen ................................................................................................... 14 Normenkader .......................................................................................................... 15 Aanpak .................................................................................................................. 16

BELEID ...................................................................................................... 17 Wettelijke voorschriften en kaders ............................................................................... 17 WETTELIJK KADER: WET INBURGERING 2021 ........................................................................................................17 TAKEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN GEMEENTEN BIJ HET INBURGERINGSPROCES ..............................................18 BELEIDSVRIJHEID EN STURINGSMOGELIJKHEDEN .....................................................................................................20 GEMEENTELIJK BELEID ........................................................................................................................................21 Inburgeringsproces bij Laborijn ................................................................................... 22 UITVOERING DOOR LABORIJN .............................................................................................................................22 UITVOERING STAPPEN INBURGERINGSPROCES.........................................................................................................23 Analyse ..................................................................................................................

26 Toetsing op de normen .............................................................................................. 27

UITVOERING EN SAMENWERKING ..................................................................... 29 Samenwerkingspartners ............................................................................................ 29 REGIONALE AANBESTEDINGSPARTNERS .................................................................................................................33 Invloed op andere beleidsvelden ................................................................................. 34 WONEN ...........................................................................................................................................................34 ONDERWIJS ......................................................................................................................................................35

3

FINANCIËN, ARMOEDE, SCHULDHULPVERLENING ....................................................................................................36 PARTICIPATIE ....................................................................................................................................................36 Analyse .................................................................................................................. 37 Toetsing op de normen .............................................................................................. 40

DOELTREFFENDHEID EN DOELMATIGHEID........................................................... 42 Doeltreffendheid...................................................................................................... 42 VOORTGANG VAN HET INBURGERINGSTRAJECT ......................................................................................................42 INZICHT IN DOELTREFFENDHEID PER DOELSTELLING .................................................................................................44 Ervaringen van statushouders ...................................................................................... 46 Doelmatigheid ......................................................................................................... 48 Analyse .................................................................................................................. 50 Toetsing op de normen .............................................................................................. 53

INFORMATIEVOORZIENING, STURING EN CONTROLE .............................................. 55 Informatievoorziening aan de raad............................................................................... 55 Analyse .................................................................................................................. 57 Toetsing op de normen .............................................................................................. 58

BIJLAGE 1: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN .............................................................. 59

4

Voorwoord De rekenkamer Doetinchem heeft het afgelopen jaar bureau TwynstraGudde onderzoek laten doen naar de manier waarop in de gemeente Doetinchem het inburgeringsbeleid vorm wordt gegeven. De directe aanleiding voor dit onderzoek zijn de gesprekken met de raadsfracties die de rekenkamer in het voorjaar van 2023 heeft gevoerd, waarbij het onderwerp meerdere keren genoemd werd. De nieuwe Wet inburgering is in werking getreden op 1 januari 2022 en gold bij de start van het onderzoek ruim een jaar: een goed moment om de stand van zaken op te nemen. Nadrukkelijk zij vermeld, dat dit onderzoek is gericht op de inburgering van statushouders. Een statushouder is een vreemdeling met een verblijfsvergunning voor bepaalde of onbepaalde tijd 1. De wetgever spreekt overigens niet van een statushouder, maar heeft het over een vergunninghouder. Aangezien het woord statushouder in de media en het algemeen spraakgebruik gebruikt wordt, is in deze startnotitie voor deze term gekozen. Met de inwerkingtreding van de Wet inburgering 2021 per 1 januari 2022 is het inburgeringsstelsel in Nederland erg veranderd. Het doel van de wet is om nieuwkomers snel en volwaardig te laten meedoen in de maatschappij. De regie op inburgering ligt in het nieuwe stelsel bij gemeenten. De gemeente dient inburgeringsplichtigen dus zo snel mogelijk in staat te stellen om mee te kunnen doen in Nederland.

Daarbij hoort ook dat de gemeente statushouders huisvest en hen zo snel mogelijk een plaats geeft in het arbeidsproces. Deze nieuwe taak en verantwoordelijkheid brengt met zich mee dat gemeenten voor belangrijke keuzes staan in de uitvoering, rekening houdend met de inburgeraar en lokale omstandigheden. Ruim een jaar na inwerkingtreding van de nieuwe wet zijn er signalen van problemen in de uitvoering die een spoedige inburgering belemmeren. Gemeenten zien knelpunten in de nieuwe inburgeringswet. Uit de monitor van het Kennisplatform Inclusief Samenleven (KIS)2 blijkt onder meer dat het betrekken van werkgevers bij de ontwikkeling van participatieplekken een uitdaging is, en dat het (nog) niet lukt om alle inburgeraars toegang te geven tot de voor hen geschikte onderwijsroute. Ook hebben gemeenten onvoldoende kennis om gezinsmigranten goed te kunnen ondersteunen in hun inburgeringstraject. Dit roept vragen op over de implementatie, organisatie en uitvoering bij gemeenten.

1 2

Zie Vreemdelingenwet 2000 KIS-Monitor Arbeidstoeleiding en Inburgering Statushouders en Gezinsmigranten, maart 2023

5

De Wet inburgering weerspiegelt de brede gedachte in het sociaal domein dat er sprake is van een integrale benadering van de statushouder of migrant. Minder instrumenteel en juridisch, maar maatwerk zoals die ook geldt bij de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) voor de medebewoner met een functiebeperking of de jongere bij de Jeugdwet. Inburgering omhelst dus duidelijk meer dan huisvesting, toegeleiding naar werk, maar ook onderwijs, oriëntatie op en participatie aan de samenleving. De gemeente Doetinchem voert de regie op en is verantwoordelijk voor de inburgering van nieuwkomers. Hierbij wordt intensief samengewerkt met andere organisaties en instellingen. De gemeente heeft een taakstelling voor de opvang van statushouders en wordt daarop gemonitord. De gemeente ontvangt van de rijksoverheid via verschillende regelingen een vergoeding voor de opvang van statushouders dan wel compensatie voor gemaakte kosten. De Wet inburgering weerspiegelt de brede gedachte in het sociaal domein dat er sprake is van een integrale benadering van de statushouder of migrant. Minder instrumenteel en juridisch, maar maatwerk zoals die ook geldt bij de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) voor de medebewoner met een functiebeperking of de jongere bij de Jeugdwet.

Inburgering omhelst dus duidelijk meer dan huisvesting, toegeleiding naar werk, maar ook onderwijs, oriëntatie op en participatie aan de samenleving. De gemeente Doetinchem voert de regie op en is verantwoordelijk voor de inburgering van nieuwkomers. Hierbij wordt intensief samengewerkt met andere organisaties en instellingen. De gemeente heeft een taakstelling voor de opvang van statushouders en wordt daarop gemonitord. De gemeente ontvangt van de rijksoverheid via verschillende regelingen een vergoeding voor de opvang van statushouders dan wel compensatie voor gemaakte kosten. Nadat TwynstraGudde haar onderzoek had afgerond, heeft de rekenkamer de conclusies en aanbevelingen vastgesteld. Deze complete concept-nota is voor bestuurlijk wederhoor naar het college van burgemeester en wethouders gestuurd. De bestuurlijke reactie heeft voor de rekenkamer niet geleid tot wijzigingen in de conclusies en aanbevelingen of in de nota van bevindingen. De bestuurlijke reactie is als bijlage bij dit rapport gevoegd. De rekenkamer bedankt het bureau TwynstraGudde voor haar rapport en de betrokken bestuurders en ambtenaren en de andere betrokkenen voor hun medewerking. Doetinchem, september 2024

6

Conclusies en aanbevelingen Hoofdconclusie De rekenkamercommissie Doetinchem is dit onderzoek gestart met de volgende centrale vraag. Welk beleid heeft de gemeente Doetinchem voor de opvang en de integratie van inburgeringsplichtigen en wordt dit beleid doeltreffend en doelmatig uitgevoerd? Gebaseerd op dit onderzoek komen we tot de volgende hoofdconclusie. De nieuwe Wet inburgering is op 1 januari 2022 in werking getreden. De doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering is nog niet vast te stellen. Er zijn namelijk momenteel nog geen statushouders die het hele inburgeringstraject hebben doorlopen en deze hebben afgerond. Wel zijn de opzet en organisatie van de inburgering zodanig goed opgezet dat deze bij gaan dragen aan een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de inburgering. De gemeente Doetinchem heeft de uitvoering van de inburgering en de regie daarop bewust belegd bij Laborijn. Dit vooral omdat Laborijn al verantwoordelijk was voor de uitvoering van de Participatiewet voor de gemeente Doetinchem waardoor de inburgering in nauwere samenhang met werk/participatie zou kunnen worden opgepakt. Door regelmatige afstemming met Laborijn en met de P&C cyclus van Laborijn als gemeenschappelijke regeling houdt de gemeente zicht op de uitvoering van de Wet inburgering en vult de gemeente de rol als opdrachtgever passend in.

Naast deze positieve conclusies zijn er kritische kanttekeningen te plaatsen. Door deze aan te pakken, zullen de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inburgering verder worden versterkt. In de eerste plaats zijn de doelen ten aanzien van inburgering niet concreet genoeg uitgewerkt. Niet duidelijk en onvoldoende is door de raad samen met het college aangegeven wanneer de gemeente de uitvoering van de Wet inburgering als succesvol ziet. Hierdoor is het voor de raad beperkt mogelijk om zicht te houden op de uitvoering, te bepalen of deze voldoet aan wat de raad met inburgering wil bereiken en zo nodig te komen tot bijsturing. In de tweede plaats laten de eerste ervaringen met de nieuwe wet enkele knelpunten in de uitvoering zien. Zo lukt het nog beperkt om de uitvoering van de Participatiewet te integreren in de uitvoering van de Wet inburgering. Het blijkt in de praktijk lastig om een werkplek te vinden voor de statushouders. Onder andere doordat werkgevers vaak nog de voorkeur geven aan inwoners die meer bekend zijn met de Nederlandse taal en cultuur. Daarnaast heeft het onderdeel van het inburgeringstraject dat gaat over geldzaken (financiële ontzorging) niet voor alle statushouders het gewenste effect. Tevens zijn er de afgelopen jaren wachtlijsten ontstaan bij taalscholen.

Dat laatste is het gevolg van een ontwikkeling waar Laborijn weinig invloed op heeft, namelijk het docententekort. Wel zet Laborijn zich in om de gevolgen van dit probleem te verzachten door zelf een taaltrainer in dienst te nemen. Laborijn heeft aangegeven dat er momenteel nagenoeg geen wachtlijsten meer zijn bij de taalscholen.

7

Sowieso zien we dat Laborijn een stapje extra doet dan vanuit de Wet inburgering 2021 verplicht is. Bijvoorbeeld door de inzet die door Laborijn in afstemming met de gemeente wordt gepleegd voor ‘oude wetters’ (inburgeraars die nog onder de oude wet vallen) en Alleenstaande Minderjarige Vluchtelingen. Vanuit de Wet inburgering 2021 bestaat geen verplichting om ook aan deze doelgroepen inburgeringsactiviteiten en ondersteuning te bieden.

Deelconclusies De hoofdconclusie is gebaseerd op de onderstaande deelconclusies. De deelconclusies zijn gestructureerd in lijn met de onderzoeksvragen en gaan over: • Beleid • Organisatie en uitvoering • Doeltreffendheid en doelmatigheid • Informatievoorziening, sturing en controle Beleid De Wet inburgering 2021 is op 1 januari 2022 in werking getreden. Met deze wet is de oude Wet inburgering 2013 grondig herzien. Het doel van de Wet inburgering 2021 is dat alle inburgeringsplichtigen snel en volwaardig mee kunnen doen aan de Nederlandse samenleving, het liefst door middel van betaald werk. De taken die voor gemeenten voortvloeien uit de Wet inburgering 2021 staan deels vast. Wel biedt de wet ruimte aan gemeenten om taken en bepaalde uitgangspunten naar eigen inzicht in te vullen. Dit om maatwerk te kunnen bieden en rekening te kunnen houden met lokale omstandigheden. De gemeente Doetinchem heeft voor de invoering van de nieuwe Wet inburgering een beleidskader opgesteld. Op basis van dit kader is vervolgens een startnotitie opgesteld met daarin uitgangspunten voor de uitvoering van het inburgeringsbeleid. De gemeente heeft de uitvoering van de Wet inburgering 2021 overgedragen aan uitvoeringsorganisatie Laborijn. De gemeente heeft daarvoor aan Laborijn een aantal wensen en kaders meegegeven.

In de DVO is bijvoorbeeld opgenomen dat de uitvoering van de wet geïntegreerd moet worden met de Participatiewet, door het combineren van inburgeringstrajecten met participatie en werk. Daarbij dienen inburgeraars zo snel mogelijk te starten met werken of een vorm van dagbesteding naast hun taallessen. Ook is aan Laborijn verzocht om gebruik te maken van de kennis en expertise van haar samenwerkingspartners. Laborijn heeft voor de uitvoering een stappenplan uitgewerkt, dat iedere statushouder doorloopt. Dit is een duaal traject, waarin de inburgeraar, conform de DVO, naast het leren van de taal ook direct met een participatiecomponent start. In de DVO is niet uitgewerkt wanneer de gemeente Doetinchem vindt dat de uitvoering van de Wet inburgering is geslaagd. Er is wel een aantal doelstellingen opgenomen, maar deze zijn beperkt concreet gemaakt. Daardoor is het lastig om de voortgang van het inburgeringstraject inzichtelijk te maken en om waar nodig bij te sturen. Ook zijn deze doelstellingen niet toegespitst op de leefwereld van de inburgeraar. Uit het gesprek met een afvaardiging van de raad blijkt wel dat de raad graag wil aansluiten op de leefwereld van inburgeraars. Dit is ook nodig om in de toekomst meer de verbinding te kunnen leggen naar andere relevante beleidsdomeinen zoals onderwijs en sociaal domein.

8

Organisatie en uitvoering Het inburgeringstraject, met de betrokken samenwerkingspartners, ziet er als volgt uit:

Om de uitvoering van de Wet inburgering zo goed mogelijk te laten verlopen, heeft Laborijn verschillende partners betrokken bij de verschillende onderdelen van het inburgeringstraject. Dit zijn bijvoorbeeld organisaties uit het onderwijsveld en het sociaal domein. Met deze partners heeft Laborijn afspraken gemaakt over de kwaliteit van de uitvoering. Bij Laborijn, de gemeente en betrokken samenwerkingspartners bestaan positieve eerste beelden van hoe de uitvoering tot nu toe verloopt. Er is tevredenheid over de samenwerking en de manier waarop Laborijn de regierol op zich neemt in de uitvoering. Uit de gesprekken en documenten komt verder naar voren dat Laborijn een aantal stappen extra zet om de statushouders in de gemeente zo goed mogelijk te helpen. Zo zet Laborijn zich in om inburgeraars te helpen die nog onder de oude Wet inburgering vallen en wordt ondersteuning geboden aan alleenstaande minderjarige vluchtelingen (AMV’ers). Wel is er een aantal knelpunten waar Laborijn in de uitvoering tegenaan is gelopen. Zo hebben de betrokken onderwijsinstellingen te maken met een docententekort, waardoor er wachtlijsten zijn ontstaan voor de taallessen. Hierdoor moesten inburgeraars soms lang wachten voordat ze kunnen beginnen met taalonderwijs. Deze wachtlijsten zijn inmiddels wel nagenoeg weggewerkt.

Ook hebben betrokkenen zorgen geuit dat inburgeraars uit het zicht geraken op het moment dat ze betaald werk hebben en geen uitkering ontvangen. Verder blijkt de huidige opzet van financiële ontzorging voor statushouders niet voor iedere statushouder even passend. Voor sommigen loopt de ontzorging te kort door, terwijl sommige statushouders aangeven dat zij al in een eerder stadium zelf willen leren omgaan met financiën. Ook lukt het Laborijn nog maar beperkt om statushouders richting werk te begeleiden. Dit komt bijvoorbeeld doordat het voor inburgeraars lastig kan zijn om naast het volgen van taalonderwijs ook (betaald) te werken. Het beleggen van de uitvoering van wettelijke taken bij een andere organisatie roept de vraag op of de gemeente niet te veel op afstand komt te staan. Daarvan is op dit moment en in dit geval geen sprake. De gemeente heeft de regierol bewust belegd bij Laborijn. Er is regelmatig afstemming tussen de gemeente en Laborijn en de P&C cyclus met Laborijn als gemeenschappelijke regeling wordt gebruikt om als gemeente sturing te geven aan de uitvoering door Laborijn. Dit gezegd hebbend, blijft wel een aandachtspunt voor de gemeente dat de uitvoering niet te veel op afstand komt te staan. Hiervoor is het van belang dat de gemeente duidelijker inhoudelijk richting geeft aan de uitvoering van de inburgering (zie deelconclusie beleid).

9

Doeltreffendheid en doelmatigheid Doordat er momenteel nog geen statushouders zijn die het inburgeringstraject volledig hebben doorlopen, is het nog beperkt mogelijk om te spreken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering. Wel zien we dat de randvoorwaarden er zijn om het inburgeringsbeleid in de gemeente Doetinchem doeltreffend en doelmatig te laten zijn. Laborijn, de gemeente en betrokken samenwerkingspartners zijn over het algemeen te spreken over het verloop van de uitvoering. ‘Over het algemeen’ omdat enkele organisaties die eerst direct met de gemeenten moesten samenwerken maar dat nu met Laborijn moeten doen, nog niet geheel tevreden zijn. Bijvoorbeeld over de opzet en uitvoering van de financiële ontzorging. Dat onderdeel wordt overigens uitgevoerd door het Bureau voor Financiële Ondersteuning van de gemeente Doetinchem. Inburgeraars geven aan tevreden te zijn met de ondersteuning die zij ontvangen. Wel zijn er dus enkele knelpunten waar Laborijn tegen aanloopt in de uitvoering, zoals eerder beschreven. Het begeleiden naar werk lukt nog maar beperkt en de financiële ontzorging is niet voor iedereen geschikt. Uit het onderzoek blijkt wel dat Laborijn werk verzet om ondanks deze knelpunten zo goed mogelijk in de behoeften van de statushouders te voorzien.

Door het modulaire stappenplan dat Laborijn heeft ontwikkeld, kan vanaf de start van het inburgeringstraject maatwerk worden ingezet. Laborijn zet hiernaast extra in op het bieden van een passend aanbod door bijvoorbeeld de Z-route jong, waarmee analfabete jongeren ook fulltime naar school kunnen gaan. De huidige financiële verantwoording biedt beperkt inzicht in de doelmatigheid. De gemeente heeft voor 2022 en 2023 inzichtelijk gemaakt hoeveel middelen het in totaal heeft ontvangen en uitgegeven. Het positieve saldo geeft de indruk dat de middelen die beschikbaar zijn afdoende zijn voor de uitvoering. Er is verder echter geen uitsplitsing van waar deze middelen aan besteed worden en in de jaarrekening wordt verder ook niet kwalitatief toegelicht op welke wijze deze middelen besteed worden. Daarmee is het op dit moment beperkt inzichtelijk in hoeverre het lukt om de beschikbare middelen doelmatig te besteden. Informatievoorziening, sturing en controle Laborijn heeft voor raadsleden een informatiebijeenkomst georganiseerd, waarin de raadsleden zijn meegenomen in de opzet van het inburgeringstraject. Verder ontvangt de raad van Laborijn jaarlijks in een voortgangsrapportage kwantitatieve informatie over de aard en het aantal statushouders in de gemeente.

Daarnaast wordt in deze rapportages ook op losse onderdelen kwalitatieve toelichting gegeven over hoe de uitvoering van de Wet inburgering verloopt. Deze voortgangsrapportages bevatten echter geen structureel inzicht in het gehele inburgeringstraject. Door gebrek aan structurele informatie over de uitvoering van de Wet inburgering in combinatie met doelen die onvoldoende richtinggevend zijn, is de raad beperkt in staat om haar kaderstellende en controlerende rol uit te voeren. Raadsleden hebben aangegeven weinig tot geen zicht te hebben op de mate van beleidsvrijheid voor gemeenten in de uitvoering van de Wet inburgering en hoe deze door de raad kan worden ingevuld.

10

Aanbevelingen Op basis van de hoofdconclusie en de deelconclusies komen we tot de volgende aanbevelingen: 1. Formuleer als raad wanneer in de ogen van de raad de uitvoering van inburgering succesvol is. Stel daarbij als raad duidelijke ambities en concrete doelen vast. Bepaal aan de hand van deze visie op inburgering of en hoe de samenhang met andere beleidsdomeinen kan worden versterkt. De gemeente zelf, dus niet Laborijn, is aan zet om deze beleidsmatige samenhang vorm te geven en organiseren. Denk daarbij na over wat je als gemeente echt wilt bereiken met de uitvoering van de Wet inburgering. Het formuleren van deze visie op inburgering biedt de kans om de inburgering meer aan te laten sluiten op de leefwereld van de inburgeraars. We zien al dat Laborijn daar stappen in zet door inwoners onder de oude Wet inburgering te helpen en ondersteuning te bieden aan AMV’ers. Leg deze koppeling met de leefwereld van inburgeraars ook vast in duidelijke ambities en concrete doelen die vervolgens als inhoudelijke richtsnoer gebruikt kan worden in de aansturing van Laborijn. Als de raad kiest om meer aan te willen sluiten op de leefwereld van inburgeraars, is het nodig in de visie aan te geven hoe de samenhang met andere domeinen verder kan worden versterkt. Denk aan jeugd, onderwijs, gezondheid en participatie.

Dit gaat over beleidsmatige samenhang en raakt de kern van de rol van de gemeente. Het is dus aan de gemeente om de beleidsmatige samenhang vorm te geven en organiseren. Niet aan Laborijn. We spreken hier over ‘visie’. Dat hoeft in onze ogen geen dik document te zijn. Het gaat om de kern van wat de raad wil met de beleidsruimte die de Wet inburgering biedt. Wanneer is de raad tevreden met de uitvoering van de Wet inburgering, wil de raad dicht bij de wettelijke scope blijven of wil de raad meer aansluiten op de leefwereld van de inburgeraars, welke ambities en doelen vloeien hieruit voort en hoe geef je op basis daarvan vorm aan de beleidsmatige samenhang met andere domeinen. 2. Geef als raad het college de opdracht om inzichtelijk te maken hoe de huidige aandachtspunten in de uitvoering gaan worden opgelost en laat het college de raad informeren over de realisatie van die oplossingen. Het gaat om onder andere de financiële ontzorging, het begeleiden van statushouders naar werk en hoe Laborijn inwoners na afronding van het inburgeringstraject kan blijven volgen. In de bestaande verhoudingen zal Laborijn uiteindelijk gaan werken aan en met oplossingen. Het is wel aan het college om deze verbeteringen op te nemen in de opdracht aan Laborijn en zich ervan te vergewissen dat de knelpunten daadwerkelijk worden opgelost.

Of dat duidelijk wordt waarom deze niet opgelost kunnen worden. 3. Spreek als raad bij de vaststelling van de visie met het college af hoe de informatievoorziening over de uitvoering van de visie eruit moet zijn. Betrek daarbij de mogelijkheid om meer inzicht te krijgen in ervaringen van statushouders om het lerend effect te versterken. De informatievoorziening voor raad behoeft versterking zodat de raad structureel inzicht krijg in de uitvoering van het gehele inburgeringstraject en de mate waarin daarmee de ambities en doelen worden gerealiseerd. Als de raad in de visie kiest om meer aan te sluiten op de leefwereld, is het te overwegen waard meer zicht te krijgen op de ervaringen van (oud) statushouders om het lerend effect te versterken. Kijk daarbij juist ook naar wat er met de statushouders gebeurt in de jaren na de afronding van het inburgeringstraject. Zo krijg je echt zicht op wat de huidige uitvoering oplevert voor statushouders en waar zij in de praktijk tegenaan lopen. Met deze informatie kan de inburgering waar nodig aangepast en verbeterd worden.

11

12

Nota van bevindingen

13

Inleiding Aanleiding en onderzoeksdoel De nieuwe Wet inburgering is in werking getreden op 1 januari 2022. De rekenkamercommissie Doetinchem ziet dit als een goed moment om de stand van zaken op te nemen. De directe aanleiding voor dit onderzoek zijn de gesprekken met de raadsfracties die de rekenkamercommissie in het voorjaar van 2023 heeft gevoerd. Daarbij werd de inburgering van statushouders meerdere keren als onderwerp genoemd. Het onderzoek moet inzicht bieden in: - De wijze waarop de inburgering van statushouders in de gemeente Doetinchem verloopt. - Mogelijke knelpunten en de consequenties voor andere beleidsvelden, bijvoorbeeld wonen. Achtergrond vormt welk geschreven en ongeschreven beleid ten aanzien van de opvang en integratie van statushouders de gemeente Doetinchem heeft geformuleerd, met welke organisaties en partijen de gemeente Doetinchem samenwerkt en hoe effectief en efficiënt de uitvoering van het beleid verloopt.

Onderzoeksvragen Op basis van deze doelen is volgende hoofdvraag geformuleerd. Welk beleid heeft de gemeente Doetinchem voor de opvang en de integratie van inburgeringsplichtigen en wordt dit beleid doeltreffend en doelmatig uitgevoerd? Deze hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: A. Beleid 1. Wat zijn de wettelijke voorschriften en kaders? 2. Welke beleidsvrijheid heeft de gemeente Doetinchem en welk specifiek beleid kent de gemeente Doetinchem ten aanzien van de inburgering van statushouders? Thema’s zijn huisvesting, onderwijs, werk, inburgering en vrijwilligerswerk. B. Organisatie en uitvoering 3. Hoe verloopt de uitvoering van het beleid in de praktijk? 4. Met welke organisaties en instellingen heeft Laborijn, namens de gemeente Doetinchem, te maken bij het bepalen en uitvoeren van beleid? 5. Hoe verloopt de samenwerking met deze partijen; hoe vinden besluitvorming en communicatie tussen de partijen plaats en welke verantwoordelijkheden hebben deze organisaties? 6. Wat zijn de gevolgen van de uitvoering van de nieuwe Wet inburgering voor andere beleidsvelden? C. Doeltreffendheid en doelmatigheid 7. Is de uitvoering van het inburgeringsbeleid doeltreffend? 8. Hoe ervaren statushouders zelf de opvang en de inburgering van statushouders en zijn zij zo snel mogelijk in staat gesteld om mee te doen in de samenleving? 9.

Welke knelpunten ervaren inburgeringsplichtigen bij de inburgering?

14

10. Hoe doelmatig heeft de gemeente gewerkt, welke kosten zijn gemaakt en hoe verhouden die zich tot de Rijksvergoedingen en -compensaties? D. Informatievoorziening, sturing en controle 11. Hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd en welke sturings- en controle-instrumenten heeft de raad? 12. Welke lessen kunnen getrokken worden uit de huidige manier van uitvoering van het inburgeringsbeleid? (Deze vraag beantwoorden we in de vorm van aanbevelingen. Lessen kunnen ook gaan over aspecten, gedekt door de andere deelvragen; dus niet enkel gericht op de informatievoorziening van, sturing en controle door de raad.)

Normenkader Om de deelvragen, en daarmee de hoofdvraag, te beantwoorden, wordt gebruikgemaakt van een normenkader. Per norm wordt aan het eind van elk hoofdstuk een oordeel gegeven over de mate waarin wordt voldaan aan de norm. Bij de beoordeling van de normen gebruiken we de volgende categorieën: - Aan deze norm wordt voldaan. - Aan deze norm wordt deels voldaan. - Aan deze norm wordt niet voldaan. Normenkader A. Beleid a. De gemeente heeft beleid voor de inburgering van statushouders. b. Het beleid voldoet aan de landelijke en gemeentelijke regelgeving. c. In het beleid wordt aandacht geschonken aan de doelstellingen die bereikt moeten worden en de wijze waarop die bereikt worden. B. Organisatie en uitvoering a. De afwegingen bij de keuze van externe partijen is transparant. b. De gemeente en Laborijn stellen eisen aan de kwaliteit van het aanbod (cursussen, opleidingen en andere (participatie)activiteiten en zorgt ervoor dat die kwaliteit en continuïteit zijn gewaarborgd. c. De samenwerkingspartners hebben afspraken gemaakt over de uitvoering, de verantwoordelijkheden en de samenwerking. d. De gemeente pakt haar regierol in de samenwerking met externe organisaties. C. Doeltreffendheid en doelmatigheid a. Laborijn bevordert dat statushouders tijdig kunnen starten met het inburgeringstraject. b.

De uitvoering is beleidsconform en ook de uitbestede werkzaamheden worden hierop doorlopend gecontroleerd. c. Laborijn faciliteert een passend traject (maatwerk) door het afnemen van een brede intake zodra de inburgeringsplichtige bekend is bij de gemeente en door het vaststellen van een Plan Inburgering en Participatie (PIP). d. Laborijn stelt het PIP vast, uiterlijk binnen tien weken na inschrijving van de inburgeringsplichtige in de Basis-registratie Personen (BRP). e. Het inburgeringsaanbod van Laborijn bevat een van de drie leerroutes, de module Arbeid en Participatie (MAP), en het Participatieverklaringstraject (PVT).

15

f. De inburgeringsplichtige rondt het inburgeringstraject binnen de termijn van drie jaar af. g. De inburgeringsplichtige voelt zich gesteund door de gemeente en Laborijn bij de inburgering en voelt zich in staat (gesteld) mee te kunnen doen in de samenleving. h. De gemeente heeft een doelmatige besteding van het budget en rapporteert aldus. D. Informatievoorziening, sturing en controle a. De informatie over de aard, het aantal statushouders en de kosten van de inburgering van deze mensen worden op een transparante en betrouwbare wijze bijgehouden en gerapporteerd aan de gemeenteraad. b. De gemeenteraad wordt tijdig en volledig geïnformeerd over de inburgering van statushouders en weet op welke wijze hij kaders kan stellen en controleren.

Aanpak De aanpak van dit onderzoek bestaat grofweg uit de volgende drie fasen. 1. Informatie-uitvraag bij de organisatie en documentenonderzoek. In deze fase zijn documenten, gerelateerd aan de uitvoering van de Wet inburgering, geanalyseerd. Dit zijn onder andere de documenten die inzicht bieden in de werkwijze van uitvoeringsorganisatie Laborijn, de werkafspraken die gemaakt zijn tussen de gemeente en Laborijn en door Laborijn met andere samenwerkingspartners, en documenten die inzicht bieden in de voortgang van de uitvoering. 2. Interviews, gesprekken met statushouders en raadssessie. In deze fase zijn interviews afgenomen met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen bij de uitvoering van de Wet inburgering, met uitvoeringsorganisatie Laborijn en enkele andere organisaties die betrokken zijn bij de uitvoering van de wet. Er vond een raadssessie plaats met een vertegenwoordiging van de raad. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met verschillende statushouders die bij Laborijn het inburgeringstraject doorlopen, om zo het perspectief van de statushouders mee te kunnen nemen in dit onderzoek. Deze gesprekken zijn in §4.2. geanonimiseerd uitgeschreven. Bevindingen uit deze gesprekken komen in de analyse op de uitvoering ter duiding terug in tekstvakken. Omdat er met een selecte groep statushouders is gesproken, geven deze beelden geen volledig, objectief beeld van de situatie.

Wel geven deze verhalen een kwalitatieve duiding op de bevindingen die zijn opgedaan middels de documentenstudie en de andere gevoerde gesprekken. 3. Rapportage. In deze fase is het rapport opgesteld waarin de onderzoeksvragen worden beantwoord en de toetsing aan het normenkader plaatsvindt. Het rapport wordt voor ambtelijk wederhoor teruggelegd bij de ambtelijke organisatie.

16

Beleid In dit hoofdstuk staan de volgende deelvragen centraal: - Wat zijn de wettelijke voorschriften en kaders? - Welke beleidsvrijheid heeft de gemeente Doetinchem en welk specifiek beleid kent de gemeente Doetinchem ten aanzien integratie, acceptatie en participatie van statushouders? Thema’s zijn huisvesting, onderwijs, werk, inburgering en vrijwilligerswerk. In §2.1. geven we een beschrijving van de wettelijke voorschriften en kaders en de beleidsvrijheid die deze voorschriften en kaders bieden. In §2.2. gaan we in op de wijze waarop uitvoeringsorganisatie Laborijn de uitvoering van de Wet inburgering in opzet heeft ingericht. In §2.3. doen we op basis van de eerste twee paragrafen een analyse. In §2.4. vindt vervolgens de toetsing op de normen plaats.

Wettelijke voorschriften en kaders Wettelijk kader: Wet inburgering 2021

De Wet inburgering 2021 is op 1 januari 2022 in werking getreden. Met deze wet is de in 2013 in werking getreden Wet inburgering 2013 grondig herzien. Gemeenten hebben onder de Wet inburgering 2021 andere taken gekregen om de regiefunctie in het stelsel te kunnen vervullen. Het doel van de Wet inburgering 2021 is dat alle inburgeringsplichtigen snel en volwaardig mee kunnen doen aan de Nederlandse samenleving, het liefst door middel van betaald werk. Onder inburgeringsplichten verstaat de Wet inburgering 2021 het volgende, op grond van artikel 3. “Inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die 16 jaar of ouder is en de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt.” Gemeenten zijn vanuit de wet verantwoordelijk voor de begeleiding en ondersteuning van inburgeringsplichtigen gedurende de inburgering. Om het doel van de Wet inburgering 2021 te bereiken, kent de wet de volgende vijf subdoelen die als uitgangspunt dienen voor gemeenten en andere partijen in het stelsel: 1. Tijdige start van de inburgering: om ervoor te zorgen dat inburgeringsplichtigen vanaf het begin kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving, is het belangrijk dat zij zo snel mogelijk beginnen met de inburgering. 2.

Snelheid van de inburgering: om ervoor te zorgen dat inburgeringsplichtigen snel kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving, is het belangrijk dat zij binnen de inburgeringstermijn, maar liefst sneller, voldoen aan de inburgeringsplicht. 3. Maatwerk: om ervoor te zorgen dat inburgeringsplichtigen volwaardig kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving, is het belangrijk dat het inburgeringsaanbod aansluit bij hun startpositie en ontwikkelmogelijkheden. 4. Dualiteit; combineren van taal en participatie: om ervoor te zorgen dat inburgeringsplichtigen volwaardig kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving, is het belangrijk dat het leren van de Nederlandse taal gecombineerd wordt met activiteiten, gericht op deelname aan het dagelijkse leven.

17

5. Kwaliteit van het inburgeringsaanbod: om de subdoelen 1 tot en met 4 te bereiken, dient een

divers en kwalitatief hoogwaardig inburgeringsaanbod beschikbaar te zijn. Daarom zijn gemeenten in het nieuwe inburgeringsstelsel verantwoordelijk voor de inkoop en kwaliteit (van een deel) van het inburgeringsaanbod.

Taken en verantwoordelijkheden van gemeenten bij het inburgeringsproces

Het inburgeringsproces kent een aantal stappen; zie figuur 1. Gemeenten hebben verschillende taken en verantwoordelijkheden bij elke stap in het inburgeringsproces; deze worden hierna beknopt toegelicht. Leerroute

Participatiecomponent

AZC

Warme overdracht

Brede intake

PIP

Module arbeidsmarkt en participatie (Financieel) ontzorgen

Maatschappelijke begeleiding

Figuur 1. Stappen inburgeringsproces statushouders

De warme overdracht Als een asielzoeker een verblijfsvergunning krijgt, koppelt het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) de asiel-statushouder zo snel mogelijk aan een gemeente op basis van het regioadvies en de taakstelling van gemeenten. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor asielstatushouders vanaf het moment dat deze gekoppeld zijn aan de gemeente; vanaf dat moment is de gemeente verantwoordelijk voor de huisvesting en de inburgering. Na de koppeling van de statushouder aan de gemeente, wordt van de gemeente verwacht dat er een zogenaamde ‘warme overdracht’ van het COA naar de gemeente wordt georganiseerd. Dit houdt in: een overdacht van (digitale) informatie over de inburgeringsplichtige en een relationele overdracht van de statushouder aan de gemeente. Daarbij kan gedacht worden aan een gesprek waarbij een medewerker van de gemeente, een medewerker van het COA en de inburgeringsplichtige aanschuiven. Brede intake De inburgering begint voor alle inburgeringsplichtigen met de brede intake. Dit is een verplichte intake waarmee de gemeente de capaciteiten, de persoonlijke situatie en leerbaarheid van de inburgeringsplichtige in kaart brengt; die intake vormt de basis voor het verdere inburgeringstraject. De brede intake bestaat uit in ieder geval een leerbaarheidstoets3, een onderzoek naar het gevolgde 3

De leerbaarheidstoets geeft antwoord op de vraag of de leerroute op taalniveau B1, met mogelijkheid tot afschaling naar taalniveau A2, voor de inburgeraar

haalbaar is.

18

onderwijs en de opgedane werkervaring in het land van herkomst, en een onderzoek naar de persoonlijke omstandigheden, waaronder de fysieke en mentale gezondheid van de inburgeringsplichtige. Plan Inburgering en Participatie (PIP) Op basis van de verzamelde informatie bij de brede intake, stelt de gemeente binnen tien weken na inschrijving in de BRP, het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) vast. Dit plan bevat alle afspraken over de wijze waarop de inburgeraar aan zijn of haar inburgeringsplicht moet voldoen. Het PIP is een vertaling van de uitkomsten van de brede intake naar een set persoonlijke einddoelen voor de inburgeringsplichtige. In dit plan staat: - De leerroute die de inburgeringsplichtige gaat volgen om aan zijn inburgeringsplicht te voldoen. - De gemaakte afspraken over de invulling van de andere onderdelen van het inburgeringstraject, zoals het Participatieverklaringstraject (PVT) en de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP). - De afspraken over begeleiding naar financiële ontzorging en zelfredzaamheid. - (Indien relevant) afspraken over voorschoolse of vroegschoolse educatie van de kinderen. Inburgeringsaanbod aansluitend bij afspraken PIP Na het vaststellen van het PIP zijn gemeenten verplicht om inburgeringsplichtigen een passend inburgeringsaanbod te doen. Dit aanbod sluit aan bij de afspraken in het PIP.

In de Wet inburgering 2021 gelden verschillende regels voor statushouders, gezinsmigranten en overige migranten (zoals imams of priesters). Leerroute Om aan de inburgeringsplicht te voldoen, moet iedere statushouder een van de leerroutes succesvol afronden. Een leerroute is een traject waarin statushouder de Nederlandse taal leert en kennis van de Nederlandse maatschappij opdoet, passend bij de capaciteiten, persoonlijke situatie en leerbaarheid. Statushouders kunnen via drie leerroutes voldoen aan de inburgeringsplicht: - De B1-route is gericht op het zo snel mogelijk beheersen van de Nederlandse taal op taalniveau B1 en het vergroten van het perspectief op de arbeidsmarkt. Blijkt na aanzienlijke inspanning dat taalniveau B1 niet haalbaar is, dan is het mogelijk om (onderdelen van) het inburgeringsexamen op een lager taalniveau (A2) af te leggen. - De onderwijsroute is gericht op het zo snel mogelijk beheersen van de Nederlandse taal op taalniveau B1 of hoger en instroom in het regulier beroepsonderwijs of het wetenschappelijk onderwijs. De Onderwijsroute is bedoeld voor inburgeringsplichtigen met een hoge leerbaarheid die gemotiveerd zijn om een opleiding te volgen. - De zelfredzaamheidsroute (Z-route) is gericht op het beheersen van de Nederlandse taal zodat deze doelgroep uiteindelijk zelfstandig kan deelnemen aan de Nederlandse samenleving.

Deze route is bedoeld voor inburgeringsplichtigen met een lage leerbaarheid waarvan wordt verwacht dat zij veel moeite zullen hebben met het leren van de Nederlandse taal. Participatiecomponent De leerroutes bestaan bij voorkeur uit een taal- en een participatiecomponent. Het combineren van taal en participatie is een van de leidende principes in het nieuwe inburgeringsstelsel. De participatiecomponent is gericht op deelname aan het dagelijks leven in Nederland en biedt inburgeringsplichtigen de kans om in de praktijk te oefenen met de taal en een sociaal netwerk op te bouwen. Van gemeenten wordt verwacht dat zij maatwerk leveren en rekening houden met de capaciteiten, persoonlijke situatie en leerbaarheid van de inburgeringsplichtige.

19

Module Arbeidsmarkt en Participatie en het Participatieverklaringstraject Het inburgeringsaanbod waarvoor gemeenten verantwoordelijk zijn, bestaat – naast de leerroute uit het aanbod van de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en het Participatieverklaringstraject (PVT). Het doel van de MAP is statushouders voor te bereiden op deelname aan de Nederlandse arbeidsmarkt en het PVT is bedoeld om hen kennis te laten maken met de kernwaarden van de Nederlandse samenleving. Financieel ontzorgen en financiële zelfredzaamheid Statushouders en andere inburgeringsplichtigen lopen door de complexiteit van het Nederlandse financiële systeem meer risico op het creëren van schulden. Daarom worden bijstandsgerechtigde asielstatushouders gedurende het eerste halfjaar van de inburgering verplicht financieel ontzorgd door de gemeente waar zij gehuisvest worden. Het financieel ontzorgen bestaat uit het, vanuit de bijstandsuitkering, verrichten van betalingen voor de huur, gas, water en stroom. Daarnaast moet de gemeente de financiële zelfredzaamheid van deze groep stimuleren en hier begeleiding bij bieden, zodat zij na de periode van financieel ontzorgen zelfstandig in staat zijn inkomsten en uitgaven in balans te houden. Van gemeenten wordt verwacht dat de ondersteuning wordt afgestemd op de individuele mogelijkheden en de situatie van de inburgeringsplichtige (maatwerk).

Maatschappelijke begeleiding Statushouders dienen gedurende de eerste fase van de inburgering begeleid en ondersteund te worden door de gemeente waar zij gehuisvest worden. De maatschappelijke begeleiding is gericht op het regelen van praktische zaken, het vergroten van de kennis van de Nederlandse samenleving en het wegwijs maken van statushouders in hun nieuwe woonplaats. Bij het regelen van praktische zaken kan gedacht worden aan hulp bij het aanvragen van een uitkering of het openen van een bankrekening.

Beleidsvrijheid en sturingsmogelijkheden

De taken die voor gemeenten voortvloeien uit de Wet inburgering 2021 zijn deels ingekaderd in de wet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving. Er blijft echter ook ruimte om taken en bepaalde uitgangspunten naar eigen inzicht in te vullen, zodat maatwerk mogelijk is en rekening kan worden gehouden met de lokale omstandigheden. Visievorming De wet laat gemeenten grotendeels vrij in hoe zij de taken uit de wet die ze krijgen in het kader van de regierol, inbedt in de gemeentelijke organisatie. Zo kunnen gemeenten hun taken op het gebied van inburgering, waar nodig, goed verbinden met hun taken op met name het gebied van participatie en werk, of in sommige gevallen met (jeugd)zorg en andere vormen van (maatschappelijke) ondersteuning. Dit kan bijdragen aan een meer doelmatige uitvoering, een integrale aanpak, en verbetering van de kwaliteit van de ondersteuning. Hier liggen tevens sturingsmogelijkheden voor de raad, bijvoorbeeld welke maatschappelijke resultaten de raad wil behalen met inburgering binnen de gemeente en welke uitgangspunten voor de gemeente leidend zouden moeten zijn om statushouders en andere inburgeringsplichtigen een goede start te geven in de Nederlandse samenleving.

Keuzes rondom samenwerking in de uitvoering De relatief beperkte omvang van de doelgroep en de noodzakelijke diversiteit van het inburgeringsaanbod vragen om relatief veel expertise en (specialistische) capaciteit van gemeenten. Samenwerking op regionaal niveau kan gemeenten helpen om een effectief proces van de brede

20

intake in te richten. Daarnaast kunnen samenwerkingen met maatschappelijke partners de gemeente helpen in het verzorgen van de maatschappelijke begeleiding en de participatieactiviteiten. Daarbij is het belangrijk dat deze organisaties goed op de hoogte zijn van de persoonlijke einddoelen van de inburgeraar en de overige afspraken tussen de gemeente en de inburgeraar, om hun eigen aandeel in het traject goed in te kunnen vullen. Keuzemogelijkheden bij meerdere stappen in het inburgeringsproces Daarnaast bestaat er ook in de verschillende stappen van het inburgeringsproces beleidsvrijheid voor gemeenten. Bij de brede intake zijn er bijvoorbeeld keuzemogelijkheden rondom het lokaal of regionaal en klassikaal of individueel afnemen van de leerbaarheidstoets en of deze leerbaarheidstoets wel of niet wordt uitbesteed. Verder kan de persoonlijke situatie van de inburgeringsplichtige op verschillende manieren in kaart worden gebracht. Dit kan door bijvoorbeeld individuele of groepsgesprekken, maar ook door een assessment of een capaciteitentest, of een combinatie van beide. Ook is er veel ruimte om een eigen invulling te geven aan het inburgeringsaanbod. Zo kan er op veel punten zelf beleid ontwikkeld worden of kan de gemeente aanvullende eisen stellen aan aanbieders van inburgeringscursussen.

Voor wat betreft de MAP en het PVT hebben gemeenten ruimte om beleid te ontwikkelen voor de samenwerking met maatschappelijke organisaties, om invulling te geven aan deze modules, de inhoud van het aanbod, de duur van de MAP en het PVT (wel rekening houdend met de minimale urennorm) en het moment waarop de MAP en het PVT in het inburgeringstraject worden aangeboden. Om de voortgang van de inburgering te monitoren, heeft de gemeente beleidsvrijheid ten aanzien de frequentie van de contacten met de statushouder en de wijze waarop de gemeente zicht houdt op de vorderingen. Tot slot hebben gemeenten veel ruimte om de maatschappelijke begeleiding vorm te geven en aan te laten sluiten op de lokale omstandigheden en andere onderdelen van de inburgering. Daarin bestaan keuzemogelijkheden wat betreft onder andere de duur van de maatschappelijke begeleiding, de samenwerking met andere (maatschappelijke) organisaties in het sociaal domein, de vorm en de intensiteit van de begeleiding.

Gemeentelijk beleid

In de aanloop naar de nieuwe Wet inburgering heeft de gemeente Doetinchem in november 2020 de Startnotitie Integratie en participatie statushouders 2022 opgesteld. Deze startnotitie is opgesteld op basis van het beleidskader integratie en participatie statushouders Gemeente Doetinchem 20192022 dat door de raad is vastgesteld. De hoofddoelstelling uit het beleidskader luidt: “Alle statushouders doen mee in de Doetinchemse en Nederlandse samenleving. Dit doel sluit aan bij de beleidskaders sociaal domein: daar waar mogelijk heeft een inwoner regie op het eigen leven of wordt maximaal in staat gesteld zo veel mogelijk eigen regie te kunnen voeren en voor iedereen is een zinvolle deelname aan de samenleving mogelijk.”4 Het beleid is uitgewerkt in de volgende elf kaders die de basis vormen voor een samenhangende ondersteuning van statushouders in de gemeente: 1. De statushouder staat centraal. 2. Er vindt vroegtijdig een brede intake plaats. 3. Iedere statushouder heeft een persoonlijk Plan Integratie en Participatie. 4. Eén statushouder, één plan, één aanspreekpunt. 5. De materiële basisbehoeften worden adequaat geregeld.

4

Beleidskader Integratie en participatie statushouders Gemeente Doetinchem 2019-2022, April 2019, p.11.

21

6. Wij beschermen en bevorderen de gezondheid van statushouders. 7. Wij stimuleren het leren van de Nederlandse taal op het juiste niveau. 8. Opleiding, kennis en vaardigheden worden optimaal benut. 9. Wij faciliteren en stimuleren de (door)ontwikkeling van een sociaal netwerk. 10. Wij ondersteunen de statushouder bij het vinden van passend betaald werk. 11. Wij investeren in cultuursensitief werken. In de startnotitie uit 2020 wordt ook het voornemen genoemd om de regie van de uitvoering van de wet bij uitvoeringsorganisatie Laborijn te beleggen. Behalve voor de gemeente Doetinchem voert Laborijn ook voor de gemeente Aalten onder andere de Wet inburgering uit. De gemeente heeft in de startnotitie verschillende uitgangspunten uitgewerkt voor de uitvoering van de wet en daarmee voor de integrale aanpak voor de inburgeraar. Aan de hand van het gemeentelijke beleidskader is een DVO opgemaakt en heeft Laborijn een uitvoeringsplan opgesteld. Laborijn heeft hierin de volgende doelstellingen opgenomen voor de uitvoering van de Wet inburgering 5: - De brede intake en het afronden van het PIP worden binnen de wettelijke termijn (tien weken) uitgevoerd. - Voor iedere inwoner een plan op maat waar het ‘maximaal haalbare’ altijd het uitgangspunt is. - Zo snel als mogelijk worden het PVT en de MAP ingezet. - Tenminste twee voortgangsgesprekken per jaar per inwoner.

- Inzet om zoveel als mogelijk inburgeraars binnen de inburgertermijn te begeleiden naar (parttime) werk. Om deze doelen te behalen, zet Laborijn in op de volgende punten: - Zodra duidelijk is dat een inwoner onder de Wet inburgering valt, wordt een brede intake gepland. - Laborijn zorgt ervoor dat haar personeel optimaal geschoold is om deze wet goed te kunnen uitvoeren. - Laborijn maakt gebruik van cultuurvertalers om de verbinding met de inburgeraar nog soepeler te laten verlopen. - Iedere inburgeraar moet binnen drie jaar aan de inburgeringsplicht voldoen. Laborijn monitort de voortgang middels data-analyse. Laborijn heeft de invulling van het inburgeringsproces in een stappenplan uitgewerkt. Deze stappen worden in de volgende paragraaf uitgelegd.

Inburgeringsproces bij Laborijn Uitvoering door Laborijn

Zoals beschreven in voorgaande paragraaf, voert Laborijn sinds januari 2022 de nieuwe Wet inburgering uit voor de gemeenten Doetinchem en Aalten. Aanvankelijk lag aan de uitvoering van het inburgeringsbeleid door Laborijn een dienstverleningsovereenkomst (DVO) ten grondslag. In de DVO zijn het takenpakket en de afspraken over de uitvoering van het takenpakket vastgelegd. De samenwerking is inmiddels vastgelegd in de Gemeenschappelijke regeling Uitvoeringsorganisatie Laborijn. Voor de invoering van de Wet inburgering 2021 was Laborijn al verantwoordelijk voor het 5

Dienstverleningsovereenkomst gemeente Aalten en gemeente Doetinchem met uitvoeringsorganisatie Laborijn.

22

uitvoeren van de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening. Aangezien de gemeenten de nieuwe Wet inburgering in nauwe samenhang met Participatiewet wilden uitvoeren, hebben zij Laborijn verzocht om ook de uitvoering van de Wet inburgering vorm te geven. Daarbij is in de DVO aan Laborijn verzocht om gebruik te maken van de kennis en expertise van haar samenwerkingspartners. Laborijn begeleidt alle inburgeringsplichtige statushouders in de gemeenten Doetinchem en Aalten die vanaf en na 1 januari 2022 een inburgeringsplicht opgelegd hebben gekregen. Daarnaast heeft Laborijn in Q3 2023 samen met de gemeente Aalten en Figulus Welzijn een plan ontwikkeld voor inburgeraars die onder de oude Wet inburgering vallen. Laborijn is voornemens om deze werkwijze ook in de gemeente Doetinchem toe te passen. De re-integratiebegeleiding voor deze groep inburgeraars wordt afgestemd op de werkwijze voor de nieuwe inburgeraars. Laborijn werkt namelijk sinds 2021 al in de geest van de nieuwe wet.

Uitvoering stappen inburgeringsproces

De stappen van het inburgeringsproces bij Laborijn worden in de volgende figuur schematisch weergegeven. Een deel van deze stappen is verplicht volgens de Wet inburgering. Laborijn heeft aangegeven dat dit proces in totaal tot 800 uur aan inburgering zal optellen.

Brede intake

Sociale activering intern

Sociale activering extern

MAP

Participatie

Afronding

Figuur 2. Inburgeringsproces bij Laborijn De stappen in bovenstaand figuur worden niet standaard opeenvolgend ingezet. De stappen worden juist modulair ingezet om iedereen een inburgeringstraject op maat te leveren. In de praktijk komt het voor dat er inwoners direct naar de MAP gaan, maar ook dat inwoners de module sociale activering intern bijvoorbeeld twee keer volgen. Er zijn inmiddels nog twee nieuwe modules ontwikkeld om op deze wijze nog meer maatwerk te bieden. Iedere module staat voor 96 uur en het totaal telt in het geval van de Z-route altijd op tot de verplichte 800 uur. Deels door het doorlopen van de modules, maar bijvoorbeeld ook deels door werkzaamheden buiten Laborijn. Stap 1. Brede intake Deze stap beslaat gemiddeld de eerste tien weken van de inburgeringsplichtige. In deze stap wordt direct gestart met participatie. De ontwikkelde modulaire methode maakt dat maatwerk vanaf de start ingezet kan worden. Betrokken partners in deze stap zijn Vluchtelingenwerk, Bureau voor Financiële Ondersteuning (onderdeel van de gemeente Doetinchem). In stap 1 wordt gestart met de maatschappelijke begeleiding, het afnemen van de leerbaarheidstoets, de (financiële) ontzorging, het opstellen van een PIP en het PVT. Hierna wordt per onderdeel beschreven hoe Laborijn invulling geeft aan de brede intake.

Maatschappelijke begeleiding Vanaf het moment dat de statushouder wordt gekoppeld aan een huis in de gemeente, start de maatschappelijke begeleiding door Vluchtelingenwerk. Vanaf het moment dat een statushouder(sgezin) wordt gekoppeld aan de gemeente Doetinchem, kan Vluchtelingenwerk de informatie inzien en persoonlijk contact opnemen met de medewerkers in het AZC. Om de begeleiding van het AZC naar de nieuwe woonplaats soepel te laten verlopen, legt het AZC alle relevante gegevens vast in het VluchtelingenVolgSysteem (VVS). •

23

Leerbaarheidstoets De leerbaarheidstoets is onderdeel van de brede intake. Tijdens de brede intake heeft de regisseur inburgering (samen met de medewerker inburgering die de moedertaal van de inwoner spreekt) meerdere gesprekken met de inwoner. Tijdens deze gesprekken wordt de inwoner heel breed uitgevraagd op alle leefgebieden. Op deze wijze ontstaat er een totaalbeeld van de inwoners. De leerroute wordt niet enkel op basis van de leerbaarheidstoets vastgesteld. De leerbaarheidstoets is dus niet leidend. Indien een inwoner al onderwijs heeft gevolgd, bijvoorbeeld op het ISK, dan wordt het advies/beeld van het ISK meegenomen. Verder is er altijd een intake bij één van de taalaanbieders die een advies uitbrengt. Laborijn heeft zelf een diagnostisch centrum (Labowijzer) en hier kan door de regisseur heel specifiek een vraag worden neergelegd ten aanzien van leerbaarheid, maar ook ten aanzien van belastbaarheid. Ook dit oordeel wordt meegenomen in het vaststellen van de leerroute. •

Zo wordt voor iedere inburgeraar een leerroute vastgesteld waarin zij de Nederlandse taal leren op hun eigen niveau en waarmee zij zich goed kunnen redden in Nederland. De leerroutes zijn: - B1-route: een route voor taal en (vrijwilligers)werk. Binnen drie jaar spreekt de inburgeraar de Nederlandse taal op B1-niveau. Tegelijkertijd kan de inburgeraar participeren door middel van (vrijwilligers)werk. - Onderwijsroute: de Onderwijsroute is een taalschakeltraject dat het Graafschap College aanbiedt aan jonge inburgeraars van ongeveer 18-28 jaar. In een fulltime programma van ongeveer anderhalf jaar worden inburgeraars voorbereid om door te stromen naar het regulier Nederlands onderwijs. Het programma bestaat voornamelijk uit taallessen, maar ook het vak ‘Kennis van de Nederlandse maatschappij’ maakt hier deel van uit. - Z-route: voor mensen die niet in staat zijn om de B1- of de Onderwijsroute te behalen. Doel is het zo zelfredzaam mogelijk worden in de nieuwe omgeving. In de Z-route geldt een duale aanpak om dit te realiseren: taal en participatie worden tegelijkertijd aangeboden. Bij de leerroutes zijn verschillende samenwerkingspartners betrokken: TopTaal, Interbeek, het Graafschap College en de Hogeschool Arnhem Nijmegen (HAN). (Financiële) ontzorging Tijdens de eerste periode van zes maanden worden inburgeringsplichtige nieuwkomers financieel ontzorgd.

In deze periode worden de vaste lasten (huur, ziektekostenverzekering, gas, water en elektra) ingehouden op de uitkering en overgemaakt. De nieuwkomers krijgen ook een training financiële zelfredzaamheid. Het Bureau voor Financiële Ondersteuning van de gemeente Doetinchem is verantwoordelijk voor het financieel ontzorgen van de inburgeraars. •

• Plan Inburgering en Participatie (PIP) Vanuit de brede intake wordt een persoonlijk PIP opgesteld voor een van de leerroutes. In het PIP wordt een aantal afspraken over de te volgen route naar inburgering vastgelegd, zoals de leerroute en de activiteiten die de inburgeraar gaat doen en welke begeleiding de inburgeraar krijgt. Daarnaast wordt in het PIP de startdatum van de inburgering opgenomen en welke onderdelen de inburgeraar binnen drie jaar moet volbrengen om aan de inburgeringsplicht te voldoen. Het PIP is een formeel plan dat ondertekend moet worden. • Participatieverklaringstraject (PVT) Ook het Participatieverklaringstraject (PVT) is een verplicht onderdeel van de inburgering. Tijdens

24

het PVT maken inburgeraars kennis met de Nederlandse kernwaarden vrijheid, gelijkwaardigheid, solidariteit en participatie, de fundamentele waarden van de Nederlandse samenleving. Dit onderdeel wordt door Present (samenwerkingspartner) verzorgd. Het traject duurt een aantal dagdelen, daarna is het onderdeel PVT afgerond. Stap 2. Sociale activering intern In de sociale activering worden activiteiten aangeboden waarbij op een laagdrempelige en informele manier relevante thema’s worden behandeld en er wordt geoefend met de Nederlandse taal. Deze stap duurt in totaal 96 uur en wordt verspreid over 12 weken. De inburgeraar besteedt twee dagdelen per week aan deze stap. Dit interne deel wordt bij Laborijn aangeboden. In de sociale activering worden door Laborijn cultuurvertalers ingezet. De cultuurvertalers hebben een diversiteit aan achtergrond en taalkennis, waardoor Laborijn bijna alle inwoners ook in de eigen moedertaal kan begeleiden. Doordat Laborijn een modulair systeem heeft ontwikkelt, waarbij het inzet op optimaal gebruik van de eigen infrastructuur en expertise van de partners, kunnen inburgeraars bij Laborijn direct starten met participatie. Dit in tegenstelling tot andere gemeenten in de regio die de Wet inburgering 2021 zelf uitvoeren en niet over de infrastructuur beschikken die Laborijn heeft.