Bijlage 1.3 Rekenkamerrapport Armoedebeleid in Doetinchem.pdf

Rekenkamerrapport Armoedebeleid in Doetinchem

Oktober 2024

Inhoudsopgave LEESWIJZER ................................................................................................ 5 H1 | INLEIDING EN AANLEIDING .................................................................... 9 1.1 Inleiding ............................................................................................................ 9 1.2 Doelstelling en focus onderzoek .......................................................................... 10

H2 | CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ......................................................... 11 2.1 Conclusies ........................................................................................................ 11 2.2 Aanbevelingen .................................................................................................. 14

H3 | ONDERZOEKSVERANTWOORDING .......................................................... 19 3.1 Hoofdvraag en deelvragen .................................................................................. 19 3.2 Onderzoeksmethoden ........................................................................................ 20

H4 | BELEID EN DOELSTELLINGEN ................................................................ 23 4.1 Op welke visie is het beleid gebaseerd?................................................................ 23 4.2 Welke doelstellingen zijn geformuleerd en zijn deze concreet en meetbaar? ............. 25 4.3 Op welke informatie over de doelgroep is het beleid gebaseerd? ............................. 28 4.4 Op welke manier is een inschatting gemaakt van armoederisico’s? .......................... 28

H5 | ORGANISATIE EN UITVOERING .............................................................. 31 5.1 Wie is er betrokken bij de uitvoering? .................................................................. 31 5.2 Welke werkwijzen en instrumenten worden ingezet? .............................................. 35 5.3 In hoeverre is er sprake van effectieve samenwerking met ketenpartners? ............... 39

H6 | RESULTATEN EN EFFECTEN ................................................................... 43 6.1 In hoeverre zijn de afgesproken doelstellingen gehaald? ........................................ 44 6.2 Welke middelen zijn er beschikbaar en in hoeverre zijn deze toereikend? ................. 46 6.3 In hoeverre wordt de (potentiële) doelgroep bereikt? ............................................. 50 6.4 Wat is de impact van het gevoerde beleid vanuit klantperspectief? .......................... 52

3

6.5 In hoeverre zijn de aanbevelingen uit de vorige evaluatie (2021) opgevolgd? ........... 54

H7 | EVALUATIE EN VERANTWOORDING ........................................................ 57 7.1 Op welke wijze is de gemeenteraad geïnformeerd? ................................................ 57 7.2 Hoe heeft de raad invulling gegeven aan zijn taken? .............................................. 59

BIJLAGE 1 | NORMENKADER......................................................................... 63 BIJLAGE 2 | BESTUDEERDE DOCUMENTEN ..................................................... 65 BIJLAGE 3 | GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ....................................................... 67 BIJLAGE 4 | TOPICLIJST FOCUSGROEP .......................................................... 69 NAWOORD ................................................................................................ 71

4

Leeswijzer Het onderzoek is opgebouwd uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: ● de aanleiding voor het onderzoek; ● de doelstelling van het onderzoek; ● de conclusies uit het onderzoek; ● de aanbevelingen en de lessen voor verbetering. In Deel II is het integrale onderzoek opgenomen met daarin de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen. Ook wordt hierin een overzicht geboden van het (lokale) armoedebeleid. In het onderzoek zijn ook klanten gesproken middels een focusgroep. We hebben deze informatie en citaten anoniem verwerkt in het rapport.

5

6

DEEL I

Essentie van het onderzoek

7

8

H1 | Inleiding en aanleiding 1.1 Inleiding De ramingen van het Centraal Planbureau (CPB) lieten niets aan de verbeelding over: inwoners gaan er nog meer op achteruit. Het CPB berekende dat de koopkracht daalt met 6,8% en de armoede toeneemt tot 7,6% van alle inwoners in 2023. Deze situatie is in Nederland de afgelopen decennia niet voorgekomen, aldus het CPB. Naar schatting 20% van de huishoudens in Nederland heeft moeite om de energierekening te betalen door de alsmaar oplopende energieprijzen. Daardoor lopen steeds meer mensen het risico om schulden te maken, terwijl bekend is dat al één op de vijf huishoudens in Nederland risicovolle schulden heeft.1 Vaak lukt het hen niet om deze schulden op eigen kracht beheersbaar te houden en af te lossen. De schulden worden problematisch en het duurt te lang om ze af te lossen, ook omdat mensen bijvoorbeeld door schaamte of uit onmacht geen hulp durven of kunnen vragen. Schulden zijn dan niet langer een tijdelijk, geïsoleerd probleem van één persoon. Het worden grote problemen met een enorme impact op het leven van een grote groep direct en indirect betrokken personen en instanties. Daarom ligt er een taak voor de overheid om met armoedebeleid te voorkomen dat inwoners schulden maken en de inwoners die problematische schulden hebben met raad en daad bij te staan.

Hulp bij geldzorgen in Doetinchem De gemeente Doetinchem telt 59.195 inwoners in 2023. Het gemiddelde inkomen per inwoner in de gemeente Doetinchem is € 28.600. De buurt Langerak - Zuid heeft met € 43.700 het hoogste gemiddelde inkomen per inwoner van alle buurten in de gemeente Doetinchem. En de buurt De IJkenberg heeft met € 18.000 het laagste gemiddelde inkomen per inwoner van alle buurten in de gemeente Doetinchem. 5,9% van de huishoudens in de gemeente Doetinchem heeft een inkomen op of rond het sociaal minimum (het wettelijk bestaansminimum). Dit sociaal minimum bedraagt € 2.069,30 voor gehuwden en € 1.137,53 voor alleenstaanden van 20 jaar en ouder per maand2. Studentenhuishoudens en huishoudens met een onvolledig jaarinkomen zijn hierin niet meegenomen 3. In de uitvoeringsagenda Armoedebeleid & Schulddienstverlening 2022-2024 schrijft de gemeente Doetinchem dat de primaire doelgroep voor het minimabeleid bestaat uit huishoudens met een inkomen tot 120% van het wettelijk sociaal minimum en een vermogen binnen de grenzen van de Participatiewet. In 2021 waren dit 3.600 huishoudens (13,9%), waarvan 1.120 huishoudens die een bijstandsuitkering kregen, 1.000 huishoudens die AOW kregen en de overige 1.480 huishoudens die een andersoortig inkomen kregen, bijvoorbeeld uit de WW of een baan.

4 De uitvoeringsagenda Armoedebeleid & Schulddienstverlening 2022-2024 beschrijft de focus en activiteiten, waarmee de gemeente wil bereiken dat iedereen de kans krijgt om mee te doen: ‘Het gaat om meer dan de standaard dienstverlening. We willen maatwerk bieden, nieuwe initiatieven opstarten en nog sterker inzetten op het voorkomen van schulden of er in ieder geval in een vroeg stadium bij zijn. Het is onverteerbaar dat in onze gemeente, waar het economisch goed gaat, mensen niet rond komen.’ 1

Armoede en schulden in Nederland | Divosa

2

Actuele bedragen | UWV | Particulieren

3

Gemeente Doetinchem in cijfers en grafieken (AlleCijfers.nl, 2024)

4

Armoedebeleid & Schulddienstverlening (doetinchem.nl)

9

Doordat de kosten voor het levensonderhoud stijgen, bijvoorbeeld door de hoge energieprijzen, ontstaan er bovendien nieuwe doelgroepen die te maken krijgen met armoede. Voor al deze doelgroepen heeft de gemeente Doetinchem armoedebeleid met een meedoenarrangement waarin verschillende regelingen zitten waarvan zij gebruik kunnen maken. Het idee is dat iedereen kan meedoen in de samenleving. Met het oog op de veranderde situatie van vele huishoudens als gevolg van de stijgende kosten van het levensonderhoud, is het dus interessant om na te gaan hoe het beleid en de uitvoering in Doetinchem er voor staan.

1.2 Doelstelling en focus onderzoek De Rekenkamer heeft daarom, mede ingegeven door gesprekken met raadsfracties, besloten een onderzoek te doen naar de doeltreffend- en doelmatigheid van het gevoerde armoedebeleid. Daarbij zijn we tevens nagegaan in hoeverre de aanbevelingen van inwoners, die zijn gedaan in de evaluatie 20215, zijn opgevolgd. Met armoedebeleid bedoelen we in dit onderzoek het geheel aan plannen om armoede te bestrijden en voorkomen. De schulddienstverlening is hierin een integraal onderdeel van het armoedebeleid. Het gaat bij armoedebeleid onder andere om kredietverstrekking, bijzondere bijstand, bewindvoering, budgetcoaching, het meedoenarrangement en schulddienstverlening. Het onderzoek focust zich op de uitvoeringsagenda Armoedebeleid & Schulddienstverlening 20222024. Dit doen we omdat het beleidsplan armoedebestrijding 2018-2022 ten tijde van het onderzoek was verlopen en omdat het nieuwe beleidskader ‘Sociaal Domein’ - waar armoedebestrijding en schulddienstverlening onderdeel van is - in de afrondende fase was. In de aanbevelingen van dit onderzoek ligt daarom de nadruk op suggesties voor het uitvoeringsplan, dat geformuleerd wordt na afloop van dit onderzoek.

De Rekenkamer heeft de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Hoe doeltreffend en doelmatig is het armoedebeleid van de gemeente Doetinchem zoals omschreven in de uitvoeringsagenda 2022-2024 De centrale onderzoeksvraag is verder geoperationaliseerd naar een serie deelvragen die zijn opgesomd in de onderzoeksverantwoording (plus normenkader) die samen de beleidscyclus vormen. In het volgende hoofdstuk worden de conclusies en aanbevelingen weergegeven. In deel II van het rapport gaan we gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd.

5

https://besluitvorming.doetinchem.nl/Vergaderingen/beeldvormende-raad/2021/16september/19:00/2021-47-Bijlage-Onderzoeksverslag-evaluatie-armoede-beleid-2018-2022-1.pdf.

10

H2 | Conclusies en aanbevelingen Op basis van de bevindingen, zoals weergegeven in de hoofdstukken 4 t/m 7, worden in dit hoofdstuk conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.

2.1 Conclusies Hoofdboodschap In de gemeente Doetinchem wordt hard gewerkt aan het bestrijden van armoede en het tegengaan van schulden. Via het Bureau voor Financiële Ondersteuning (BvFO) worden er tal van diensten en producten aangeboden voor inwoners die een steuntje in de rug kunnen gebruiken, of echt in de financiële problemen zitten. Nagenoeg alle dienstverlening wordt door de gemeente lokaal uitgevoerd in samenwerking met verschillende ketenpartners. Dit tot grote tevredenheid van zowel de betrokkenen als de inwoners. Het is ook duidelijk geworden dat de samenwerking in de keten goed verloopt met de gemeente als regisseur van het veld. Oftewel, er is een sterk netwerk dat klaar staat om inwoners te helpen en die ook goed naar elkaar doorverwijzen. Aan de basis van dit alles staat een integraal beleid met concrete doelen. Het huidige beleid mag dan verouderd zijn (aan nieuw beleid wordt gewerkt) de uitvoeringsagenda kent SMART geformuleerde doelen. In de informatievoorziening richting de raad kan nog wel het een en ander worden verbeterd. De doelmatigheid is nog niet goed in beeld en de raad mist ook overzicht op het veld dat complex is en door externe factoren ook groeit. Tegelijkertijd ligt daar ook een rol van de raad zelf om samen met het college en de organisatie te bepalen welke informatie zij willen ontvangen en op welke wijze die wordt besproken.

Bij een goede inhoudelijke behandeling is ook de organisatie gebaat, dit levert doorgaans ook duidelijkere kaders op. Uit het onderzoek komt ook naar voren dat de inwoner op dit moment goed geholpen wordt. Inwoners zijn tevreden over de betrokkenheid van de consulenten, de korte lijnen en de snelheid waarmee gehandeld wordt. Tegelijkertijd vergen de aanvraagprocedure en de informatievoorziening vanuit de ketenpartners in de toegang verdienen nog wel de nodige aandacht. Dit is - om het zo maar even te zeggen - nog niet op het niveau van de gemeente. Alles bij elkaar kunnen we niet anders dan vaststellen dat de gemeente de goede dingen doet en de dingen ook goed doet. Het zal de komende tijd met alle externe ontwikkelingen en krapper wordende budgetten vooral zaak zijn om te zorgen dat de dienstverlening op niveau blijft. Dat is al uitdaging genoeg. Zorg daarom dat alle stakeholders, dus ook de inwoners betrokken blijven en worden gehoord.

11

Deelconclusies 1. Er is sprake van integraal beleid met concrete doelen. Er zijn meerdere visies en plannen die de basis vormen voor het integrale armoedebeleid. Het huidige armoedebeleid is gebaseerd op het verouderde armoedebeleid 2018-2022, maar dat wordt in 2024 herzien als onderdeel van het beleidsplan Sociaal Domein. Voor dit onderzoek hebben we daarom voornamelijk naar de actuele uitvoeringsagenda Armoedebeleid & Schulddienstverlening 2022-2024 gekeken. Hieruit kunnen we concluderen dat er goede samenhang en verbondenheid is met de andere beleidsdomeinen. De doelstellingen in het huidige armoedebeleid zijn SMART geformuleerd. Iedere doelstelling bestaat uit meerdere subdoelen (specificatie), met specifieke, meetbare activiteiten inclusief een tijdspad. Het beleid en de doelen zijn gebaseerd op verschillende informatiebronnen. Hoewel er in het beleid slechts in beperkte mate een inschatting gemaakt wordt van armoederisico’s, wordt in de praktijk hier goed op ingespeeld. Risico’s van stapeling zijn bijvoorbeeld minder aanwezig doordat de gemeente een meedoenarrangement hanteert waarin verschillende regelingen zitten. Verder past de gemeente waar het kan maatwerk toe, zie ook conclusie 3 en 6. 2. Er is sprake van een duidelijke toegang voor inwoners. Uit gesprekken met betrokkenen en inwoners kunnen we concluderen dat de toegang duidelijk en laagdrempelig is.

De partijen die samenwerken in de toegang weten elkaar doorgaans goed te vinden, ook als het bijvoorbeeld nodig is om door te verwijzen. De samenwerking met Laborijn vergt nog wel aandacht. Consulenten ervaren dat Laborijn vooral denkt vanuit wetgeving, terwijl consulenten denken vanuit de leefwereld van de cliënt. Het denken vanuit twee werelden - systeem en cliënt - maakt dat consulenten en Laborijn soms lastig met elkaar afstemmen. De klant wordt integraal geholpen en er wordt doorgevraagd naar de oorzaak van de financiële problemen. 3. Het armoedebeleid is ruimhartig, de gemeente biedt een breed scala aan diensten en producten aan. De gemeente biedt een breed scala aan diensten en producten aan op het gebied van armoede- en schuldbestrijding, veel daarvan voert ze in eigen beheer (en op eigen wijze) uit. Dit tot tevredenheid van veel betrokkenen en de inwoners zelf. Het armoedebeleid is ruimhartig en kenmerkt zich door maatwerk. De normen om in aanmerking te komen voor regelingen zijn ruim en voor randgevallen wordt geprobeerd via maatwerk alsnog hulp te bieden. Dit alles wordt mogelijk gemaakt doordat alle functies op het gebied van armoede- en schuldbestrijding zijn samengebracht in het BvFO, wat zorgt voor korte interne lijnen tussen beleid en uitvoering. 4.

De samenwerking met de gemeente wordt positief gewaardeerd door de ketenpartners, er is sprake van een sterke keten in de armoedebestrijding. Er zijn verschillende ketenpartners waarmee de gemeente samenwerkt in de uitvoering van het armoedebeleid. Er is sprake van een sterke keten van partijen die vanuit het voorveld preventief meehelpen aan het voorkomen van armoede. Zo zijn er de afgelopen jaren in samenwerking met ketenpartners veel projecten en activiteiten ingezet op het gebied van armoede (zoals De Rondkomers). De gemeente heeft een goed overzicht van alle ketenpartners en treedt ook steeds meer op als regisseur van het veld door partijen samen te brengen. Een goed voorbeeld hiervan is de werkgroep financiën die onlangs is opgezet. Alle ketenpartners zijn (erg) positief over de samenwerking, waarin de lijnen kort zijn.

12

5. Het beleid en de uitvoering zijn doeltreffend en doelmatig, al is er op dat laatste aspect wel nog informatie nodig. De hoofddoelen van het armoede- en schuldenbeleid worden grotendeels behaald. Omdat de doelen vastgesteld zijn voor eind 2024, kan het pas begin 2025 worden vastgesteld, maar de gemeente is goed op koers. Als het gaat om doelmatigheid dan is die op dit moment nog niet volledig vast te stellen, dit heeft ook te maken met het feit dat er nu een nieuwe nota Sociaal Domein wordt opgesteld. Op dit moment zijn de uitgaven voor het armoedebeleid in zijn totaliteit aan het groeien, maar het gebruik van diensten en producten neemt ook toe. Dit heeft er mede mee te maken dat de doelgroepen steeds beter worden bereikt. De gemeente voert verschillende campagnes en onderzoeken uit om de potentiële doelgroep(en) beter in kaart te brengen en te bereiken. Ook wordt er op meerdere wijzen en via verschillende kanalen informatie verzameld over inwonerservaring. 6. De gesproken inwoners zijn tevreden over de betrokkenheid van de gemeente, de korte lijnen en de snelheid waarmee gehandeld wordt. De aanvraagprocedure en de informatievoorziening vanuit ketenpartners in de toegang verdienen aandacht. Uit de gesprekken met inwoners blijkt dat zij over het algemeen positieve ervaringen hebben met het contact met de gemeente.

Zo ervaren de gesproken inwoners veel betrokkenheid vanuit BvFO en worden zij netjes en vriendelijk te woord gestaan. Daarnaast ervaren inwoners korte lijnen tussen de verschillende betrokken partijen in de toegang. Vanuit de focusgroepen komen de volgende bevindingen naar voren: ● Diensten en producten zijn redelijk goed bekend. ● De aanvraagprocedure is niet voor alle doelgroepen eenvoudig. ● Het contact met de consulenten (budgetcoaches) wordt als prettig ervaren. ● De informatievoorziening vanuit Buurtplein en Laborijn is nog niet optimaal. ● Er wordt een online platform voor geldzorgen gemist. Daarmee kunnen we constateren dat de aanbevelingen van inwoners uit de vorige evaluatie (KWIZ 2021) grotendeels zijn opgevolgd. 7. De informatievoorziening sluit nog niet volledig aan op de wens van de raad. Er wordt veel informatie gedeeld vanuit de planning-en-controlcyclus. De voortgang van het beleid is op dit moment voor de raad echter niet goed te volgen door het gebrek aan een goed monitoringsinstrument of centrale plek waarin alle informatie landt. Er zijn wel plannen om dit straks binnen de planning-en-controlcyclus gestalte te geven op het moment dat het nieuwe beleidskader Sociaal Domein - waaronder armoede en schulden vallen - wordt vastgesteld. 8. De raad voelt zich niet goed geëquipeerd in de rol van kadersteller en controleur.

Armoede is een lastige en complexe opgave die meerdere beleidsterreinen raakt, waardoor het voor raadsleden soms moeilijk is te doorgronden. Uit het onderzoek komt naar voren dat raadsleden hun rol als kadersteller en controleur wel pakken, maar dat ze zich niet altijd volledig geëquipeerd voelen in die rol.

13

Er is veel gebruikgemaakt van de (bij)sturingsinstrumenten, maar om goed te kunnen kader stellen en controleren is meer kennis en expertise nodig over het thema, dat niet alleen complex is, maar ook aan veel verandering onderhevig is. De organisatie heeft in het verlengde hiervan ook de wens uitgesproken om vaker van gedachten te wisselen met de raad, om hen zo beter mee te nemen in de mogelijke implicaties van nieuwe (beleids)ontwikkelingen.

2.2 Aanbevelingen Op basis van de hierboven geformuleerde conclusies komt de rekenkamer tot de volgende aanbevelingen. 1. College en raad: Blijf zo doorgaan met het beleid, de organisatie en de uitvoering. Vanuit een rekenkameronderzoek ongetwijfeld een bijzondere aanbeveling, maar vanuit dit onderzoek kan niet anders geconcludeerd worden dan dat de gemeente qua beleid, organisatie en uitvoering op het juiste spoor zit, zoals ook al in de hoofdboodschap is beschreven. De belangrijkste aanbeveling is daarom dan ook een aansporing om op de ingeslagen weg te blijven doorgaan. Dat is uiteraard makkelijker gezegd dan gedaan, want in het licht van het ravijnjaar (2026) en de groei van de opgave zal het nog meer inspanning vergen om de dienstverlening op niveau te houden. Daarom doen we ook de aanbeveling aan de raad én het college om hier gezamenlijk met de organisatie in op te trekken de komende jaren. Dit kan alleen als de raad goed in positie wordt gebracht en vice versa als de organisatie werkbare kaders meekrijgt. Werkbaar, omdat ze helder moeten zijn, maar wel met ruimte voor creativiteit en maatwerk, wat nu juist de kracht is van het huidige beleid, de organisatie en de uitvoering. 2. College: Zorg dat de toegang blijvend aandacht krijgt, breng de informatievoorziening op gelijk niveau tussen gemeente en ketenpartners.

De gemeente Doetinchem doet er veel aan om de informatievoorziening en toegang zo laagdrempelig mogelijk te houden. Toch bemerken verschillende inwoners dat de informatie niet bij alle inwoners overkomt. Zoals ouderen, laaggeletterden of mensen die niet digitaal vaardig zijn. Daarbij is het goed om te benoemen dat in dit licht vooral de informatievoorziening vanuit Laborijn en Buurtplein werd genoemd waar inwoners nog niet tevreden over waren. Inwoners kunnen geen gebruikmaken van de regelingen of hulp als zij niet op de hoogte zijn van het bestaan ervan of als zij, bijvoorbeeld door onduidelijke informatievoorziening, een drempel ervaren bij het aanvragen ervan. Wijs inwoners daarom vaker op de regelingen en hulp in het bestaande contact met Laborijn en Buurtplein. Zorg er daarnaast voor dat informatie over de verschillende regelingen ook in andere talen beschikbaar is, zodat het voor mensen die de taal niet spreken makkelijker wordt om een regeling aan te vragen. 3. College: Betrek de gemeenteraad bij het inrichten van de informatievoorziening. Het is belangrijk dat de raad kan bepalen hoe en wanneer hij wordt ingelicht over zowel de inhoudelijke taakuitvoering als de voortgang op de doelen en indicatoren (die nog moeten worden vastgesteld).

Er is in het vorige rekenkameronderzoek naar de P&C-cyclus al een aanbeveling gedaan voor het meer in positie brengen van de auditcommissie hierbij.

14

Maar kijk ook eens bij andere gemeenten. Bijvoorbeeld hoe er in Den Bosch gewerkt wordt aan een monitor Sociaal Domein. Vanuit de filosofie dat Den Bosch datastad wil zijn, wordt daar nu ook gewerkt aan een monitor waarin alle data (ook kwalitatief) landt in een instrument met bijbehorende rapportages. Dichterbij in Montferland is als gevolg van een rekenkameronderzoek een knoppenmodel voor de Wmo ingericht, die mogelijk inspiratie kan bieden. Armoede is een complex onderwerp. Om de kaderstellende en controlerende taak goed uit te kunnen voeren, is naast voldoende informatie ook voldoende begrip van het thema nodig om deze informatie te duiden. De gemeenteraad kan zich, bijvoorbeeld in een expertsessie of in regionale bijeenkomsten (met ook onafhankelijke experts van buiten), beter laten informeren. Denk hierbij ook aan stages en werkbezoeken. Een interessante best practice is bijvoorbeeld ISD Bollenstreek. In de Bollenstreek werken vier gemeenten samen in het Sociaal Domein van de organisatie ISD Bollenstreek. De ISD heeft flink geïnvesteerd in het betrekken van de raad bij de uitvoering. Zo organiseren zij voor alle raadsleden regelmatig werkbezoeken en bieden zij stages aan voor raadsleden om mee te lopen bij de consulenten van de schuldhulpverlening. Het is mogelijk om mee te lopen met de professionals en intakegesprekken of huisbezoeken bij inwoners mee te maken.

Een dergelijke kijk in de keuken heeft ervoor gezorgd dat de raadsleden de ISD Bollenstreek als een transparante organisatie ervaren die proactief informatie deelt, en waardoor zij bovenal gevoel hebben gekregen bij de uitvoeringspraktijk.

15

16

DEEL II

Nota van bevindingen

17

18

H3 | Onderzoeksverantwoording Deel II van het rapport gaat gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen in Deel I zijn gebaseerd. Deel II kent de volgende hoofdstukindeling: ● Hoofdstuk 3: Onderzoeksverantwoording ● Hoofdstuk 4: Beleid en doelstellingen ● Hoofdstuk 5: Organisatie en uitvoering ● Hoofdstuk 6: Resultaten en ervaren effecten ● Hoofdstuk 7: Evaluatie en verantwoording In de bijlagen is de informatie opgenomen waarnaar in de tekst wordt verwezen. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het onderzoek is uitgevoerd.

3.1 Hoofdvraag en deelvragen De Rekenkamer heeft de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Hoe doeltreffend en doelmatig is het armoedebeleid van de gemeente Doetinchem zoals omschreven in de uitvoeringsagenda 2022-2024? De centrale vraagstelling valt uiteen in vijf thema’s waaronder de verschillende deelvragen vallen.

Beleid 1. Wat is het vastgestelde armoedebeleid? a. Op welke visie is dit beleid gebaseerd? b. Welke doelstellingen zijn geformuleerd? Zijn deze concreet en meetbaar gemaakt? c. Op welke informatie over de doelgroep is het beleid gebaseerd? d. Zijn de armoederisico’s in Doetinchem goed in beeld?

19

Organisatie en uitvoering 2. Hoe is de uitvoering van het armoedebeleid georganiseerd? a. Wie is er betrokken bij de uitvoering? b. Welke werkwijzen en instrumenten worden ingezet? c. In hoeverre is er sprake van een effectieve samenwerking met de ketenpartners? Resultaat 3. Hoe doelmatig (effectief) en doeltreffend (efficiënt) wordt gestalte gegeven aan de uitvoering van het armoedebeleid en van de preventieve schuldhulpverlening? a. In hoeverre zijn de afgesproken doelstellingen gehaald in de afgelopen jaren? b. Welke middelen zijn er beschikbaar (geld, capaciteit) en in hoeverre zijn deze toereikend? c. In hoeverre wordt de (potentiële) doelgroep bereikt? d. Wat is de impact van het gevoerde beleid vanuit inwonerperspectief: is dit beleid volgens hen effectief? (Zijn ze goed geholpen?) e. In hoeverre zijn de aanbevelingen uit de vorige evaluatie (2021) opgevolgd? Evaluatie en verantwoording (informatievoorziening raad) 4. Op welke wijze is de gemeenteraad geïnformeerd over het armoedebeleid? a. Op welke wijze vinden monitoring en evaluatie van het beleid en de effecten plaats? b. Hoe heeft de raad invulling gegeven aan zijn taak?

Scope van het onderzoek Voor dit onderzoek ligt de focus op het armoedebeleid; een beleidsplan om armoede in de gemeente Doetinchem te bestrijden. De schulddienstverlening is een integraal onderdeel van het armoedebeleid. Het gaat bij armoedebeleid om kwijtschelding van gemeentelijke belastingen, kredietverstrekking, bijzondere bijstand, compensatie zorgkosten, het meedoenarrangement en schulddienstverlening. Het onderzoek focust zich op de uitvoeringsagenda Armoedebeleid & Schulddienstverlening 20222024. Dit doen we omdat het beleidsplan armoedebestrijding 2018-2022 inmiddels is verlopen. Begin 2024 verschijnt het nieuwe beleidskader Sociaal Domein, waarvan armoedebestrijding en schulddienstverlening onderdeel is. De uitkomsten van dit rekenkameronderzoek konden niet meer in die beleidskaders worden opgenomen. In de aanbevelingen van dit onderzoek ligt daarom de nadruk op suggesties voor het uitvoeringsplan, dat nog wel geformuleerd wordt na afloop van dit onderzoek.

3.2 Onderzoeksmethoden Voor het verzamelen van de benodigde informatie en het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt: Documentenstudie Op basis van een documentenstudie hebben we het armoedebeleid in kaart gebracht. Vervolgens zijn op basis van de documentenstudie topiclijsten opgesteld voor de interviews met betrokkenen. Een complete lijst van de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 2.

20

Benchmark Onderdeel van de documentenstudie was de Divosa Benchmark Armoede & Schulden waar de gemeente Doetinchem aan deelneemt. Deze hebben we met name gebruikt om te evalueren in hoeverre de gemeente Doetinchem haar doelstellingen heeft bereikt en met welke middelen. De vergelijking met andere gemeenten is gemaakt op basis van landsdeel Oost (dertien gemeenten). In de categorie arbeidsmarkt Achterhoek waren niet genoeg deelnemende gemeenten. De meest recente gegevens zijn beschikbaar voor het jaar 2022. Omdat de gemeente Doetinchem veel regelingen heeft opgenomen in het meedoenarrangement, zijn afzonderlijke regelingen niet altijd te vergelijken met referentiegemeenten. Interviews met betrokkenen en ketenpartners Voor verdieping en nadere duiding zijn interviews gehouden. Er zijn onder andere gesprekken gevoerd met medewerkers van de ambtelijke organisatie en de verantwoordelijk portefeuillehouder. Ten slotte zijn er verschillende ketenpartners geïnterviewd. De complete lijst van geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 3. Voor de interviews met intern en extern betrokkenen hebben we een topiclijst gehanteerd. Focusgroep Om te onderzoeken welke ervaringen er leven onder klanten en welke oplossingsrichtingen er mogelijk zijn, hebben we twee focusgroepen gehouden, ook wel groepsinterviews genoemd.

Met behulp van een focusgroep kan ontdekt worden hoe inwoners over een bepaald onderwerp denken, wat voor woorden ze gebruiken als ze erover praten en welke aspecten ze belangrijk vinden. De focusgroep is een geschikte methode voor het onderzoeken van kennis en ervaringen van mensen, waarbij niet alleen wordt nagegaan wat mensen denken, maar ook hoe mensen denken en waarom ze denken wat ze denken. Er zijn twee focusgroepen georganiseerd waar respectievelijk vijf en vier klanten aan deelnamen. Aan de hand van de focusgroep is onder andere nagegaan in hoeverre de dienstverlening daadwerkelijk is verbeterd (naar aanleiding van de evaluatie KWIZ in 2021). In bijlage 4 van dit rapport is de topiclijst opgenomen van de gesprekken met klanten. De resultaten, evenals de citaten, zijn zo opgeschreven dat ze niet te herleiden zijn naar een persoon.

21

22

H4 | Beleid en doelstellingen In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het armoedebeleid van de gemeente Doetinchem eruitziet. Hierbij komen de volgende onderzoeksvragen aan de orde. 1. Wat is het vastgestelde armoedebeleid? a. Op welke visie is dit beleid gebaseerd? b. Welke doelstellingen zijn geformuleerd? Zijn deze concreet en meetbaar gemaakt? c. Op welke informatie over de doelgroep is het beleid gebaseerd? d. Zijn de armoederisico’s in het beleid van de gemeente Doetinchem goed in beeld? De belangrijkste bevindingen in dit hoofdstuk zijn: ● Er zijn meerdere visies en plannen die de basis vormen voor het integrale armoedebeleid. Het huidige armoedebeleid is gebaseerd op het armoedebeleid 2018-2022, dat stamt uit 2018 en wordt begin 2024 herzien als onderdeel van het beleidsplan Sociaal Domein. ● Er is sprake van goede samenhang en verbondenheid met andere beleidsdomeinen. Tot nu toe waren er aparte beleidskaders voor schulddienstverlening en armoedebeleid. Deze worden nu voor het eerst opgenomen als uitvoeringsagenda's in het brede beleidskader Sociaal Domein. ● De doelstellingen in het huidige armoedebeleid zijn SMART geformuleerd. Iedere doelstelling bestaat uit meerdere bullets (specificatie), met specifieke, meetbare activiteiten inclusief een tijdspad.

● De gemeente Doetinchem gebruikt verschillende bronnen om informatie over de doelgroep te verkrijgen, zoals onderzoek over de doelgroep jongeren van het Nibud (2016) en onderzoek door de gemeente zelf, waaronder een pilot vroegsignalering. ● In het beleid wordt slechts in beperkte mate een inschatting gemaakt van armoederisico’s voor inwoners, in de praktijk wordt echter goed ingespeeld op externe ontwikkelingen. Tijdens de interviews worden het bereiken van de doelgroep en de halvering van termijnen met grotere kans op recidive genoemd als de grootste risico’s.

4.1 Op welke visie is het beleid gebaseerd? Zoals in de inleiding reeds benoemd, focust het onderzoek zich op de uitvoeringsagenda Armoedebeleid & Schulddienstverlening 2022-2024. Daarbij is het belangrijk om na te gaan welke visie hiervoor de basis vormt. In de eerste plaats is dat het inmiddels verlopen beleidsplan. In dit beleidsplan Armoedebeleid 2018-2022 (p.6) formuleert de gemeente Doetinchem haar visie op armoede als volgt: “Armoede is allereerst een gebrek aan geld. Het betekent dat een huishouden (te) weinig geld heeft voor basisbehoeften zoals huur, gas, water en licht, voeding, kleding, persoonlijke verzorging, gezondheidszorg en onderwijs. Maar het betekent ook dat er weinig geld is voor ‘sociale participatie’ zoals het ontvangen van bezoek of op bezoek gaan, openbaar vervoer, vrije tijd (sport of hobby) en vakantie.

23

Mensen met een hoger inkomen dan 120% van de bijstandsnorm kunnen door schulden ook in armoede leven. Het besteedbaar inkomen is hier van belang. Armoede heeft ook duidelijk emotionele gevolgen zoals eenzaamheid en somberheid.” Deze visie vormt een van de uitgangspunten van het huidige uitvoeringsbeleid armoedebeleid. In de uitvoeringsagenda Armoedebeleid & Schulddienstverlening 2022-2024 (p.7) wordt met betrekking tot schulden de volgende visie toegevoegd: “Mensen met hogere inkomens kunnen door schulden dus ook in armoede leven. Het besteedbaar inkomen is hier van belang. Daarnaast betekent het hebben van problematische schulden vrijwel altijd dat een huishouden niet meer in staat is de normale noodzakelijke uitgaven te doen, waardoor het gezin als arm te kwalificeren is, ook al is er niet altijd sprake van een laag inkomen. Armoede en schulden hebben invloed op de manier waarop mensen in de samenleving staan en in hoeverre zij mee kunnen doen in de maatschappij van alledag.” Uit verschillende documenten, zoals de Coalitieagenda 2022-2026, blijkt verder dat de visie op armoede in de gemeente Doetinchem in ontwikkeling is. In het coalitieakkoord wordt ook niet meer gesproken van armoede maar van ‘bestaanszekerheid’.

Er wordt aangegeven dat de gemeente ziet dat de financiële nood toeneemt en dat er nieuwe groepen ontstaan, zoals de ‘werkende armen’, waarvoor de gemeente ook wil klaar staan. Het meedoenarrangement wordt daarin gezien als een belangrijk onderdeel van het instrumentarium. ‘Dit gaan we doorontwikkelen, waarbij het doel van het meedoen weer voorop moet staan. We hebben een activiteitenaanbod dat beter kan. Het doel is een passend aanbod om mee te kunnen doen in de samenleving. Evaluatie en herijking zijn van belang, zonder dat de budgettaire grenzen worden opgerekt.’ Er zijn meerdere visies en plannen die de basis vormen voor het integrale armoedebeleid De gemeente Doetinchem heeft een rijke traditie van beleidsaandacht ten aanzien van armoedebestrijding. Er zijn de afgelopen jaren verschillende visies en plannen geschreven die tezamen de basis vormen voor het armoedebeleid. In 2012 en 2013 heeft het onderzoek Armoede in zicht plaatsgevonden. Dit onderzoek was het vertrekpunt voor het Armoedebeleid 2014-2018. Uit het rekenkameronderzoek van 2015 naar de werking van het armoedebeleid zijn een aantal verbeterpunten naar voren gekomen. Ook heeft de gemeente Doetinchem het armoedebeleid breed geëvalueerd met de doelgroepen, de raad en ketenpartners. Ten slotte heeft de Sociale Raad in het document Bouwstenen en adviezen van de SR-elementen aangedragen voor het nieuwe beleid.

Op basis van het onderzoek, de evaluatie en de adviezen vanuit de Sociale Raad heeft de gemeente haar beleid aangescherpt en doorontwikkeld. De beleidskaders waarbinnen dit armoedebeleid 2018-2022 is vormgegeven sluiten aan bij de beleidskaders uit beleidskaders Sociaal Domein 2017-2020, waarbij de Participatiewet en de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) de wettelijke kaders aangeven. In 2021 heeft het onderzoeksbureau KWIZ een brede evaluatie van het armoedebeleid uitgevoerd. De uitkomsten van dit onderzoek zijn het startpunt van de totstandkoming van de Uitvoeringsagenda Armoede & Schulddienstverlening 2022-2024, waar de focus in dit onderzoek op ligt. De uitgangspunten uit het beleidsplan Armoedebeleid 2018-2022 zijn gebruikt als onderlegger voor deze uitvoeringsagenda.

24

In de interviews is aangegeven dat er elke twee jaar een uitvoeringsagenda wordt opgesteld omdat het domein constant in beweging is met veranderde wetgeving, maar ook door allerlei externe factoren zoals de energiecrisis. Uit de gesprekken en de beleidsplannen valt op te maken dat ketenpartners en de Sociale Raad input hebben kunnen leveren bij de totstandkoming van het (uitvoerings)beleid en de bijstelling hiervan. In de gesprekken geven verschillende ketenpartners aan mee te hebben kunnen denken over het armoedebeleid, onder andere doordat aan hen is gevraagd wat zij meemaken en terugzien in de praktijk. Ook de raad heeft kunnen reageren op de uitvoeringsagenda. Er is sprake van goede samenhang en verbondenheid met andere beleidsdomeinen In het document Armoedebeleid 2018-2022 (p.7) wordt ook de visie op de samenhang met het Sociaal Domein benoemd: “Voor het sociaal domein van de gemeente Doetinchem zijn nieuwe beleidskaders vastgesteld, met als hoofdprincipe “positieve gezondheid”. Armoede heeft invloed op gezondheid. Mensen in armoede beoordelen hun eigen gezondheid als minder goed. Dit geldt ook voor de mensen met schuldenproblematiek. Armoede en schuldenproblematiek hebben invloed op de manier waarop mensen in de samenleving staan en in hoeverre zij mee kunnen doen in de samenleving van alledag. De doelgroep van ons armoedebeleid is niet homogeen.

De oorzaken en aard van de problematiek verschillen van persoon tot persoon. We zetten met ons nieuwe beleid in op de versterking van financiële zelfredzaamheid en benutten hierbij zoveel mogelijk de eigen kracht.” Uit de documentenstudie valt op te maken dat er sprake is van een goede verbinding met andere beleidsvelden, zoals het beleidskader Sociaal Domein 2017-2020. Het thema armoede is ook duidelijk uitgewerkt in de Kadernotitie Preventie Sociaal Domein 2020-2024. Gelet op de sterke samenhang met het voorkomen en/of bestrijden van armoede, heeft de gemeente de voorzieningen voor armoede die in dat kader bestaan ook opgenomen in het overzicht voor individuele voorzieningen. Dit duidt op een integrale benadering van het individu en het Sociaal Domein. De samenhang tussen het armoedebeleid binnen het bredere Sociaal Domein wordt verder uitgewerkt in de integrale beleidsnota ‘Sociaal Domein’ die in 2024 moet verschijnen. Opvallend in de documenten is ook de aandacht die er is voor energiearmoede. Er is ook een aanpak energiearmoede ontwikkeld: ‘grip op energie’. Waar het in veel gemeenten als een tijdelijk probleem wordt gezien6, vliegt de gemeente Doetinchem het structureler aan, ook vanuit de verduurzamingsopgave (isoleren van woningen om energiekosten te besparen).

4.2 Welke doelstellingen zijn geformuleerd en zijn deze concreet en meetbaar? In deze paragraaf gaan we in op de vraag welke doelen de gemeente zichzelf heeft gesteld rondom armoedebeleid en of deze doelen concreet en meetbaar zijn gemaakt. Het armoedebeleid en de uitvoeringsagenda zijn gebaseerd op uitgangspunten, die resulteren in doelstellingen.

6

Op basis van onderzoek in tientallen gemeenten door het onderzoeksbureau.

25

De doelstellingen van armoedebeleid zijn helder en SMART geformuleerd In het armoedebeleid 2018-2022 wordt gestreefd naar een verdere doorontwikkeling en uitbreiding van de doelen die gesteld zijn in het beleid 2014-2018, dat de nadruk legt op zelfredzaamheid en het mee kunnen doen in de samenleving. Er wordt bovendien gesteld dat “de basis op orde” een belangrijke voorwaarde is voor jezelf kunnen ontplooien en participeren. In de uitvoeringsagenda Armoede & Schulddienstverlening 2022-2024 (p.7) worden de volgende uitgangspunten uitgelicht: ● We werken preventief. We proberen in oorsprong schulden te voorkomen door vroegtijdig kinderen en jongeren kennis en vaardigheden mee te geven rondom dit onderwerp, we acteren op signalen van betalingsachterstanden en uiteindelijk proberen we problematische schulden op te lossen en richten we ons op gedragsverandering, kennis en vaardigheden, waardoor inwoners duurzaam uitstromen. ● Armoede- en schuldenproblematiek staat nooit op zichzelf, maar is altijd verbonden met thema’s zoals participatie, gezondheid en opleiding en heeft invloed op alle leden binnen een huishouden. ● We leveren maatwerk indien dit bijdraagt aan een integrale en structurele oplossing en wanneer dit goed te onderbouwen is. Beleidsregels geven ons houvast, maar staan oplossingen niet in de weg. Een traject dat voor iedereen passend is, bestaat niet.

● We werken klantgericht en houden rekening met de gevolgen die ‘geldstress’ met zich meebrengt en zien onze hulpverlening als samenwerking met de inwoner en betrokken begeleiders. We streven naar zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid, maar zetten alleen de hulp in die nodig is. De intensiteit en duur van de hulp is altijd maatwerk. Kennis, vaardigheden en gedrag zijn de gebieden waarin we investeren. ● We zetten in op nieuwe initiatieven die bijdragen aan de doelstelling van een duurzame, schuldenvrije toekomst en streven daarbij naar maximale zelfredzaamheid van onze inwoners. In de uitvoeringsagenda zijn vervolgens vijf focuspunten geformuleerd met bijbehorende doelstellingen en activiteiten. Focuspunten 1. We zetten in op eigen regie en maximale financiële zelfredzaamheid. Waar nodig bieden wij ondersteuning. 2. De ondersteuning die wij bieden is maatwerk en sluit aan bij de ondersteuningsbehoefte van de inwoner. 3. We zetten in op preventie en vroegsignalering. 4. We werken integraal samen met onze interne en externe samenwerkingspartners. 5. Door onze regelingen verbeteren we de kans op een zinvolle deelname aan de samenleving. Vervolgens worden de focuspunten apart toegelicht. In tabelvorm worden doelstellingen, activiteiten, de inhoud daarvan en het startmoment genoemd. De vijf hoofddoelstellingen zijn: A.

Duurzame uitstroom ● Het aantal inwoners dat duurzaam kan uitstromen wordt vergroot. De jaarlijkse uitstroom vergroten wij naar gemiddeld 100 huishoudens per jaar. ● Het aantal mensen dat terugkomt daalt naar maximaal 15% in 2024. ● Voor inwoners die blijvende ondersteuning nodig hebben, bieden wij een apart en passend product. ● Inwoners maken stappen op de ladder van financiële zelfredzaamheid.

26

B. Jongeren en schulden ● We bereiken ieder jaar 350 jongeren tot 27 jaar door vroegsignalering. ● 100 jongeren tot 27 jaar maken jaarlijks gebruik van onze dienstverlening. ● In samenwerking met de Rondkomers rollen we ons preventief programma uit naar alle VOscholen in Doetinchem en breiden we de samenwerking met het Graafschap College verder uit. C. Kwetsbare groepen ● De deelname aan GarantVerzorgd stijgt naar in totaal 3.000 in 2026. ● We houden onze professie ten aanzien van kwetsbare groepen up-to-date. ● We hebben een passend aanbod voor nieuwkomers in het kader van financieel ontzorgen. D. Toegankelijkheid ● 20% van de (nieuwe) aanvragen bijzondere bijstand gaat via de snelbalie. ● Het aantal afwijzingen bijzondere bijstand neemt met 25% af. ● De brieven vanuit het BvFO zijn voor iedereen (beter) te begrijpen. ● We verlagen de drempel naar schuldhulpverlening door inloopspreekuren (op ‘vindplekken’) te organiseren. ● Ondernemers/zzp’ers weten de weg naar het Ondernemerssteunpunt te vinden, ook voor hulp bij schulden. ● In samenwerking met de Rondkomers proberen we het taboe op financiële zorgen te doorbreken en zorgen we ervoor dat mensen (eerder) hulp gaan vragen. E. Doorontwikkelen en verder bouwen ● Ieder jaar haken er minimaal 50 nieuwe huishoudens aan bij het project Grip op Energie. ● Het project Grip op Energie wordt verder uitgebreid.

● Een saneringskrediet is in minimaal 20% van de schuldregelingsdossiers een passende oplossing. ● We benaderen ieder jaar minstens 500 huishoudens in het kader van vroegsignalering. Los van de doelstellingen heeft de gemeente Doetinchem ook doelen voor wat betreft de dienstverlening (p.10): ● Alle aanvragen worden binnen de gestelde termijn afgehandeld. ● We vergroten de standaardinstroom bij schulddienstverlening naar 300 nieuwe aanmeldingen per jaar of meer. ● We spreken alle inwoners die zich melden voor schulddienstverlening binnen twee weken. ● We sluiten iedere intakefase af met een toekenningsbeschikking of beëindigingsbeschikking. Dit doen we natuurlijk binnen de gestelde wettelijke termijnen. ● Het percentage dat zonder aanbod de intakefase bij schulddienstverlening afsluit, is niet hoger dan 10%. ● Alle crisisintakes vinden plaats binnen drie werkdagen. ● Het aantal deelnemers binnen het meedoenarrangement stijgt weer naar het niveau van voor Covid-19. Bovenstaande doelstellingen zijn over het algemeen SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden) geformuleerd. Iedere doelstelling bestaat uit meerdere bullets (specificatie), met meetbare activiteiten. Doordat de concrete activiteiten met inhoud worden omschreven, zijn ook de doelstellingen erg specifiek.

Doordat de datum (of doorlopend) erbij wordt vermeld, zijn de doelstellingen bovendien tijdgebonden.

27

4.3 Op welke informatie over de doelgroep is het beleid gebaseerd? Er zijn meerdere (openbare) bronnen waar de gemeente informatie uithaalt als het gaat om minimabeleid en de doelgroepen, zoals het CBS, interne systemen en de Divosa Benchmark Armoede en Schulden waar de gemeente aan deelneemt. De gemeente Doetinchem gebruikt verschillende bronnen om informatie over de doelgroep te verkrijgen Daarnaast heeft de gemeente echter ook verschillende eigen onderzoeken gehouden. In het Armoedebeleid 2018-2022 (p.7) wordt bijvoorbeeld verwezen naar onderzoek van het Nibud (2016) en Evaluatie van het armoedebeleid in de gemeente Doetinchem vanaf 2014-heden door Scope (2017). Dit onderzoek is gebruikt om doelgroepen te bepalen. De doelgroep kinderen en jongeren worden benoemd als een belangrijke pijler voor het armoedebeleid. De keuze hiervoor is gebaseerd op het eerder genoemde Nibud-onderzoek. De gemeente Doetinchem schrijft: “Uit het onderzoek (Nibud, 2016) blijkt dat de omvang van het probleem dermate groot is dat we hier speciale aandacht voor moeten hebben.” (p.12). Uit eigen onderzoek heeft de gemeente Doetinchem opgehaald “dat de aanpak schuldenproblematiek bij of de schulden van jongeren niet eenvoudig is. Jongeren geven aan niet snel hulp te zoeken buiten hun eigen netwerk.” (p.12). Bovendien: “Jongeren weten ons nog maar moeilijk te vinden.

De drempel naar de gemeente is voor hen extra hoog.” (p.18). Ten slotte heeft de gemeente Doetinchem ook een succesvolle pilot vroegsignalering gedaan, op basis waarvan de pijler preventie en bijbehorende doelstellingen zijn gebaseerd (Armoedebeleid 2018-2022, p.13). Ook informatie vanuit ketenpartners, bijvoorbeeld in de vorm van verantwoording en prestaties, wordt meegenomen als input over de doelgroep. We constateren daarom dan ook dat de gemeente Doetinchem er alles aan doet om informatie over de doelgroep te verwerken in het beleid.

4.4 Op welke manier is een inschatting gemaakt van armoederisico’s? Als het gaat om armoede zijn er allerlei risico’s die kunnen ontstaan als gevolg van beleid, uitvoering en externe ontwikkelingen zoals de plotselinge stijging van energieprijzen en de inflatie. Hieronder worden deze punten besproken. In het beleid wordt in beperkte mate een inschatting gemaakt van armoederisico’s voor inwoners, in de praktijk wordt echter goed ingespeeld op externe ontwikkelingen In zowel het beleidsplan als uitvoeringsplan en de verschillende beleidsstukken wordt beperkt gesproken over ongewenste effecten en risico’s zoals de stapeling van regelingen. Daarbij moet vermeld worden dat Doetinchem met een meedoenarrangement werkt, waarin verschillende regelingen zijn samengepakt. In het onderzoeksverslag toetsing Kwaliteitskader Nederlandse Verenigingen voor Kredietbanken (NVVK) uit 2022 benadrukt de NVVK wel dat de gemeente Doetinchem de risico’s ziet en benoemt in het jaarplan voor bewindvoering. Zoals in de voorgaande paragrafen aan bod is gekomen, houdt de gemeente Doetinchem externe ontwikkelingen in de gaten en speelt hier snel op in, zoals bij de energietoeslag.

28

Hoewel er in de toegestuurde stukken weinig te vinden is over de manier waarop er wordt ingespeeld op de ongewenste effecten van het armoedebeleid, kan uit de stukken en de gevoerde gesprekken wel worden opgemaakt dat de gemeente veel doet om in te spelen op recente ontwikkelingen. Zo is aangegeven door de organisatie dat er risico's worden gezien ten aanzien van de halvering van de aflostermijn bij minnelijke en wettelijke schuldregelingen en het bereiken van de doelgroep. Op 7 februari 2023 nam de Eerste Kamer de wetswijziging van de Faillissementswet aan. Hiermee is de looptijd van een wettelijke schuldregeling (Wsnp-traject) in beginsel verkort naar achttien maanden. Mensen in een Wsnp-traject (Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen) nemen deel aan een traject om de (jarenlange) schulden die hen achtervolgen tegen te gaan 7. In aansluiting op de verkorting van de Wsnp is ook de looptijd van de minnelijke schuldregeling natuurlijke personen (Msnp) verkort tot achttien maanden. Mensen in dit traject kijken samen met hun schuldhulpverlener hoeveel zij aan hun schuldeisers kunnen betalen. De schuldhulpverlener doet een voorstel aan schuldeisers om schulden (gedeeltelijk) kwijt te schelden 8. De verkorting Msnp draagt bij aan de doelstelling om inwoners sneller uit de problematische schulden te helpen. Het zorgt ook voor sneller perspectief op een schuldenvrije toekomst.

De halvering van de looptijd brengt echter ook nieuwe uitdagingen met zich mee, bijvoorbeeld op het gebied van begeleiding en nazorg. Beleidsmedewerkers en consulenten maken zich zorgen over de invloed die de halvering van de looptijd heeft op de dienstverlening en het aantal nieuwe aanmeldingen. Doordat inwoners korter in beeld en onder begeleiding zijn van consulenten, kan de halvering van termijnen leiden tot recidivisme. De raad vindt dat het bereiken van alle doelgroepen altijd een aandachtspunt moet blijven, ondanks dat de gemeente Doetinchem de dienstverlening afstemt op verschillende doelgroepen en hierbij goed samenwerkt met verschillende partners. De Rondkomers, een samenwerkingsverband van organisaties dat inwoners ondersteunt bij financiële zorgen, zet zich gezamenlijk in om verschillende doelgroepen zoals jongeren en werkende armen te bereiken. Schaamte, wantrouwen en multiproblematiek worden genoemd als redenen waardoor inwoners nu nog informatie missen en niet (tijdig) bereikt worden.

7

Hoe verloopt een Wsnp-traject? | Het Juridisch Loket

8

Hoe werkt minnelijke schuldsanering? (belastingdienst.nl)

29

30

H5 | Organisatie en uitvoering In dit hoofdstuk gaan we in op de manier waarop de gemeente Doetinchem de taken vanuit het armoedebeleid heeft georganiseerd en hoe deze worden uitgevoerd (in samenwerking met de ketenpartners). De volgende onderzoeksvragen worden beantwoord: 2. Hoe is de uitvoering van het armoedebeleid georganiseerd? a. Wie is er betrokken bij de uitvoering? b. Welke werkwijzen en instrumenten worden ingezet? c. In hoeverre is er sprake van een effectieve samenwerking met de ketenpartners? De belangrijkste bevindingen in dit hoofdstuk zijn: ● Intern zijn er korte lijnen binnen de gemeentelijke organisatie. Beleid en de uitvoering weten elkaar goed te vinden. Dit komt onder andere doordat alle functies op het gebied van schulden armoedebestrijding zijn samengebracht in het BvFO. ● Er is sprake van een duidelijke toegang waarin intensief met verschillende partijen wordt samengewerkt die elkaar doorgaans goed weten te vinden, ook als het bijvoorbeeld nodig is om door te verwijzen. De samenwerking met Laborijn vergt nog wel aandacht. Consulenten ervaren dat Laborijn vooral denkt vanuit wetgeving, terwijl consulenten denken vanuit de leefwereld van de cliënt. Het denken vanuit twee werelden maakt dat consulenten en Laborijn soms lastig met elkaar afstemmen. ● De klant wordt integraal geholpen; er wordt goed doorgevraagd naar de oorzaak van de financiële problemen.

● De gemeente biedt een breed scala aan diensten en producten aan op het gebied van armoedeen schuldenbestrijding, veel daarvan voert ze in eigen beheer (en op eigen wijze) uit. Dit tot tevredenheid van alle betrokkenen, en ook de inwoners zelf. ● Het armoedebeleid is ruimhartig en kenmerkt zich door maatwerk. De normen om in aanmerking te komen voor regelingen zijn ruim en voor randgevallen wordt geprobeerd via maatwerk alsnog hulp te bieden. ● De samenwerking met de ketenpartners verloopt goed, de gemeente treedt steeds meer op als regievoerder.

5.1 Wie is er betrokken bij de uitvoering? In de gemeente Doetinchem werken er in februari 2024 23 medewerkers aan de uitvoering van het armoedebeleid. Gezamenlijk vervullen zij 18,49 fte. Uit het onderzoeksverslag toetsing Kwaliteitskader NVVK blijkt dat dit in 2022 22 medewerkers en een stagiaire waren, die gezamenlijk 17,92 fte vervulden. Er was ten tijde van dit onderzoek geen actueel organogram beschikbaar. De meeste medewerkers vervullen naast hun functie nevenactiviteiten, zoals voorlichting, informatie en advies en nazorg. Tabel 1 geeft een overzicht van de functies, het aantal fte, caseload (indien van toepassing) en nevenactiviteiten.

31

Tabel 1 Overzicht medewerkers ambtelijke organisatie Caseload Functie Fte regulier Intake/voorkant 0,67 46

Intake/voorkant

0,89

41

Intake/voorkant

0,78

33

Budgetbeheerder Budgetbeheerder Budgetbeheerder Ondersteuning budgetbeheer Bewindvoerder

1,0 1,0 0,89 0,45 0,89

76 84 73

Ondersteuning bewind Budgetcoach

0,45 0,89

47

Budgetcoach

1,0

37

Budgetcoach

0,67

23

Schuldregelaar

1,0

82

Schuldregelaar Ondersteuning schuldregelen Consulent bijzondere bijstand

0,67 0,89 0,89

45 662

Consulent bijzondere bijstand

0,89

662

Consulent bijzondere bijstand

0,67

499

60

Nevenactiviteit Voorlichting Woonbepalingsgesprek Deurwaardersgesprek Informatie en advies Woonbepalingsgesprek Deurwaardersgesprek Informatie en advies Woonbepalingsgesprek Deurwaardersgesprek Informatie en advies Applicatiebeheer (0,22) Financieel ontzorgen statushouders Geen Geen Ondersteuning bewind Voorlichting Informatie en advies Ondersteuning budgetbeheer Voorlichting Vroegsignalering regulier Nazorg Voorlichting Vroegsignalering jongeren Nazorg Aanpak energiearmoede Regeling uitstroom bijstandsgerechtigden (RUB) Regeling uitstroom bijstandsgerechtigden(RUB) Aanpak Kinderopvangtoeslagaffaire Aanpak Kinderopvangtoeslagaffaire Geen Inloopspreekuur Energietoeslag Maatwerkvoorziening zorgkosten Gemeentepolis Inloopspreekuur Energietoeslag Maatwerkvoorziening zorgkosten Gemeentepolis Inloopspreekuur Energietoeslag Maatwerkvoorziening zorgkosten gemeentepolis

32

Medewerker meedoenarrangement Medewerker meedoenarrangement Kwaliteit Gegevensbeheer Administratief ondersteuner Totaal fte

0,89

1.800

Geen

0,56

1800

Geen

0,89 1,0 0,56 18,49

Aanpak Kinderopvangtoeslagaffaire Geen Geen

Intern zijn er korte lijnen binnen de gemeentelijke organisatie Alle dienstverlening van de gemeente Doetinchem op het gebied van armoede en schulden is georganiseerd in het Bureau voor Financiële Ondersteuning (BvFO). Zij voeren deze vormen van budgetondersteunende en schuldhulpverlenende activiteiten ook uit voor de gemeente Aalten. In paragraaf 5.2 gaan we nader in op de dienstverlening die wordt aangeboden (zie ook tabel 2). Binnen het BvFO zijn alle bovenstaande functies uit tabel 1 vertegenwoordigd. De samenwerking binnen de gemeenteafdelingen verloopt volgens betrokkenen soepel en er zijn korte lijntjes omdat de uitvoerings- en beleidsmedewerkers, inclusief teamleiders, op dezelfde afdeling werken. Consulenten ervaren daardoor: ‘Beleid wordt niet alleen achter het bureau gemaakt, maar ingegeven vanuit de praktijk’. Tussen beleid en uitvoering is er dagelijks contact op de werkvloer en vinden er regelmatig overleggen plaats. Zo heeft de kwaliteitsmedewerker tweewekelijks een vast overleg met de beleidsmedewerker en teamleider. Voor de uitvoering van de gemeentelijke taken is tevens een ondersteuningsstructuur opgezet die bestaat uit een netwerk van vele organisaties, zowel professionele organisaties als vrijwilligersorganisaties en particuliere initiatieven. De gemeente voert de taken dus niet alleen uit, maar werkt met een keten waar we in paragraaf 5.3 nader op ingaan.

Er is sprake van een duidelijke toegang waarin intensief met verschillende partijen wordt samengewerkt De meest gebruikelijke route voor cliënten met een hulpvraag is aanmelding via Buurtplein en via de website www.doetinchem.nl, maar er zijn veel aanmeldmogelijkheden. Een belangrijke vindplaats is ook via vroegsignalering. Mond-tot-mondreclame is ook belangrijk, met name voor jongeren (via scholen en De Rondkomers, zie paragraaf 5.3). Volgens consulenten is het van belang dat de inwoner de professionals kan vinden, het maakt niet uit waar. Tijdens de focusgroepen benoemen inwoners dat ze zich inderdaad via Buurtplein hebben aangemeld, online of in een buurthuis. Ook het belang van mond-tot-mondinformatie, via professionals of buurtgenoten, wordt door inwoners benadrukt. Verder kent Doetinchem een Platform Armoedebestrijding Doetinchem (PAD). Dit is een vrijwilligersorganisatie die kortdurende hulp biedt bij financiële problemen. Er zijn zeven coördinatoren die op huisbezoek gaan voor noodhulp bij mensen die tussen wal en schip dreigen te belanden. De aanvragen komen via Buurtplein en bewindvoerders binnen, of mensen melden zich zelf aan. De aanvragen nemen toe, maar PAD wordt ook steeds bekender. Ze krijgen inmiddels 200 aanvragen per jaar, waarvan bijna alles wordt gehonoreerd; een enkele keer wordt doorverwezen.

PAD heeft ook een belangrijke platformfunctie waardoor organisaties en stichtingen, zoals kerken, buurtplein, BFO en Laborijn, samen praten over nieuwe initiatieven.

33

Waar het gaat om betrokkenheid in de uitvoering, gaat het ook om de gemeentelijke toegang tot ondersteuning. Inwoners kunnen zich in Doetinchem op veel verschillende plekken melden als zij geldzorgen hebben. In de gesprekken is aangegeven dat het Buurtplein de grootste doorverwijzer/vindplek is, maar de meeste inwoners melden zich evenwel vaak rechtstreeks bij het BvFO. BvFO werkt veel samen met het Buurtplein, die veel inwoners ondersteunen met de aanvragen (80% daarvan betreft financiën). Het doel van de samenwerking is om vrijwilligers financiële ondersteuningen optimaler te laten benutten. Buurtplein is een overheids-BV waarvan de gemeente Doetinchem 100% eigenaar is. De aansturing van Buurtplein verloopt via een OpdrachtgeverOpdrachtnemerrelatie (OGON). In het kader van deze OGON wil de gemeente de ontwikkeling en voortgang volgen middels (bestuurlijk) overleg elk kwartaal. Trends, ontwikkelingen en problemen worden doorgegeven aan de beleidsafdeling. Buurtplein, BvFO en de beleidsafdeling hebben een werkgroep en een stuurgroep financiën. Vanuit elke wijk hebben een buurtcoach en twee mensen van BvFO elke zes weken overleg in de werkgroep. De uitkomsten worden besproken met de stuurgroep, raadsliedenwerk, kwaliteit (buurtplein) en beleid (gemeente).

Buurtplein en BvFO hebben samen een stroomschema gemaakt voor de doorverwijzing en hulproute, maar het is voor het grootste deel maatwerk. Ze blijven met elkaar in gesprek over wat de een wel doet en de ander niet. Buurtplein organiseert ook het Formulierencafé, waar vrijwilligers inwoners helpen met het digitaal invullen van formulieren en adviseren. Verder houden de vrijwilligers zich bezig met het helpen in de thuissituatie door bijvoorbeeld een budgetplan op te stellen of de post te ordenen. Achter de schermen weten de professionals van beide organisaties (Buurtplein en BvFO) elkaar goed te vinden op het moment dat doorverwezen moet worden. Als er vragen spelen over de regie, dan wordt dit op casusniveau afgestemd. In de focusgroep met inwoners is aangegeven dat de grote betrokkenheid van de consulenten van BvFO hierbij een belangrijke rol speelt in goede doorverwijzing en begeleiding. De consulenten hebben allemaal een eigen takenpakket (zoals bewindvoering of schulden) en caseload, maar staan volgens betrokkenen ook open voor neventaken zoals voorlichting geven. Een sprekend voorbeeld dat meerdere malen in de interviews is genoemd, is de inzet van consulenten om op vrijdagmiddag op de fiets huis-aan- huis boodschappenpassen uit te delen in de wijk. De Voedselbank is in de toegang ook een partner voor de gemeente en werkt hierbij veel samen met Buurtplein.