2023-13 Bijlage Boardletter 2022.pdf

Board letter Gemeente Doetinchem Boekjaar 2022

06/02/2023

© Baker Tilly

1

Aan de gemeenteraad van de gemeente Doetinchem Postbus 9020 7000 HA DOETINCHEM ONDERWERP: Board letter 2022 KENMERK: d.d. 25 januari 2023

Geachte Raad, Als onderdeel van de controle van de jaarrekening 2022 van gemeente Doetinchem hebben wij de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne beheersing beoordeeld, teneinde onze controlewerkzaamheden in overeenstemming met Nederlands recht waaronder de controlestandaarden te kunnen bepalen. De opzet, het bestaan en in voorkomende gevallen de werking van de interne beheersingsmaatregelen van de belangrijkste bedrijfsprocessen, inclusief de geautomatiseerde gegevensverwerking, in uw gemeente zijn beoordeeld en getoetst, zodat we een terugkoppeling kunnen geven over de betrouwbaarheid van de interne informatievoorziening en de nog op te stellen jaarrekening. Onze bevindingen zijn gebaseerd op de normale werkzaamheden in het kader van de jaarrekeningcontrole. Deze brief bevat daardoor niet alle onvolkomenheden in de organisatie, die bij een eventueel uitgebreid en hierop specifiek gericht onderzoek naar voren zouden kunnen komen. Zoals u zult begrijpen, zijn de management letter en de board letter van nature kritisch. Wij rapporteren over de eventuele leemtes of mogelijkheden ter verbetering van de financiële en administratieve processen, de administratieve organisatie daarvan en de daarin opgenomen maatregelen van interne beheersing.

Wij geven in deze board letter in hoofdlijn aan op welke wijze verbeteringen van de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne beheersing kunnen worden gerealiseerd. De gedetailleerde aanbevelingen en oplossingsrichtingen zoals beschreven in de management letter bieden het college handvatten voor de uitwerking. Wij hebben onze bevindingen toegelicht en besproken met een afvaardiging van de ambtelijke organisatie. Deze board letter is door ons opgesteld voor uw informatie en mag niet zonder onze uitdrukkelijke toestemming geheel of gedeeltelijk aan derden ter beschikking worden gesteld. Wij danken het college en de ambtelijke organisatie voor de samenwerking en zijn graag bereid tot het verstrekken van nadere toelichting. Hoogachtend, Baker Tilly (Netherlands) N.V.

M.C.J.M. Bekker RA 2

Inhoudsopgave CONTACT

1. Bestuurlijke samenvatting

4

M.C.J.M. Bekker RA Extern accountant m.bekker@bakertilly.nl

2. Bevindingen en aandachtspunten

6

Bijlage 1: Actuele ontwikkelingen

17

drs. W.W.L.A. Wentink RA Senior manager Audit w.wentink@bakertilly.nl M. Megens MSc Junior manager Audit m.megens@bakertilly.nl KANTOORGEGEVENS Baker Tilly (Netherlands) N.V. Burgemeester Roelenweg 14-18 8021 EV Zwolle Postbus 508 8000 AM Zwolle +31 38 425 86 00

3

Bestuurlijke samenvatting 4

1. Bestuurlijke samenvatting

Deze board letter bevat onze bevindingen die zijn gebaseerd op onze werkzaamheden in het kader van de jaarrekeningcontrole voor het jaar eindigend op 31 december 2022.

Uit onze IT-audit komt naar voren dat op de door ons geïdentificeerde aandachtsgebieden van automatisering ten aanzien van authenticatie (wie is het?) en autorisatie (wie mag wat?) alsook ten aanzien van wijzigingsbeheer nog verbeteringen noodzakelijk zijn. Enerzijds in verband met de risico’s die er mee samenhangen. Anderzijds om de IT-omgeving de bedrijfsvoering zo goed mogelijk te laten faciliteren. Wij hebben het college geadviseerd hieraan prioriteit te geven.

Wij zien verbetering in de interne beheersing ten opzichte van voorgaand jaar. De bevindingen uit onze vorige board letter zijn veelal opgepakt, onderhanden of afgerond. Wij constateren dat hierbij de juiste prioriteitstelling wordt aangebracht en dat de gemeente weloverwogen en zorgvuldig te werk gaat. In 2022 zijn 5 bevindingen afgerond en zijn 7 bevindingen opgepakt en onderhanden. Daarnaast zijn er twee nieuwe bevindingen gerapporteerd.

Nederland heeft op dit moment te maken met enkele extreme omstandigheden: fors oplopende inflatie, de energiecrisis en de capaciteitsproblemen op de arbeidsmarkt. Deze omstandigheden leiden ook voor uw gemeente tot financiële risico’s op langere termijn, maar zeker ook op korte termijn in relatie tot het opstellen van de jaarrekening 2022.

5

2. Bevindingen en aandachtspunten 6

2. Bevindingen en aandachtspunten 2.1 Algemeen Inleiding Doel en reikwijdte

Risicoanalyse

Het doel van onze jaarrekeningcontrole is het vormen van een oordeel over de getrouwheid en de rechtmatigheid van de jaarrekening als geheel, zoals bedoeld in het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO). Vanuit de jaarrekeningcontrole beoordelen wij de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne beheersing voor zover relevant voor onze oordeelsvorming en geven wij geen zelfstandig oordeel over de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne beheersing. De controle van de jaarrekening omvat het uitvoeren van controlewerkzaamheden, waaronder risicoanalyse, cijferanalyses, beoordeling van de administratieve procedures en het daarmee samenhangende systeem van interne beheersingsmaatregelen en gegevensgerichte controlewerkzaamheden. De samenstelling en omvang van die werkzaamheden zijn noodzakelijk voor het verkrijgen van voldoende controle-informatie ter onderbouwing van ons oordeel.

Onze risicoanalyse richt zich op een betrouwbare totstandkoming van de jaarrekening. Dit betekent dat wij niet alle risico’s die voor u als gemeente relevant zijn in onze controle meenemen. De risicoanalyse is een continue proces en stellen wij gedurende de controle indien nodig bij. De belangrijkste bij uw gemeente onderkende risico’s / kernpunten in de controle zijn: • • • •

Waardering van uw grondexploitatie; Rechtmatigheid aanbestedingen; Prestatielevering inkopen (waaronder ook investeringen); Risico dat het management van de gemeente de procesafspraken doorbreekt, hetgeen een standaard risico is vanuit onze beroepsregels. Dit risico ziet bij uw gemeente met name toe op de schattingsposten in de grondexploitatie, voorzieningen en memoriaalboekingen (sturen van budgetten).

Daarnaast is de ook de prestatielevering in het sociaal domein een belangrijke aandachtspunt in onze controle. De contractuele afspraken zijn gedurende 2022 gewijzigd en vormgegeven in een regionale samenwerking met een nieuwe verantwoordingsstructuur. In ons verslag van bevindingen rapporteren wij naar aanleiding van de jaarrekeningcontrole over bovenstaande punten. Deze punten zijn (on)gewijzigd ten opzichte van voorgaand jaar.

7

2. Bevindingen en aandachtspunten 2.2 Bedrijfsprocessen Beeld interne beheersing Interne beheersing

Beheersmaatregelen nog onvoldoende (zichtbaar)

Met het visiedocument Doetinchem 2036 heeft de gemeente Doetinchem de ambitie uitgesproken om in de periode tot 2036 door te groeien naar 70.000 inwoners. Een dergelijke groeidoelstelling vraagt om voldoende capaciteit. Hetgeen op de huidige krappe arbeidsmarkt een flinke uitdaging vormt. Daarnaast is de aanwezigheid van een adequaat intern (financieel) beheersingssysteem een essentiële randvoorwaarde om actuele en betrouwbare financiële informatie te borgen om tijdig en adequaat te kunnen bijsturen. Voorgaand jaar hebben wij het belang van een goede administratieve organisatie benadrukt en hebben wij het college om aandacht gevraagd voor de bevindingen die wij de afgelopen jaren hebben gerapporteerd, maar die nog niet opgepakt c.q. afgerond waren. Uit het gemeentelijk document, waar de follow-up van de management letters wordt bijgehouden, alsook uit onze interim-controle blijkt dat de organisatie druk bezig is de bevindingen op te volgen. De verdere implementatie van verbeteringen in de interne beheersing en het borgen daarvan vergt evenwel discipline en draagvlak binnen de gehele ambtelijke organisatie. Het is belangrijk het in afgelopen anderhalf jaar opgebouwde momentum vast te houden. Illustratief is in onze optiek de implementatie van de nieuwe budgethoudersregeling en de vastlegging van de onderbouwing van de prestatielevering voor facturen.

De gemeente heeft hier afgelopen jaar veel tijd en energie in gestoken, waarmee in opzet een goed systeem om prestatielevering te borgen wordt gerealiseerd. Evenwel blijkt uit intern onderzoek dat de onderbouwing van de prestatielevering organisatiebreed nog niet op het gewenste niveau is. Wij hebben het college geadviseerd vanuit het MT krachtig uit te dragen waaraan de controle van de prestatielevering dient te voldoen. Alleen zo wordt het een interne beheersingsmaatregel die ook daadwerkelijk effectief is. Ook de aanstaande invoering van de rechtmatigheidsverantwoording door het college stelt hogere eisen aan het interne beheersingssysteem. Wij constateren dat op dit moment dat de primaire functiescheiding in de basis is ingeregeld. Daarentegen zijn op onderdelen de interne beheersingsmaatregelen in het proces nog onvoldoende verankerd dan wel onvoldoende zichtbaar. In die laatste situatie kan achteraf niet vastgesteld worden of de afgesproken procedures en interne controles wel hebben bestaan en gewerkt. De nieuw opgezette verbijzonderde interne controlefunctie kan in beide gevallen niet systeemgericht controleren en wij als accountant ook niet. Dat laatste betekent dat een controle meer tijd kost voor zowel de gemeente als voor ons. Daarnaast neemt hierdoor ook het risico op fouten en onrechtmatigheden toe.

Bovendien ontbreekt, doordat geen systeemgerichte controle kan plaatsvinden, een automatisch mechanisme waarbij de efficiency, doelmatigheid en effectiviteit van de processen en daarin opgenomen interne beheersingsmaatregelen tegen het licht wordt gehouden. Wij hebben het college geadviseerd de zichtbaarheid van de interne beheersingsmaatregelen te vergroten om hen in staat te stellen bestaan en werking van de beheersingsmaatregelen te monitoren. Dit stelt uw gemeente in staat verder “in control” te komen. Wij hebben met de ambtelijke organisatie afgesproken om met elkaar om de tafel te gaan om dit nader te concretiseren. Overigens merken wij op dat de vacature die was ingesteld voor een functionaris verbijzonderde interne controle wel is ingevuld, maar dat de gemeente zelf ook constateert dat de capaciteit om alle verbijzonderde interne controles uit te voeren daarmee nog niet beschikbaar is. 8

2. Bevindingen en aandachtspunten 2.2 Bedrijfsprocessen Beeld interne beheersing In onze voorgaande rapportages hebben we aandacht gevraagd voor procesbeschrijvingen. Het is van belang dat de gemeente beschikt over procesbeschrijvingen, waaruit blijkt hoe interne controles er precies uitzien. Om dit scherp in beeld te brengen is het belangrijk procesbeschrijvingen op te stellen en waar deze reeds voorhanden zijn, deze te verfijnen voor de “key-controls”. Deze “key-controls” zitten vaak bij de rollen in functiescheiding van controlerend en autoriserend. Belangrijk hierbij is om de "key-controls" zo scherp mogelijk te beschrijven aan de hand van de 6W's (wie, wat, waarom, wanneer, met welke informatie en wat wordt vastgelegd) zodat iedere betrokken functionaris weet wat er van hem of haar verwacht wordt. Wij zien dat 6W’s een plaats hebben gekregen in de risicoanalyses en controleplannen die per proces worden opgesteld. Wij hebben het college, wellicht ten overvloede, geadviseerd blijvend aandacht te besteden aan het up-to-date houden van deze procesbeschrijvingen. Sociaal domein

Medio 2022 heeft uw gemeente nieuwe contracten met zorgleveranciers in het sociaal domein afgesloten. Deze nieuwe contracten zijn niet meer op declaratiebasis maar er wordt gewerkt met een standaard bevoorschotting en een afrekening op basis van behaalde resultaten en gerealiseerde trajecten (output). In de nieuwe contracten staat nog altijd de verplichting voor de zorgleverancier om een productieverantwoording voorzien van een controleverklaring aan te leveren. Daarnaast is in de overeenkomsten opgenomen dat geen sprake mag zijn van excessief hoge winst. Hoge winsten zouden moeten leiden tot een daling van de tarieven. Wij hebben het college geadviseerd om (regionaal) te schakelen met de zorgleveranciers om vast stellen dat ze op de hoogte zijn van de verplichting en om af stemmen of ze problemen verwachten met het opstellen en laten controleren van de productieverantwoordingen. Het landelijk protocol biedt overigens de mogelijkheid om een afwijkend verantwoordingsformat en een afwijkend c.q. op de specifieke situatie toegesneden controleprotocol te hanteren. Daarbij wordt wel de voorwaarde gesteld dat dit nieuwe of aangepaste protocol dan voor moet worden gelegd aan de werkgroep Controleprotocollen van de NBA (COPRO).

Het is niet mogelijk om eigen artikelen toe te voegen of weg te laten en het verantwoordingsmodel te wijzigen en dan de accountant van de zorgleverancier verder het landelijke protocol te laten volgen. Immers als de accountant aangeeft dat wordt voldaan aan het landelijk protocol dan impliceert dat onder meer dat het landelijk voorgeschreven verantwoordingsmodel is gehanteerd. Daarnaast is van belang scherp te krijgen hoe de gemeenten vast gaan stellen of sprake is van een excessief hoge winst? Dient een zorgaanbieder hiertoe een gewaarmerkte jaarrekening op te leveren en met welke verklaring (samenstel, beoordeling of controle)? En: als een zorgaanbieder aan andere gemeenten levert die niet onder dit contract vallen, hoe wordt deze regeling dan uitgevoerd ?

9

2. Bevindingen en aandachtspunten 2.3 Overzicht bevindingen bedrijfsprocessen Deze board letter bevat onze bevindingen die zijn gebaseerd op de onze werkzaamheden in het kader van de jaarrekeningcontrole voor het jaar eindigend op 31 december 2022. Deze werkzaamheden zijn dan ook niet gericht op het geven van een oordeel over de interne beheersing van uw organisatie als geheel. Voorgaand jaren hebben wij tijdens onze besprekingen met het college en de ambtelijke organisatie diverse aanbevelingen benoemd ter verdere optimalisering van de bestaande administratieve organisatie en interne beheersing. In deze board letter geven wij u een schriftelijke update van onze bevindingen.

In de tabel rechts is een totaal overzicht opgenomen van de het totaal aantal detailbevindingen.

aandachtspunten Aantal nieuwe aanbevelingen

2

Aantal aanbevelingen uit voorgaande jaren

15

Waarvan opgelost in 2022

5

Resterende aanbevelingen uit voorgaande jaren

10

Waarvan reeds acties zijn ondernomen, maar nog niet zijn afgerond

9

Waarvan nog geen acties zijn ondernomen

1

Aantal openstaande aanbevelingen

12

.

10

2. Bevindingen en aandachtspunten 2.4 Status Rechtmatigheidsverantwoording Rechtmatigheidsverantwoording (1/2) Stand van zaken in verband met invoering rechtmatigheidsverantwoording

Op 27 september jl. heeft de Eerste Kamer het wetvoorstel inzake de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording aangenomen. Dit betekent dat met ingang van het boekjaar 2023 de accountant uitsluitend nog een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening afgeeft. In de jaarrekening wordt door het college een nieuwe toelichting over rechtmatigheid opgenomen (‘rechtmatigheidsverantwoording’). In deze rechtmatigheidsverantwoording verantwoordt het college zich over de al dan niet rechtmatige totstandkoming van de lasten, baten en balansmutaties. De accountant stelt vervolgens de getrouwheid van deze verantwoording vast. Op dit moment wordt gekeken naar de noodzakelijke aanpassingen van het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Ook bij gemeenten moeten de noodzakelijke voorbereidingen worden getroffen. Naast de verplichting dat in de jaarstukken 2023 een rechtmatigheidsverantwoording moet worden opgenomen en het feit dat deze ook onderbouwd moet worden door (bijvoorbeeld) een verbijzonderde interne controle zijn ook een aantal operationele zaken die (in)geregeld moeten worden. Met ingang van boekjaar 2023 is het verplicht het normenkader voor de rechtmatigheid jaarlijks door de gemeenteraad te laten vaststellen.

Tot en met boekjaar 2022 bestaat ook de mogelijkheid om het normenkader ter kennisgeving in de raad te brengen. Inhoudelijk krijgt de gemeenteraad ook een aanvullende verantwoordelijkheid, namelijk het bepalen van de verantwoordingsgrens die het college moet hanteren voor het opmaken van de rechtmatigheidsverantwoording: • De gemeenteraad stelt een verantwoordingsgrens (tussen 0% en 3%) vast. Het college moet de financiële onrechtmatigheden boven dit bedrag rapporteren in de rechtmatigheidsverantwoording. Wij hebben het college geadviseerd deze verantwoordingsgrens in de financiële verordening (ex artikel 212) vast te leggen. • De gemeenteraad kan kaders opstellen ten behoeve van de rapporteringsgrens waarboven de raad een nadere uiteenzetting verwacht in de paragraaf bedrijfsvoering. In lijn met artikel 212 lid 1 van de gemeentewet kan de gemeenteraad deze kaders vastleggen in de financiële verordening. Naast de financiële verordening moet ook de controleverordening (ex artikel 213) in lijn worden gebracht met de nieuwe wetgeving. De controleverordening gaat over hoe de kaders voor de toetsing van de jaarrekening inclusief de rechtmatigheidsverantwoording moet worden getoetst door de accountant.

Deze verordening wordt aangepast omdat het college rapporteert in de rechtmatigheidsverantwoording en de accountant de toetsing van de rechtmatigheid zal doen aan de hand van de rechtmatigheidsverantwoording van het college. De nauwkeurigheid en diepgang waarmee de accountantscontrole van de jaarrekening, met inbegrip van de rechtmatigheidsverantwoording, moet worden uitgevoerd, oftewel de materialiteit van maximaal 1%, wijzigt overigens niet door de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording. De gemeente Doetinchem sorteerde al voor op de aanstaande rechtmatigheidsverantwoording met het “Plan van aanpak rechtmatigheidsverantwoording”. In navolging van dit plan van aanpak heeft de gemeente goede vervolgstappen gezet. Zo is een verbijzonderde interne controle functie ingesteld die werkt vanuit het Controleplan 2e lijn. Een kwalitatief goed intern controleplan bevat in onze optiek een opbouw die gebaseerd is op de financiële omvang van posten en stromen, waarin deze posten en stromen vervolgens worden gekoppeld aan relevante wet- en regelgeving en waarin de daaruit voortkomende relevante risico’s zijn gedefinieerd. Het gemeentelijke plan voldoet daaraan.

11

2. Bevindingen en aandachtspunten 2.4 Status Rechtmatigheidsverantwoording Rechtmatigheidsverantwoording (2/2) Stand van zaken in verband met invoering rechtmatigheidsverantwoording

Die koppeling is van belang om goed invulling te kunnen geven aan het voorwaarden criterium. Het voorwaardencriterium ziet toe op voorwaarden die gelden voor de uitvoering van de financiële beheershandelingen. Deze voorwaarden komen voort uit de relevante regelgeving en hebben betrekking op aspecten zoals: doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur voor zover deze relevant zijn voor de financiële rechtmatigheid. Het is van belang dat het college duidelijk maakt welke specifieke bepalingen van de regelgeving relevant zijn voor het financiële rechtmatigheidsbeheer en waar financiële consequenties uit kunnen voortkomen. Dit kan dit op verschillende wijzen vormgeven: a. In het normenkader zelf, door per wet/regel/verordening aan te geven op welke artikelen getoetst wordt en welke rechtmatigheidsaspecten daarbij relevant zijn (bijv. recht, hoogte, duur). b. In een apart toetsingskader of daaruit afgeleid control framework en afgeleid (interne)controleplan (zichtbaar gelinkt aan het normenkader). c. In de werkprogramma’s waarbij per controleactiviteit wordt aangegeven welk artikel uit welke wet/regel/verordening wordt getoetst (zichtbaar gelinkt aan het normenkader).

Naast het voorwaardencriterium is het belangrijk om ook in beeld te brengen of naar mening van het college de beide andere criteria voor de rechtmatigheidsverantwoording voldoende scherp zijn beschreven en geoperationaliseerd. Voor het begrotingscriterium geldt dat het college en de gemeenteraad in de financiële verordening vastleggen op welke wijze zij omgaan met begrotingsoverschrijdingen. Uit de financiële verordening moet blijken hoe afwijkingen geïnterpreteerd worden in het kader van het uitoefenen van het budgetrecht door de gemeenteraad (stellige uitspraak Commissie BBV). De rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening bevat belangrijke informatie voor het (politieke) verantwoordingsdebat van de gemeenteraad met het college. Het laatste criterium is heeft betrekking op Misbruik en Oneigenlijk gebruik (ook wel M&O). Het college is verantwoordelijk voor het inrichten van effectieve maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsregels om overheidssubsidies en bijdragen te ontvangen dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Deze maatregelen hangen veelal samen met de interne beheersing ter borging van het voorwaardencriterium. Het college gaat straks een uitspraak doen in hoeverre het M&O beleid feitelijk wordt nageleefd en of de getroffen maatregelen effectief werken.

Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat er geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet wordt nageleefd moet het college in de paragraaf Bedrijfsvoering melden. Afwijkingen, voor zover zij niet het getrouwheidsaspect raken, moet het college in de rechtmatigheidsverantwoording rapporteren. Om aan deze verplichting te kunnen voldoen is van belang dat inzichtelijk is hoe het M&O criterium is ingebed in de diverse verordeningen en gemeentelijke regelgeving. De gemeente heeft dit vorm gegeven met een Nota M&O beleid die afgelopen maart ter kennisgeving aan u is verstuurd. 12

2. Overige bevindingen en aandachtspunten 2.5 Fraude en continuïteit Fraude en continuïteit in de controleverklaring

Als reactie op de rapporten van de Commissie Toezicht Accountancysector en Monitoring Commissie Accountancy heeft de NBA in de 2e helft van 2020 aangekondigd dat zij het beleid op de gebieden Fraude en Continuïteit meer concreet en meer zichtbaar tot uitdrukking wil brengen. Dit wordt gedaan met een aanvulling op Standaard 700. De aanvulling in Standaard 700 komt er in hoofdlijnen op neer dat afzonderlijke secties voor de onderwerpen continuïteit en fraude in de controleverklaring worden opgenomen. Hierin wordt uiteengezet hoe de accountant bij de controle-aanpak inspeelt op risico’s ten aanzien van fraude en continuïteit en worden de uitgevoerde werkzaamheden toegelicht. Als aanvulling kan de accountant ook de uitkomsten van deze werkzaamheden of belangrijke waarnemingen met betrekking tot het onderwerp toelichten. De beide secties worden in alle controleverklaringen (verplicht) opgenomen; ook in situaties waar geen sprake is van ernstige continuïteitsonzekerheid of spraakmakende fraudecasuïstiek.

Fraude

Frauderisicoanalyse De primaire verantwoordelijkheid voor het voorkomen en detecteren van fraude (waaronder corruptie) berust bij het college van burgemeester en wethouders. Deze verantwoordelijkheid betreft ook het onderhouden van een zodanige interne beheersing om het opmaken van de jaarrekening mogelijk te maken zonder dat deze afwijkingen van materieel belang bevat als gevolg van fraude of fouten. Wij willen u erop wijzen dat wij vanaf dit boekjaar verplicht zijn om in onze controleverklaring specifiek te vermelden welke frauderisico’s wij bij de controle van uw jaarrekening hebben geïdentificeerd en welke werkzaamheden wij ten aanzien van deze risico’s hebben uitgevoerd. Idealiter sluiten de door ons onderkende frauderisico’s in onze controleaanpak aan op de frauderisicoanalyse zoals op te stellen door het college, en de toelichting van het college op de eventuele frauderisico’s in de paragraaf bedrijfsvoering in de jaarrekening. Frauderisicoanalyse (intern) Op basis van onze uitgevoerde interim-controle stellen wij vast dat er binnen de gemeente aandacht is voor frauderisico’s en de preventie daarvan. Wij constateren evenwel dat de gemeente geen interne frauderisicoanalyse heeft opgesteld.

Wij hebben het college geadviseerd deze frauderisicoanalyse op korte termijn op te stellen en hierbij aandacht te besteden aan de risico inschatting (kans x impact) en binnen de gemeente Doetinchem aanwezige interne beheersingsmaatregelen. Idealiter worden eerst de frauderisicofactoren ingeschat zonder rekening te houden met interne beheersing en vervolgens wordt aan de hand van de interne beheersing (en het werken daarvan) bekeken of sprake is van een daadwerkelijk frauderisico. De verbijzonderde interne controle kan ook aan waarde winnen als de opdracht hiervoor wordt ingegeven vanuit een interne frauderisicoanalyse, waardoor de werkzaamheden over de werking van de interne beheersing beter aansluiten op de risico’s binnen de organisatie. Op deze wijze wordt de verbijzonderde interne controle volwaardiger en volwassener. 13

2. Overige bevindingen en aandachtspunten 2.5 Fraude en continuïteit Fraudedriehoek Wij hebben het college aangeraden bij het identificeren van de frauderisico’s binnen uw gemeente specifiek gebruik te maken van de fraudedriehoek. Deze fraudedriehoek kent de elementen ‘Gelegenheid’, ‘Rationalisatie’ en ‘Druk’ en is een goed hulpmiddel om frauderisicofactoren in beeld te krijgen en van daar uit te bepalen of deze frauderisicofactoren ook daadwerkelijk tot een frauderisico voor uw gemeente leiden. Belangrijk is om uw overwegingen/analyse goed te documenteren. Wij hebben het college gevraagd als gevolg van de huidige economische ontwikkelingen (o.a. stijgende energieprijzen en indexatie) bij hun analyse nadrukkelijk aandacht te besteden aan de elementen druk en rationalisatie. Deze kunnen mogelijk leiden tot aanvullende frauderisico’s. Wij hebben het college geadviseerd daarbij specifiek te kijken naar het (fraude)risico van onrechtmatige onttrekkingen van geld aan de gemeente.

Frauderisicoanalyse vanuit de blik van de accountant Op basis van de bedrijfsverkenning en onze interim-controle onderkennen wij de volgende fraude-risico’s bij onze jaarrekeningcontrole: • Doorbreken van interne beheersingsmaatregelen door het management (verplicht frauderisico in iedere controle); • Risico dat inkoopfacturen onterecht verantwoord en betaald worden, doordat een medewerker van de organisatie bewust facturen betaalbaar stelt waar geen prestatie voor is geleverd (als gevolg van het ontbreken van functiescheiding tussen de budgethouder en prestatie-akkoord-verklaarder; • Onterechte betalingen, dan wel betalingen aan niet-rechthebbende waardoor inkopen ten onrechte zijn verantwoord, doordat bankrekeningnummers van crediteuren in het sociaal domein in de batchbetaling niet juist zijn, als gevolg van een ontbrekende nabelprocedure. De passages in relatie tot bovenstaande fraude-risico’s die wij opnemen in de controleverklaring zullen wij bij de bespreking van het accountantsverslag met u doornemen. Continuïteit

Voor gemeenten geldt dat vanwege de onbegrensde leencapaciteit bij de BNG (en daardoor altijd aanwezige liquiditeit) per definitie geen onzekerheid kan bestaan over de continuïteitsveronderstelling. Evenwel stellen wij vast dat dat feit slechts zelden ook daadwerkelijk wordt benoemd in gemeentelijke jaarstukken. Dit zou bijvoorbeeld kunnen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Daarnaast is het ook raadzaam om de impliciete veronderstelling dat de gemeentelijke jaarstukken op basis van een continuïteitsveronderstelling zijn opgesteld, expliciet genoemd mogen worden in de grondslagen. Wij hebben het college gevraagd beide zaken mee te nemen bij het opstellen van de jaarstukken 2022. Naast feitelijke discontinuïteit is ook de mate waarin de gemeente zelfstandig en autonoom (financieel) beleid kan voeren een belangrijke veronderstelling. Derhalve is in onze optiek ook het risico op preventief provinciaal toezicht (artikel 12) een onderwerp wat daar in meegenomen moet worden.

14

2. Overige bevindingen en aandachtspunten 2.6 Belangrijke macro-economische ontwikkelingen Energiecrisis en hoge inflatie

Grondexploitaties

Nederland heeft op dit moment te maken met enkele extreme omstandigheden: enorm oplopende inflatie, de energiecrisis en de capaciteitsproblemen op de arbeidsmarkt. Deze omstandigheden leiden tot financiële risico’s voor de gemeenten op langere termijn, maar zeker ook op korte termijn in relatie tot het opstellen van de jaarrekening 2022. Actualisatie van de grondexploitaties ligt gezien de genoemde omstandigheden voor de hand, maar ook op andere gebieden is het noodzakelijk om afdoende rekening te houden met de huidige ontwikkelingen. We hebben aan het college hier dan ook nadrukkelijk aandacht voor gevraagd en verwachten van het college bij de jaarrekeningcontrole een expliciete analyse van: Waardering (langlopende) vorderingen. Ook partijen waar u leningen aan heeft verstrekt of waar u vorderingen op heeft, kunnen zijn getroffen door de genoemde ontwikkelingen. Het is bij het opstellen van de jaarrekening dan ook noodzakelijk om een toereikende voorziening te treffen voor de eventuele oninbaarheid van deze vorderingen. In het bijzonder vragen we uw aandacht voor de vorderingen richting gesubsidieerde instellingen. Onderhoudsvoorzieningen. Gezien het feit dat bouwkosten fors toenemen, is de kans groot dat de beheerplannen waarop uw onderhoudsvoorziening is gebaseerd, niet meer actueel zijn. Het BBV heeft als een van de eisen dat er een actueel beheerplan aanwezig is.

Het is dan ook noodzakelijk om de geschetste ontwikkelingen in financiële zin door te vertalen in de aanwezige beheerplannen. De gemeenteraad dient tijdig geïnformeerd te worden over eventuele benodigde bijstelling van de beheerplannen. Begrotings- en kredietrechtmatigheid. De genoemde ontwikkelingen leiden zowel op korte als langere termijn tot hogere lasten voor de gemeente. In het kader van de begrotingsrechtmatigheid is het van belang dat het college eventuele begrotingsafwijkingen als gevolg van deze hogere lasten tijdig meldt aan de gemeenteraad en hier begrotingsruimte voor vindt. Ook mogelijke kredietoverschrijdingen dienen tijdig in beeld te zijn en daar waar noodzakelijk tijdig met de gemeenteraad te worden gecommuniceerd. Tot slot is het noodzakelijk om de toekomstige risico’s, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van de toenemende rente in beeld te hebben. Er zijn momenteel naast het bovengenoemde diverse onzekere factoren die impact hebben op de ontwikkeling van grondexploitaties, denk hierbij onder andere aan: - Een stijgende vraag naar woningen; - Krapte aan (betaalbare) woningen op de markt; - Krapte op de arbeidsmarkt bij bouwondernemingen; - Verduurzamingsopgave. Deze huidige ontwikkeling en de onzekerheid over de toekomstige ontwikkelingen betekent een grote schattingsonzekerheid op de verwachte realisatie van uw complexen.

Wij verzoeken u om na te gaan in welke mate bovenstaande elementen impact hebben op uw specifieke situatie. Te meer omdat regionale verschillen en stijgingen van prijzen in specifieke kostensoorten fors van elkaar kunnen verschillen. Daarnaast dient bij een hoge mate van schattingsonzekerheid een adequate toelichting bij de verantwoording in de jaarrekening te worden opgenomen. Belangrijke elementen hierbij zijn het toelichten van de gehanteerde veronderstellingen en een toelichting (impact / scenario’s) over de schattingsonzekerheid. Wij hebben het college gevraagd na te gaan welke acties reeds zijn ondernomen en welke uitgangspunten gekozen zijn. Daarnaast gaan wij graag, net als voorgaande jaren, tijdig met hen in overleg om de uitgevoerde analyses, de uitkomsten en de voorgestelde toelichtingen te bespreken. 15

2. Overige bevindingen en aandachtspunten 2.7 IT-beheersing Automatisering

Veel handelingen die binnen de gemeente plaatsvinden, worden geregistreerd door middel van automatisering. Daarbij zijn diverse interne beheersingsmaatregelen steeds vaker geautomatiseerd in softwarepakketten. Wij onderzoeken daarom de beheersing van uw IT-omgeving en rapporteren daarover in de management letter en board letter. We beperken ons daarbij tot het netwerk en de financieel relevante applicaties i.c. Key2Financiën (financiële administratie), InvoiceIn (facturen workflow) en Suites voor her sociaal domein (uitkeringsadministratie). Uit onze IT-audit komt naar voren dat ook op de door ons geïdentificeerde aandachtsgebieden van automatisering toegangsbeveiliging en wijzigingsbeheer nog belangrijke verbeteringen noodzakelijk zijn. We delen toegangsbeveiliging op in authenticatie en autorisatie. Door middel van authenticatie wordt geborgd dat de gebruiker zichzelf kan identificeren binnen een geautomatiseerde omgeving. Kort gezegd: de gebruiker toont aan dat hij/zij inlogt met een eigen persoonsgebonden account en daarmee is wie hij/zij claimt te zijn. Wij scharen onder dit onderwerp met name wachtwoordvereisten en herleidbaarheid van accounts. Accounts die uitgezonderd zijn van het wachtwoordbeleid voor het onderdeel verplicht periodiek wijzigingen zijn niet wenselijk.

Wij constateren dat een zeer beperkt aantal accounts in 2 van de onderzochte applicaties het wachtwoord afgelopen jaar niet is gewijzigd. Wij hebben het college geadviseerd om deze accounts te laten voldoen aan het periodiek wijzigen van het wachtwoord. Aangeven is dat dit deels al gebeurd is. Op het gebied van autorisatie zijn verschillende vormen van diepgang te definiëren. Wat wij onderzoeken als het gaat om de randvoorwaarden rondom autorisatie onder andere de rechten die de mogelijkheid bieden om autorisatiestructuren te wijzigen en of deze rechten belegd zijn bij functionarissen met een onafhankelijke positie ten opzichte van het operationele proces. Daarnaast is een effectieve procedure voor het wijzigen van rechten noodzakelijk. Wij hebben geconstateerd dat hoge rechten in applicaties niet in alle gevallen beperkt zijn tot functionarissen die geen rol bij de totstandkoming van de jaarstukken hebben. Daarnaast vindt niet in alle gevallen periodieke controle op gebruikers en gebruikersrechten binnen de applicatie plaats en er is geen functie-autorisatie matrix opgesteld. Hierdoor ontstaat het risico op ongeautoriseerde mutaties binnen de applicatie, wat de functiescheiding zou kunnen doorbreken.

Wij hebben het college geadviseerd om de rechten opnieuw te beoordelen, functiescheiding in kaart te brengen en een periodieke controle uit te voeren op de inrichting van de rechten binnen de betreffende applicatie en dit vast te leggen. Voor wijzigingsbeheer geldt dat veel handelingen op dat gebied niet geformaliseerd zijn in procedures en de uitkomsten van de handelingen ook achteraf vaak niet zichtbaar zijn anders dan dat wijzigingen zijn doorgevoerd. Wij hebben het college geadviseerd de procedures te beschrijven en daarbij specifiek aandacht te besteden aan de controleerbaarheid van de ingeregelde controlemomenten. Wij hebben het college geadviseerd prioriteit te geven aan automatisering. Enerzijds in verband met de risico’s die er mee samenhangen. Anderzijds om de IT-omgeving de bedrijfsvoering zo goed mogelijk te laten faciliteren. Uw gemeente is immers inmiddels voor meerdere processen afhankelijk van de werking van IT-systemen.

16

Bijlage 1: actuele ontwikkelingen ihkv onze natuurlijke adviesfunctie 06/02/2023

© Baker Tilly

17

Overige onderwerpen Overige aandachtspunten De commissie BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) heeft gedurende 2022 geen nieuwe notities uitgebracht. Wel zijn er een aantal “vraag en antwoord” verschenen, welke relevant kunnen zijn bij het opstellen van de jaarrekening 2022. We hebben het college geadviseerd hiervan kennis te nemen en indien noodzakelijk rekening mee te houden bij het opstellen van de jaarrekening 2022.

Voorziening Verlofsparen Medewerkers kunnen vanaf 1 januari 2022 bovenwettelijke vakantie-uren sparen. Met dit 'verlofsparen' kunnen medewerkers passend bij hun levensfase hun bovenwettelijke vakantie-uren inzetten op een manier die aansluit bij hun persoonlijke levens- en carrièreplanning en het gemeentelijke vitaliteitsbeeld. Deze vakantie-uren verjaren niet. Dit kan gaan leiden tot verlofstuwmeren die bijvoorbeeld ingezet gaan worden om eerder met pensioen te gaan. Aangezien er bij verlofsparen sprake is van arbeidskostengerelateerde verplichtingen die een niet voorspelbare opbouw en daarmee ook onvoorspelbare afbouw kennen, dient hier een voorziening voor gevormd te worden. In de 2e bestuurlijke monitor is hiervoor reeds EUR 1 miljoen beschikbaar gesteld. Bij het opstellen van de jaarstukken zal worden beoordeeld wat de benodigde omvang van de voorziening is. Tijdelijke woningen in grondexploitaties Indien een gemeente besluit om tijdelijke woningbouw te realiseren binnen een (langlopende) grondexploitatie dan is het toegestaan om de gronden waar de tijdelijke woningen op gerealiseerd zijn onderdeel te laten blijven van de grondexploitatie. De voorwaarde die natuurlijk wel van toepassing is dat de grond eigendom is van de gemeente. Tevens worden ook de lasten en baten samenhangend met de tijdelijke invulling van de gronden onderdeel van de grondexploitatiebegroting.

Vaststellen normenkader Met ingang van het boekjaar 2023 is het niet langer toegestaan om het normenkader ter kennisgeving aan de raad te verstrekken, maar dient het normenkader jaarlijks expliciet door de gemeenteraad vastgesteld te worden. Reservering accountantskosten De commissie BBV stelt in haar beantwoording dat voor de kostenverantwoording ook voor de accountantskosten aangesloten moet worden op het moment van prestatielevering. Lasten worden verantwoord in het jaar dat de prestatie wordt geleverd, aldus de commissie BBV. De contractuele verplichting ontstaat weliswaar in jaar T, maar die wordt niet verantwoord in de rekening van baten en lasten van jaar T (eventueel wel vermelden bij de niet uit de balans blijkende verplichting). Dit impliceert derhalve dat voor de kosten en uren die de accountant voor de jaarrekening 2022 in 2023 maakt deze in het begrotingsjaar 2023 dienen te worden verantwoord. Afschrijvingsduur van een bijdrage aan activa in eigendom van derden Artikel 64 lid 6 van het BBV bepaald dat voor deze bijdragen aan de activa in eigendom van derden, bedoeld in artikel 34, onderdeel c, de afschrijvingsduur maximaal gelijk is aan die van de activa waarvoor de bijdrage aan derden wordt verstrekt.

In de vraag in hoeverre een bijdrage van de provincie dan wel de gemeente ten behoeve van een actief van het Rijk geactiveerd kan worden, geeft de commissie BBV het antwoord dat dergelijke bijdragen direct ten laste van de exploitatie dienen te worden genomen. Dit is gelegen in het feit dat het Rijk het kasstelsel hanteert en investeringen derhalve niet activeert. 18

Overige onderwerpen Overige aandachtspunten Wet Open overheid In artikel 3.5 (Openbaarheidsparagraaf) van de Wet Open overheid (Woo) wordt voorgeschreven dat bestuursorganen in de jaarlijkse begroting aandacht besteden aan de beleidsvoornemens inzake de uitvoering van deze wet en in de jaarlijkse verantwoording verslag doen van de uitvoering ervan, mede in relatie tot de beleidsvoornemens. Deze begroting en jaarlijkse verantwoording vloeien voort uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Notitie paragraaf bedrijfsvoering Zoals vorig jaar reeds benoemd heeft de commissie BBV de notitie Paragraaf Bedrijfsvoering aangepast. Wij willen u erop wijzen om de stellige uitspraken en aanbevelingen hieruit over te nemen in de paragraaf zoals opgenomen in het jaarverslag. SPUK Oekraïne

SPUK Oekraïne Vanwege de komst van vele ontheemden uit Oekraïne naar Nederland, is sinds maart 2022 de noodzaak ontstaan om op binnen een korte termijn voldoende opvangplekken te creëren. De toestroom van ontheemden uit Oekraïne was dermate hoog dat Nederland niet in staat is om binnen de bestaande structuren opvang te bieden. Om die reden heeft het kabinet in het Veiligheidsberaad van 7 maart 2022 de opdracht gegeven aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s om samen met gemeenten opvanglocaties te realiseren en te exploiteren voor 50.000 of meer opvangplekken. In de brief aan de Tweede Kamer van 8 maart 20221 heeft het kabinet toegezegd dat de kosten, die worden gemaakt vanwege de realisatie en exploitatie van deze opvang, van rijkswege worden vergoed. De Bekostigingsregeling opvang ontheemden Oekraïne is de uitwerking van die toezegging ten aanzien van gemeenten. De regeling is ingegaan op 4 juni 2022 en is verlengd per 15 oktober 2022. De regeling voorziet in het verstrekken van een specifieke uitkering aan gemeenten voor het vergoeden van de kosten die zijn gemaakt ten behoeve van het realiseren en exploiteren van de opvang en verstrekkingen aan ontheemden uit Oekraïne in de Gemeentelijke Opvang Oekraïne (GOO) en de Particuliere Opvang Oekraïne (POO).

In de uitwerking van de regeling wordt onderscheid gemaakt in kosten tot het moment van ingang van de regeling (dus tot en met 3 juni 2022) de eerste fase (4 juni 2022 tot en met 14 oktober 2022) en de tweede fase (15 oktober ev.) waarbij de verantwoording per SiSa hierop zal aansluiten. Het is, indien u af wilt wijken van de normvergoeding, van belang in uw registratie van de kosten duidelijk onderscheid te maken tussen de verschillende perioden waarbij de periode waarop de gemaakte kosten betrekking hebben leidend is en niet de factuurdatum. Daarnaast zal de SiSa bijlage naar verwachting ook vragen om het cumulatief van het aantal beschikbare bedden per dag. Wij hebben het college geadviseerd om de registratie daarop te controleren.

19

Contactgegevens M.C.J.M. (Marc) Bekker RA Verantwoordelijk extern accountant T +31 (0)6 15 30 36 59 m.bekker@bakertilly.nl drs. W.W.L.A. (Wout) Wentink RA Senior manager Audit T +31 (0)6 15 38 17 56 w.wentink@bakertilly.nl

Kantoorgegevens: Baker Tilly (Netherlands) N.V. Burg. Roelenweg 14-18 Postbus 508 8000 AM ZWOLLE T +31 (0)38 425 86 00

20