2021-06 Bijlage Baker Tilly – Boardletter 2020.pdf

Board letter Gemeente Doetinchem Boekjaar 2020

Aan de gemeenteraad van de gemeente Doetinchem Raadhuisstraat 2 7001 EW DOETINCHEM Zwolle, 28 december 2020

Geachte leden van de raad, Als onderdeel van de controle van de jaarrekening 2020 van gemeente Doetinchem hebben wij aandacht besteed aan de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne beheersing. Dit om onze controlewerkzaamheden in overeenstemming met Nederlands recht waaronder de controlestandaarden te kunnen bepalen. De opzet en het bestaan van de interne beheersingsmaatregelen van de belangrijkste processen, inclusief de geautomatiseerde gegevensverwerking, in uw gemeente zijn kritisch getoetst. Hierdoor kunnen we een terugkoppeling geven over de betrouwbaarheid van de interne informatievoorziening en de jaarrekening. Onze bevindingen zijn gebaseerd op de normale werkzaamheden in het kader van de jaarrekeningcontrole. Deze brief bevat daardoor niet alle onvolkomenheden in uw gemeente, die bij een eventueel uitgebreid en hierop specifiek gericht onderzoek naar voren zouden kunnen komen. Wij hebben als gevolg van de beperkingen door Covid-19 de interim controle grotendeels op afstand uitgevoerd. Hierbij hebben wij samen met de medewerkers van uw gemeente opgetrokken om alle gesprekken middels videobellen doorgang te laten vinden. Wij zijn van mening dat wij de controle ook op deze wijze volgens de wettelijke vereisten hebben kunnen uitvoeren.

Zoals u zult begrijpen, is de board letter van nature kritisch. Wij rapporteren over de eventuele leemtes of mogelijkheden ter verbetering van de financiële processen, de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne beheersing. Wij geven in deze board letter aan op welke wijze verbeteringen van de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne beheersing kunnen worden gerealiseerd. Wij hebben de bevindingen gerapporteerd in een management letter welke wij hebben besproken met de portefeuillehouder financiën en een afvaardiging van de ambtelijke organisatie. Deze board letter is door ons opgesteld voor uw informatie en mag niet zonder onze uitdrukkelijke toestemming geheel of gedeeltelijk aan derden ter beschikking worden gesteld. Met vriendelijke groet, Baker Tilly (Netherlands) N.V.

drs. E.H.J.D. Damman RA

2

1. Algemeen beeld van uw gemeente

4

2. Overige onderwerpen

9

Inhoudsopgave

3

1. Algemeen beeld van uw gemeente 4

1. Algemeen beeld van uw gemeente 1.1 Algemeen Inleiding Het kalenderjaar 2020 zal de geschiedenisboeken ingaan als een bewogen jaar waarin de COVID-19 pandemie de dagelijkse gang van zaken domineert. Het feit dat we een crisis van deze omvang in de recente historie nog niet eerder hebben meegemaakt als ook de onbekende duur, leidt tot onzekerheden en onduidelijkheden. De crisis heeft niet alleen een financiële impact – COVID-19 heeft geleid tot het grootste landelijke begrotingstekort ooit - maar ook een belangrijke operationele impact. Ambtenaren zijn lange tijd niet op het gemeentehuis aanwezig geweest, overleggen zijn uitgesteld, crisismaatregelen hebben er toe geleid dat uw reguliere beleid wellicht op taken op het tweede plan is gekomen. Ook financieel gezien voelt uw gemeente in 2020 en vermoedelijk ook verder, de impact van COVID-19. Daarbij valt te denken aan hogere lasten, lagere baten, onzekerheden in de omvang van steunmaatregelen en vraagstukken omtrent de rechtmatigheid van al deze componenten. Deze zaken hebben hun weerslag op de planning&controlcyclus van uw gemeente en daarmee ook het proces van de jaarrekeningcontrole en de daarvoor afgesproken deadlines.

Partijen waar uw gemeente van afhankelijk is van informatievoorziening ten behoeve van het opstellen en onderbouwen van de jaarstukken leveren mogelijk later aan en waarschijnlijk dienen er aanvullende werkzaamheden uitgevoerd te worden, die inherent zijn aan dit crisisjaar. Uw gemeente heeft de financiële impact in beeld gebracht middels een corona risicoanalyse. Wij adviseren uw gemeente ook continu te blijven monitoren welke gevolgen Corona op het interne planningsproces aangaande de jaarrekening heeft en in welke mate uw gemeente daarin afhankelijk is van informatie vanuit derden, zoals zorgaanbieders. Uw gemeente heeft aangegeven dat de huidige bestuurlijke planning van het jaarrekeningproces haalbaar is. Het is belangrijk om te monitoren of de planning realistisch blijft. Aandachtspunten controle 2020 Wij identificeren een aantal aandachtspunten voor de jaarrekeningcontrole 2020. Naast de aandachtspunten die voortvloeien uit onze reguliere risicoanalyse en interim-controle, zien deze ook toe op de gevolgen van COVID-19 op de interne beheersing, Tozo (Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers ), naleving aanbestedingsrichtlijnen, prestatielevering inkopen en de voorbereiding op de rechtmatigheidsverantwoording.

Doel en reikwijdte van de controle Het doel van onze jaarrekeningcontrole is het vormen van een oordeel over de getrouwheid en de rechtmatigheid van de jaarrekening als geheel, zoals bedoeld in het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO). Vanuit de jaarrekeningcontrole beoordelen wij of de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne beheersing voor zover relevant voor onze oordeelsvorming en geven wij geen zelfstandig oordeel over de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne beheersing. De controle van de jaarrekening omvat het uitvoeren van controlewerkzaamheden, waaronder risicoanalyse, cijferanalyses, beoordeling van de administratieve procedures en het daarmee samenhangende systeem van interne beheersingsmaatregelen en gegevensgerichte controlewerkzaamheden. De samenstelling en omvang van die werkzaamheden zijn noodzakelijk voor het verkrijgen van voldoende controle-informatie ter onderbouwing van ons oordeel. Risicoanalyse Onze risicoanalyse richt zich op een betrouwbare totstandkoming van de jaarrekening. Dit betekent dat wij niet alle risico’s die voor uw gemeente relevant zijn in onze controle meenemen. De risicoanalyse is een continue proces en stellen wij gedurende de controle indien nodig bij.

De belangrijkste bij uw gemeente onderkende risico’s / kernpunten in de controle zijn:  Aanbestedingsrechtmatigheid (met name bij inhuur derden);  Prestatielevering en zakelijkheid prijs bij inkopen (a.d.h.v. BADO-notitie d.d. 24 juli 2020);  Prestatielevering van de jeugdzorg, de Wmo en andere voorzieningen die vanwege COVID-19 hebben stilgelegen;  Onjuiste of onrechtmatige handmatige betalingen;  Risico dat het management van de gemeente de procesafspraken doorbreekt, hetgeen een standaard risico is vanuit onze beroepsregels. Dit risico zien wij met name in jaarrekeningposten met een schattingselement, voor uw gemeente zijn dat de grondexploitatie (voornamelijk A18 en Iseldoks), voorzieningen en memoriaalboekingen. In ons verslag van bevindingen rapporteren wij naar aanleiding van de jaarrekeningcontrole over bovenstaande punten. 5

1. Algemeen beeld van uw gemeente 1.2 Beeld interne beheersing Algemeen beeld Uw gemeente moet op het gebied van interne beheersing nog forse stappen zetten. Om alle financiële uitdagingen voor uw gemeente de komende tijd in goede banen te leiden worden hoge eisen aan het planning- en controlinstrumentarium, alsmede het interne beheersingssysteem gesteld. Wij stellen vast dat nagenoeg alle eerder door ons geconstateerde bevindingen weliswaar zijn opgepakt, maar dat geen van de bevindingen daadwerkelijk is afgerond. Daarnaast zijn er meerdere nieuwe bevindingen bijgekomen. Verder hebben de personele wisselingen, gebrek aan ervaren personele capaciteit, de fraudezaak, veranderingen in de structuur, de bezuinigingen en COVID-19, de gemeente parten gespeeld bij het maken van stappen met betrekking tot de interne beheersing. De aanwezigheid van een adequaat intern (financieel) beheersingssysteem is een essentiële randvoorwaarde om te kunnen bijsturen en de betrouwbaarheid van financiële informatie en verslaglegging is van groot belang om dit tijdig en goed te kunnen doen. Het is van groot belang de interne beheersing, binnen de mogelijkheden van de gemeente, naar een hoger peil te brengen, opdat uw gemeente in staat is de financiële ontwikkelingen adequaat te monitoren en waar nodig tijdig bij te sturen.

Een ontoereikende inrichting en werking van de interne beheersing maakt de financiële functie van uw gemeente kwetsbaar, hetgeen risico’s oplevert voor de betrouwbaarheid en efficiënte totstandkoming van de financiële informatievoorziening, waaronder de jaarrekening. Wij vragen, wellicht ten overvloede, de aandacht van uw gemeente (de ambtelijke organisatie) voor de geconstateerde bevindingen waar uw gemeentelijke organisatie belangrijke risico’s loopt. Dit is met name van belang voor processen waar onvoldoende interne controles zijn ingebouwd en/of onvoldoende functiescheiding is ingericht. Voorts zal ook de vastlegging inzake de prestatielevering prioriteit moeten krijgen.

Een kwalitatief goed intern controleplan bevat in onze optiek een opbouw die gebaseerd is op de financiële omvang van posten en stromen, waarin deze posten en stromen vervolgens worden gekoppeld aan relevante wet- en regelgeving en waarin de daaruit voortkomende relevante risico’s zijn gedefinieerd. Deze risicoanalyse vormt dan de basis bij het in kaart brengen van de aanwezige interne beheersingsmaatregelen. De formulering van de “keycontrols” (belangrijkste interne beheersingsmaatregelen) adviseren wij te doen op basis de 6W's (wie, wat, waarom, wanneer, met welke informatie en wat wordt vastgelegd) zodat iedere betrokken functionaris weet wat er van hem of haar verwacht wordt. Op deze wijze kan worden vastgesteld waar eventuele dubbelingen zijn of waar de interne beheersingsmaatregel het risico niet helemaal afdekt. Hieruit volgen dan de uit te voeren (interne) controles alsook een afweging in hoeverre een systeemgerichte controle mogelijk is. Wij hebben u eerder gerapporteerd dat belangrijke interne controles niet altijd zichtbaar zijn, waardoor achteraf niet vastgesteld kan worden of de afgesproken procedures en interne controles bestaan en hebben gewerkt. Een systeemgericht controle door ons als accountant kan daardoor niet.

Wij adviseren uw gemeente de interne beheersing zo in te richten dat een eventuele (verbijzonderde) interne controlefunctie in de toekomst systeemgericht kan controleren. Met een systeemgerichte controle ontstaat er een automatisch mechanisme waarbij de efficiency, doelmatigheid en effectiviteit van de processen en daarin opgenomen interne beheersingsmaatregelen tegen het licht worden gehouden en de kwaliteit continu kan worden gemonitord en verbeterd.

In onze voorgaande board letter hebben we gerapporteerd over het belang van het ontwikkelen van het intern controleplan. Dit blijft van belang. Niet alleen om de financiële informatievoorziening juist en tijdig te laten zijn, maar ook om invulling te kunnen geven aan de rechtmatigheidsverantwoording die vanaf 2021 verplicht wordt.

6

1. Algemeen beeld van uw gemeente 1.2 Beeld interne beheersing Jaarrekeningproces Wij hebben vastgesteld dat er binnen de gemeente Doetinchem is gewerkt aan het verbeteren van de P&C-cyclus met een draaiboek ten behoeve van de jaarrekeningcontrole. Een gedegen planning is belangrijk voor een kwalitatief goede jaarrekening en onderbouwing die betrouwbaar is en voldoet aan wet- en regelgeving. De afdeling Concerncontrol neemt hierin haar rol. De adequate afstemming tussen afdeling Concerncontrol, afdeling financiën en de vakafdelingen over de totstandkoming van de jaarrekening, en zeker de onderbouwing, kan hierin nog verbeterd worden. Kennis van elkaars processen en werkzaamheden kan bijdragen aan efficiëntere en effectievere gegevensverwerking en beheersing. Het is belangrijk dat voor alle werknemers binnen de gemeente Doetinchem duidelijk is wat zijn/haar taken en verantwoordelijkheden zijn in het kader van de jaarrekeningcontrole om deze goed te kunnen vervullen. Door discrepantie over de onderlinge verwachtingen ontstaat er het risico dat taken niet uitgevoerd worden, waardoor interne en externe deadlines in het geding kunnen komen. Daarnaast bestaat het risico dat opgedane kennis onvoldoende geborgd is binnen de gemeente, waardoor deze verdwijnt als functionarissen vertrekken.

Frauderisicoanalyse De primaire verantwoordelijkheid voor het voorkomen en detecteren van fraude berust bij het College van Burgemeester en Wethouders. Deze verantwoordelijkheid betreft ook het onderhouden van een zodanige interne beheersing om het opmaken van de jaarrekening mogelijk te maken zonder dat deze afwijkingen van materieel belang bevat als gevolg van fraude of fouten. Door de fraudezaak die begin 2020 aan het licht is gekomen, merken wij dat de gemeente actief bezig is met het uitwerken van plannen om de interne beheersing te verbeteren. Wij hebben uw gemeente vorig jaar al geadviseerd om een frauderisicoanalyse op te stellen gericht op de preventie van fraude. Ook met het oog op de rechtmatigheidsverantwoording is een dergelijke analyse relevant. Binnen de controlfunctie kan uw gemeente de beheersing omtrent de frauderisico’s vervolgens toetsen. Voor de frauderisicoanalyse kan uw gemeente de volgende werkzaamheden opnemen in haar interne controleplan:     

Informeren naar en toetsen van de interne fraudebeheersing; Informeren naar vermoeden van fraudes; Beoordelen of zich frauderisicofactoren voordoen; Initiële cijferanalyses; Het staven van andere informatie.

7

1. Algemeen beeld van uw gemeente 1.3 Bevindingen interne beheersing Administratieve Organisatie en Interne Beheersing Voorgaand jaren hebben wij tijdens onze besprekingen met uw gemeente diverse aanbevelingen benoemd ter verdere optimalisering van de bestaande administratieve organisatie. In deze board letter geven wij u een schriftelijke update van onze belangrijkste bevindingen omtrent de administratieve organisatie en interne beheersing. Tijdens de interim-controle is aandacht besteed aan de volgende processen:

Bevindingen In onderstaande tabel is een totaal overzicht opgenomen van het totaal aantal bevindingen:

         

Aantal aanbevelingen uit voorgaande jaren

11

Waarvan opgelost in 2020

0

Inkopen en aanbestedingen; Betalingen; Lonen en salarissen; Sociaal Domein (uitvoering Wmo, Wet Jeugdzorg, Participatiewet en Tozo); Subsidieverstrekkingen; Subsidiebaten; Belastingen; Omgevingsvergunningen; Grondexploitatie; Financiële administratie en verslaglegging inclusief de uitvoering van de verbijzonderde interne controle.

Automatiseringsomgeving Binnen de automatiseringsomgeving vinden er diverse controles plaats, echter worden deze veelal niet reproduceerbaar en gestructureerd uitgevoerd. Daarnaast is op applicatieniveau niet bij alle applicaties een afdoende wachtwoordbeleid doorgevoerd. Wij adviseren uw gemeente om een eenduidig wachtwoordbeleid voor de applicaties te hanteren en de aanwezige controles gestructureerd uit te voeren en te documenteren.

Bevindingen Aantal nieuwe aanbevelingen

4

Aantal aanbevelingen uit voorgaande jaren

11

Aantal openstaande aanbevelingen

15

Uit het voorgaande komt naar voren dat uw gemeente op het gebied van de kwaliteit en inrichting van de administratieve organisatie en interne beheersing (AO/IB) nog belangrijke stappen moet zetten. De conclusie is dat uw gemeente als gevolg van de tekortkomingen op het gebied van de AO/IB risico’s loopt. Daarnaast heeft deze situatie impact op de accountantscontrole. De accountantscontrolewerkzaamheden dienen hierdoor gegevensgericht plaats te vinden in plaats van systeemgericht. Dit verhoogt de controlekosten. Wij hebben voorgesteld in overleg met de verantwoordelijken binnen uw gemeente de gevolgen hiervan te bepalen en te kijken wat de gemeente nog kan doen om de omvang van onze controlewerkzaamheden te beperken dan wel wat de gevolgen zijn voor het controlebudget 2020.

8

2. Overige onderwerpen 9

2. Overige onderwerpen Rechtmatigheidsverantwoording Met ingang van het boekjaar 2021 moet het college een rechtmatigheidsverantwoording opnemen in de jaarrekening. De accountant dient vervolgens de getrouwheid van deze verantwoording te toetsen. De bewijslast inzake de rechtmatigheid wordt hiermee verplaatst van de accountant naar het college. De intentie is dat de accountant hierbij als vierde lijn gaat functioneren. In onze optiek kan dit alleen worden bereikt als het zelfcontrolerend vermogen van uw gemeente in de 1ste (in het proces), 2de (na afloop van het proces) en 3de-lijn (de verbijzonderde interne controle, ook wel: VIC) binnen de mogelijkheden optimaal is. Indien de beheersmaatregelen in de 1e en/of 2e lijn adequaat zijn ingericht dan is de gemeentelijke organisatie optimaal in control en is een voornamelijk systeemgerichte controleaanpak mogelijk. Indien dit niet het geval is kan dit gecompenseerd worden door de gegevensgerichte werkzaamheden van de VIC. In het kader van de rechtmatigheidsverantwoording dient in ieder geval de 3e lijn (VIC) toereikend te zijn. Uit onze bevindingen blijkt dat de gemeente niet alle beheersingsmaatregelen in de 1e en 2e lijn op orde heeft. Tevens heeft uw gemeente in 2020 geen centrale 3e lijn met één geheel aan interne controles ingericht.

Uw gemeente is momenteel bezig met het werven van een medewerker voor het uitvoeren van de (aansturing van de) VIC-werkzaamheden. Het is van belang de ambitie van uw gemeente, gericht op de wetswijziging, vast te stellen dan wel bij te stellen. Wij raden u aan om deze ambitie officieel vast te stellen als raad, waarmee verankering in de organisatie wordt geborgd. In deze visie dient een beeld te worden geschetst hoe uw gemeente de organisatie wenst te beheersen/ controleren. De visie bevat idealiter een leidraad voor de organisatie om te waarborgen en zichtbaar te maken dat binnen de gemeente getrouw en rechtmatig wordt gehandeld. Zoals hierboven is beschreven dient uw gemeente veel aspecten verder vorm te geven om klaar te zijn voor deze wetswijziging. De voorbereidingen zijn gestart, maar staan nog in de kinderschoenen. Uw gemeente zal het geheel aan voorbereidingen dan ook niet voor aanvang van 2021 gereed hebben. Dit vergt extra inspanning in 2021.

10

Contactgegevens drs. E.H.J.D. Damman RA Director Audit (verantwoordelijk accountant) +31 (0)6 13 74 45 08 e.damman@bakertilly.nl D.M. Spekenbrink-Pigge MSc RA Senior manager Audit +31 (0)6 52 75 99 48 d.spekenbrink@bakertilly.nl J.B. Brink MSc RA Junior manager Audit +31 (0)6 52 76 55 24 m.brink@bakertilly.nl

Kantoorgegevens: Baker Tilly (Netherlands) N.V. Burgemeester Roelenweg 14-18 Postbus 508, 8000 AM Zwolle +31 (0) 38 425 86 00

11