2 Rekenkamerrapport Toezicht en handhaving in het domein van de openbare orde en veiligheid.pdf

Recentere cijfers van de gemeente wijzen echter uit dat het aantal doorverwijzingen in 2020 weer is toegenomen. 4 Op het gebied van ondermijning valt op dat er in Doetinchem tussen 2016 en 2018 een flinke toename was van aan drugs gerelateerde delicten (vervaardiging, bezit en handel). Betrokkenen geven aan dat deze toename werd verwacht, aangezien het basisteam Achterhoek-West vanaf 2016 sterker ging focussen op aan drugs gerelateerde delicten. Waar Doetinchem aanvankelijk ruim onder het landelijk gemiddelde scoorde, scoorde Doetinchem zich op dit punt in 2019 iets boven het landelijk gemiddelde. De Veiligheidsmonitor van het CBS heeft onlangs nieuwe cijfermatige informatie gepubliceerd over de veiligheidsbeleving van burgers. Voor de onveiligheidsbeleving van burgers zijn drie indices gebruikt: onveiligheidsgevoelens, onveiligheidsperceptie en vermijdingsgedrag. De score van Doetinchem op deze indices wordt in onderstaande figuur weergegeven. Op alle drie indices scoort Doetinchem vergelijkbaar met het landelijk gemiddelde. In de periode 2014-2019 is de mate van onveiligheidsgevoelens (hoeveel onveiligheid er volgens inwoners in hun buurt is) in Doetinchem met 10 procent afgenomen. In dezelfde periode is de onveiligheidsperceptie (hoe inwoners de veiligheid in de eigen buurt ervaren) met 13 procent afgenomen. Het vermijdingsgedrag bleef echter gelijk.

Met andere woorden: inwoners van de gemeente Doetinchem pasten in 2019 hun gedrag niet meer of minder aan op basis van hun veiligheidsperceptie dan in 2014.

Figuur 1: Veiligheidsindices gemeente Doetinchem, bron: www.waarstaatjegemeente.nl

Toezicht en handhaving op OOV in de context van Doetinchem

3

Renze Salet, Verborgen strijd in het veiligheidsdomein: over samenwerking tussen politie en gemeente bij de bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit, Tijdschrift voor Veiligheid 2019-1 4

Gemeente Doetinchem (2020). Gemeenterapportage HALT-doorverwijzingen.

15

Uit de gevoerde gesprekken en bestudeerde documenten komt naar voren dat de gemeente Doetinchem ten dele een andere OOVthematiek en -problematiek kent dan omliggende gemeenten Als dichtstbevolkte gemeente van de Achterhoek en als stad kent Doetinchem andere problematiek dan de omliggende gemeenten. Ook heeft Doetinchem een belangrijke centrumfunctie in de regio, onder meer op het gebied van economie en zorg. Mede hierdoor heeft de gemeente te maken met OOV-thematiek die zowel in de omliggende plattelandsgemeenten als in de grotere steden terugkomt. Op het gebied van drugscriminaliteit en ondermijning komen dan ook zowel wietplantages (plattelandsproblematiek) als drugshandel in de binnenstad (stedelijke problematiek) voor. Een ander belangrijk thema is jongerenproblematiek en daaraan gerelateerde overlast. Zoals in paragraaf 2.3 zal terugkomen, bestaat er op dit gebied een sterke samenwerking tussen gemeente, politie en andere partners. Zoals benoemd vervult de gemeente Doetinchem op een aantal gebieden een belangrijke centrumfunctie in de regio. Uit gesprekken komt naar voren dat het regionaal centrum voor gemeentelijke gezondheidszorg in Doetinchem is gevestigd. 5 Ook is Doetinchem onder meer centrumgemeente voor de regio Achterhoek op het gebied van Beschermd Wonen.

6 Dit betekent dat het onderwerp zorg en veiligheid, specifiek onder meer personen met verward gedrag, steeds meer aandacht nodig heeft en ook krijgt. Dit blijkt onder meer uit het feit dat het onderwerp zorg en veiligheid in het aanstaande vernieuwde veiligheidsbeleid als gemeentelijke prioriteit wordt aangemerkt (zie paragraaf 1.2). De coronacrisis heeft in veel gemeenten tot gevolg dat toezichthouders, handhavers en boa’s actiever de straat op gaan en meer werkdruk ervaren. Dat laatste geldt ook zeker voor OOV-medewerkers. Ook in Doetinchem ontsnapt men niet aan de door de coronacrisis toegenomen werklast en werkdruk, zo wordt door verschillende gesprekspartners aangegeven. De focus is meer komen te liggen op de aanpak van de coronacrisis dan op de reguliere taken. In dit rapport wordt dan ook op verschillende plekken aandacht gegeven aan de gevolgen van de coronacrisis voor beleid, uitvoering en de rol van de raad. Onderlinge relatie beleidskaders Op het gebied van toezicht en handhaving op OOV zijn in Doetinchem verschillende beleidsdocumenten vastgesteld, die hierna worden behandeld. Om een referentiekader en (visueel) overzicht te kunnen bieden wordt hieronder schematisch weergegeven hoe deze documenten zich tot elkaar verhouden.

5

GG-net (n.d.). Doetinchem: RGZ: https://ggnet.nl/locaties/doetinchem-rgc.

6

Buurtplein definieert beschermd wonen als volgt: ‘’Volgens de Wmo wordt onder Beschermd Wonen verstaan: wonen in een accommodatie van een instelling met het daarbij behorende toezicht en begeleiding. Beschermd Wonen is bestemd voor inwoners met psychische en psychosociale problemen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Zij krijgen onder bepaalde omstandigheden onderdak en begeleiding aangeboden.’’ Bron: Buurtplein (2020). Beschermd Wonen: https://www.buurtplein.nl/vraag/hulp-en-ondersteuning/beschermdwonen/#:~:text=Gemeente%20Doetinchem%20is%20als%20centrumgemeente,Bronckhorst%2C%20Oude%20IJsselstreek%2C%20Winters wijk.

16

Figuur 2: Onderlinge verhouding OOV-kaders

Figuur 3: Onderlinge verhouding toezicht- en handhavingskaders

1.2 /

Veiligheidsbeleid

Het Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019 biedt kaders voor beleid Het gezamenlijke Integraal Veiligheidsbeleid (IVB) 2016-2019 van de gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek is het leidende document voor het beleid ten aanzien van Openbare Orde en Veiligheid. In het IVB wordt op hoofdlijnen uiteengezet wat voor de genoemde gemeenten de ambities, doelstellingen en prioriteiten op veiligheidsgebied zijn. De veiligheidsambities zoals opgesteld in het IVB worden jaarlijks uitgewerkt in de gemeentelijke programmabegroting en zijn afgestemd op de ambities van het basisteam Achterhoek West van de politie. Het IVB is op 18 februari 2016 door de gemeenteraad van Doetinchem vastgesteld.7 In gesprekken en in het beleidskader zelf wordt aangegeven dat het IVB geen statisch document is, maar aan de hand van de actuele situatie aangepast en/of aangevuld kan worden. Hoewel de ambities, doelstellingen en prioriteiten dus richting geven aan de gemeentelijke praktijk, kunnen lokale ontwikkelingen er toe leiden dat de aanpak wordt bijgesteld. Over de ontwikkelingen op het gebied van OOV wordt de gemeenteraad volgens het beleid minstens één keer per jaar door de burgemeester geïnformeerd.

In paragraaf 3.1 wordt hier verder op ingegaan.8 Het Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019 is zoals benoemd formeel een belangrijk vigerend beleidskader in Doetinchem op het gebied van OOV. Op het moment van schrijven wordt echter gewerkt aan een nieuw veiligheidsbeleid voor de gemeente Doetinchem. De laatste stand van zaken is dat het beleid in concept nog moet worden voorgelegd aan het college, voordat het met de gemeenteraad zal worden gedeeld en aldaar ter vaststelling in stemming zal worden gebracht. Uit gesprekken komt naar voren dat in het nieuwe veiligheidsbeleid de thema’s ondermijning en zorg en veiligheid prioriteit zullen hebben. Bij het opstellen van het nieuwe beleidskader zijn onder meer politie en verschillende interne afdelingen betrokken geweest, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. IVB onderscheidt maatregelen op het gebied van vier veiligheidsvelden De vier gemeenten die het IVB hebben opgesteld hebben elk een aantal prioriteiten opgesteld, op basis van politiecijfers uit de periode 2012-2015. Hierbij wordt benadrukt dat deze cijfers slechts een beperkt inzicht bieden in het daadwerkelijke actuele veiligheidsbeeld in de vier gemeenten, en dus in die zin geen harde feiten benoemen. De gemeente Doetinchem heeft negen prioriteiten benoemd binnen een viertal zogeheten veiligheidsvelden.

De uitsplitsing volgens deze vier veiligheidsvelden komt voort uit het Landelijk Kernbeleid Veiligheid. Dit Landelijk Kernbeleid is een handreiking van de

7

Gemeente Doetinchem (2016). Raadsbesluit vaststellen Integraal Veiligheidsbeleid.

8

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, p. 4.

17

Vereniging Nederlandse Gemeenten, en wordt in veel Nederlandse gemeenten toegepast.9 De vier veiligheidsvelden zijn, met daaraan gekoppeld de door Doetinchem aangegeven prioriteiten: ⁄

⁄ ⁄ ⁄

Veilige woon- en leefomgeving; o Alcohol/drugsoverlast; o Woninginbraken; o (Brom)fietsdiefstal; o Geweld (inclusief huiselijk geweld); Bedrijvigheid en veiligheid; o Uitgaansoverlast/-geweld; Jeugd en veiligheid; o Overlastgevende en hinderlijke jeugd(groepen); Fysieke veiligheid; o Verkeersoverlast; o Snelheid en rood licht; o Rijden onder invloed;

De prioriteiten zijn beknopt uitgewerkt in niet-SMART geformuleerde actiepunten Per veiligheidsveld wordt in het IVB kort aangegeven welke maatregelen de gemeente Doetinchem wil nemen. De uitvoering van deze maatregelen is niet in beton gegoten is en het is mogelijk om de inzet aan te passen op basis van de actuele ontwikkelingen. De genoemde maatregelen zelf zijn bondig en grotendeels niet meetbaar, concreet en tijdsgebonden (dat wil zeggen, SMART10) geformuleerd. Het gaat dan ook vooral om doorlopende maatregelen en inspanningen. Zo wordt bij het onderwerp overlast, vallend onder ‘veilige woon- en leefomgeving’, aangegeven dat netwerken zullen worden versterkt door contacten te faciliteren en jeugdtoezicht te organiseren bij evenementen en op specifieke locaties waar overlast plaatsvindt. En bij het onderwerp veiligheid op bedrijventerreinen en winkelcentra, vallend onder ‘bedrijvigheid en veiligheid’, wordt aangegeven dat het Keurmerk Veilig Ondernemen wordt onderhouden. Het ontbreken van SMART-geformuleerde maatregelen en/of doelstellingen in het veiligheidsbeleid van Doetinchem hoeft op zich geen probleem te zijn, mits deze maatregelen en doelstellingen in een uitvoeringsprogramma zijn uitgewerkt.

In veel andere gemeenten die meededen aan het DoeMee-onderzoek zagen we dat ze hun inzet binnen de veiligheidsvelden uitwerken in jaarlijkse of tweejaarlijkse veiligheidsprogramma’s. In Doetinchem is dit echter niet het geval. Daar komt bij dat de maatregelen en inspanningen zoals in het veiligheidsbeleid zijn geformuleerd niet één op één overeenkomen met de (indeling van) maatregelen en inspanningen in het toezicht- en handhavingsbeleid (zie ook de passage verderop over het toezicht- en handhavingsbeleid). Het veiligheidsbeleid en het toezicht- en handhavingsbeleid lijken, in ieder geval op papier, (nog) onvoldoende op elkaar afgestemd. In de gevoerde interviews is naar voren gekomen dat dit voor de gemeente ook niet per definitie de bedoeling is, aangezien beide plannen niet dezelfde doelen nastreven. Op onderdelen wordt wel overeenstemming nagestreefd. Tegelijkertijd komt naar voren dat verschillende gemeentelijk medewerkers op onderdelen betrokken zijn geweest bij het opstellen van het IVB en het benoemen van de prioriteiten en doelstellingen. IVB beschrijft relatie tot landelijke en regionale uitgangspunten Naast de lokale prioriteiten op het gebied van veiligheid, vermeldt het IVB ook de relatie tot de landelijke en regionale uitgangspunten op het gebied van veiligheid, waaronder het regeerakkoord en de regionale veiligheidsstrategie Oost-Nederland.

Daarbij valt op dat high impact crimes op alle drie niveaus worden gezien als een belangrijk OOV-thema, evenals de aanpak van ernstige overlast en ondermijning.11 In het IVB wordt bijzondere aandacht geschonken aan het Veiligheidshuis Noord- en Oost-Gelderland. Het Veiligheidshuis heeft tot doel ‘’om bij te dragen aan de veiligheid en veiligheidsbeleving, het voorkomen en verminderen van recidive, overlast, criminaliteit en maatschappelijke uitval bij complexe problemen.’’12 Hoewel elders in het land fysieke veiligheidshuizen op één locatie zijn opgetrokken, zijn in de regio Noord- en Oost-Gelderland vier zogeheten veiligheidskamers gerealiseerd, waar betrokken partners als gemeenten, politie, zorgverleners en jeugdwerkers regelmatig overleggen over onder meer jeugdoverlast en zorg en veiligheid. Eén

9

Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2017). Kernbeleid Veiligheid voor een integraal veiligheidsbeleid: https://vng.nl/nieuws/kernbeleid-veiligheid-voor-een-integraal-veiligheidsbeleid. 10

SMART staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden.

11

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, p. 4.

12

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, p. 5.

18

van deze veiligheidskamers is in Doetinchem gevestigd. 13 In paragraaf 2.3 zal verder worden ingegaan op de aanpak van het onderwerp zorg en veiligheid.

1.3 /

Toezicht- en handhavingsbeleid

De VTH-beleidscyclus van Doetinchem is compleet Toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid wordt vanuit verschillende beleidsvelden georganiseerd. Gemeenten richten dit in de praktijk op verschillende manieren in. Vanuit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is een gemeente in ieder geval verplicht om beleid op het vlak van toezicht en handhaving, jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen op te stellen. Dit model van sturing en evaluatie wordt de big8-cyclus genoemd (zie onderstaand schema).

Figuur 4: Schematisch overzicht van de Big8-cyclus. De gemeente Doetinchem kent een volledige big8-beleidscyclus op het gebied van toezicht en handhaving. In de beleidscyclus staat het VTH-beleid centraal (VTH staat voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving), waarin een sanctiestrategie en verschillende prioriteiten zijn opgenomen. Ieder jaar wordt op basis van het beleidskader een uitvoeringsplan opgesteld, met daarin een uitwerking van de inzet op basis van prioriteiten. Daarnaast wordt ieder jaar verantwoording afgelegd over de gepleegde inzet en geboekte resultaten in de uitvoeringsplannen. Het VTH-beleidsplan benoemt gemeentelijke taken op het gebied van OOV Op het moment van schrijven vigeert in Doetinchem het VTH-beleidsplan voor de periode 2018-2023, vastgesteld door het college. Het plan is behandeld door de gemeenteraad op 21 december 2017.14 Zoals in veel gemeenten bevat het VTH-beleid een uitgebreide beschrijving van de toezicht- en handhavingstaken op het gebied van fysieke leefomgeving, zoals onder meer bouwen, ruimtelijke ordening, openbare ruimte, brandveiligheid en milieu. Tegelijkertijd bevat het beleid ook een uitwerking van de taken op het gebied van openbare orde en veiligheid, gekoppeld aan de onderwerpen leefbaarheid en volksgezondheid.

Het gaat hierbij onder meer om regelgeving uit de lokale Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en de landelijke Drank- en Horecawet. Binnen het taakveld OOV, leefbaarheid en volksgezondheid wordt onderscheid gemaakt tussen vier vormen van toezicht. Bij horecabedrijven, seksinrichtingen, coffeeshops en de speelautomatenhal vindt periodiek toezicht plaats (vaste controles). In de uitvoeringsplannen wordt vastgelegd welke periodieke controles worden uitgevoerd. Bij evenementen vindt zogeheten inventariserend toezicht plaats, kort gezegd een controle of aan de voorschriften wordt voldaan. Daarnaast vindt hier zogeheten integraal toezicht, wat feitelijk neerkomt op gezamenlijke acties van gemeente en politie. Deze laatste vorm komt overigens ook

13

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, p. 5.

14

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, p. 1.

19

terug bij toezicht op de horeca. Ten slotte vindt in Doetinchem ad-hoc of meldingsgericht toezicht plaats, naar aanleiding van klachten van inwoners en bedrijven en formele handhavingsverzoeken. 15 OOV-prioriteiten worden in wisselende mate SMART uitgewerkt Het VTH-beleidsplan bevat een prioritering op het gebied van vijf belangen, te weten fysieke veiligheid, kwaliteit leefomgeving, volksgezondheid, leefbaarheid/hinder en financiële gevolgen. Deze belangen komen voort uit een raadskader wat door de gemeenteraad van Doetinchem op 21 december 2017 heeft vastgesteld.16 Hierbij wordt OOV onder fysieke veiligheid geschaard. Onder OOV valt een algemene prioritering, feitelijk een lijst met onderwerpen waar toezicht en handhaving plaatsvindt, waarbij voor een aantal onderwerpen actiepunten zijn geformuleerd. Deze actiepunten komen ten dele voort uit de zogeheten interventiematrix, waarover verderop in deze paragraaf meer. De genoemde OOV-prioriteiten worden in wisselende mate SMART uitgewerkt. Zo wordt bij het onderwerp coffeeshops aangegeven dat er per jaar twee controles van coffeeshops plaatsvinden, uitgevoerd door een gemeentelijke boa in samenwerking met politie en de belastingdienst.

Bij handhaving op regelgeving op het gebied van carbidschieten wordt echter alleen aangegeven dat dit plaatsvindt in samenwerking tussen de boa’s van de gemeente en de boa’s van BUHA (hierover meer in paragraaf 2.1). Aangegeven wordt dat de genoemde prioriteiten in de VTH-jaarplannen en de verschillende handhavingsprotocollen verder worden uitgewerkt.17 Keuzes lijken niet gebaseerd op een uitgebreide risicoanalyse Waar in andere gemeenten het VTH-beleid of -beleidsplan is gebaseerd op een uitgebreide risicoanalyse op basis waarvan keuzes voor de aanpak worden gerationaliseerd, lijkt dit in Doetinchem niet het geval. Wel wordt in het beleidsplan aangegeven dat een beroep wordt gedaan op cijfermatige informatie van verschillende omliggende gemeenten, de Omgevingsdienst Achterhoek en de VNOG. Analyse van deze data kan volgens het beleidsplan een bijdrage leveren aan het nemen van gefundeerde (beleidsmatige) beslissingen, hoewel niet wordt aangegeven wie precies bij de gemeente verantwoordelijk is voor deze analyse. Daarnaast wordt uitgelegd dat in de aanpak wordt gewerkt vanuit het principe van risico-gestuurd werken. In de praktijk betekent dit dat bij toezicht en handhaving de nadruk wordt gelegd op het terugbrengen van het aantal overtredingen en het verminderen van de ernst van overtredingen in het algemeen.

Een directe koppeling met het IVB mist Hoewel in het VTH-beleidsplan wordt aangegeven dat een koppeling wordt gelegd met verschillende andere beleidskaders, waaronder het IVB,18 wordt noch in prioritering noch in toelichting van de taken een expliciete verbinding gemaakt tussen het IVB en het VTH-beleidsplan. Het ontbreken van deze expliciete koppeling en duiding hiervan wordt verder niet in het VTH-beleidsplan toegelicht. Landelijke sanctiestrategie biedt kader Doetinchem volgt de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS), die het college van burgemeester en wethouders in november 2016 heeft vastgesteld. De LHS is een landelijk instrument wat veel gemeenten toepassen op OOV. De LHS geeft aan wat de passende interventie is bij een bevinding, waarbij het uitganspunt is dat preventie de voorkeur heeft boven repressie. Zo ontstaat er rechtsgelijkheid. De LHS biedt dus een breed toepasbaar kader voor handhaving. Onder de LHS kunnen specifieke handhavingsstrategieën worden uitgewerkt.

De gemeente Doetinchem heeft dit ook gedaan in de vorm van verschillende stappenplannen en onder meer het handhavingsarrangement coffeeshops en het handhavingsprotocol verslavingspreventie.19 In Doetinchem wordt gebruik gemaakt van de interventiematrix die voortkomt uit de op de LHS gebaseerde Gelderse nalevingsstrategie.20 Deze is tot in detail uitgewerkt en licht onder meer toe welke stappen bij de hierboven genoemde vormen van

15

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, pp. 25-26.

16

Gemeente Doetinchem (2017). Raadsbesluit vaststellen kaders VTH-beleidsplan.

17

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, pp. 30-31.

18

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, p. 9.

19

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, pp. 30-31.

20

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, p. 20.

20

toezicht door toezichthouders en handhavers dienen te worden gezet, of bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk wordt opgetreden, en aan welke kaders rapportages van de toezichthouders en hercontroles dienen te voldoen.21 Uitvoeringsplannen bevatten beknopte verantwoordingsinformatie over het voorgaande jaar Zoals benoemd worden de prioriteiten en maatregelen uit het veiligheidsplan verder uitgewerkt in jaarlijkse uitvoeringsplannen. Deze uitvoeringsplannen bevatten informatie over de toezicht- en handhavingsinzet in ieder afgelopen jaar en geven daarnaast prioriteiten en doelen weer voor het aankomende jaar. Hierbij wordt dezelfde indeling van maatregelen als in het veiligheidsbeleid aangehouden: OOV wordt verbonden aan de onderwerpen leefbaarheid en volksgezondheid. De verantwoordingsinformatie over de inzet op OOV-gebied is uitgesplitst naar de taken die door de gemeente Doetinchem enerzijds en door BUHA BV anderzijds zijn uitgevoerd (in paragraaf 2.1 wordt meer uitgelegd over de taakverdeling tussen de gemeente en BUHA). Wat opvalt bij de verantwoording over OOV is dat deze in 2020 anders dan verantwoording over andere thema’s bijna geen cijfermatige informatie bevat. In de verantwoording wordt aangegeven dat dit komt doordat uren door personele omstandigheden niet optimaal konden worden ingezet (zie ook paragraaf 2.1).

Uitzonderingen hierop vormen de controles op seksinrichtingen en het aantal preventieve lasten onder dwangsom in verband met jeugdoverlast.22 In voorgaande jaren is de cijfermatige informatie juist wel compleet en wordt aangegeven hoeveel controles zijn uitgevoerd. Hoewel in enkele gevallen wordt aangegeven dat de inzet in bepaalde gevallen is afgeweken van de oorspronkelijke planning, wordt de cijfermatige informatie echter niet voorzien van een uitgebreide duiding of toelichting op de behaalde resultaten. Hierdoor lijkt een expliciete evaluatie van de behaalde resultaten te missen.23 Dit geldt eveneens voor de verantwoording van de uitvoering van OOV-taken door BUHA. De VTH-uitvoeringsplannen bevatten richtlijnen voor inzet op OOV-gebied Bij de geplande inzet voor ieder komend jaar wordt in de uitvoeringsplannen onderscheid gemaakt tussen reguliere toezicht- en handhavingstaken en speciale projecten. Bij de reguliere inzet wordt vermeld hoeveel formatie op het gebied van OOV beschikbaar is (in 2020 bijvoorbeeld 1100 uur totaal), waarna per onderwerp (zoals evenementen, Drank en Horecawet, coffeeshops en artikel 13b Opiumwet) wordt aangegeven hoeveel casussen op dit gebied in behandeling zullen worden genomen. Bij een aantal onderwerpen is een aanvullende opmerking ingevoegd. Zo wordt in 2020 bij artikel 13b Opiumwet vermeld dat er ‘’steeds meer aandacht i.v.m.

aanpak ondermijning’’ is, en wordt bij Speelautomatenhal opgemerkt dat evaluaties jaarlijks worden bijgewoond en de hal tweemaal door toezichthouders dient te worden bezocht.24 De reguliere inzet van BUHA is op een vergelijkbare manier per onderwerp uitgesplitst, maar geeft het aantal uren weer wat kan worden ingezet voor de verschillende onderwerpen in plaats van het aantal cases dat in behandeling kan worden genomen. 25 Bij het overzicht van de projectmatige inzet valt op dat deze inzet niet is voorzien van concrete, meetbare en tijdsgebonden doelstellingen. Zowel in 2018 als in 2019 en 2020 worden ‘’actief controleren op drugs in de horeca’’ en ‘’JIT groepsgerichte aanpak jeugd’’ als projecten aangemerkt. Ook wordt in elk uitvoeringsplan opgemerkt dat het in bepaalde, urgente gevallen nodig kan zijn om af te wijken van de vooraf ingeplande inzet. Dit is bijvoorbeeld het geval bij urgente meldingen die via het zogeheten piepsysteem binnenkomen. Uit de plannen wordt echter niet duidelijk welke maatregelen worden genomen om in de inzet ruimte over te houden voor het inspelen op actuele cases.26

21

Gelderse Omgevingsdiensten (2015). Gelderse Nalevingsstrategie, p. 15.

22

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, p. 14.

23

Gemeente Doetinchem (2019). VTH-uitvoeringsplan, p. 9; Gemeente Doetinchem (2018). VTH-uitvoeringsplan, p. 10.

24

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, pp. 24-25.

25

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, pp. 36-37.

26

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, pp. 24-25.

21

2

Organisatie en uitvoeringspraktijk

In dit hoofdstuk nemen wij de organisatie en de uitvoeringspraktijk van de gemeente Doetinchem ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. De volgende deelvragen komen aan bod:

4.

5. 6. 7. 8.

2.1 /

In welke mate voert de gemeente het toezicht- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt de capaciteit in de praktijk ingezet? b. Hoe en hoe vaak treedt de gemeente op tegen welke overtreding en met welk resultaat? c. Wordt er volgens de in het beleid vastgestelde prioritering gewerkt? Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? In hoeverre worden resultaten uit de uitvoering geëvalueerd en gebruikt als input voor het (bij)sturen van OOVbeleid, waaronder het aanpassen van de prioriteiten? Benut de gemeente haar instrumentarium ten behoeve van OOV? Welke knelpunten worden door de gemeente ervaren in de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV?

Organisatie van toezicht en handhaving op OOV

Organisatie van toezicht en handhaving op OOV in Doetinchem Het onderwerp OOV in brede zin is binnen de gemeente onder verschillende teams en medewerkers verdeeld, zo wordt in gevoerde interviews aangegeven. Feitelijk bestaat er op het moment van schrijven geen formeel team OOV, maar de facto houden twee medewerkers zich actief bezig met het onderwerp OOV op zich (en niet zozeer toezicht en handhaving hierop), waarvan een medewerker de vaste adviseur van de burgemeester vormt op het gebied van OOV. De organisatie van toezicht en handhaving op OOV is binnen de gemeente Doetinchem ondergebracht onder de afdeling Ruimte en specifiek het team Vergunningverlening, Toezicht en Belastingen (VTB).27 Toezichthouders zijn aangesteld vanuit de afdeling Wonen en Bedrijven.28 Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving valt binnen de gemeente Doetinchem onder het eerdergenoemde team VTB. Binnen dit team zijn twee juridisch beleidsmedewerkers werkzaam, respectievelijk op het gebied van de APV/bijzondere wetten en op het

27

Op het moment van schrijven bevindt de organisatie van de gemeente Doetinchem zich in een ontwikkelingsfase, waarin afdelingen en teams van samenstelling wijzigen, worden opgeheven of juist opgericht (Bron: Gemeente Doetinchem (2020) Begroting 2021). De weergave van de capaciteit zoals in deze rapportage weergegeven kan bij publicatie daarom zijn verouderd. 28

Gemeente Doetinchem (n.d.). Bouw en verbouw, toezicht en handhaving: https://www.doetinchem.nl/home/regelen_46502/product/bouwen-verbouw-toezicht-en-handhaving_1221.html.

22

gebied van VTH en juridische procedures/bestuursprocesrecht. Uit gesprekken komt naar voren dat er op het moment van schrijven nog een derde beleidsmedewerker verantwoordelijk is voor het opstellen van het handhavingsbeleid en de uitvoeringsprogramma’s. Uit gesprekken komt naar voren dat de gemeente Doetinchem twee toezichthouders in dienst heeft, tevens aangesteld als BOA, op het gebied van OOV, ruimtelijke ordening, de Wet Natuurbescherming, hinder (in relatie tot de APV), bouw- en woningtoezicht. Volgens het VTH-uitvoeringsplan van 2020 beschikt de gemeente over respectievelijk ongeveer 0,8 fte; 1 fte en 2,8 fte voor toezicht en handhaving op de onderwerpen OOV, ruimtelijke ordening c.s. en bouw- en woningtoezicht.29 Gesprekspartners geven in lijn hiermee aan dat de aandacht van de gemeentelijk toezichthouders voor het onderwerp OOV slechts beperkt is, mede doordat deze functies door personele omstandigheden niet volledig zijn ingevuld in de afgelopen periode. Gemeente doet bij toezicht en handhaving beroep op BUHA De gemeente Doetinchem heeft een groot deel van de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving uitbesteed aan gelieerde organisaties. Taken op het gebied van het beheer van de openbare ruimte zijn uitbesteed aan BUHA BV.

BUHA (oorspronkelijk een afkorting van beheer, uitvoering, handhaving, afval en accommodaties), voorheen een afdeling van de gemeente, is sinds 1 januari 2017 een zelfstandig bedrijf.30 Voor de gemeente Doetinchem neemt BUHA toezicht en handhaving op onder meer het gebied van parkeren, afval en honden op zich. Daarnaast organiseert BUHA ook toezicht en handhaving op het gebied van een aantal OOV-onderwerpen, zoals hondenproblematiek en overlast.31 Deze taken worden binnen BUHA uitgevoerd door het team handhaven en parkeren. Door de organisatie van de gemeente Doetinchem is in het kader van dit onderzoek een overzicht van het aantal fte van het team handhaven en parkeren van BUHA aangeleverd. Volgens dit overzicht beschikt het team in totaal over 12,3 fte, waarvan 6 fte is gereserveerd voor handhaving op onder meer de Wet Mulder, de APV, jeugdoverlast, hondenoverlast en afval; en 2 fte voor toezicht op fietsen, markten, de APV en jeugdoverlast. Dit overzicht wordt hieronder schematisch weergegeven:

Manager (0,5 fte)

Juridisch administratief medewerker (1 fte)

Administratieve ondersteuning (0,5 fte)

Coördinator (0,8 fte)

Senior Handhaving (1 fte)

Senior Toezicht (1 fte)

Handhavers openbare ruimte (6 fte)

Toezichthouders (2 fte)

Figuur 5: Capaciteit handhavingsteam BUHA De handhavers openbare ruimte, inclusief de senior handhaving, zijn tevens boa. Uit de gesprekken en het recentste VTHuitvoeringsplan komt naar voren dat het gemeentelijk team VTB en BUHA intensief samenwerken, met name op het gebied van de

29

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan.

30

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, p. 2.; BUHA (2020). Onze Opdracht: https://www.buha.nl/over-buha/onzeopdracht_46223/. 31

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, p. 6.

23

Drank- en Horecawet en bepaalde evenementen.32 Uiteraard geldt die intensieve samenwerking ook voor de werkrelatie ten tijde van de coronacrisis en het handhaven van de coronamaatregelen. Capaciteit wordt gegeven de bestaande problematiek als te beperkt ervaren Uit de verschillende gevoerde gesprekken komt naar voren dat de totale beschikbare capaciteit voor toezicht en handhaving op OOV in de praktijk als te beperkt wordt ervaren. Gesprekspartners brengen verschillende aspecten van dit probleem naar voren: ⁄

⁄

⁄

⁄

Zowel binnen het gemeentelijke handhavingsteam als bij BUHA gaat de aandacht bij toezicht en handhaving vooral uit naar openbare ruimte en leefbaarheid, en niet zo zeer naar het onderwerp OOV op zich. Daar komt bij dat er geen sprake is van een periodiek integraal OOV-overleg tussen de medewerkers OOV en de medewerkers VTB; Door het kleine aantal (juridisch) medewerkers en toezichthouders/handhavers is de capaciteit van zowel het team VTB als de medewerkers OOV kwetsbaar wanneer er meer toezicht en handhaving nodig is dan oorspronkelijk begroot. In de praktijk houdt men zich dan ook meer bezig met het behandelen en afhandelen van meldingen en cases, waardoor er minder tijd en ruimte is voor tussentijdse bijscholing en het optimaliseren van werkprocessen; Gesprekspartners constateren een toename van het aantal OOV-incidenten in de gemeente Doetinchem in de afgelopen jaren, met name op het gebied van ondermijning en high impact crimes. Daarnaast zijn in de loop der jaren veel OOVbevoegdheden (en de daaraan gekoppelde verantwoordelijkheid) naar gemeenten (en specifiek de burgemeesters) gegaan.

Ondanks de toename van het aantal incidenten en het aantal mogelijkheden om in te grijpen, is de gemeentelijke capaciteit in de afgelopen jaren als het ware niet meegegroeid, wat niet alleen meer werklast maar ook meer werkdruk oplevert; Sinds de coronacrisis hebben (gemeentelijke) toezichthouders en handhavers er een extra taak bijgekregen: toezichthouden op de noodverordening Covid-19.

Hoewel gesprekspartners aangeven dat men zich inzet om zo veel mogelijk te realiseren binnen de beschikbare mogelijkheden, bestaan er wel belangrijke zorgen over de huidige capaciteit en daarmee gepaarde werkdruk. Inzet van de toezichthouders en handhavers op het gebied van OOV Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat de toezichthouders en handhavers van de gemeente en BUHA veel samenwerken en bij bijvoorbeeld horecacontroles als één team optreden (zie ook paragraaf 1.3), is er formeel sprake van twee aparte teams. De werkwijze van beide teams bevat een aantal overeenkomsten: ⁄

⁄

⁄

Zowel de gemeentelijk toezichthouders als de toezichthouders van BUHA beschikken over juridische ondersteuning door respectievelijk twee juridisch medewerkers en een juridisch medewerker. Deze ondersteuning wordt voornamelijk gegeven op het moment dat de toezichthouders vragen hebben over welke procedure in een bepaalde casus moet worden gevolgd; Beide teams beschikken over een meldingssysteem of lijst met lopende zaken, op basis waarvan zij door hun leidinggevende, respectievelijk coördinator worden aangestuurd. Deze systemen worden bijgehouden door de juridisch medewerkers. In deze systemen wordt niet alleen bijgehouden welke meldingen zijn binnengekomen, maar ook welke vervolgacties zijn of dienen te worden gepleegd. Wanneer vervolgacties zijn gepleegd, krijgen de toezichthouders hier ook een terugkoppeling over; Aansturing van beide teams vindt plaats op basis van het gezamenlijke VTH-uitvoeringsplan, waarin tevens de taakverdeling tussen beide teams is opgenomen (zie paragraaf 1.3);

Waar de toezichthouders en boa’s van BUHA worden aangestuurd door een coördinator die verantwoordelijk is voor aansturing en planning (zie figuur 3), hebben de gemeentelijk toezichthouders geen aparte coördinator, maar wordt de aansturing door het afdelingshoofd verzorgd. De toezichthouders en boa’s van BUHA maken weekrapportages die worden gebruikt om te monitoren en lange termijncijfers in de gaten te houden. Uit de gesprekken komt naar voren dat de toezichthouders en boa’s van BUHA beschikken over steekwerende vesten en een portofoon. Ook zijn de boa’s aangesloten op de meldkamer, zodat zij via die weg meldingen binnen kunnen krijgen. In de uniformering wordt daarnaast onderscheid gemaakt tussen toezichthouders en boa’s, zodat ook voor inwoners duidelijk is met wie zij te maken hebben. De toezichthouders en boa’s werken in in tweetallen, met het oog op veiligheid en zodat effectiever kan worden ingegrepen bij escalatie dan wanneer slechts één toezichthouder of boa aanwezig is. Dit principe wordt ook toegepast bij de zogeheten wijkhandhaving. Bij deze vorm van handhaving worden tweetallen ingedeeld om aanwezig te zijn in de verschillende wijken, alwaar zij meldingen uit die specifieke wijk oppakken.

32

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, pp. 24-25.

24

Sinds de coronacrisis worden de toezichthouders en boa’s van BUHA tijdelijk ondersteund door twee medewerkers die door de veiligheidsregio bij een beveiligingsbedrijf zijn ingehuurd, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. Het gaat hierbij met name om ondersteuning bij de late dienst. Hoewel er volgens gesprekspartners sprake is van tevredenheid over de bestaande werkwijzen, komt het soms voor dat toezichthouders en boa’s in gelijke gevallen een verschillend middel gebruiken. Waar de ene toezichthouder een bekeuring uitschrijft, geeft de ander slechts een waarschuwing. En waar de ene toezichthouder langer op een bepaalde plek ‘post’, rijdt of loopt de ander slechts even langs. Door middel van regelmatig overleg en vaste werkinstructies probeert men dit zoveel mogelijk te voorkomen. Verschillende overleggen over (toezicht en handhaving op) OOV Volgens gesprekspartners vinden geen vaste afstemmomenten tussen beleidsmedewerkers en toezichthouders over monitoring van de prioriteiten en doelstellingen in de uitvoeringsplannen plaats. Wel bestaan er verschillende structurele overleggen tussen handhavingspartners om onderlinge afspraken te maken over de inzet.

Zo vindt op reguliere basis een lokaal netwerkoverleg plaats tussen medewerkers van de gemeente, BUHA, politie, omgevingsdienst, brandweer, het waterschap en de VNOG.33 Dit overleg is niet alleen gericht op handhaving in de openbare ruimte in brede zin, maar ook op inrichtingen en milieu. Daarnaast vinden verschillende lokale en regionale structurele overleggen plaats op het gebied van veiligheid, waarbij de senior adviseur OOV een belangrijke aansturende rol heeft. Een van deze overleggen is het regionale werkoverleg over de APV, met het doel om de verschillende gemeentelijke APV’s en de handhaving daarop in de regio zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Voor de coronacrisis bestond er een vast overleg (eens in de twee weken) tussen de gemeentelijk juridisch medewerkers en de toezichthouders. Tijdens dit overleg stonden de lopende zaken centraal en vond afstemming plaats over de verschillende meldingen. Sinds de coronacrisis is dit overleg beperkt tot een kort maandelijks afstemmoment, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. Binnen BUHA vindt een aantal maal per week een overleg of briefing plaats ter afstemming tussen de coördinator, jurist en de verschillende toezichthouders. Hierbij is ook een begeleider van de toezichthouders vanuit de politie aanwezig (zie paragraaf 2.2.).

Tijdens de coronacrisis heeft het gemeentelijk beleidsteamoverleg (GBT-overleg) een centrale rol gekregen, zo wordt door gesprekspartners aangegeven. In dit overleg tussen de burgemeester, de gemeentesecretaris, de wethouder volksgezondheid, het afdelingshoofd ruimte en een medewerker veiligheid worden onder meer de weekrapportages van de boa’s besproken en wordt bepaald in hoeverre BUHA, de gemeente, dan wel de politie taken op zich neemt. Afstemming tussen het GBT en de BUHAcoördinator vindt voornamelijk telefonisch of per mail plaats. Mogelijke uitbreiding van middelen en bevoegdheden Op het moment van schrijven wordt er landelijk een discussie gevoerd over mogelijke uitbreiding van de geweldsmiddelen en bevoegdheden van de boa’s. De discussie is ontstaan naar aanleiding van de toename van geweldsincidenten in Nederland en is versterkt door gevolgen van de coronacrisis en de toename van handhavingsinzet naar aanleiding van de crisis. Binnen de gemeente Doetinchem is wel het gesprek gevoerd over mogelijke uitbreiding van geweldsmiddelen voor de toezichthouders, maar is steeds de conclusie getrokken dat het gebruik van bijvoorbeeld handboeien en pepperspray met het oog op het niveau van bestaande problematiek (nog) niet noodzakelijk is. Bij escalatie of zwaardere overtredingen en misdrijven kan de politie immers snel aanwezig zijn.

2.2 /

Samenwerking met externe partners

Diverse samenwerkingsverbanden De gemeente Doetinchem werkt op het gebied van OOV in de eerste plaats intensief samen met de politie. Daarnaast wordt samenwerking gezocht met de ketenpartners en in samenwerkingsverbanden. Hierbij gaat het onder meer om de nationale politie, het Openbaar Ministerie (OM), het regionaal informatie en expertisecentrum (RIEC), het veiligheidshuis, het OGGZ-netwerk, het centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), woningbouwcorporaties, de Veiligheidsregio, (ondernemers)verenigingen, algemeen maatschappelijk werk, de GGD, andere gemeenten en de provincie Gelderland.34 Daarnaast heeft de burgemeester uiteraard contact met politie en het OM in het periodieke driehoeksoverleg. Samenwerking tussen politie en gemeente is intensief

33

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, p. 4.

34

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, pp. 11-13.

25

Zoals in hoofdstuk 1 benoemd zijn de prioriteiten en aandachtspunten uit het IVB afgestemd op de prioriteiten van het basisteam Achterhoek-West. Uit gevoerde gesprekken komt naar voren dat de samenwerking tussen de politie en de gemeente goed verloopt. Aangegeven wordt dat er in de afgelopen periode aan zowel de kant van de gemeente als de kant van de politie sprake is van een toename van de werklast en werkdruk, wat de urgentie en noodzaak van een goede samenwerking groter maakt. Daar komt bij dat de samenwerking tussen politie en gemeente ten gevolge van de coronacrisis nog intensiever is geworden. Op het gebied van bevoegdheden en verantwoordelijkheden bestaat er tussen politie en gemeente een veranderende verhouding, zo wordt door gesprekspartners aangegeven. Zoals aan het begin van deze rapportage benoemd zijn in de loop der jaren steeds meer bevoegdheden op het gebied van OOV naar de gemeente, en specifiek de burgemeester, verschoven. Dat maakt het belang van een goede onderlinge afstemming bij de verschillende onderwerpen extra groot. De gemeente benadrukt dit belang van een integrale aanpak dan ook in het IVB en in de uitvoeringsprogramma’s toezicht en handhaving. Met het oog op het bovenstaande is een frequente en heldere informatiedeling op zowel bestuurlijk, strategisch als operationeel niveau noodzakelijk.

Gesprekspartners geven aan dat politie en gemeente alle relevante informatie die zij met elkaar mogen delen in principe ook delen, en hierbij wordt oog gehouden op de beperkingen van informatiedeling die voortkomen uit privacywetgeving. Sinds de coronacrisis wordt bij bestuurlijke rapportages van de politie aan de gemeente ook meer informatie gegeven over de context van een bepaalde casus, zodat de gemeente nog gerichter kan optreden. Zowel de medewerkers OOV als de juridisch medewerkers VTB hebben regelmatig contact met de politie. Uit gesprekken komt naar voren dat dit contact buiten de vaste overleggen niet altijd structureel is en niet altijd één-op-één tussen dezelfde personen. Hierdoor vindt informatiedeling niet altijd plaats via dezelfde lijnen. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat politie en gemeente elkaar goed weten te vinden buiten de vaste overleggen om en dat er veelal sprake is van snelle en effectieve afstemming. Samenwerking tussen politie en boa’s verloopt over het algemeen goed De samenwerking tussen de agenten van het basisteam Achterhoek-West enerzijds en de toezichthouders en boa’s van de gemeente Doetinchem anderzijds verloopt volgens gesprekspartners over het algemeen goed. Er is sprake van korte lijnen en regelmatig tussentijds contact per telefoon of per mail. Wanneer nodig kunnen de agenten en boa’s op tegelijkertijd aanwezig zijn op locatie.

Volgens gesprekspartners wordt wel actief gelet op de onderlinge taakverdeling. Waar BUHA voornamelijk is gericht op leefbaarheid, is de politie meer gericht op OOV. In de onderlinge afstemming wordt er dan ook naar gestreefd dat beide partners zich niet te veel op elkaars terreinen begeven. In de praktijk wordt hier rekening mee gehouden door vaste afspraken bij escalatie van cases, zoals bijvoorbeeld bij vuurwerkoverlast. Uit gesprekken komt naar voren dat de toezichthouders en boa’s van de gemeente en BUHA worden begeleid door een vast contactpersoon van de politie. Het doel van deze begeleiding is om afstemming tussen de toezichthouders/boa’s en de agenten te kunnen realiseren. In de praktijk bestaat de begeleiding uit twee vaste briefings per week op het politiebureau, waarbij de toezichthouders en boa’s worden geïnformeerd vanuit politieoverleggen. Daarnaast heeft de begeleider als taak om knelpunten in de (gezamenlijke) aanpak te bespreken en hierover te adviseren. De begeleider is geen coördinator in de zin dat hij de toezichthouders en boa’s aanstuurt, maar heeft dus een belangrijke rol in de onderlinge afstemming tussen de politie, de gemeente en BUHA.

2.3 /

Instrumentarium

De APV bevat diverse OOV-bepalingen De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de gemeente Doetinchem uit 2016 is op 3 juli 2020 herzien. De herziening omvat op OOV-gebied onder meer artikelen met betrekking tot gevaarlijke honden (artikel 2:59), lachgas (artikel 2:47a) en woonoverlast (artikel 2:79).35 De APV kent (niet ongebruikelijke) artikelen waarmee de gemeenteraad de burgemeester bevoegdheden geeft, zoals bijvoorbeeld, maar niet uitsluitend op het gebied van veiligheidsrisicogebieden (art. 2:76 APV), cameratoezicht (art. 2:77 APV) en woonoverlast (art. 2:79 APV). Sinds de herziening van de APV geldt in Doetinchem een verbod op het gebruik van lachgas op een openbare plaats, als dit leidt tot overlast of hinder, de openbare orde wordt verstoord of het milieu wordt aangetast. De gemeenteraad heeft in een motie om dit lachgasverbod gevraagd (zie paragraaf 3.2). Uit gesprekken komt naar voren dat lachgas in Doetinchem enkel bestuursrechtelijk en niet strafrechtelijk opvolging krijgt. In de APV is een artikel opgenomen over het vervoer van inbrekerswerktuigen (Artikel 2:44 A). Uit gesprekken komt naar voren dat de bestuurlijke herstelsanctie in het afgelopen jaar voor het eerst is ingezet, waarbij de betrokken overtreders van het artikel ook strafrechtelijk zijn vastgezet en vervolgens heengezonden. Gesprekspartners merken op dat over de inzet van dit artikel afstemming

35

Gemeente Doetinchem (2020). Algemene Plaatselijke Verordening 2016, derde wijziging.

26

heeft plaatsgevonden met andere gemeenten, aangezien dit de eerste maal is dat de bestuurlijke herstelsanctie op basis van dit artikel is toegepast. Gesprekspartners zijn positief over het kunnen inzetten van dit instrument. Aantal interventies op basis van de APV lijkt te fluctueren Uit de door de organisatie aangeleverde cijfermatige informatie komt naar voren dat het aantal interventies op basis van de APV in de periode 2016-2019 lijkt te fluctueren. Zo zijn in respectievelijk 2016, 2017, 2018 en 2019 in totaal 23, 32, 9 en 25 bekeuringen uitgevaardigd, en respectievelijk 123, 99, 66 en 98 waarschuwingen uitgebracht. Het aantal lasten onder dwangsom dat op basis van de APV is uitgevaardigd lijkt stabieler, met respectievelijk 8, 10, 5 en 10 lasten in de periode 2016-2019. De totale aantallen zijn echter te beperkt om een of meerdere trends te kunnen aanwijzen. In de gesprekken wordt aangegeven dat niet vaak lasten onder dwangsom en dergelijke maatregelen worden ingezet. Deze worden pas ingezet wanneer er sprake is van het doorzetten van overtredingen na eerdere waarschuwingen. Er worden daardoor vaker “ bekeuringen” op OOV-gebied uitgevaardigd. De burgemeester heeft beleidsregels vastgesteld m.b.t. artikel 13b Opiumwet De burgemeester van Doetinchem heeft op 2 mei 2017 beleidsregels vastgesteld met betrekking tot artikel 13b van de Opiumwet.

Het gaat om beleidsregels ten aanzien van drugshandel en hennepplantages in woningen en lokalen. Ten aanzien van hennepplantages in huurwoningen zijn reeds regionaal afspraken gemaakt binnen het zogeheten hennepconvenant Oost-Nederland uit 2014. Het beleid maakt de expliciete keuze om in beginsel de last onder bestuursdwang in te zetten en niet de last onder dwangsom. Dit om betrokkenen niet in de gelegenheid te stellen een financiële belangenafweging te maken. Nu de beleidsregels in 2017 zijn vastgesteld is de wijziging van artikel 13b van de Opiumwet die in 2019 in werking is getreden niet in deze beleidsregels meegenomen. Deze wijziging is echter wel verwerkt in nieuwe beleidsregels die in ontwikkeling zijn. Bij aantreffen van een hennepkwekerij wordt de gemeente door de politie in kennis gesteld door middel van een hennepbericht/bestuurlijke rapportage, zo blijkt uit de gevoerde interviews. Ook komt hieruit naar voren dat er op dit vlak vaste procedures zijn voor de bestuursrechtelijke dan wel strafrechtelijke aanpak, waardoor een zekere routine en ervaring in de aanpak is ontstaan.

Hoewel coffeeshops volgens het beleid tweemaal per jaar dienen te worden gecontroleerd door de gemeentelijk toezichthouders, komt uit gesprekken naar voren dat deze controles in de afgelopen periode niet hebben plaatsgevonden, in verband met capaciteitsbeperkingen (ten dele door de coronacrisis). Horecaconvenant De gemeente Doetinchem heeft met lokale horeca, de politie en het Openbaar Ministerie afspraken gemaakt over onder meer drugsen wapenvrije horeca, verantwoord alcoholgebruik, en geluidsoverlast. Deze afspraken zijn verwerkt in een Horecaconvenant. Vigerend is het Horecaconvenant 2017-2020.36 Uit gesprekken komt naar voren dat er in het kader van dit convenant vaste overleggen plaatsvonden tussen de verschillende partners, maar dat deze met het oog op de coronacrisis op dit moment geen doorgang vinden. Wel is er geregeld telefonisch en per mail onderling contact. Jeugdproblematiek De toezichthouders en handhavers in Doetinchem werken nauw samen met het Jeugd Interventieteam (JIT). 37 Het JIT is een samenwerking tussen jongerenwerkers, jeugdtoezichthouders, politie en leerplichtambtenaren, en begeleidt jongeren met problemen omtrent onder meer onderdak, schulden, school en werken.

Samenwerking tussen de gemeente, BUHA en het JIT vindt onder meer plaats bij preventieve acties als alcoholcontroles (controle op basis van de APV van alcoholconsumptie op straat), maar ook bij groepsgerichte acties bij jongerenproblematiek.38 Daarnaast vindt ook afstemming plaats met de buurtcoaches.39 Uit gesprekken komt naar voren dat er tussen de ketenpartners in de afgelopen periode voornamelijk contact is geweest op projectmatige basis. In het kader van een langer lopend project met betrekking tot jongerenoverlast vond een tweemaandelijks overleg plaats tussen de gemeente, politie en het JIT ter afstemming. Uit dit project vloeide het gebruik van een preventieve last onder dwangsom die op het moment van schrijven nog steeds incidenteel wordt toegepast bij jongerenoverlast voort. Een

36

Gemeente Doetinchem (2020). Horecaconvenant: https://www.doetinchem.nl/home/regelen_46502/product/horecaconvenant_2341.html.

37

Buurtplein (2020). Jeugd Interventie Team: https://www.buurtplein.nl/diensten/jeugd-interventie-team/.

38

Gemeente Doetinchem (2017). VTH-beleidsplan 2018-2023, pp. 26-27.

39

Gemeente Doetinchem (2020). VTH-uitvoeringsplan, p. 35.

27

preventieve last onder dwangsom wordt opgelegd nog voordat een overtreding wordt begaan, maar er wel klaarblijkelijk gevaar is dat deze begaan zal worden. Bij jongerenproblematiek wordt naast het toepassen van de genoemde preventieve last veel gebruik gemaakt van een HALTverwijzing. Hieromtrent wordt door de toezichthouders van BUHA een stappenplan toegepast. Bij langdurige problematiek of recidive wordt de preventieve last ingezet, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. Rol van de burgemeester Zoals eerder benoemd is het aantal bevoegdheden van de burgemeester op OOV-gebied in de afgelopen jaren toegenomen. Uit gesprekken komt naar voren dat de burgemeester hierdoor ook vaker door inwoners en raadsleden wordt aangesproken om deze bevoegdheden toe te passen. De burgemeester ziet zijn rol zeker niet alleen als ‘’sheriff’’ maar juist als ‘’burgervader.’’ Ambtenaren en politie zijn zich hier van bewust en weten wanneer en hoe de bevoegdheden worden toegepast. Hierbij wordt de burgemeester zoals eerder aangegeven door een vaste medewerker OOV ondersteund en geadviseerd. De inzet van de bijzondere bevoegdheden van de burgemeester wordt in de stukken niet cijfermatig verantwoord. De burgemeester heeft zowel intern binnen de organisatie als extern richting de politie en bijvoorbeeld het OM regelmatig contact.

Daarbij is volgens gesprekspartners sprake van korte lijnen en effectieve communicatie, zowel vooraf als achteraf. De burgemeester heeft hierbij niet alleen contact met de teamchefs, maar ook met wijkagenten zelf.

3

Sturing door de raad

28

In dit hoofdstuk nemen wij de wijze waarop en de mate waarin de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol invult ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. Daarbij kijken wij eveneens naar de informatie die de gemeenteraad over dit onderwerp ontvangt. De volgende deelvragen komen aan bod:

9. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de met toezicht en handhaving op OOV bereikte resultaten? 10. Hoe vervult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot toezicht en handhaving op OOV? Deelvraag 11: ‘’Welke aanbevelingen kunnen aan de raad worden gedaan ten aanzien van sturing en controle?’’ Komt aan bod in de conclusies en aanbevelingen.

3.1 /

Informatie vanuit het college

De gemeenteraad heeft kaders gesteld voor veiligheid en toezicht en handhaving In het Integraal Veiligheidsbeleid wordt de rolverdeling tussen het college, de organisatie en de gemeenteraad op het gebied van veiligheid uiteengezet. De burgemeester is als eerste aanspreekbaar en verantwoordelijk op het gebied van OOV. Het IVB geeft aan dat het college in brede zin verantwoording dient af te leggen aan de gemeenteraad en dat de gemeenteraad de kaders vaststelt. Zoals benoemd wordt daarnaast vermeld dat de raad minstens eenmaal per jaar moet worden geïnformeerd door de burgemeester over de lokale ontwikkelingen op het gebied van veiligheid. 40 Hierbij wordt echter niet aangegeven welke vorm deze informatievoorziening dient te hebben. De raad wordt geïnformeerd via mededelingen en bijeenkomsten De raad wordt geïnformeerd over ontwikkelingen rondom toezicht en handhaving op OOV middels raadsmededelingen of raadsvoorstellen. Een voorbeeld is wanneer het college het jaarlijkse VTH-uitvoeringsplan vaststelt: de raad wordt daarvan op de hoogte gesteld middels een raadsmededeling. 41 Bij bestudering van de raadsmededelingen valt op dat deze niet zijn voorzien van een toelichting op de uitvoeringsplannen en de behaalde resultaten. Het delen van notities en stukken vanuit het college vindt plaats in goede afstemming met de raad, zo komt naar voren in de gevoerde interviews.

De gesprekspartners ervaren dit als positief. In veel gemeenten worden op het gebied van veiligheid en toezicht en handhaving informatiebijeenkomsten georganiseerd voor de raad, zodat de raad tussentijds op de hoogte kan worden gesteld van relevante ontwikkelingen. In Doetinchem is dit ook het geval, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. Zo vond er onlangs een werkbezoek van raadsleden aan het politiebureau plaats. Raadsleden werden hierbij door de politie bijgepraat over onder meer ondermijning en jeugdcriminaliteit. In verschillende gemeenten is het gebruikelijk dat de burgemeester het presidium van de gemeenteraad in bepaalde, zwaardere OOV-gevallen informeert. Uit de interviews komt naar voren dat dit in Doetinchem ook voorkomt, maar dat de burgemeester hier terughoudend mee omgaat.

3.2 /

Invulling van kaderstellende en controlerende rol

De raad vervult de kaderstellende rol bij het vaststellen van beleidskaders Zoals in hoofdstuk 1 benoemd heeft de gemeenteraad van Doetinchem het IVB (op voordracht van het college) met de daarin opgestelde prioriteiten op 18 februari 2016 vastgesteld. Daarnaast heeft de gemeenteraad de kaders voor het VTH-beleidsplan op 21

40

Gemeenten Bronckhorst, Doetinchem, Montferland en Oude IJsselstreek (2016). Integraal Veiligheidsbeleid 2016-2019, p. 4.

41

Gemeente Doetinchem (2020). Mededeling van het college aan de gemeenteraad: VTH-Uitvoeringsplan 2020.

29

december 2017 vastgesteld in een raadskader.42 Dit raadskader bestaat uit de visie van de raad op vergunningverlening, toezicht en handhaving; kernbegrippen die de rode draad vormen in het beleidsplan VTH en het beleidskader. Het college van burgemeester en wethouders heeft vervolgens op basis hiervan het VTH-beleidsplan vastgesteld. De raad heeft over het concept VTH-beleidsplan in een raadsbesluit vastgelegd dat dit binnen het vastgestelde raadskader past.43 De gemeenteraad heeft naast de bovengenoemde beleidsdocumenten op 22 december 2016 kaders vastgesteld in een kwaliteitsverordening met betrekking tot VTH. In deze verordening zijn richtlijnen opgenomen over de beoordeling van de kwaliteit van VTH in het kader van het besluit omgevingsrecht. De verordening is dus met name gericht op de fysieke leefomgeving en in mindere mate op toezicht en handhaving op OOV-gebied.44 De gemeenteraad maakt gebruik van het raadsinstrumentarium De gemeenteraad heeft vanuit de kaderstellende en controlerende rol beschikking over verschillende instrumenten voor monitoring en bijsturing. De raad kan schriftelijke vragen indienen en wanneer gewenst voorstellen van het college amenderen of hierover moties indienen. Ook kan de raad zogeheten moties ‘vreemd aan de orde van de dag’ indienen en hiermee zelf het onderwerp OOV agenderen.

Uit de gesprekken en uit bestudering van het raadsinformatiesysteem voor de periode 2018-2020 komt naar voren dat de gemeenteraad van Doetinchem inderdaad gebruik maakt van het instrumentarium om informatie in te winnen over toezicht en handhaving op OOV en hierin bij te sturen. Hierbij moet wel worden aangegeven dat het instrumentarium relatief beperkt lijkt te zijn ingezet: in de periode 2018-2020 zijn voor zover bekend zevenmaal schriftelijke vragen gesteld, en is een motie ingediend, op het gebied van toezicht en handhaving op OOV. Bij bestudering van de schriftelijke vragen valt op dat het voor de raadsleden niet altijd helder is wat de bevoegdheden van de gemeente zijn. Vragen richten zich dan op de mogelijkheden die de gemeente heeft voor handhaving op een bepaald onderwerp of de regelgeving die op een bepaald onderwerp bestaat, zoals bij evenementen in het buitengebied. Daarnaast zijn schriftelijke vragen voor een groot deel casusgericht of gesteld naar aanleiding van de actualiteit, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van een OOVovertreding in een bepaalde straat, of het verkoop en gebruik van lachgas op een bepaald adres. Tegelijkertijd hebben raadsfracties middels schriftelijke vragen ook cijfermatige informatie bij het college opgevraagd op het gebied van veiligheid, die ook door het college is verstrekt.

Daarnaast zijn met het oog op de coronacrisis vragen gesteld aan het college of er sprake is van voldoende capaciteit om groepsvorming tegen te gaan.45 Daarnaast zijn er in de afgelopen periode eenmaal artikel 39-vragen gesteld omtrent het onderwerp ondermijnende criminaliteit.46 Artikel 39 van het Reglement van orde van de gemeenteraad van Doetinchem geeft raadsleden het recht om inlichtingen te vragen over een onderwerp. Het college kan deze inlichtingen schriftelijk of mondeling in een raadsvergadering geven. In dit geval zijn de vragen schriftelijk beantwoord. In de interviews komt het beeld naar voren van een constructief-kritische raad die graag betrokken is bij onderwerpen rondom toezicht en handhaving op de openbare orde en veiligheid. In de raad wordt hier dan ook met regelmaat over gesproken. Zo blijkt uit de interviews dat een eventueel messenverbod onderwerp van gesprek is geweest, evenals cameratoezicht en een verbod op carbidschieten. De raad weet ook te sturen middels moties en amendementen. Een voorbeeld hiervan is de eerdergenoemde motie die het college verzocht een lachgasverbod in de APV op te nemen.47 Deze motie is aangenomen en het verbod is zoals benoemd inmiddels in de APV opgenomen.

42

Gemeente Doetinchem (2017). Raadskader voor het door college van B&W en burgemeester van Doetinchem vast te stellen VTHbeleidsplan Doetinchem 2018-2023. 43

Gemeente Doetinchem (2017). Raadsbesluit bij agendapunt 8.3: Kaderstelling voor het beleidsplan over vergunningverlening, toezicht en handhaving. 44

Gemeente Doetinchem (2016). Raadsbesluit vaststellen verordening kwaliteit VTH omgevingsrecht.

45

Gemeente Doetinchem (2019-2020). Schriftelijke vragen raadsfracties over toezicht en handhaving op OOV.

46

Gemeente Doetinchem (2020). Reglement van Orde gemeenteraad Doetinchem: https://besluitvorming.doetinchem.nl/Documenten/artikel39-vragen/15-april-2018/16-december-2020/. 47

Gemeente Doetinchem (2019). Motie “Lachgas is geen lachertje.” Aangenomen in de gemeenteraadsvergadering van 26 september 2019.

30

Bijlage bronnen

Gesprekspartners Functie

Datum

Burgemeester Doetinchem

25-11-2020

Senior adviseur veiligheid

25-11-2020

Teamleider handhaving en toezicht openbare ruimte

19-11-2020

Teamchef basisteam Achterhoek-West

19-11-2020

Juridisch beleidsmedewerker

19-11-2020

Juridisch beleidsmedewerker

19-11-2020

Boa BUHA

26-11-2020

Toezichthouder BUHA