11-11-2025 GreenTrust Bijlage 1 - Windpark Delfzijl Beoordeling lokale normen.pdf

ECLI

ECLI:NL:RVS:2023:1433

Datum uitspraak

12 april 2023

Inhoudsindicatie

Bij tussenuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Eemsdelta en het college van gedeputeerde staten van Groningen opgedragen om gebreken te herstellen in het besluit van 25 juni 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020" en het besluit van 30 juni 2020 waarbij de omgevingsvergunning voor dat windpark is verleend, of om een ander besluit te nemen. De aan de orde zijnde besluiten hebben betrekking op de oprichting en het in gebruik nemen en hebben van het windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Het windpark bestaat uit 16 windturbines, met een maximale ashoogte van 136 m en een maximale rotordiameter van 136 m. Het plaatsingsgebied voor de windturbines ligt direct ten zuiden van en aansluitend op het bestaande windpark Delfzijl Zuid in de gemeente Eemsdelta. De initiatiefnemers voor Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding werken samen via een gezamenlijke entiteit. Dat is Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding.

Volledige tekst 202003882/3/R3. Datum uitspraak: 12 april 2023 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. Stichting Oldambt Windmolenvrij.nl, gevestigd te Nieuwolda, gemeente Oldambt, en anderen, 2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellante sub 2C] (hierna: samen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), gevestigd onderscheidenlijk wonend te Nieuwolda, gemeente

1

Oldambt, appellanten, en 1. de raad van de gemeente Eemsdelta, 2. het college van gedeputeerde staten van Groningen, verweerders. Procesverloop Bij tussenuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395, heeft de Afdeling de raad en het college van gedeputeerde staten (hierna: het college) opgedragen om gebreken te herstellen in het besluit van 25 juni 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020" (hierna: 2020-plan) en het besluit van 30 juni 2020 waarbij de omgevingsvergunning voor dat windpark is verleend, of om een ander besluit te nemen. Ter uitvoering van de uitspraak heeft de raad bij besluit van 21 december 2021 het bestemmingsplan "Wijziging Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020" (hierna: gewijzigd plan) vastgesteld. Het college heeft bij besluit van 23 december 2021 (hierna: gewijzigde omgevingsvergunning), het besluit van 30 juni 2020, waarbij de omgevingsvergunning is verleend en dat is gewijzigd bij besluit van 16 februari 2021, gewijzigd. Daartoe door de Afdeling in de gelegenheid gesteld hebben Oldambt Windmolenvrij en anderen en [appellant sub 2] zienswijzen naar voren gebracht over de wijze waarop de gebreken volgens de raad en het college zijn hersteld. Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding en Oldambt Windmolenvrij en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht. Oldambt Windmolenvrij en anderen, de raad, het college en Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding hebben hun zienswijze daarop en over het conceptdeskundigenbericht naar voren gebracht. De raad, het college, Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding en Oldambt Windmolenvrij en anderen hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 15 november 2022, waar Oldambt Windmolenvrij en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J.G.L. van Nus, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.P. Kamstra, bijgestaan door ir. M. Dijkstra en mr. L. Mathey, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door F.J.H. IJpelaar, L.T. Runia, en mr. C. Visser, bijgestaan door mr. L. Mathey, advocaat te Groningen, zijn verschenen. Verder is op de zitting Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door [gemachtigde D], [gemachtigde E], [gemachtigde F], [gemachtigde G] en mr. E.M.N. Noordover, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord. Overwegingen INLEIDING 1.

De aan de orde zijnde besluiten hebben betrekking op de oprichting en het in gebruik nemen en hebben van het windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Het windpark bestaat uit 16

2

windturbines, met een maximale ashoogte van 136 m en een maximale rotordiameter van 136 m. Het plaatsingsgebied voor de windturbines ligt direct ten zuiden van en aansluitend op het bestaande windpark Delfzijl Zuid in de gemeente Eemsdelta. De initiatiefnemers voor Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding werken samen via een gezamenlijke entiteit. Dat is Koepel Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding (hierna: Koepel). 2. Koepel heeft op de zitting het belang van dit windpark benadrukt. Koepel heeft naar voren gebracht dat dit windpark een bijdrage levert aan de aanpak van klimaatverandering. Volgens Koepel kan het windpark op jaarbasis circa 70.000 huishoudens van duurzame energie voorzien, waarmee het windpark de emissie van 120.000 ton CO2 voorkomt. Oldambt Windmolenvrij en anderen hebben aangegeven dat zij niet tegen duurzame energieprojecten zijn. Maar zij betogen dat hun woon- en leefomgeving door de komst van dit windpark gelet op de al aanwezige windparken extra zwaar wordt belast, terwijl zich ook bevingen ten gevolge van de gaswinning voordoen. De Afdeling begrijpt deze betogen, maar wijst erop dat zij niet zelf kan beslissen over de wenselijkheid of onwenselijkheid van het windpark.

De Afdeling moet zich beperken tot het geven van een oordeel over de vraag of de besluiten van de raad en het college, gelet op wat appellanten daarover hebben aangevoerd, voldoen aan geschreven en ongeschreven recht. Aan de hand daarvan kan wel worden ingegaan op nut en noodzaak van het windpark en de keuze van de raad voor de locatie van het windpark. Nut en noodzaak van het windpark en de keuze voor de locatie waren echter aan de orde in de beroepsgronden waarover de Afdeling al een oordeel heeft gegeven in de tussenuitspraak. De Afdeling zal daar in deze uitspraak niet meer op ingaan, zoals hierna onder 7 verder wordt toegelicht. OPZET UITSPRAAK 3. De Afdeling zal hierna allereerst bespreken wat zij in de tussenuitspraak van 30 juni 2021 heeft geoordeeld. Daarna zal zij kort ingaan op de inhoud van het herstelbesluit van de raad van 21 december 2021 en van het herstelbesluit van het college van 23 december 2021. Vervolgens bespreekt de Afdeling de omvang van het geding en licht zij toe hoe zij het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning beoordeelt. Dan komt de Afdeling toe aan de bespreking en de beoordeling van de beroepsgronden, waarna zij afsluit met een conclusie.

De volgende onderwerpen zullen worden besproken: TUSSENUITSPRAAK (overweging 4 - 4.2) HERSTELBESLUITEN (overwegingen 5 - 5.1) OMVANG GEDING (overwegingen 6 - 9) HOE BEOORDEELT DE AFDELING HET BESTEMMINGSPLAN EN DE OMGEVINGSVERGUNNING? (overwegingen 10 - 13) FORMELE ASPECTEN - Onderzoeksopdracht STAB (overwegingen 14 - 14.1) - Aanvullend rapport van Pondera en goede procesorde (overwegingen 15 - 15.1) - Objectiviteit rapporten (overwegingen 16 - 16.1) - Milieueffectrapport (overwegingen 17 - 17.6) BEROEPSGRONDEN OVER DE NIEUWE NORMEN

3

- Reikwijdte onderzoeksplicht (overwegingen 18 - 18.2) - Geluidnormen in het gewijzigd plan (overwegingen 19 - 28) - Rekenmethodiek (overwegingen 20 - 20.4) - Type windturbine (overwegingen 21 - 21.2) - Dosismaat (overwegingen 22 - 22.6) - Dosishinderrelatie (overwegingen 23 - 23.4) - Afstandsnormen of gebiedsgerichte normering (overwegingen 24 - 24.2) - Laagfrequent geluid (overwegingen 25 - 25.2) - (Extreme) Amplitudemodulatie (overwegingen 26 - 26.3) - Gezondheid (overwegingen 27 - 27.3) - Conclusie geluidnormen (overweging 28) - Slagschaduwnormen in het gewijzigd plan (overwegingen 29 - 29.3) - Normen voor externe veiligheid in het gewijzigd plan (overwegingen 30 - 30.11) - Planregels voor molenaarswoningen in het gewijzigd plan (overwegingen 31 - 31.7) - Gewijzigde omgevingsvergunning (overwegingen 32 - 32.3) - Conclusie gewijzigd plan en gewijzigde omgevingsvergunning (overweging 33) BEROEPSGRONDEN OVER HET PLAN EN DE OMGEVINGSVERGUNNING WAAROVER IN DE TUSSENUITSPRAAK NIET IS GEOORDEELD - Beroepsgronden over het plan (overwegingen 34 - 38.2) - Molenaarswoningen (overwegingen 34 - 34.8) - Cumulatieve geluidbelasting (overwegingen 35 - 35.5) - Woon- en leefklimaat [appellant sub 2] (overweging 36 - 36.1) - Uitvoerbaarheid (overweging 37 - 38.2) - Beroepsgronden over de omgevingsvergunning (39 - 46.2) - Procedureel (overwegingen 40 - 40.2) - Activiteit bouwen (overwegingen

41 - 41.3) - Activiteit milieu (overwegingen 42 - 42.3) - Wijzigingsbesluit van 16 februari 2021 (overwegingen 43 - 46.2) - Conclusie over beroepsgronden over het plan en de omgevingsvergunning waarover in de tussenuitspraak niet is geoordeeld (overweging 47) CONCLUSIE (overwegingen 48 - 51) TUSSENUITSPRAAK

4

4. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de windturbinebepalingen exceptief getoetst. Met de windturbinebepalingen is gedoeld op de bepalingen uit de paragrafen 3.2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) en 3.2.3 van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: Activiteitenregeling) voor het in werking hebben van een windturbine of een combinatie van windturbines, zoals die golden voor 1 juli 2022. 4.1. De Afdeling heeft onder 49 het volgende overwogen: "De raad heeft zijn standpunt dat het bestemmingsplan voor het windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding ruimtelijk aanvaardbaar is gebaseerd op de veronderstelling dat Koepel bij de bouw en het gebruik van het windturbinepark zich heeft te houden aan de voor haar rechtstreeks werkende windturbinebepalingen. Deze veronderstelling lag ook ten grondslag aan de voor het bestemmingsplan verrichte milieuonderzoeken.

Nu voor de windturbinebepalingen geen milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn is verricht en deze bepalingen daarom in strijd zijn met het Unierecht, had de raad niet van die veronderstelling mogen uitgaan." Verder is onder 60 overwogen: "Wat hiervoor onder 49 over het geconstateerde gebrek wat betreft de windturbinebepalingen is overwogen, brengt mee dat de omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a respectievelijk onder e, van de Wabo ook niet in stand kan blijven. Voor de omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, volgt dit uit artikel 2.10, eerste lid, en onder c, van de Wabo. Omdat de windturbinebepalingen vanwege strijd met het Unierecht hier buiten toepassing moeten worden gelaten, is het college er voor de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo ten onrechte van uitgegaan dat die windturbinebepalingen golden. Daarom is ten onrechte geen beoordeling verricht als bedoeld in artikel 2.14 van de Wabo voor de in de windturbinebepalingen geregelde milieuaspecten.

Ook is niet beoordeeld of aan die omgevingsvergunning voorschriften als bedoeld in artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo hadden moeten worden verbonden." De Afdeling heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit tot vaststelling van het plan en het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend, in strijd zijn met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en niet berusten op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb. 4.2. De Afdeling heeft onder 65 en volgende van de tussenuitspraak overwogen dat als de regering en de minister voor de windturbinebepalingen alsnog een deugdelijke planmilieueffectrapportage verrichten en deze bepalingen dan handhaven of aanpassen, de raad dan voor zijn standpunt over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bestemmingsplan bij die te handhaven of aan te passen bepalingen kan en mag aansluiten. De raad kan er in plaats daarvan ook voor kiezen om door hem zelf gekozen normen te hanteren. De Afdeling heeft overwogen dat die zelf gekozen normen dan wel moeten zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering.

Daarbij kan niet zonder meer worden teruggevallen op de motivering die door de regering en de minister is gegeven aan de windturbinebepalingen, omdat dan wordt miskend dat niet is gegeven dat die normen na het uitvoeren van een milieubeoordeling materieel niet zullen wijzigen. Omdat de raad het voornemen kenbaar had gemaakt om het mogelijke gebrek in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vanwege het gebrek in de

5

totstandkoming van de windturbinebepalingen te herstellen, heeft de Afdeling aanleiding gezien om de raad daartoe in de gelegenheid te stellen, met toepassing van de bestuurlijke lus. De Afdeling heeft het college ook de gelegenheid gegeven om de gebreken in de omgevingsvergunning te herstellen. De Afdeling heeft overwogen dat, mocht de raad ervoor kiezen om het gebrek met zelf gekozen normen in het bestemmingsplan te herstellen, het herstelde bestemmingsplan in zoverre de grondslag kan vormen voor de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Voor de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, en onder e, van de Wabo geldt dat de betrokken milieuaspecten waarop de windturbinebepalingen betrekking hadden, moeten worden beoordeeld met inachtneming van artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo. Voor zover het belang van de bescherming van het milieu dat vereist, moeten over die milieuaspecten voorschriften in de omgevingsvergunning worden opgenomen of moet de omgevingsvergunning worden geweigerd. HERSTELBESLUITEN 5. De raad heeft ervoor gekozen om het gebrek in het plan te herstellen door zelf gekozen normen voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid in de planregels op te nemen.

Bij het herstelbesluit van de raad zijn de planregels van het bestemmingsplan gewijzigd en aangevuld. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft Koepel een aanvulling op de aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft daarop, op grond van artikel 2.22, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wabo, de aan de vergunning verbonden voorschriften gewijzigd en aanvullende voorschriften opgenomen met het oog op het belang van de bescherming van het milieu, waaronder normen voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid. 5.1. De gestelde normen zijn toegelicht in de plantoelichting van het gewijzigd plan en in de gewijzigde omgevingsvergunning. Daarbij wordt verwezen naar het rapport "Onderzoek milieunormen windenergie" van Pondera van 17 augustus 2021 en de notitie van LBP Sight van 18 augustus 2021 (hierna onderscheidenlijk: rapport van Pondera en notitie van LBP Sight). Naar aanleiding van het deskundigenbericht van de STAB is die motivering nog aangevuld met het rapport "Aanvulling normstellingsonderzoek" van Pondera van 26 oktober 2022 (hierna: aanvullend rapport van Pondera). OMVANG GEDING 6. Op de zitting hebben Oldambt Windmolenvrij en anderen hun betoog over lichtschittering ingetrokken, zodat de Afdeling dit betoog niet inhoudelijk zal bespreken. 7.

De Afdeling wijst erop dat zij, behalve in uitzonderlijke gevallen, niet kan teruggekomen van een in een tussenuitspraak gegeven oordeel. Dit zou namelijk afbreuk doen aan de rechtszekerheid van andere partijen in deze procedure. Tot in de tussenuitspraak definitief gegeven oordelen behoren onder meer het oordeel over nut en noodzaak van het windmolenpark (onder 12), het oordeel over het gemeentelijke en provinciale beleid (onder 14), het oordeel over het milieueffectrapport (hierna: MER) dat voor het plan is gemaakt (onder 15) en het oordeel over natuur en stikstof (onder 54). Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat voor deze onderwerpen moet worden uitgegaan van het in de tussenuitspraak daarover gegeven oordeel. Op beroepsgronden die Oldambt Windmolenvrij

6

en anderen tegen het gewijzigd plan over deze onderwerpen naar voren hebben gebracht, gaat de Afdeling hierna daarom niet meer inhoudelijk in. 8. Ook kan en mag de Afdeling niet inhoudelijk ingaan op beroepsgronden die in de zienswijze tegen de herstelbesluiten zijn ingebracht, die geen betrekking hebben op een onderwerp dat bij die herstelbesluiten is gewijzigd en die in het beroepschrift tegen daarvoor genomen besluiten hadden kunnen worden ingebracht. Dit is namelijk gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen, in het licht van de goede procesorde, niet aanvaardbaar. Concreet gaat het om de pas in de zienswijze naar voren gebrachte beroepsgrond van [appellant sub 2] dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de gevolgen voor natuur en milieu. Wat betreft Oldambt Windmolenvrij en anderen gaat het over hun beroepsgrond over strijd met de regels over het toebedelen van schaarse rechten en met regels over aanbesteding en mededinging. Ook gaat het over hun beroepsgrond dat de uitvoerbaarheid in geding is, omdat niet duidelijk is of het waterschap medewerking wil verlenen aan het veranderen van waterwegen of het watersysteem.

Tot slot gaat het over hun beroepsgrond dat voor de vaststelling van het plan ten onrechte geen onderzoek is verricht op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur wat betreft de eigenaar van een van de molenaarswoningen vanwege het aantal windturbines op zijn gronden. 9. Hier staan wel ter inhoudelijke beoordeling de beroepsgronden die naar voren zijn gebracht tegen de herstelbesluiten van 21 december 2021 en 23 december 2021. Deze besluiten zijn besluiten tot wijziging van de besluiten van 25 juni 2020 en 30 juni 2020 en zijn op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege onderwerp van dit geding. Ook staan ter inhoudelijke beoordeling de beroepsgronden die tegen de besluiten van 25 juni 2020 en 30 juni 2020 waren aangevoerd en waarover de Afdeling in de tussenuitspraak nog geen oordeel heeft gegeven. HOE BEOORDEELT DE AFDELING HET BESTEMMINGSPLAN EN DE OMGEVINGSVERGUNNING? 10. Wat betreft het bestemmingsplan geldt dat de raad bij de vaststelling daarvan bestemmingen moet aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht.

Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. 11. Voor de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen geldt dat het college, gelet op artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, uitsluitend moet beoordelen of zich een van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. De Afdeling toetst aan de hand van de beroepsgronden of het college die beoordeling juist heeft uitgevoerd. 12. Voor de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu bevat artikel 2.14 van de Wabo de toetsingsgronden. Het bevoegd gezag mag die vergunning alleen weigeren in het belang van de bescherming van het milieu. Dit betekent dat het college een zekere beoordelingsruimte heeft. De Afdeling toetst aan de hand van de beroepsgronden of het college die beoordelingsruimte in redelijkheid heeft kunnen invullen zoals hij heeft gedaan. 13. Het vorenstaande is niet anders bij de hier aan de orde zijnde herstelbesluiten, waarbij in het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu zelf gekozen

7

normen voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid zijn opgenomen. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 65 van de tussenuitspraak kan en mag van de raad en het college worden gevraagd dat de door hen gehanteerde normen zijn voorzien van een deugdelijke, op zich zelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Die motivering moet berusten op een juiste feitelijke grondslag en de belangenafweging moet evenwichtig zijn. FORMELE ASPECTEN Onderzoeksopdracht STAB 14. Koepel stelt dat met de onderzoeksopdracht aan en het daarop volgende onderzoek van de STAB buiten de omvang van het geding is getreden en dat dit in strijd is met de goede procesorde. 14.1. De Afdeling volgt Koepel hierin niet. De omvang van het geding wordt bepaald door wat Oldambt Windmolenvrij en anderen en [appellant sub 2] hebben aangevoerd en niet door de inhoud van het deskundigenbericht van de STAB. De inhoud van dit deskundigenbericht is voor dit geding alleen van belang voor zover de inhoud ervan is te relateren aan de beroepsgronden van Oldambt Windmolenvrij en anderen en van [appellant sub 2]. Daarom wordt niet buiten de omvang van het geding getreden. Aanvullend rapport van Pondera en goede procesorde 15.

Oldambt Windmolenvrij en anderen betogen dat het aanvullend rapport van Pondera wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet worden gelaten of dat het rapport aan de STAB moet worden voorgelegd. Op de zitting hebben zij in dit verband benadrukt dat zij de deskundigheid ontberen die de STAB wel heeft. 15.1. De Afdeling stelt vast dat het aanvullend rapport van Pondera een reactie is op onderdelen van het deskundigenbericht van de STAB. Vooropgesteld wordt dat de Afdeling niet van appellanten verlangt dat zij het tegendeel aantonen van wat er volgt uit een rapport dat door het bestuursorgaan ter nadere motivering van zijn besluit wordt ingebracht. Van hen wordt wel gevraagd dat zij concrete feiten en omstandigheden naar voren brengen die aanleiding kunnen geven voor twijfel aan de juistheid van zo’n rapport. In dit geval ziet de Afdeling in de aard en omvang van het aanvullend rapport van Pondera geen aanleiding om te oordelen dat daarop door Oldambt Windmolenvrij en anderen niet adequaat kon worden gereageerd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat appellanten op de zitting uitdrukkelijk zijn uitgenodigd om bij de behandeling van de onderscheiden geschilpunten concreet naar voren te brengen of, en zo ja, waarom zij vinden dat zij zijn benadeeld. Objectiviteit rapporten 16.

Oldambt Windmolenvrij en anderen brengen naar voren dat aan de objectiviteit van de rapporten van Pondera moet worden getwijfeld, omdat Pondera is betrokken bij verschillende windparkprojecten en daarbij handelt in opdracht van het bevoegd gezag en/of de initiatiefnemer. Ook wijzen zij erop dat LBP Sight en Pondera hebben samengewerkt bij de totstandkoming van het aanvullend rapport van Pondera. 16.1. De Afdeling overweegt dat alleen de omstandigheid dat Pondera betrokken is bij meerdere windparkprojecten en het feit dat onderzoeken worden uitgevoerd in opdracht van het bevoegd gezag of de initiatiefnemer van een project, op zichzelf geen redenen zijn om op voorhand te twijfelen aan de objectiviteit van die onderzoeken. Ook de omstandigheid dat een medewerker van LBP Sight betrokken is geweest bij het opstellen van het aanvullend

8

rapport van Pondera is daarvoor niet voldoende. Rapporten als waar het hier om gaat, zijn bedoeld om de besluiten te voorzien van een deugdelijke onderbouwing. Of dat hier het geval is, wordt hierna, aan de hand van wat daarover is aangevoerd, besproken. Milieueffectrapport 17. Oldambt Windmolenvrij en anderen betogen dat ten onrechte geen uitvoering is gegeven aan de tussenuitspraak, omdat geen plan-MER is gemaakt over de normen die de raad en het college in de herstelbesluiten hebben opgenomen. Zij wijzen erop dat voor landelijke normen wel een milieueffectrapportage wordt uitgevoerd en dat die tot gevolg zou kunnen hebben dat landelijk andere normen zullen gaan gelden dan voor het voorliggende project. 17.1. Anders dan Oldambt Windmolenpark en anderen kennelijk menen, volgt uit de tussenuitspraak niet dat voor de herstelbesluiten een (nieuw) plan-MER moet worden gemaakt. De reden waarom geen (nieuw) plan-MER moet worden gemaakt is de volgende. 17.2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak bij exceptieve toetsing geoordeeld dat in strijd met de richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (L 197/30, hierna: de SMB-richtlijn) voor de windturbinebepalingen geen milieubeoordeling is gemaakt (hierna: SMB-beoordelingsgebrek).

Dit SMBbeoordelingsgebrek kleefde aan de windturbinebepalingen, oftewel aan de bepalingen uit de paragrafen 3.2.3 van het Activiteitenbesluit en van de Activiteitenregeling voor het in werking hebben van een windturbine of combinaties van windturbines, zoals die golden voor 1 juli 2022. 17.3. Anders dan Oldambt Windmolenvrij en anderen betogen, kleefde er aan het 2020-plan en de omgevingsvergunning geen SMB-milieubeoordelingsgebrek, maar een zorgvuldigheidsen een motiveringsgebrek, zoals is geoordeeld in de tussenuitspraak. Omdat de windturbinebepalingen wegens het geconstateerde SMB-milieubeoordelingsgebrek buiten toepassing moeten blijven, hadden de raad en het college in hun besluiten niet van de veronderstelling mogen uitgaan dat Koepel zich bij het gebruik van het windpark aan deze windturbinebepalingen moest houden. 17.4. Volgens de tussenuitspraak kunnen de raad en het college ervoor kiezen om nieuwe landelijke windturbinebepalingen af te wachten, waarvoor dan eerst een deugdelijke plan-mer moet worden uitgevoerd. In plaats daarvan kan de raad ervoor kiezen om door hemzelf gekozen normen te hanteren die dan moeten worden voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering.

Ook het college kan aan de hand van door hem zelf gekozen normen voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu. De raad en het college hebben in dit geval gekozen voor eigen normen. De raad heeft hiertoe het gewijzigd plan vastgesteld en het college heeft de gewijzigde omgevingsvergunning verleend. Deze eigen normen zijn geen landelijke normen voor windturbines, waarvoor op grond van de SMB-richtlijn een plan-mer moet worden verricht. Het zijn normen die door de raad en het college zijn bepaald aan de hand van een op dit windpark toegespitste motivering. Ze gelden alleen voor dit windpark. 17.5. Anders dan Oldambt Windmolenvrij en anderen betogen, betekent het feit dat voor de windturbinebepalingen geen milieubeoordeling op grond van de SMB-richtlijn is verricht, niet dat daardoor voor de nu door het raad en het college in het plan en de omgevingsvergunning

9

gehanteerde eigen normen als zodanig een SMB-milieubeoordeling of plan-mer moet worden verricht. De SMB-richtlijn, de richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, gewijzigd bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 en richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 (Mer-richtlijn), de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage verplichten daar niet toe. 17.6. De Afdeling merkt nog op dat in dit geval voor het 2020-plan een plan-mer-plicht gold op grond van artikel 7.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met categorie 22.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Voor de omgevingsvergunning gold op grond van artikel 7.2, vierde lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met de hiervoor genoemde categorie 22.2 een besluit-mer-beoordelingsplicht. Vanwege deze verplichtingen is een gecombineerd plan- en besluit-MER opgesteld. Dit MER is aan het 2020-plan en de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd. Voor zover er dus wel mer-(beoordelings-)plichten golden voor het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning, is hieraan naar het oordeel van de Afdeling uitvoering gegeven, zoals ook in de tussenuitspraak onder 15 en verder is geoordeeld.

Of de nieuwe normen aan de criteria voldoen die de Afdeling daarvoor in de tussenuitspraak heeft geformuleerd, komt hierna aan de orde. Het betoog slaagt niet. BEROEPSGRONDEN OVER DE NIEUWE NORMEN Reikwijdte onderzoeksplicht 18. Oldambt Windmolenvrij en anderen en [appellant sub 2] betogen dat geen sprake is van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivering van de normen, zoals is bedoeld in de tussenuitspraak. Zij wijzen erop dat de raad dezelfde normen hanteert als die in de windturbinebepalingen zijn opgenomen. Als onderbouwing daarvan is volgens hen verwezen naar niet actuele of niet deugdelijke rapporten, waarvan een deel ook al ten grondslag lag aan de windturbinebepalingen. De raad heeft volgens hen nagelaten om zelf nader onderzoek te verrichten en daarmee ten onrechte het belang van de initiatiefnemer voorop gesteld. Oldambt Windmolenvrij en anderen stellen dat daarom het onderzoek dat gaande is in verband met nieuwe landelijke normstelling had moeten worden afgewacht. Oldambt Windmolenvrij en anderen wijzen er in dit verband op dat omwonenden van windparken die zijn opgericht op basis van besluiten die zijn gestoeld op de windturbinebepalingen, onaanvaardbare hinder van windturbines ondervinden.

Ook wijzen zij erop dat in het deskundigenbericht is vermeld dat op verschillende punten nader wetenschappelijk onderzoek is gewenst. Dat geldt onder meer voor de gehanteerde dosishinderrelatie, het specifieke en als hinderlijk ervaren effect van het variëren van het geluidniveau bij windturbines, de zogeheten amplitudemodulatie, en ook voor de hinder van laagfrequent geluid en de gevolgen die het geluid van windturbines zou kunnen hebben voor de gezondheid. Ook voeren zij aan dat in het deskundigenbericht van de STAB staat dat niet is onderzocht of er alternatieven zijn om het geluid te normeren, waaronder bijvoorbeeld een specifieke gebiedsnormering of andere dosismaten. 18.1. De Afdeling stelt voorop dat op de raad niet eenzelfde onderzoeksplicht rust als op de minister in het kader van de planmilieueffectrapportage die moet worden verricht voor landelijke bepalingen voor windturbines. Met het aannemen van eenzelfde onderzoeksplicht wordt miskend dat - zoals de Afdeling onder 65 en volgende in de tussenuitspraak heeft overwogen - de raad en het college bevoegd waren zelf gekozen normen te hanteren. Ook

10

valt daarom niet in te zien dat de raad de onderzoeksresultaten ten behoeve van de nieuwe landelijke normstelling had moeten afwachten. De raad moet zijn besluit baseren op de op het moment van het nemen van dat besluit beschikbare algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. De omstandigheid dat in het deskundigenbericht ten aanzien van diverse aspecten staat dat nader wetenschappelijk onderzoek wenselijk is, omdat dit kan leiden tot meer of beter inzicht, brengt nog niet mee dat het verrichten van zulk onderzoek in het kader van het nemen van een besluit als het onderhavige van de raad en het college kan worden geëist. Van belang is of de raad en het college op basis van de beschikbare informatie en inzichten tot een verantwoorde keuze konden komen om de hinder die verband houdt met het in werking zijn van het windturbinepark, te normeren. 18.2. Dit betekent dat de Afdeling hierna, voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, zal beoordelen of de wetenschappelijke inzichten waarvan de raad is uitgegaan, kunnen worden aangemerkt als algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten waarop het besluit kan worden gebaseerd.

Alleen wanneer zoveel twijfel bestaat over de beschikbare informatie en inzichten dat het niet verantwoord is om daarop een keuze te baseren, kan worden geoordeeld dat de raad niet zonder nader onderzoek het besluit met de daarin opgenomen normering had kunnen nemen. Geluidnormen in het gewijzigd plan 19. Artikel 4.1.4, onder b, van de planregels van het 2020-plan, zoals is aangevuld bij het gewijzigd plan, luidt: "Het geluidsniveau op de gevel van gevoelige gebouwen en op de grens van gevoelige terreinen veroorzaakt door alle windturbines die zijn aangeduid met de bestemming "Bedrijf Windturbinepark Voorlopig" tezamen mag niet meer bedragen dan 47 dB Lden en 41 dB Lnight. Een omgevingsvergunning voor het bouwen of gebruiken mag uitsluitend worden verleend als aan deze geluidsnorm kan worden voldaan. Op deze bepaling is de Handhavingsen rekenmethodiek van toepassing zoals opgenomen in Bijlage 1 bij deze regels." 19.1. In de plantoelichting van het gewijzigd plan staat waarom de raad voor deze normstelling heeft gekozen. Daarbij is verwezen naar het rapport van Pondera en de notitie van LBP Sight. In de notitie van LBP Sight is ingegaan op de laatste wetenschappelijke inzichten over windturbinegeluid. Het rapport van Pondera is bedoeld om een onderbouwing te geven voor de gestelde normen aan de hand van de actuele stand van wetenschappelijke kennis.

In reactie op het deskundigenbericht heeft de raad het aanvullend rapport van Pondera ingezonden. Volgens de raad is uitgegaan van de meest recente wetenschappelijke inzichten, zoals die op het moment van het nemen van het herstelbesluit beschikbaar waren. De raad heeft een normstelling van 47 dB Lden en 41 dB Lnight aanvaardbaar geacht. In zijn belangenafweging heeft hij het belang van het behalen van klimaatdoelstellingen, zijn opvatting dat er geen aanleiding is te veronderstellen dat sprake is van onaanvaardbare hinder en ook niet van onaanvaardbare gezondheidseffecten en de omstandigheid dat het betrokken gebied in het provinciale beleid is aangewezen als concentratiegebied voor windenergie, betrokken. 19.2. Oldambt Windmolenvrij en anderen stellen dat de onderbouwing van de raad geen actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivering van de normen voor geluid, zoals is bedoeld in de tussenuitspraak, inhoudt. Volgens hen is de geluidhinder van windparken die zijn opgericht op basis van besluiten die zijn gestoeld op de windturbinebepalingen, onaanvaardbaar voor omwonenden. In dit verband hebben zij de geschiktheid en toereikendheid van diverse aspecten over de berekening en de bepaling van

11

de geluidnormen aan de orde gesteld. Ook [appellant sub 2] kan zich niet in de normstelling vinden. 19.3. Wat betreft de bezwaren tegen de onderbouwing van de geluidnormen zal de Afdeling deze volgorde aanhouden. Zij zal allereerst de bezwaren van appellanten over de toegepaste rekenmethode (onder 20 en verder), het type windturbine waarvan bij de berekening is uitgegaan (onder 21 en verder) en de dosismaat (onder 22 en verder) bespreken, omdat hierop door de raad een geluidberekening is gebaseerd. Deze geluidberekening is voor de raad bepalend geweest voor de geluidnormstelling en voor zijn beoordeling of deze normstelling ruimtelijk aanvaardbaar is. Vervolgens gaat de Afdeling in op de bezwaren over de dosishinderrelatie (onder 23 en verder), de afstandsnormen of gebiedsgerichte normering (onder 24 en verder), de betekenis van het laagfrequent geluid (onder 25 en verder), de betekenis van de (extreme) amplitudemodulatie (onder 26 en verder) en de betekenis van de gezondheidseffecten (onder 27 en verder). Daarna volgt voor de geluidnormering de conclusie (onder 28). Rekenmethodiek 20. Oldambt Windmolenvrij en anderen stellen dat de raad niet heeft onderbouwd waarom het Reken- en meetvoorschrift windturbines uit de Activiteitenregeling de beste beschikbare methode is.

Volgens hen heeft de raad ten onrechte nagelaten onderzoek te verrichten naar andere beschikbare reken- en meetmethodes. 20.1. In artikel 4.1.4, onder b, van de planregels van het 2020-plan, zoals aangevuld door het gewijzigd plan, is bepaald dat de Handhavings- en rekenmethodiek van toepassing is, zoals opgenomen in bijlage 1 van de planregels. Deze methodiek is dezelfde als het Reken- en meetvoorschrift windturbines dat als bijlage 4 bij de Activiteitenregeling zoals deze gold op het moment van de vaststelling van het 2020-plan, is opgenomen. 20.2. In het rapport van Pondera, waar in de toelichting van het gewijzigd plan naar wordt verwezen, is toegelicht waarom het Reken- en meetvoorschrift windturbines toepasbaar wordt geacht om geluidberekeningen uit te voeren voor windturbinegeluid. Daarin staat dat deze methode is gebaseerd op de Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai uit 1999 en is aangevuld met onderdelen die specifiek voor windturbines van belang zijn. Daarmee wordt volgens de raad aangesloten bij internationale methoden voor het meten van bronvermogens en het berekenen van de geluidoverdracht. Verder worden in de voorgeschreven methode windsnelheidsverdelingen beschikbaar gesteld op ashoogtes tussen de 10 m en 260 m, om de jaargemiddelde geluidemissie te bepalen.

De raad vindt de methode daarom de beste beschikbare methode om de gevolgen van windturbinegeluid inzichtelijk te kunnen maken. 20.3. In het deskundigenbericht staat dat het Reken- en meetvoorschrift windturbines geen methode biedt voor het doen van geluidmetingen bij woningen. Het bepalen of aan norm van Lden en/of Lnight wordt voldaan, gebeurt op basis van steekproefsgewijze controle van het bronvermogen, zo staat in de toelichting bij het reken- en meetvoorschrift. Daartoe is in het reken- en meetvoorschrift een meetmethode van het bronvermogen gegeven. In het aanvullend rapport van Pondera staat dat het bepalen van windturbinegeluid niet plaatsvindt op basis van een geluidsmeting op enig moment, omdat de geluidmaat uitgaat van gemiddelden voor een dag, avond, nacht, etmaal of langere periode. Een bronmeting is dan ook een zinvolle en effectieve methode voor het bepalen van het windturbinegeluid. Een bronmeting is volgens Pondera ook voor andere geluidsbronnen gebruikelijk, omdat metingen bij woningen worden beïnvloed door de aanwezigheid van andere geluidbronnen.

12

20.4. De Afdeling ziet gelet hierop in wat Oldambt Windmolenvrij en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet de Handhavings- en rekenmethodiek heeft mogen voorschrijven. In dit verband merkt de Afdeling op dat Oldambt Windmolenvrij en anderen niet hebben gesteld dat er andere methoden voor het berekenen en meten van windturbinegeluid beschikbaar zijn, die geschikter zijn in relatie tot de door de raad gekozen dosismaten Lden en Lnight. Voor zover het betoog van Oldambt Windmolenvrij en anderen verband houdt met de keuze van de dosismaten Lden en Lnight, wordt daarop hierna onder 22 en verder ingegaan. Type windturbine 21. Oldambt Windmolenvrij en anderen betogen dat de gevolgen van het geluid van windturbines in het onderzoek dat aan het gewijzigd plan ten grondslag is gelegd, mogelijk zijn onderschat. Zij voeren daarvoor aan dat het onderzoek niet is gebaseerd op het windturbinetype dat in het windpark zal worden toegepast en ook niet op het type waar in het MER vanuit is gegaan. Volgens hen is het windturbinetype dat in het MER wordt genoemd, een luider windturbinetype. 21.1. In de toelichting bij het gewijzigd plan staat dat bij het bepalen van de gevolgen van windturbinegeluid is uitgegaan van het luidste windturbinetype op het moment van de vaststelling van dat plan. Daarmee is volgens de raad uitgegaan van een worstcase inschatting.

Verder heeft Koepel naar voren gebracht dat het windturbinetype waar in het MER vanuit is gegaan, niet zal worden toegepast, omdat het inmiddels een verouderd type windturbine is. 21.2. De Afdeling ziet gelet op deze toelichting van de raad in de niet nader geconcretiseerde stelling van Oldambt Windmolenvrij en anderen geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van de raad. Het gaat om het standpunt dat het windturbinetype waarvan in de rapporten van Pondera is uitgegaan, het meest luide type is en bij de bepaling van de geluidhinder dus is uitgegaan van het worstcase scenario. Dosismaat 22. Oldambt Windmolenvrij en anderen stellen dat een normering op basis van de dosismaten Lden en Lnight niet geschikt is voor windturbinegeluid. Zij wijzen hierbij ook naar het deskundigenbericht van de STAB. Daarin staat dat bij het normeren in de dosismaat Lden variaties van het windturbinegeluid over de uren van de dag, de dagen van de maand en de maanden van het jaar worden uitgemiddeld tot één jaargemiddelde waarde. Daarnaast is er geen relatie meer met de op enig moment door omwonenden ondervonden hinder, omdat de hinder wordt uitgemiddeld over het jaar.

Het specifieke en hinderlijke effect van het variëren van het geluidniveau bij windturbines, de zogeheten amplitudemodulatie, die zich met name ’s nachts voordoet, komt in een jaargemiddelde norm volgens het deskundigenbericht nauwelijks tot uitdrukking. Ook staat in het deskundigenbericht dat niet is onderbouwd waarom een norm voor Lnight van 41 dB is gesteld, omdat die geen extra bescherming biedt ten opzichte van de norm van 47 dB Lden. 22.1. De raad heeft gekozen voor een norm uitgedrukt in de geluiddosismaat Lden vanwege het relatief constante karakter van het windturbinegeluid, zo staat in de toelichting bij het gewijzigd plan. Een windturbine is continu in bedrijf en de verschillen tussen de dag-, avonden nachtperiode zijn beperkt. Lden is een berekend gewogen jaargemiddelde van de geluidbelasting tijdens de dag-, avond- en nachtperiode. Omdat het geluid tijdens de avonden de nachtperiode als hinderlijker wordt ervaren, krijgen deze perioden daarbij een opslag

13

van +5 dB onderscheidenlijk +10 dB. Het geluid dat de windturbine in de avond en ’s nachts maakt, telt in de berekeningen van de geluidbelasting daardoor zwaarder mee. Een andere geluiddosismaat dan Lden levert volgens het rapport van Pondera geen hoger beschermingsniveau op. Volgens de plantoelichting van het gewijzigd plan, die is gebaseerd op het rapport van Pondera, is het in theorie mogelijk om aan het gemiddelde te voldoen met een kortstondige hoge piekbelasting en vervolgens een lange tijd weinig geluid. Dat zal zich echter in de praktijk niet voordoen, vanwege de genoemde straffactoren en omdat de hoeveelheid geluid afhankelijk is van het bronvermogen en een rechtstreeks verband heeft met de jaargemiddelde optredende windsnelheid. In het rapport van Pondera is hierover vermeld dat de maximaal optredende geluidniveaus die door een windturbine worden veroorzaakt circa 2-4 dB(A) hoger zijn dan het optredende jaargemiddelde van een windturbine. Bij een geluidbelasting van 47 dB Lden op een punt is het daadwerkelijk ervaren gemiddelde geluidniveau op de gevel, bij hoge windsnelheden op ashoogte, circa 43-45 dB(A). Dat de daadwerkelijk ervaren geluidniveaus lager zijn dan het gewogen Ldengemiddelde, komt doordat de gewogen Lden-waarde strafcorrecties heeft voor geluid in de avond en de nacht, zo is toegelicht in het rapport.

Dit leidt ertoe dat het in de praktijk bijna niet kan voorkomen dat ter plaatse van een woning waar de jaargemiddelde norm van 47 dB Lden geldt, een hoger momentaan geluidniveau optreedt dan 47 dB. Verder is in het rapport van Pondera toegelicht dat een afzonderlijke norm voor Lnight is gesteld om in geval van uitzonderlijke omstandigheden extra bescherming te bieden tegen geluidhinder in de nacht. 22.2. Naar aanleiding van het deskundigenbericht is in het aanvullend rapport van Pondera ingegaan op alternatieve geluiddosismaten. Over de in het deskundigenbericht genoemde dosismaten LAeq (equivalent geluidsniveau) en LAr,LT (langtijd gemiddeld beoordelingsniveau) wijst Pondera erop dat ook deze dosismaten gemiddelde waarden over een bepaalde periode geven. De periode waarover dit gaat, verschilt tussen deze geluidmaten. Voor alle geluidmaten voor een langere periode (LAr,LT en Lden) geldt dat zoals in het deskundigenbericht staat vermeld over Lden - er geen directe relatie is met de op enig moment ondervonden hinder. Voor de mate van hinder is niet zozeer de periode voor de geluidsmaat bepalend, maar de hoogte van de norm. Dat neemt niet weg dat een keuze voor een bepaalde dosismaat moet worden gemaakt.

Er is gekozen voor jaargemiddelde normering, omdat dit aansluit bij de beschikbare wetenschappelijke onderzoeken dat sprake is van een dosishinderrelatie, gebaseerd op de hinderbeleving bij mensen die wonen in de omgeving van windturbines. Daarin is hinder gerapporteerd op basis van langdurige en herhaalde geluidbelasting over langdurige periodes, waarvan verschillende omstandigheden onderdeel zijn. Om de hinder die optreedt als gevolg van het geluid te verminderen, kan LAeq worden gebruikt, zo staat in het aanvullend rapport van Pondera. Een norm gebaseerd op deze geluiddosismaat is dan meer bedoeld om te beschermen tegen de maximale niveaus die optreden, in vergelijking met een norm die over een langere tijd gemiddeld wordt, maar houdt minder rekening met de frequentie van optreden, zoals dat bijvoorbeeld wel gebeurt bij een norm op basis van een Lden-dosismaat. Een reden om een kortere periode te kiezen zou volgens Pondera kunnen liggen in het feit dat de waarneembaarheid van geluid over een bepaalde periode tot hinder in die specifieke periode kan leiden.

Een nadeel bij het hanteren van een geluidmaat voor een kortere periode is dat deze geluidmaat geen rekening houdt met het gegeven dat ook hinder kan optreden bij lagere geluidniveaus dan het maximum en dat bijvoorbeeld een windturbine die 1 dag per jaar 45 dB(A) veroorzaakt en 364 dagen stil staat hetzelfde wordt beoordeeld als een windturbine die 365 dagen per jaar 45 dB(A) veroorzaakt. Het is mogelijk dat een windturbine die heel vaak nét onder de grenswaarde opereert, meer hinder veroorzaakt dan een windturbine die sporadisch iets meer dan de grenswaarde produceert, maar het tegenovergestelde is ook mogelijk. Het is echter volgens

14

het aanvullend rapport niet evident dat één van de twee indicatoren een betere voorspelling geeft van de ervaren hinder dan de ander. Verder staat in het aanvullend rapport van Pondera dat een norm voor LAmax (maximaal geluidsniveau), gericht op het normeren van piekgeluid dat kortstondig voorkomt, niet een logische maat is gelet op de aard van het windturbinegeluid. Dat geluid betreft namelijk een continu geluid waarbij geen grote kortstondige pieken in geluidniveau optreden. 22.3. De Afdeling ziet, ook gelet op wat in de rapporten van Pondera staat, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het toepassen van de dosismaten Lden en Lnight vanuit wetenschappelijk oogpunt moet worden afgewezen of ongeschikt is. Hierbij betrekt de Afdeling dat ook in het deskundigenbericht staat dat er geen studies zijn waarin het toepassen van Lden en Lnight wordt ontraden en dat daarin ook is vermeld dat in het rapport "Motie Schonis en de WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid (2018)" van het RIVM uit 2020 (hierna: RIVM-rapport uit 2020) staat dat Lden vaak wordt gebruikt in studies naar de relatie tussen blootstelling aan omgevingsgeluid en gezondheid.

Daarbij acht de Afdeling van belang dat in het aanvullend rapport van Pondera staat dat de wetenschappelijke onderzoeken over de dosishinderrelatie bij windturbinegeluid laten zien dat er hinder is vanwege langdurige en herhaalde geluidbelasting over langere periodes waarin de omstandigheden verschillen. Dat er bij de dosismaten Lden en Lnight een jaargemiddelde wordt gehanteerd, waardoor een directe relatie met de op enig moment ervaren hinder ontbreekt, betekent niet dat de raad hier niet voor heeft mogen kiezen. De raad heeft hierbij namelijk in aanmerking genomen dat met een norm op basis van deze dosismaten impliciet ook kortere periodes zijn genormeerd. De raad heeft hierbij betrokken hoe de jaargemiddelde geluidbelasting zich verhoudt tot de geluidniveaus die zich maximaal op een bepaald moment, dat zijn momentane geluidniveaus, bij hogere windsnelheden kunnen voordoen. Zoals hiervoor onder 22.1 is aangegeven, staat in het rapport van Pondera hierover dat de daadwerkelijk ervaren geluidniveaus lager zijn dan het gewogen Lden-gemiddelde, vanwege de strafcorrecties voor geluid in de avond en de nacht. Dat betekent dat het in de praktijk bijna niet kan voorkomen dat ter plaatse van een woning waar de jaargemiddelde norm van 47 dB Lden geldt, een hoger momentaan geluidniveau optreedt dan 47 dB.

Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de 47 dB Lden die dus uitgaat van een jaargemiddelde dosismaat, ook voldoende bescherming biedt voor momentane geluidniveaus. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:141, onder 31.1, over het windpark Spui en de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3504, onder 24.1, over het windpark De Veenwieken waarin de Afdeling tot eenzelfde oordeel is gekomen. 22.4. Over de door de raad gekozen Lnight-dosismaat overweegt de Afdeling het volgende. In het rapport van Pondera is toegelicht dat vanwege het constante karakter van windturbinegeluid er op zichzelf geen aanleiding is om een Lnight-normering te stellen aanvullend op een Lden-norming. Bij constante geluidniveaus bedraagt het verschil tussen de geluidbelasting in dB Lden en dB Lnight circa 6 dB. In het rapport wordt gesteld dat de Lnightnorm van 41 dB ten opzichte van de Lden-norm dan ook geen extra bescherming biedt, tenzij deze 7 dB of meer lager is dan de Lden-normering. Dit wordt ook in het deskundigenbericht onderschreven. Op de zitting is namens de raad toegelicht dat met het constante karakter van windturbinegeluid is gedoeld op de reguliere situatie met een normale windverdeling over dag, avond en nacht.

In dat geval biedt de Lnight-norm van 41 dB geen aanvullende bescherming ten opzichte van de Lden-norm van 47 dB. Maar in situaties dat het overdag niet waait en ’s nachts zeer veel, biedt de Lnight-norm wel die extra bescherming. Het gaat

15

dan om uitzonderlijke situaties. De Afdeling stelt vast dat de raad ervoor gekozen heeft om met de Lnight-norm van 41 dB ten opzichte van de Lden-norm van 47 dB bescherming heeft willen bieden voor de nachtperiode in geval van uitzonderlijk optredende situaties. In wat Oldambt Windmolenvrij en anderen hierover hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad gelet op de aan hem toekomende beleidsruimte naast een Ldennorm niet ook voor een Lnight-norm heeft mogen kiezen. 22.5. De Afdeling ziet daarom in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de door hem gekozen dosismaten niet had mogen hanteren. Op de beroepsgrond van Oldambt Windmolenvrij en anderen over de keuze van de dosismaat in relatie tot de amplitudemodulatie gaat de Afdeling in onder 26 en verder. 22.6. Oldambt Windmolenvrij en anderen hebben als bezwaar tegen de jaargemiddelde dosismaat Lden ook naar voren gebracht dat de handhaafbaarheid van een Lden-norm problematisch is. Over de handhaafbaarheid van de norm in Lden staat, zoals hiervoor ook onder 20.3 is aangehaald, in het aanvullend rapport van Pondera dat handhaving van windturbinegeluid niet plaatsvindt op basis van een meting, omdat de geluidmaat uitgaat van gemiddelden voor een dag, avond, nacht, etmaal of langere perioden.

Door het variëren van windsnelheid, windrichting en de duur is een geluidsmeting bij een windturbine per definitie een momentopname. Handhaving van de geluidsmaat is mogelijk op basis van het bronvermogen en op basis van de vereiste registratie van de windcondities over een periode. De raad wijst er op dat in artikel 5 van de Handhavings- en rekenmethodiek, waar in artikel 4.1.4, onder b, van de planregels naar wordt verwezen, is voorgeschreven dat de drijver van de inrichting gegevens moet registreren op grond waarvan kan worden nagegaan of wordt voldaan aan de geluidnorm. De Afdeling heeft eerder geoordeeld, in bijvoorbeeld de uitspraak van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1064, over Windlocatie Battenoord, onder 36 en verder, dat er geen aanleiding is voor de conclusie dat de Lden-norm niet is te handhaven. In wat Oldambt Windmolenvrij en anderen hebben aangevoerd en gelet op wat in het aanvullend rapport van Pondera staat, ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel. Dosishinderrelatie 23. Oldambt Windmolenvrij en anderen stellen dat de dosishinderrelatie waar de raad zich op baseert, subjectief is en dat daar nader onderzoek naar moet worden verricht. Zij wijzen in dit verband naar het deskundigenbericht. Daarin staat dat voor het bepalen van de dosishinderrelatie relatief oude onderzoeken zijn gebruikt: studies uit Zweden en één studie uit Nederland.

Die studies hebben betrekking op lagere windturbines. Volgens de STAB ontbreekt een robuust onderzoek naar de hinderlijkheid van grote windturbines en is het niet uitgesloten dat Pondera en LBP Sight een te optimistisch beeld over de actualiteit en validiteit van de dosishinderrelatie hebben geschetst. Volgens Oldambt Windmolenvrij en anderen is het ook van belang dat voor het stellen van de normen in de herstelbesluiten alleen is gekeken naar geluidbelasting op de gevel aan de hand waarvan de geluidhinder die binnenshuis zal worden ondervonden, is bepaald. Als ook rekening zou worden gehouden met de hinder buitenshuis, bijvoorbeeld in de tuin, dan zou dat volgens hen tot meer gehinderden leiden dan dat nu is berekend. [appellant sub 2] stelt dat een goed werk- of woon- en leefklimaat niet is gegarandeerd, omdat er zoveel ernstig gehinderden zijn.

16

23.1. De raad heeft voor het bepalen van de aanvaardbaarheid van de geluidbelasting van het windpark door Pondera laten onderzoeken wat het percentage verwachte ernstig gehinderden zal zijn bij verschillende geluidniveaus. Dat heeft Pondera gedaan aan de hand van de dosishinderrelatie, zoals die in 2011 door Janssen en anderen zijn beschreven, op grond van twee onderzoeken in Zweden en een onderzoek in Nederland, voor ernstige hinder binnens- en buitenshuis. Ook is gekeken naar een onderzoek van Kuwano en anderen in Japan uit 2014, voor ernstige hinder buitenshuis. De dosishinderrelatie van Janssen en anderen is dezelfde als die in het rapport "Hinder door geluid van windturbines, Dosiseffectrelaties op basis van Nederlandse en Zweedse gegeven" van TNO uit 2008 (hierna: TNO-rapport uit 2008) is vermeld en die ook ten grondslag lag aan de geluidnormen die in het Activiteitenbesluit waren opgenomen. De raad erkent dat - zoals ook in het deskundigenbericht staat - deze onderzoeken relatief oud zijn, maar wijst erop dat er geen recentere onderzoeken zijn. Volgens de raad zijn er ook geen wetenschappelijke inzichten waaruit volgt dat de beschikbare onderzoeken niet meer bruikbaar zijn of dat dosishinderrelaties bij grotere windturbines significant anders zouden zijn. 23.2.

In het rapport van Pondera is gekeken wat de gevolgen zijn voor woningen van derden die liggen binnen de contour waar het windpark 37 dB Lden op de gevel veroorzaakt. Bij deze waarde wordt ervan uitgegaan dat het geluid dan binnenshuis niet meer waarneembaar zal zijn. Het gaat dan om 91 woningen waar, uitgaande van de geraadpleegde gegevens van het CBS over de lokale gemiddelde huishoudensgrootte van 2,1 per huishouden, in totaal 191 personen wonen. Voor deze woningen is vervolgens op basis van de dosishinderrelatie uit het TNO-rapport uit 2008 het aantal ernstig gehinderden in beeld gebracht bij een geluidniveau van 44 dB Lden, 45 dB Lden, 46 dB Lden en 47 dB Lden. Daarnaast is het opbrengstverlies in beeld gebracht dat het gevolg is van de mitigerende maatregelen die moeten worden getroffen om deze geluidniveaus te kunnen bereiken. In de referentiesituatie, dat is de situatie zonder het Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding, is volgens het rapport sprake van 1,6% ernstig gehinderden vanwege de al bestaande windparken. Dat komt neer op een aantal van 3 personen van de 191 personen die binnen de 37 dB-contour wonen. Door de komst van het voorliggende windpark zal bij een norm van 47 dB Lden sprake zijn van een toename van een aantal van 3,4 ernstig gehinderden ten opzichte van de referentiesituatie.

Dat komt neer op een totaal van 6,4 ernstig gehinderden en een percentage van 3,4%. Een strengere norm zal volgens het rapport niet leiden tot proportioneel minder ernstig gehinderden, maar heeft wel productieverlies tot gevolg. Toegelicht is dat bij een norm van bijvoorbeeld 45 dB Lden sprake zal zijn van maximaal 1 ernstig gehinderde minder, terwijl het productieverlies dan vergelijkbaar zal zijn met de energieproductie van ongeveer één windturbine. Op basis van dit rapport heeft de raad ervoor gekozen om de norm van 47 dB Lden in het gewijzigd plan op te nemen. 23.3. Pondera heeft in haar aanvullend rapport naar aanleiding van het deskundigenbericht nog een nadere uiteenzetting gegeven. Toegelicht is dat in ieder geval duidelijk is dat er een dosishinderrelatie is, die inhoudt dat meer geluid leidt tot een toename van hinder en ook dat windturbinegeluid als hinderlijker wordt ervaren dan andere bronnen van geluid. Maar er wordt ook op gewezen dat hinderbeleving ook door niet-akoestische en persoonlijke factoren wordt beïnvloed, zoals economisch profijt, zicht op windturbines, opinies en geluidgevoeligheid en dat deze factoren sterk kunnen verschillen per persoon en per locatie.

De STAB heeft weliswaar terecht de kanttekening gemaakt dat het aantal ernstig gehinderden op een specifieke locatie niet exact bepaald kan worden met de algemeen aangetoonde dosishinderrelaties uit de literatuur, maar volgens het aanvullend rapport van Pondera is de toegepaste dosishinderrelatie op dit moment de enige objectieve indicator voor

17

het vaststellen van het percentage van de bevolking dat de kans heeft ernstige hinder te ervaren. Pondera heeft in haar aanvullend rapport ook nog een nadere analyse over de dosishinderrelatie uitgevoerd om inzicht te geven in wat het betekent als van een andere dosishinderrelatie zou moeten worden uitgegaan, bijvoorbeeld omdat het geluid van windturbines al bij lagere niveaus als hinderlijker wordt ervaren. Zo is de gevoeligheid van de dosishinderrelatie in beeld gebracht door de dosishinderrelatie met 3 dB in beide richtingen (+ 3 dB en - 3dB) op te schuiven. Ook zijn de gevolgen van het hanteren van dosishinderrelaties uit andere onderzoeken in beeld gebracht. Volgens het aanvullend rapport van Pondera zijn er in de worstcase-benadering bij een geluidwaarde van 47 dB Lden 2,9 extra ernstig gehinderden ten opzichte van het aantal van 3,4 ernstig gehinderden dat eerder is berekend. Bij een geluidwaarde van 45 dB Lden is dan sprake van 1,8 ernstig gehinderden minder dan bij 47 dB Lden. Dit leidt tot een vermindering van de energieopbrengst gelijk aan de jaarlijkse opbrengst van één windturbine. De raad ziet in de uitkomsten van deze nadere analyse geen aanleiding om tot een andere geluidsnorm te komen. 23.4.

Gelet op wat in het deskundigenbericht en in de rapporten van Pondera staat, is er geen aanleiding om ervan uit te gaan dat op het moment van het vaststellen van het gewijzigd plan andere algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de dosishinderrelatie beschikbaar waren dan die door de raad zijn gehanteerd. De gebruikte onderzoeken hebben betrekking op zowel hinder binnens- als buitenshuis. De stelling dat geen onderzoek naar hinder buitenshuis heeft plaatsgevonden, kan dan ook niet worden gevolgd. Voor zover er vraagtekens zijn te plaatsen bij de actualiteit en validiteit van de betrokken onderzoeken, stelt de Afdeling vast dat in het aanvullend rapport van Pondera nog een nadere analyse van de dosishinderrelatie is verricht om in beeld te brengen wat de gevolgen zouden zijn van het hanteren van andere dosishinderrelaties. Dat een robuust onderzoek naar geluidhinder van grotere windturbines ontbreekt, zoals in het deskundigenbericht staat, maakt niet dat de door de raad gehanteerde dosishinderrelatie niet meer als beschikbare wetenschappelijke inzichten kunnen worden gehanteerd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat een onderzoek naar de dosishinderrelatie, zoals ook in het deskundigenbericht staat, maanden zo niet jaren vergt en bij voorkeur op landelijke schaal zou moeten worden uitgevoerd.

Wat betreft de betekenis van de dosishinderrelatie kan er ook niet aan worden voorbijgegaan dat daarmee niet exact kan worden vastgesteld hoeveel (ernstig) gehinderden het in werking zijn van het windpark veroorzaakt, omdat de hinderbeleving sterk kan verschillen per persoon en per locatie. De raad heeft de dosishinderrelatie gebruikt om aan de hand van een geobjectiveerde maatstaf in beeld te brengen wat de effecten op het aspect geluidhinder zijn van het in werking zijn van het windpark bij een bepaalde geluidsnorm en de gevolgen van een vermindering van die effecten af te zetten tegen de energieproductie van de windmolens. Ook gelet op de in het aanvullend rapport van Pondera uitgevoerde nadere analyse over wat de effecten zijn als voor het percentage ernstig gehinderden wordt uitgegaan van een lager of een hoger geluidniveau, ziet de Afdeling niet dat de raad zich in dit geval niet mocht baseren op de rapporten van Pondera voor het bepalen van de hinderlijkheid van het windturbinegeluid voor omwonenden nabij het plangebied. Afstandsnormen of gebiedsgerichte normering 24. Volgens Oldambt Windmolenvrij en anderen is ten onrechte niet goed onderzocht of vanwege de specifieke lokale situatie andere (strengere) geluidnormen hadden moeten worden gehanteerd.